Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации

6,36

6,29

6,08

6,31

6,19 v

Национальная оборона

0,04

0,05

0,04

0,04

0,03 v

Национальная безопасность

1,14

1,14

1,08

1,17

1,21 ^

Национальная экономика

19,68

20,15

21,17

20,77

21,7 ^

ЖКХ

9,02

9,42

10,43

10,21

10,1 v

Охрана окружающей среды

0,23

0,22

0,26

0,35

0,57 ^

Образование

26,08

25,63

24,88

25,38

24,7 v

Культура

3,28

3,43

3,80

3,71

3,56 v

Здравоохранение

14,30

12,89

7,84

8,00

8,63 ^

Социальная политика

15,79

16,65

20,42

20,33

19,8 v

Физическая культура

2,04

2,13

2,35

2,38

2,36 v

СМИ

0,46

0,44

0,41

0,40

0,39 v

Обслуживание госдолга

1,57

1,55

1,24

0,94

0,78 v

Источник: рассчитано автором по данным Федерального казначейства РФ

Можно заметить, что основными направлениями расходования бюджетных средств в регионах являются образование, национальная экономика и социальная политика. Эти сферы являются самыми объемными по необходимому финансированию на региональном уровне, именно поэтому они занимают значительную долю расходов в каждом субъекте федерации. Однако в последние годы при росте объема расходов наблюдается незначительное сокращение доли средств, выделяемых на развитие отдельных сфер. В консолидируемом бюджете субъектов РФ по сравнению с 2017 годом в 2019 году разница в затратах на обеспечение социальной политики составила -0,53%. Помимо этого, в 2019 году сократилась доля средств, расходуемых на образование на 0,68%. При этом наблюдался рост объема задействованных ресурсов в общем объеме расходов регионов по направлениям развития национальной экономики на 0,93%, национальной безопасности на 0,04%, охраны окружающей среды на 0,22% и здравоохранения на 0,63%.

Таким образом, проанализировав структуру бюджетов субнационального уровня можно сделать вывод о том, что на современном этапе развития бюджетного федерализма происходит уклон к централизованной бюджетной системе. Однако, если по нормативно-правовым документам все субъекты Российской Федерации исполняют свои функции в единой системе, то на практике становится понятно, что ситуация в бюджетной сфере во всех регионах разная. Это заметно по дифференциации структуры бюджетов разных субъектов Российской Федерации. Причиной этого может являться целый ряд факторов, которые сложно измерить и, следовательно, установить связь между уровнем бюджетной децентрализации и факторами, на нее влияющими. Тем не менее наличие регионов с высокой степенью самостоятельности в отношении формирования доходной и расходной частей своего бюджета говорит о том, что проблемы бюджетной системы могут быть вызваны не только действиями федерального уровня, но и региональными властями, неспособными адаптироваться к существующим условиям и наладить в них свою работу.

В этом параграфе были рассмотрены различные показатели развития бюджетного федерализма в Российской Федерации и их тенденции при помощи структурного анализа бюджетов субнационального уровня. В следующем параграфе будут рассчитаны индексы, по которым можно будет определить движется ли российская бюджетная система к централизации или децентрализации.

2.3 Расчет индекса бюджетной децентрализации

В предыдущем параграфе были рассмотрены важные показатели бюджетного федерализма в Российской Федерации, такие как доля собственных доходов в доходах и расходах консолидированного бюджета субъекта РФ, доля межбюджетный трансфертов в бюджете, структура межбюджетных трансфертов, а также структура расходов субнационального уровня. Все эти параметры отражают разные стороны бюджетного федерализма и могут иметь разное направление, поэтому оценивая их по-отдельности сложно точно определить единую тенденцию развития бюджетной системы. В таких случаях пользуются индексами, которые включают в себя основные параметры исследуемого понятия, интегрируя разностороннюю информацию и нем. При помощи интегрированного индекса бюджетной децентрализации можно отследить направление развития бюджетного федерализма в России на разных этапах его становления.

В первой главе говорилось о том, насколько сложным понятием является бюджетный федерализм из-за того, каким широким предстает его понимание. Концепция бюджетного федерализма включает в себя децентрализацию доходов бюджета, расходов, а также бюджетных полномочий. Однако проведение оценки децентрализации бюджетных полномочий на реальных статистических данных сложно осуществимо с высокой степенью точности, поэтому большинство исследователей фокусируют свое внимание на более открытых и понятных данных, которые легко интерпретировать и объяснить. Именно по этой причине индекс бюджетной децентрализации не учитывает один из трех основных аспектов бюджетного федерализма и является показателем состояния бюджетов субнациональных уровней, а не нормативно-правовой базы. Это может искажать понимание ситуации, так как исключается проверка наличия финансовой обеспеченности возложенных на регионы полномочий и анализа процедуры ее получения. Тем не менее такой показатель позволит увидеть фактическое функционирование бюджетной системы страны в разрезе уровня концентрации бюджетный ресурсов.

Расчет индекса бюджетной децентрализации может производится по различным формулам, так как существует множество параметров бюджетной системы, которые могут отражать степень централизации ее финансовых средств. Основными, при этом, считаются общие показатели, являющиеся наиболее простыми. В данной работе индекс бюджетной децентрализации рассчитывается по формуле, выведенной в исследовании 2012 года А. Аристовником Aristovnik A. Fiscal decentralization in Eastern Europe: trends and selected issues. - 2012.. Он использовал ее для сравнения уровня бюджетной децентрализации субнационального уровня в странах Восточной Европы, однако в этом исследовании будет прослежена динамика уровня бюджетной децентрализации в одной стране (России) в разные периоды развития.

