Організаційно-правове забезпечення функціонування окупаційної адміністрації Райхскомісаріату "Україна" (1941-1944 рр.)

Основні нормативні акти, які поширювалися на Україну, друкувалися в централізованому порядку у спеціальних збірниках. Цим процесом керував райхсміністр східних окупованих територій із підлеглими йому німецькими правовими службами. Основним виданням, де друкувалися юридичні приписи, став “Збірник постанов райхсміністра східних окупованих територій”, який ухвалював їх відповідно до указів фюрера та імперського (загальнонімецького) законодавства. Окрім “Збірника постанов райхсміністра”, на територію України поширювалася також дія нормативних актів, уміщених у “Віснику імперських законів” (”Reichsgesetzblatt”). На основі цієї нормативної бази райхскомісар мав право видавати власні підзаконні акти.

Але реальна ситуація зі створення підзаконної нормативної бази в РКУ була далеко не такою стрункою. Фактично своїми діями райхскомісар перетворював себе на головне джерело права для службовців та населення РКУ. З осені 1941 р. до 1 травня 1942 р. райхскомісар видавав “Службові повідомлення” та “Вісник постанов райхскомісара”, у яких друкувалися витяги з імперського законодавства (переважно акти райхсміністра східних окупованих територій), а також відповідні нормативні акти райхскомісара. З 1 травня 1942 р. в РКУ почав видаватися “Центральний бюлетень”.

Керівники генеральних округ також видавали друковані збірники нормативних актів - “Службові бюлетені”, певна частина яких мала додатки, так звані “Українські переклади”, що призначалися для використання службовцями органів місцевого управління.

Адміністративному облаштуванню та службовій компетенції німецьких органів влади присвячений підрозділ 4.2 “Адміністративно-територіальні та організаційно-правові аспекти формотворення німецьких окупаційних органів влади”. У підпорядкуванні Райхсміністерства східних окупованих територій перебував Райхскомісаріат “Україна”, створений указом А.Гітлера 20 серпня 1941 р. РКУ поділявся на генеральні округи “Волинь і Поділля”, “Житомир”, “Київ”, “Миколаїв” і “Таврія”. Генеральні округи поділялися на 114 гебітскомісаріатів, які складалися з 434 районів за довоєнним радянським територіально-адміністративним поділом. Кожен із гебітскомісаріатів мав площу 250 - 400 тис. га і налічував 150 - 250 тис. населення. Виокремлювалися 5 округ міського типу, якими управляли штадткомісаріати на чолі з генерал-комісарами: Київ, Дніпропетровськ, Запоріжжя, Кривий Ріг, Кам'янське. Меншими містами керували штадткомісари, а невеликими (усього їх налічувалося 25) - ортскомісари. На початок 1943 р. площа РКУ становила 339 тис. кмІ, на якій мешкало 16,9 млн. осіб.

При визначенні місця в системі державної влади, що виникла в окупованій Україні, Райхсміністерство східних окупованих територій можна вважати органом першого, РКУ - другого, генеральні округи та гебітскомісаріати - третього управлінського рівнів. Усі вони за способом утворення належали до призначуваних органів влади, за принципами керівництва - до одноосібних, за часом функціонування - до постійних і тимчасових, а за територією поширення повноважень - до центральних і місцевих (локальних). Останні були репрезентовані генеральними округами та гебітскомісаріатами.

До форм і засобів здійснення управлінських функцій Райхскомісаріатом слід віднести законодавство (загальноімперське, “райхсміністерське” та “райхскомісаріатське”), управління правосуддям (військово-поліцейські й німецькі суди), контроль і нагляд, правоохоронну (у тому числі й каральну) та правозастосовчу діяльність.

Центральний апарат РКУ мав організаційну структуру, яка нагадувала апарат Райхсміністерства східних окупованих територій. Адміністративний апарат РКУ базувався на 4 головних управліннях: центральному, політичному, господарському й технічному. Організаційна структура РКУ час від часу змінювалася, до неї вносилися певні поправки та корективи. Генеральні комісаріати й гебітскомісаріати мали дещо спрощену структуру.

Організаційна структура генеральних комісаріатів передбачала створення зовнішніх представництв окремих відділів, зокрема сільського господарства і харчування. Існували також і зовнішні представництва гебітскомісаріатів. Ці заходи дозволяли централізувати систему управління.