Индекс бюджетной децентрализации включает в себя расчет индекса автономности и индекса важности субнациональных бюджетов. Под индексом автономности понимается доля собственных доходов субнациональных бюджетов в объеме их расходов. Он рассчитывается по формуле (2.1):

где:

n - количество субъектов федерации;

i - субъект федерации;

СД - собственные доходы консолидированного бюджета субъекта федерации (разница доходов консолидированного бюджета субъекта и межбюджетных трансфертов);

РС - расходы консолидированного бюджета субъекта федерации.

Индекс автономности показывает, насколько самостоятельным является консолидированный бюджет региона, то есть способен ли субнациональный уровень обеспечить свои расходы автономно от федеральной власти. Этот индекс может принимать значения от 0 до 1 в сбалансированном и дефицитном бюджете и более 1 при профиците бюджета.

Индекс важности, входящий в формулу расчета индекса бюджетной децентрализации, показывает степень участия регионального и муниципального уровней в бюджете страны. Формула (2.2) для его вычисления представлена ниже:

где:

ОР - общие расходы консолидированного бюджета всех уровней власти (сумма расходов бюджетов муниципального, регионально и федерального уровня власти).

Таким образом, индекс бюджетной децентрализации субнационального уровня в стране рассчитывается по формуле (2.3):

которая представляет из себя выведение среднего геометрического значения индекса автономности бюджетов и индекса важности, описанных выше. Этот показатель помогает определить уровень бюджетной децентрализации, принимая значения от 0 до 100, где 0 - полностью централизованная бюджетная система, а 100 - полностью децентрализованная бюджетная система. Если индекс бюджетной децентрализации больше 50 (), то такая система считается децентрализованной, в ином случае () система считается централизованной.

Следует объяснить, для чего нужен каждый параметр, используемый в формуле расчета уровня бюджетной децентрализации в стране. Дело в том, что доля собственных доходов в расходах субъекта бюджетной системы является одним из самых понятных показателей, который свидетельствует о состоянии такого важного принципа бюджетного федерализма, как самостоятельность бюджетов. Однако важно, чтобы все уровни власти имели достаточно полномочий для того, чтобы осуществлять свои функции, соблюдая таким образом баланс власти без перевеса значимости одного уровня. Иначе возможна ситуация, когда бюджет может полностью состоять из собственных доходов за счет того, что этот уровень власти не осуществляет свои функции, тем самым сокращая свои расходы. В таком случае, вся бюджетная деятельность может происходить на федеральном уровне, где будут сконцентрированы все финансовые средства, в то время, как субнациональной уровень не будет играть значимую роль, соответственно его функции не будет требовать большого объема расходов, который он сможет покрывать собственными доходами. Для этого в формуле присутствует индекс важности субнационального уровня, отражающий долю расходов регионов и муниципалитетов в консолидированных расходах государства. Таким образом, индекс бюджетной децентрализации учитывает два важных показателя, дополняющих друг друга, по которым можно судить о практической работе бюджетной системы страны.

При этом не игнорируется тот факт, что такие показатели не могут передать всю суть бюджетного федерализма и реалистично оценить состояние бюджетной системы в разрезе концентрации полномочий. Индекс бюджетной децентрализации призван дать общую оценку системы. Для того, чтобы более адекватно его анализировать были изучены нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу, а также рассмотрены другие показатели, дающие представление о существующей бюджетной системе в Российской Федерации.

По вышеуказанным формулам были рассчитаны показатели, отражающие состояние бюджетной системы Российской Федерации в области концентрации финансовых ресурсов на высшем уровне власти. На рисунке 2.3 показана динамика индекса автономности и индекса важности бюджетов за период с 1993 по 2018 гг. Разнонаправленность трендов линий свидетельствует об отсутствии сбалансированности бюджетной системы по финансовой обеспеченности регионов и муниципалитетов и их бюджетным полномочиям по сравнению с федеральным уровнем. Можно заметить, что доля собственных доходов в консолидированных доходах бюджетов субъектов РФ имеет меньшую стабильность с более резкими изменениями с течением времени. В 1994 году достигнуто минимальное значение в 65%, которое все еще не является достаточно низким для того, чтобы обозначить уклон к сильной зависимости бюджетов от центральной власти. Уже на следующий год показатель автономности поднялся на уровень 79% и с тех пор не опускался ниже 71%. Пик самообеспеченности субнационального уровня был достигнут в 2000, поднявшись до отметки в 93%. Можно также отметить, что согласно отчетам, об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации Министерства Финансов Российской Федерации в последние годы наблюдается плавный рост доли доходов муниципального и регионального уровня, не включающие межбюджетные трансферты, в их расходах.

Рисунок 2.3 Динамика индекса автономности и индекса важности РФ в период с 1993 по 2018 гг.

Источник: рассчитано автором по данным Министерства финансов РФ

Линия доли расходов при этом развивается без значительных резких скачков с плавным спадом. Среднее значение индекса самостоятельности бюджетов оказалось равно 0,81, а значение индекса важности практически в два раза меньше, равное 0,44. Следует понимать, что оба показателя усредняют ситуацию по стране с высокой дифференциацией социально-экономического развития регионов, что освещалось в предыдущем параграфе. Максимальный процент расходов субнационального уровня в консолидированных расходах Российской Федерации был зафиксирован в 1996 году и был равен 56%. Необходимо отметить, что на том этапе развития бюджетного федерализма в России действовало правило соблюдения пропорции бюджетов центрального и регионального уровней в соотношении 50/50, однако в последующие годы оно было отменено. В связи с этим с 2005 года этот показатель не поднимался выше 50% и достиг минимального значения в 32% в 2015 и 2016 годах. Также максимальный разрыв между рассматриваемым индексами составил 52% в 2016 и 2018 году. Из этого можно сделать вывод о том, что несмотря на большую частоту колебаний линии индекса автономности бюджетов принимаемые значения варьировались в пределах от 0,65 до 0,93, в то время как линия индекса важности методично шла на спад. Таким образом, отметим, что характер развития анализируемых параметров различается.

Проведя анализ отдельных показателей можно перейти к расчёту основного интегрального индекса, который поможет понять тренды развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на разных этапах его становления. Его динамику можно увидеть на рисунке 2.4. С первого взгляда на диаграмму можно заметить, что за всю историю существования бюджетного федерализма в России значение индекса бюджетной децентрализации не опускалось ниже решающей отметки в 50%. Из этого сразу можно сделать вывод о том, что бюджетная система Российской Федерации построена таким образом, что финансовые средства и полномочия распределены по разным уровням, не допуская критически высокого уровня концентрации в федеральном бюджете. Иными словами, бюджетная система России имеет скорее децентрализованный характер, чем централизованный. Однако линия, отражающая динамику индекса бюджетной децентрализации, имеет незначительные колебания с постоянным трендом, что было присуще индексу автономности и индексу важности, среднее геометрическое которых показано на рассматриваемой диаграмме. Ее максимальное значение зафиксировано на уровне 70,13% в 2000 году, при этом минимальное значение относится к недавнему периоду 2015 года, когда индекс бюджетной децентрализации был близок к критическому значению в 50% и был равен 50,85%. Таким образом, изменения данного показателя варьируются в пределах 19,28%, что является очень значительным, так как тенденция этих изменений отрицательная, потому что эта разница установилась с 2000 по 2015 гг. Тем не менее, этот спад был не постоянным и отмел небольшие отклонения в 2004, 2006, 2008, 2010, 2011 и 2014 годах.

Рисунок 2.4 Индекс бюджетной децентрализации в Российской Федерации с 1993 по 2018 гг.

Источник: рассчитано автором по данным Министерства финансов РФ

Начальным этапом становления бюджетного федерализма в России считается период до 1998 года, когда бюджетная система функционировала хаотично без серьезной системы регулирования. В это время децентрализация находилась в районе 65%, что говорит о значимости субнационального уровня и достаточной финансовой обеспеченности. Затем с принятием в 1999 году Бюджетного и Налогового Кодексов РФ произошел снижении централизации бюджетной системы.

Этот спад продолжился и в 2000 году, когда наступил этап реформирования существующего законодательства, в том числе введение новых правовых актов, влияющих на развитие бюджетной системы. В связи с этими изменениями данный тренд поменял свое направление, положив начало движению к централизации бюджетных средств. Однако в 2004 году произошел небольшой рост индекса децентрализации с 62,59% до 65,48%, завершив этап реформирования и начался современный этап. Современный этап характеризуется стабильным ростом к централизации бюджетной системы. В его начале происходили незначительные сдвиги до 2009 года, когда уровень децентрализации приблизился к критическому значению, но остановился на отметке в 52,59%. Такой резкий спад по сравнению с предыдущим годом в 7,23% связан с мировым экономическим кризисом, который существенно отразился на экономике Российской Федерации и на бюджетах различных уровней. Практика централизации в кризисные периоды распространена во многих странах, так как субнациональные бюджеты имеют меньше возможностей по осуществлению антикризисных мер. Тем не менее следующие два года наблюдался рост децентрализации до 54,78% в 2011, который затем перешел в спад, когда ее уровень опустился до минимального значения в 50,85 за всю историю в 2015 году. Это тоже можно объяснить очередным экономическим кризисом, который отразился на экономике страны, в следствие чего центральная власть усилила поддержку субнациональных уровней. После чего произошел очередной подъем уровня бюджетной децентрализации, который на последний год анализируемых данных остановился на 54,83%.

Таким образом, можно отметить естественную тенденцию к децентрализации бюджетной системы, которая, однако, нарушается во времена экономического кризиса (1998, 2009, 2015 года). При этом видно, что уровень бюджетной децентрализации не превышает 70%. Такой характер изменения индекса бюджетной децентрализации можно объяснить тем, что Российская Федерация имеет предрасположенности для децентрализации большинства сфер за счет большой площади страны. Следует отметить, что даже в централизованный системах, существовавших до появления Российской Федерации, отмечались некоторые децентрализованные направленности. Помимо этого, в России официально принята федеративная форма устройства государства, которая также имеет положительное влияние на рассматриваемый индекс из-за закрепленных принципов самостоятельности и равенства субъектов Российской Федерации и их бюджетов. Из этого можно сделать вывод о том, что централизация является противовесным способом содержанием естественных тенденций. Она происходит за счет введения особых механизмов центральным государством, таких как принятие нормативов в пользу центрального уровня, организации единой системы для всех субъектов и прочее. Этот подход также объясним географическими особенностями России, как и высоким уровнем социально-экономической дифференциации, сдерживанием роста которой и власти занимаются при помощи централизованных мер.

Анализ нормативно-правовых актов, структуры бюджетов субнационального уровня и бюджетной децентрализации, проведенные во второй главе, позволяют сделать следующие выводы. Во-первых, становление бюджетного федерализма происходило в сложных политических и экономических условиях, что в последствие отразилось на бюджетной системе Российской Федерации в виде осуществления контроля за бюджетной деятельностью субнационального уровня путем закрепления полномочий по созданию и изменению основных нормативно-правовых актов за центральной властью. Этот путь оправдан в кризисных условиях, однако он имеет потенциальные недостатки в виде сдерживания экономического роста регионов и государства в нормальных условиях, позволяющих развиваться экономике.