У підрозділі 4.3 “Особливості організації та функціонування гебітскомісаріатів РКУ” визначається організаційна структура та службові повноваження найнижчого німецького органу управління, представленого гебітскомісаріатами.

Встановлено, що цивільні установи РКУ були перевантажені службовими завданнями, а кваліфікованих працівників для реалізації поставлених завдань не вистачало, до того ж частину з них довелося направити на фронт. Професійний рівень чиновників РКУ був різним, але загалом у сучасників залишилися негативні згадки про безпосередніх провідників політики Райху на окупованих територіях. Генеральні комісари на власний розсуд здійснювали набір керівних кадрів, призначених для роботи в “умовах Сходу”. У свою чергу гебітскомісари підшуковували кандидатів на заміщення посад в органах управління. Часто критеріями відбору ставали особиста відданість, знайомство та “націонал-соціалістична свідомість”. Зловживання й некомпетентність службовців окупаційних органів влади стали повсюдним явищем.

У руках гебітскомісарів зосереджувалася практично вся влада на місцях. Така надмірна централізація виправдовувалася перебуванням німецьких інституцій у реальному ворожому середовищі, практичними потребами роботи, спрямованої на забезпечення подальшого ведення війни. Проте цей підхід змушував гебітскомісарів займатися дріб'язковими, другорядними питаннями.

Гебітскомісаріати стали наймасовішими німецькими органами цивільної адміністрації РКУ. Вони орган підпорядковувалися відповідним генеральним комісаріатам і репрезентували німецьку верховну владу. Службові повноваження та компетенція гебітскомісаріатів дають підстави для того, щоб вважати їх органами влади комбінованого типу з військово-адміністративними, господарськими та поліційними функціями.

Встановленню причин і проявів негативної управлінської практики цивільної адміністрації РКУ присвячений підрозділ 4.4 “Деструктивні явища у функціонуванні німецької управлінської системи на теренах РКУ”. Незважаючи на начебто логічну і зрозумілу адміністративну модель, створену для управління захопленими територіями, весь апарат РКУ був уражений деструктивними явищами, які врешті-решт призвели до політичної кризи гітлерівського окупаційного режиму. Основними причинами цих явищ стали визначальні риси тогочасної німецької політичної системи, у центрі якої перебувала ідеологія нацизму з її расизмом, ідеєю зверхності німецького народу, “вождизмом”.

Із самого початку формування органів адміністрації РКУ її працівники орієнтувалися на високий рівень самостійності в реалізації тактичних завдань, відсутність санкцій та відповідальності за вчинення помилкових дій. Професійний рівень німецьких керівників був невисоким, значна їх частина не була готова до виконання поставлених службових завдань.

До цього додалися й інші проблеми управлінського характеру, насамперед, паралелізм та дублювання службових компетенцій органів влади всіх без винятку рівнів, недостатній контроль Райхсміністерства східних окупованих територій над початковим етапом формування системи органів та установ РКУ. На ефективність реалізації завдань адміністрації РКУ впливала й непродумана демаркація кордонів між зонами відповідальності військової та цивільної адміністрацій, а також із Румунією, що в цілому призводило до розриву усталених економічних міжрегіональних зв'язків.

Різне бачення та підходи до реалізації тактичних завдань функціонування окупаційної адміністрації відобразилися в конфлікті між А.Розенбергом та Е.Кохом. Останній дозволяв собі не виконувати прямих вказівок безпосереднього керівника, а в разі суперечностей звертався особисто до А.Гітлера. Конфлікт і взаємна неприязнь двох керівників перекинулася на весь апарат влади Райхміністерства та РКУ. Заручниками ситуації стали генеральні комісари, частина яких виконувала вказівки Е.Коха, ігноруючи при цьому нормативні акти, що надходили в обхід Райхскомісаріату. Але знаходились генеральні комісари, які “не помічали” розпоряджень Е.Коха, звертаючись до нормативних актів, виданих райхсміністром, або користуючись скасованими розпорядженнями.

Найбільш рельєфно антагонізм між двома керівниками простежується на рівні нормативної бази, що створювалася для управління окупованими територіями. Так, з 1 травня 1942 р. райхскомісар почав видавати “Центральний бюлетень” - збірник нормативно-правових актів. Фактично його можна вважати виданням, у якому друкувалося тлумачення райхскомісаром загальноімперських та міністерських нормативних актів.