Во-вторых, в существующей бюджетной системе с регулирующими ее нормативно-правовыми актами, подкрепляющими принцип равноправия всех регионов России, показатели, характеризующие уровень бюджетной децентрализации, значительно варьируются, достигая максимальных значений, свидетельствующих о полной децентрализации, и минимальных, указывающих на высокую степень зависимости консолидированных бюджетов субъектов РФ от федерального центра. Эта информация позволяет утверждать, что на уровень бюджетной децентрализации влияет не только центральная власть, изданием Федеральных законов и введением изменений в основные нормативно-правовые акты, но и показатели конкретного субъекта. Соответственно, существует возможность корректирования уровня бюджетной децентрализации на региональном и местном уровнях путем влияния на факторы, формирующие условия функционирования бюджетной системы на своей территории.

В-третьих, динамика индекса бюджетной децентрализации позволила определить характер бюджетной системы Российской Федерации, имеющий децентрализованную направленность с уклоном в централизацию. Можно заметить, что общий тренд последние 20 лет имеет уклон на централизацию бюджетов субнационального уровня. При этом бюджетная система остается децентрализованной. Таким образом, бюджетный федерализм в Российской Федерации можно описать как соотношение децентрализованной экономикой и децентрализованной политической системой, однако стремящейся к централизации. В следующей главе будет рассмотрена связь между показателями развития регионов и бюджетной децентрализацией в России на современном этапе развития бюджетного федерализма, на основе проведенного анализа буду сформированы потенциальные сценарии продолжения этого процесса и рекомендации для его оптимизации.



3. Перспективы развития бюджетной системы

3.1 Анализ связей бюджетной децентрализации

Важным при принятии решения о выборе направления вектора развития бюджетной системы страны является его влияние на экономику. Как говорилось в первой главе, в пользу децентрализации власти и финансовых потоков свидетельствуют множество теорий, которые говорят о повышении мотивации субъектов системы к более эффективному использованию имеющихся ресурсов в существующих условиях конкуренции внутри государства. Через косвенные факторы это способствует экономическому росту регионов и страны в целом. Однако, эти теории рассчитаны на реализацию в определенных условиях, где децентрализация бюджетной сферы создает благоприятную среду, в которой можно более эффективно удовлетворять запросы населения. В связи с этим возникает вопрос о наличии запроса на децентрализованную систему, где выполняются теоретические принципы бюджетного федерализма. Проблема заключается в том, что децентрализация имеет свои недостатки, которые могут проявиться в системе без запроса на децентрализацию особенно явно. К негативным сторонам применения такой концепции относятся устранение эффекта от масштаба, повышение уровня коррупции, банкротство регионов и муниципалитетов и др. По этой причине важно проанализировать среду, в которой существует бюджетная система России и попытаться понять, является ли бюджетная децентрализация оптимальным направлением развития бюджетного федерализма в настоящее время.

В этой работе делалось много акцентов на потенциальных позитивных эффектах бюджетной децентрализации на экономическом росте. В связи с этим следует рассмотреть эту связь в России. Как можно видеть на графике 3.1 бюджетная децентрализация имеет схожий тренд с ростом ВРП, который является показателем экономического роста регионов. Тем не менее это не свидетельствует о наличии тесной связи, так как возможно совпадение общих трендов развития государства без влияния рассматриваемых показателей друг на друга. Даже при ее наличии предполагается, что каузальная связь скорее определяет бюджетную децентрализацию, как последствие экономического роста, нежели чем причину.

Рисунок 3.1 Динамика бюджетной децентрализации и экономического роста субнационального уровня (1993-2019 гг.)

Источник: составлено автором

Для определения факта наличия или отсутствия связи проводится регрессионный анализ данных, который устанавливает тесноту связи между заданными параметрами, определяет коэффициенты и формирует уравнение для предсказания регрессанта. Регрессионный анализ временных рядов может, однако, вводить в заблуждение о наличии связи между рассматриваемыми показателями. Например, проведя расчеты для вышеупомянутых переменных за период с 2003 по 2019 гг. коэффициент корреляции их связи был равен 0,93, что свидетельствует о тесной прямой связи, однако при проверке регрессии на наличие автокорреляции оказалось, что корреляция возникла внутри временных рядов бюджетной децентрализации и экономического роста, а не между ними. Это означает, что предыдущие значения одного показателя влияют на его значения в следующем периоде. Также важно отметить факт того, что чем меньше выборка, тем ниже репрезентативность результатов. Сравнение полей корреляции за весь период существования бюджетного федерализма и за выбранный период можно посмотреть в приложении В. Поэтому был проведен корреляционный анализ бюджетной децентрализации и факторов, отражающих развитие территории, за один 2018 год по регионам. Данная модель рассчитана на изучение децентрализации не всего субнационального уровня, а только муниципального.

Индекс бюджетной децентрализации муниципального уровня рассчитывался по аналогичной формуле, использованной во второй главе для расчета уровня бюджетной децентрализации субнационального уровня. Вместо собственных доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ были взяты суммированные графы бюджетов муниципального уровня, а расходы консолидированного бюджета РФ были заменены консолидированными расходами региона, к которому относятся рассматриваемые муниципальные образования. Результаты этих расчетов представлены в приложении Г. Средний показатель по всем регионам из выборки равен 39%, что указывает на централизацию бюджетного сферы местных органов власти, с максимальным значением в 49,48% в Московской области и минимальным - 20,84% в Ингушетии, что делает размах вариации равным 28,64%. Среднее отклонение при этом составило 4,13%, а среднеквадратическое отклонение - 5,49%. Коэффициент вариации показал, что значения индекса бюджетной децентрализации по регионам однородно, так как полученный коэффициент равен 14,08%, а так как при V <30% выборка считается однородной, то разброс значений небольшой.

Для того, чтобы определить является ли бюджетная децентрализация в разрезе распределения финансовых средств между уровнями власти значимым звеном в экономическом росте и развитии социальной сферы можно обратиться к регрессионному анализу. По его результатам было выявлено отсутствие связи между экономическим ростом и уровнем межбюджетной децентрализации, так как множественный R равен 0,095, а R-квадрат равен 0,009, фактор незначим. Помимо этого, графический способ определения связи показал ее отсутствие, так как на корреляционном поле, изображенном на рисунке 3.2 не наблюдается характерного тренда. Это свидетельствует о том, что бюджетная децентрализация не является определяющим фактором экономического роста, как и экономический рост не провоцирует бюджетную децентрализацию на муниципальном уровне. Объяснением данного факта может служить отсутствие подходящей среды для развития децентрализации в ее теоретической форме, так как на практике невозможна резкая смена всех устоявшихся институтов, которые закрепили за собой централизованную систему функционирования.

Рисунок 3.2 Поле корреляции бюджетной децентрализации муниципального уровня и экономического роста за 2018 год

Источник: рассчитано автором

Несмотря на то, что связи между экономическим ростом и бюджетной децентрализацией обнаружено не было, существует вероятность того, что децентрализация является чертой развитых регионов, поэтому следует рассмотреть влияние других факторов на бюджетную децентрализацию. Принято считать, что в регионах с более высоким уровнем развития наблюдаются высокие значения показателей по таким факторам, как качество человеческого капитала, инвестиционная привлекательность, уровень урбанизации и уровень жизни населения. В связи с этим для каждого фактора был пыли подобраны измеримые параметры, и проведен корреляционный анализ между выбранными показателями и индексом бюджетной децентрализации муниципалитетов. Результаты данного анализа приведены в таблице 3.1, где GRP - индекс физического объема валового регионального продукта, HDI - индекс человеческого развития, URB - доля городского населения, INV_RISK - индекс инвестиционного риска, INV - доля инвестиций в основной капитал, REV - средний доход на душу населения, POV - доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, DIV - доля русских в составе населения и IBD - индекс бюджетной децентрализации.

Таблица 3.1

Корреляционная матрица

	GDP	IHD	URB	INV_RISK	DIV	INV	POV	REV	BDI
GDP	1,00
IHD	0,17	1,00
URB	-0,12	0,49	1,00
INV_RISK	-0,11	-0,43	-0,39	1,00
DIV	-0,05	0,14	0,40	-0,39	1,00
INV	0,40	0,32	0,19	-0,03	-0,13	1,00
POV	-0,11	-0,44	-0,53	0,73	-0,32	-0,27	1,00
REV	0,22	0,42	0,43	-0,10	-0,03	0,75	-0,54	1,00
BDI	-0,10	0,27	0,45*	-0,68*	0,43*	-0,21	-0,47*	-0,12	1

Источник: рассчитано автором

Как можно заметить тесной связи не выявлено ни с одним из рассмотренных факторов, что подтверждает гипотезу о том, что децентрализация финансовых средств не гарантирует высокое развитие территории, как и факт того, что более развитые регионы являются более децентрализованными. При более детальном рассмотрении можно отметить наличие значимой связи (значимость при 0,05 в таблице помечена *) между бюджетной децентрализацией и рассмотренными факторами. Однако стоит сказать, что незначимой и слабой оказалась связь индекса бюджетной децентрализации с экономическим ростом и качеством человеческого капитала. Отсутствие связи с экономическим ростом было объяснено выше. Касательно индекса человеческого развития можно отметить, что его значения несильно варьируются в зависимости от региона, так размах вариации составил 0,11, а среднеквадратичное отклонение 0,02. По этой причине данный показатель незначим.

Фактором с минимальным значимым коэффициентом корреляции стал фактор разнородности населения. Множественный R доли населения, определяющих свою национальность, как русскую, равен 0,43, что по шкале Чеддока характеризуется как умеренная прямая связь. Это свидетельствует о том, что в регионах с меньшим национальным разнообразием зависимость от центрального уровня выше. Однако данная зависимость объясняет всего 18% выборки, так как R-квадрат равен 0,18. Данная зависимость может проявляться из-за дотационных регионов, где превалирует нерусское население (Республика Дагестан - 29,4% русское население и 28,31% индекс бюджетной децентрализации, Республика Тыва - 16,3% и 26,85% соответственно).

Следующий по коэффициенту корреляции с бюджетной децентрализацией является фактор урбанизации, множественный R которого равен 0,45. Степень тесноты связи можно также оценить, как умеренную, но значимую. Такая связь может объяснятся тем, что регионы с меньшей степенью урбанизации требуют большего объема вложения средств для исполнения государственных программ по развитию России. Тем не менее эта зависимость объясняет 20% ряда, что является недостаточно высоким показателем, чтобы утверждать, что влияние урбанизации на бюджетную децентрализацию достаточно значительно.

Третьим по тесноте связи является фактор уровня жизни населения, множественный R которого равен -0,47. Также, как два рассмотренных ранее фактора данный показатель свидетельствует о наличии умеренной связи. Однако из-за того, что был взят обратный показатель уровня жизни, то есть чем выше его значение, тем ниже уровень жизни, связь не прямая, как в случае с разнородностью (показатель которой также обратный) и урбанизацией, а обратная. Это говорит о том, что в регионах с децентрализованным бюджетом более высокий уровень жизни, однако это подтверждается только в 22% случаев.