Райхскомісар обмежив доступ керівників органів німецького цивільного управління до актів, виданих керівництвом Райхсміністерства східних окупованих територій. Це ж стосується актів міністерств праці, юстиції, пропаганди, Головного командування окупаційними військами в Україні. Тому будь-які “реформістські заходи” А.Розенберга (які, слід визнати, містили певний раціоналізм і могли працювати на користь Райху) не доводилися до безпосередніх виконавців.

У п'ятому розділі “Місцеві органи управління РКУ: проблеми створення та функціонування” висвітлюються особливості кадрового забезпечення роботи органів місцевого управління, їх місце та роль у системі окупаційної влади.

У підрозділі 5.1 “Кадрове забезпечення органів місцевого управління” вказується, що всупереч теоретичним конструкціям та ідеологічним нацистським настановам щодо кадрів, які мали працювати в органах місцевого управління, виявилося, що забезпечити їх роботу особами німецької національності або ж особами, надісланими для цього з Райху, практично неможливо. Тому вакансії в органах місцевого управління були зайняті представниками місцевого населення. Основним критерієм, яким при цьому керувалися німецькі адміністратори, вважалася їх відданість та готовність виконувати всі керівні установки.

Організаційно-політична діяльність ОУН у сфері формування органів місцевого управління, за окремими винятками, не може бути визнана успішною. Німці швидко нейтралізували її спроби формування органів місцевої влади. Малочислені “похідні групи” ОУН розчинились у місцевому середовищі, не маючи суттєвого впливу на функціонування органів місцевого управління та поліційних формувань. Лише в західноукраїнському регіоні українські самостійники стали помітним чинником суспільного життя.

У підрозділі 5.2 “Органи місцевого управління: організаційна структура та службова компетенція” визначаються особливості функціонування органів місцевого управління. Встановлено, що органи влади місцевого рівня були представлені районними, міськими та сільськими управами. Усі вони мали різну організаційну структуру та чисельність управлінського апарату. Лише організаційна структура сільських управ була уніфікована. Зміст службової компетенції їх працівників та основних напрямів діяльності структурних підрозділів засвідчує, що ці органи не мали нічого спільного із самоврядуванням. Це були типові місцеві окупаційні органи влади, які реалізували поставлені німецькими управлінцями завдання, перебуваючи при цьому під їх тотальним контролем.

Зміст підрозділу 5.3 “Українські судові органи в системі місцевого апарату влади” доводить, що керівники окупаційної адміністрації, формуючи систему “нового порядку”, не могли обійтися без судових форм і методів регулювання соціальних відносин. \

На теренах РКУ діяли два типи цивільних судів: німецькі та українські. Цивільні справи, які перебували в компетенції німецького суду, розв'язувалися на підставі діючого німецького права з урахуванням “місцевих умов”. Для врегулювання спорів цивільного та сімейного характеру місцевого населення були створені мирові суди, які очолювали шліхтери. Українські мирові судді зараховувалися до штатних розписів органів місцевого управління й отримували там заробітну плату. Безпосередній контроль за їх діяльністю здійснювали правові відділи генеральних комісаріатів та гебітскомісаріатів.

Одночасно з цивільними (мировими) на теренах РКУ діяли українські кримінальні суди - суди шефенів. Вони розглядали дрібні правопорушення, факти хуліганства, вчинені представниками місцевого населення. Основним нормативним документом, яким користувалися шефени при здійснені кримінального судочинства, став Німецький кримінальний кодекс від 15 травня 1871 р., доповнений та змінений законами станом на 1 жовтня 1941 р.

З початком відновлення діяльності судових органів в Україні запрацював інститут адвокатури. Займаючись розв'язанням цивільних спорів та наданням юридичної допомоги населенню в цивільних та кримінальних справах, українські адвокати виконували соціальну місію, сприяючи певному впорядкуванню відносин у розбурханому війною місцевому суспільстві.

Незважаючи на відсутність повноцінної нормативно-правової бази, фактичне перетворення на службовців органів місцевого управління, слабкий кадровий склад українських судових органів та адвокатури, їх працівникам (хай і частково), але вдалося забезпечити місцевому населенню право на судовий захист.

У шостому розділі “Економіко-правові форми організації виробництва на теренах РКУ” розглядаються основні заходи окупаційної адміністрації у сфері організації виробництва та податкової політики щодо місцевого населення.