Наконец, фактором с наиболее высоким значением коэффициента корреляции оказался фактор инвестиционной привлекательности региона. Данный фактор интересен тем, что отражает скорее не уровень жизни населения, а инфраструктуру, в которой население живет. Так как в качестве показателя был выбран индекс инвестиционных рисков, то ожидаемо подтверждение обратной связи в случае положительного влияние фактора на регрессанта или влияние регрессанта на регрессор (т.к. корреляционный и регрессионный анализ не дают информации о каузальной связи). Как видно из представленной выше корреляционной матрицы, значение множественного R оказалось равно -0,63, что подтверждает гипотезу о положительной связи инвестиционной привлекательности и бюджетной децентрализации регионов. Эту связь можно охарактеризовать как заметную. Этим фактором объясняется 40% значений, что в два раза больше R² рассмотренных раннее факторов, однако недостаточно для прогнозирования значений индекса бюджетной децентрализации на его базе.

Таким образом, результаты анализа показали, что сильная связь между уровнем развития региона и уровнем бюджетной децентрализации отсутствует. При этом в малой степени, но объясняется распределение бюджетных средств посредством развития урбанизации, инвестиционной привлекательности, уровня жизни населения и разнородности населения. Иными словами, можно утверждать, что бюджетная децентрализация не является единственным путем развития бюджетной системы для достижения поставленных целей, так как на некоторых территориях централизованная система достаточно удовлетворяет потребности государства и населения. Эту потребность могут провоцировать разные факторы на разных территориях, то есть некоторые факторы могут оказывать воздействие на спрос на децентрализацию власти в одних регионах и оказывать обратный эффект в других. Также это работает в обратном направлении, в определенных условиях децентрализация может способствовать, например, поднятию индекса инвестиционной привлекательности региона, а в других такого эффекта не будет.

В связи с вышеизложенными результатами можно сделать вывод об отсутствии значимой связи бюджетной децентрализации в России с улучшением показателей по таким направлениям как экономический рост и уровень развития региона. Тем не менее необходимо понимать, что развитие бюджетного федерализма -- это процесс, который на территории России происходит в условиях так называемой стабильности, которая может сдерживать некоторые эффекты за счет ограничительных мер, обеспечивающих эту стабильность. При этом важно отметить, что опыт других стран по реализации концепции бюджетного федерализма также полезен для его развития в Российской Федерации несмотря на разницу в бюджетных системах и прочих условиях. Это объясняется фактом того, что эмпирические исследования других стран могут помочь скорректировать вектор направления государственной деятельности в области повышения эффективности исполнения своих функций и функций местного самоуправления. Но необходимо учитывать различия между другими странами и Россией для того, чтобы не идти по направлению реконструкции успешной практики в наших условиях, а делать выводы из опыта других стран и менять систему в соответствии с запросами населения или государства.

В следующем параграфе будут рассмотрены возможные пути развития бюджетного федерализма в России на основе проведенных анализов и изучения научных материалов, так как по итогам данного параграфа был сделан вывод о том, что предсказать эту траекторию при помощи математических формул достаточно сложно из-за большого охвата сфер, имеющих потенциальный эффект на уровне бюджетной децентрализации, а также из-за возможного игнорирования такой важной составляющей данного процесса, как условия в которых он происходит. В связи с этим будет представлен потенциальный путь, по которому могут пойти государственные органы Российской Федерации, учитывая тенденции в современном мире и в России.

3.2 Рекомендации по совершенствованию бюджетной системы РФ

На основе изученного материала о процессе становления бюджетного федерализма в России и его установившейся на сегодняшний день форме можно предположить сценарии дальнейшего развития данной концепции. Как было отмечено в предыдущих главах, понятие бюджетного федерализма является очень общим и может включать в себя разные сферы деятельности государства. По причине того, что в России государственная область деятельности тесно связана с политикой, то в прогнозах необходимо учитывать ее влияние. Если изобразить схематично сценарные условия, в которых развивался, развивается или будет развиваться бюджетный федерализм в Российской Федерации в системе координат, где по оси x определяется уровень бюджетной централизации, а по оси y - уровень политической децентрализации, то получится график, изображенный на рисунке 3.2.



Рисунок 3.2 Сценарии развития бюджетного федерализма в России

Источник: составлено автором

Как видно, на графике представлен сценарий развития бюджетного федерализма в России со времен СССР до потенциального будущего. Во времена СССР бюджетная система была в сильной степени централизована, связано это было с политическим строем, предполагающим централизацию в качестве основного направления развития. Бюджеты субнационального уровня власти в значительной степени зависели от верховной власти и обладали ограниченными полномочиями в области свободы использования средств, так как вся система строилась на контроле государством всех сфер жизни общества. Поэтому с распадом Советского Союза с тоталитарным режимом и появлением Российской Федерации, которая официально признана демократическим государством, вектор бюджетной системы сменился с централизации на децентрализацию. Этот положение бюджетного федерализма с нормативно-правовой точки зрения рассматривалось более детально во второй главе данной работы. Это период становления бюджетного федерализма (1993-2005), когда происходил хаотичная децентрализация, которая окончилась периодом реформирования и структуризации системы государственного управления в целом и бюджетной системы Российской Федерации в частности.

Следующий после этого этап -- это современный период развития бюджетного федерализма, когда повышается политическая централизация при сохранении среднего уровня децентрализации бюджетных отношений. Его анализу посвящена вторая глава. В качестве основной проблемы современного этапа можно выделить противоречивость государственных идей, так как децентрализация бюджетной системы на протяжении всего этого периода является одной из основных целей государственных программ, однако при этом вся система строится центральной властью, что является чертой унитаризма. В следствие этого бюджетный федерализм после периода децентрализации приобрел централизованную направленность, которая в основном осуществляется за счет концентрации доходных полномочий и ресурсов при передаче расходных полномочий на нижние уровни. Это создает проблемы для субнационального уровня, которые могут навредить во время очередного кризиса. Как можно заметить на примере сложившейся кризисной ситуацией с пандемией, централизация, ослабляющая региональные институт власти, снижает качество исполнения субнациональными органами власти своих функций, за счет чего общественные блага не доходят до населения в выделенном федеральным уровнем объеме. Таким образом, оптимальный баланс интересов разных уровней власти не соблюдается в пользу федеральных органов. Однако следует отметить, что данные меры принимаются государством для повышения эффективности реализации полномочий. Из чего следует потенциальный сценарий развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Проведенный анализ тенденции бюджетной децентрализации показал, что общий тренд имеет централизованную направленность, что позволяет предположить дальнейшую централизацию бюджетной системы. При этом роста политической централизации не будет из-за мировой моды на демократию, а также по причине того, что существующая система уже обладает чертами унитарного государства. Особенно эта тенденция актуально во время кризиса, который наблюдается сейчас. Несмотря на то, что, как отмечалось ранее, централизованная система наиболее эффективна в трудных экономических ситуациях, она обладает рядом недостатков, которые не дают реализовываться потенциалу субнационального уровня. Вместо того, чтобы фокусироваться на конкуренции между собой за человеческий капитал путем улучшения условий на своих территориях регионы и муниципалитеты вынуждены бороться за федеральную поддержку, что является в большей степени политическим вопросом. В связи с этим возникает проблема бюджетной системы Российской Федерации как инструмента контроля органов власти среднего и нижнего уровня.

Из проведенного корреляционного анализа стало ясно, что проблема развития бюджетного федерализма не связана с понижением уровня децентрализации финансовых средств для повышения показателей экономического роста и развития регионов, следовательно, существует проблема распределения бюджетных полномочий. Суть государственной деятельности в области бюджетной сферы определена в таблице 3.2, где отражены цели в области развития бюджетной системы Российской Федерации, принимаемые меры и их последствия. Можно отметить, что при принятии мер для решения одной проблемы оказывается влияние на другие сферы, вызывая другие проблемы, затрагивающие бюджетную систему.

Таблица 3.2

Проблемы регулирования бюджетной системы РФ

Цель	Способ	Результат
1. Поддержание стабильности макроэкономики	Повышение уровня централизации налоговых доходов при росте нецелевых трансфертов для снижения горизонтальной дифференциации	Снижение фискальной автономии регионов и муниципалитетов
ћ Обеспечение социальной справедливости		Снижение эффективности предоставления общественных благ
2. Обеспечение макроэкономической устойчивости	Снижения вертикального дисбаланса посредством понижения уровня фискальной автономности регионов	Рост социальной несправедливости
ћ Повышение уровня эффективности экономики		Усиление горизонтального дисбаланса регионов
3. Усиление социальной справедливости	Повышение уровня фискальной автономии при росте нецелевых трансфертов	Спад стабильности макроэкономики
Рост эффективности экономики

Источник: составлено автором

Таким образом, разнонаправленность государственных мер может быть оправдана тем, как взаимодействуют между собой субъекты бюджетной системы. Так как основным приоритетом государства является обеспечение эффективности функционирования экономики и стабильность макроэкономики, то происходит фискальная централизация и наблюдается рост объемов трансфертов в консолидированном будете субъектов РФ. Эти меры логичны для существующих условий по причине того, что основным направлением политики федерального уровня является не развитие бюджетного федерализма и налаживания бюджетных процессов внутри страны, а экономический рост. При этом центральная власть формирует систему, в которой приходится существовать регионам и субнациональные органы не принимают участие в разработке основополагающих нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетную систему Российской Федерации. В связи с этим в стране с 85 регионами с высокодифференцированными условиями все субъекты должны функционировать в бюджетной системе, контролируемой центральной властью, так как несмотря на тот факт, что субнациональный уровень имеет право принимать свои решения относительно налоговой политики и прочих областей регулирования своего бюджета, федеральные органы власти не ограничивают свои полномочия по вмешательству в эту деятельность. Этот факт возвращает к первоначальной мысли о том, что Россия является федеративным государством, где должна реализовываться концепция бюджетного федерализма. Однако на практике уровень децентрализации ресурсов снижается, а сила контроля центра в области законодательства растет, что идет вразрез с идеей бюджетного федерализма. По этой причине были разработаны рекомендации по развитию этого направления без причинения ущерба экономике регионов для предотвращения вымирания большинства регионов и появления зоны «экономической пустыни».

Как уже отмечалось ранее, финансовая децентрализация муниципального уровня незначительно влияет на экономический рост в России, тогда как уровень бюджетной децентрализации всего субнационального уровня обладает схожими тенденциями с экономическим ростом. Поэтому следует принять факт того, что бюджетная система требует полноценной реформации для открытия пути возможности реализации потенциала территорий в соответствии с их особенностями, так как на современном этапе распределение денежных ресурсов не подкрепляется распределение доходных полномочий субнационального уровня. В связи с этим предлагается расширить объем фискальных полномочий регионального и муниципального уровней власти. Это подразумевает отмену ограничения размера налоговых ставок на территории региона. Эффективность данной меры объясняется практикой зарубежных стран (США и Германия), где бюджетный федерализм достаточно развит, которая подтверждает факт того, что такой подход позволяет более эффективно реализовывать налоговый потенциал региона и муниципалитета. В российской бюджетной системе данная мера повысит самостоятельность субнационального уровня и уровень ответственности перед населением, так как разграничение налоговых полномочий поспособствует прозрачности деятельности органов власти, что позволит населению осуществлять мониторинг и контроль за их исполнением обязанностей в бюджетной сфере. Помимо этого, расширение объема налоговых полномочий включает в себя определение объектов налогообложения органами того уровня, в который данные налоги будут зачисляться, что также позволит боле эффективно формировать налоговые доходы с учетом особенностей конкретных территорий.

Также для обеспечения сбалансированности бюджетов субнационального уровня предлагается закрепить часть расходных полномочий регионов за федеральным уровнем власти. Это необходимо для того, чтобы не перегружать бюджеты регионов дополнительными трансфертами на поддержание баланса бюджета и обеспечения исполнения переданных полномочий, которые негативно сказываются на повышении уровня прозрачности функционирования бюджетной системы.

Касательно межбюджетных трансфертов, рекомендуется сфокусироваться на повышение эффективности использования целевых средств. Основной контроль должен осуществлять не за расходованием средств, а реальным достижением целей, на которые выделялись средства. В этом отношении стоит изменить правило возврата неиспользованных целевых средств, ориентируясь не на бюджетные исполнения предписанных обязательств, а на содержательном аспекте их использования. Иными словами, возвращать необходимо средства, выделенные федеральным бюджетом в том случае, если не достигнуты значительные результаты в направлении достижения целей осуществления трансферта. Эту концепцию можно реализовать при помощи введения блочных грантов, которые в отличии от категорических субсидий регламентируют только общее направление использования выделенных средств, не ограничивая органы региональной и местной власти жесткими предписаниями расходования трансфертов. Данные меры позволят повысить эффективность использования денежных средств, давая региональным и местным органам власти дополнительный источник доходов.

У предложенных мер имеются свои недостатки и риски. Как описывалось ранее, децентрализация всех сфер бюджетной системы может привести к неблагоприятным последствиям, разрушив при этом экономику всей страны. Однако плавное постепенное движение к достижению сбалансированности интересов всех уровней власти необходимо для успешной реализации концепции бюджетного федерализма, которая должна применяться в Российской Федерации. Осуществление разработанных рекомендаций должно сопровождаться также политической децентрализацией власти для повышения ответственности субнационального уровня и воплощения необходимого в эффективной системе бюджетного федерализма принципа субсидиарности.

Таким образом, можно выделить три основных направления, в которых необходимо двигаться бюджетной системе Российской Федерации для развития бюджетного федерализма, а не способствовать возрождению устаревшей унитарной концепции. Во-первых, требуется повышение доходных полномочий субнационального уровня, которое возможно достичь за счет предоставления права устанавливать свои налоговые ставки и определять объекты налогообложения на территории субъекта. Во-вторых, необходимо снизить расходные полномочия регионов и муниципалитетов по вопросам, не требующим спецификации в отношении определенного региона. Это достигается при помощи анализа и перераспределения бюджетных полномочий, связанных с расходами государственных и местных органов власти, когда субнациональный уровень исполняет расходы, не нарушая баланс бюджета. В-третьих, требуется повышение эффективности использования межбюджетных трансфертов, которое достигается за счет переориентации данной системы с контроля расходования денежных средств на контроль достигнутых при помощи этих средств результатов. Способствовать этому процессу может введение блочных субсидий.

В качестве выводов третьей главы можно привести несколько утверждений. Подтверждение факта отсутствия сильной прямой зависимости между внутрирегиональной бюджетной децентрализацией в разрезе распределения денежных ресурсов и уровнем развитости региона. Он объясняется тем, что в России финансовая децентрализация не сопровождается в полном объеме децентрализацией полномочий, что в результате ограничивает возможности субнационального уровня эффективного исполнения своих бюджетов. Помимо этого, другие властные институты повышают риски для снижения централизации в виде роста должностных преступлений и спада качества управления из-за отсутствия необходимых навыков финансового менеджмента в региональных и муниципальных органах власти. Однако современный этап развития бюджетного федерализма сопровождается модернизацией государственного управления, что может положительно сказаться на условиях для проведения реформирования бюджетной системы. В связи с этим требуется применение разработанных рекомендаций для оптимизации бюджетной системы России придерживающейся концепции бюджетного федерализма.



Заключение

Из проведенного исследования можно сделать вывод о том, что проблема развития бюджетного федерализма в Российской Федерации в современных условиях остается актуальной по причине того, что существует дисбаланс распределения финансовых средств и бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, ограничивающий эффективность выполнения органами региональной и муниципальной власти своих полномочий.

Использованные в процессе исследования методы показали свою эффективность для достижения поставленной цели в виде определения общих тенденций развития бюджетной системы. С их помощью была подтверждена гипотеза о том, что бюджетная система Российской Федерации двигается в направлении централизации бюджетных средств и полномочий при децентрализации расходных полномочий. Такое положение дел не дает органам региональной и муниципальной власти эффективно исполнять свои функции. На основе результатов регрессионного анализа было установлено, что развитие регионов России не связано или слабо связано с уровнем бюджетной децентрализации. Это дает основания принять гипотезу о том, что в существующих условиях изменения бюджетной системы могут не дать ожидаемого результата по повышению реализации потенциала территорий из-за ограничений, накладываемых другими сферами.

На основе проведенного исследования сделано предположение, что тренд на централизацию в России продолжится и в будущем, так как условия существования бюджетной системы не позволят произвести бюджетную децентрализацию без негативных последствий для федерального уровня и экономики страны в целом. В то же время вопрос о развитии бюджетного федерализма встает не из-за бедственного положения субъектов федерации, а из-за движения вразрез с заданным устройством государства направлением на децентрализацию. Периоды централизации можно наблюдать и в некоторых развитых странах, успешно реализующих концепцию бюджетного федерализма, однако, для бюджетных систем, строящихся на принципах данной концепции, меры, направленные на централизацию, имеют временный характер и применяются с целью поддержки субнационального уровня в период кризиса. В России эта тенденция является доминирующей со времен структурирования и реформирования бюджетной системы в начале 2000-х годов. В те времена ее можно было считать оправданной, но по мере нарастания спроса на модернизацию государственного управления и общественных структур в целом децентрализация является необходимой мерой.

...