У підрозділі 6.1 “Податкова та бюджетна системи РКУ” з'ясовано, що для врегулювання фінансово-правових відносин установи цивільної адміністрації застосовували бюджети, які ухвалювалися на рівні центральних установ РКУ. Як правило, видаткова їх частина переважала прибуткову.

Для забезпечення фінансових потреб установ та організацій РКУ запроваджувалися податки та збори, що, як і в будь-якій іншій управлінській системі, виконували фіскальну, розподільчу та регулювальну функції. Частина отриманих податкових платежів і зборів спрямовувалася до німецьких органів управління та каси РКУ, інша залишалася на рахунках районних і міських управ. Фіскальні заходи окупаційних органів влади спрямовувалися як на економічне пограбування та експлуатацію місцевого населення, так і на підтримання наявної господарської та соціальної інфраструктури. Надзвичайно важливим джерелом наповнення місцевих бюджетів стали штрафні санкції й дотації від вищих німецьких органів влади.

У підрозділі 6.2 “Заходи адміністрації РКУ у сфері організації виробництва” встановлено, що органи управління РКУ брали безпосередню участь в організації процесу відновлення промислового виробництва на зайнятих землях. Для цього при генеральних комісаріатах створювалися головні відділи опікунського управління. РКУ брав участь у створенні великої кількості ТОВ, надаючи бюджетні кошти на їх статутний капітал.

Загалом виробництво в окупованій Україні так і не вдалося наблизити до довоєнного рівня. Однак окупаційна адміністрація зуміла налагодити роботу частини невеликих підприємств. Керівництво РКУ намагалося використати будь-яку можливість організувати виробництво, у тому числі й дрібнотоварного типу з певними елементами його приватновласницького характеру. Уже навесні 1942 р. в керівництва РКУ з'явилися конкретні плани налагодження роботи ремісничих артілей та мануфактур.

Податкова система, створена окупантами, передбачала формування бюджетів, на основі яких здійснювалося фінансування роботи органів влади та забезпечувалися основні напрями окупаційної політики. Водночас податків та зборів, зібраних із місцевого населення, для цього не вистачало. Фактично бюджети всіх управлінських рівнів мали дотаційний характер.

У підрозділі 6.3 “Організаційні форми функціонування сільськогосподарського виробництва” визначено основні засади врегулювання роботи сільськогосподарських підприємств, схарактеризовано їх види. На початковому етапі окупації були збережені колективні форми господарювання радянського типу. Вони забезпечували економічну експлуатацію українського селянства. Провал “бліцкригу” та активація руху Опору призвели до певної кореляції цих підходів.

Аграрна реформа, що розпочалася в 1942 р., здійснювалася на основі закону “Про новий аграрний порядок” від 15 лютого 1942 р. Поетапне проведення аграрних перетворень передбачало створення нових форм організації господарювання, а саме: громадських господарств, хліборобських спілок, хуторів та відрубів.

Незважаючи на прийняття рішення про початок реформи на вищому політичному рівні Німеччини, райхскомісар України Е.Кох зволікав із її проведенням. До того ж сам процес реалізації планів реформування потребував не лише організаційно-процедурних зусиль, а й значних коштів, технічних засобів та спеціалістів, яких в умовах окупації не вистачало.

У сьомому розділі “Поліційні формування на теренах РКУ” характеризується діяльність німецьких та місцевих поліційних формувань, завданням яких стала охорона теренів РКУ, забезпечення порядку в місцевому середовищі.

У підрозділі 7.1 “Німецькі поліційні органи та служби РКУ” виокремлюються німецькі репресивно-каральні структури, керівники яких реалізуючи службові функції та завдання, користувалися майже абсолютною незалежністю від цивільної адміністрації. До них належить поліція порядку, основною структурною одиницею якої стала жандармерія. Поліція безпеки, гестапо та кримінальна поліція складали поліцію безпеки та СД.

У дослідженні встановлено, що органи цивільної жандармерії мали подвійне службове підпорядкування. З одного боку, керівники жандармських установ виконували вказівки та накази уповноважених на це службовців цивільної адміністрації РКУ, а з іншого, - підлягали відомчій юрисдикції, перебуваючи у відповідній ієрархічній структурі німецької поліційної системи.

Цивільна жандармерія виконувала завдання і функції, притаманні кримінальній поліції, забезпечуючи на підконтрольній території правопорядок та поведінку місцевого населення в рамках існуючих приписів. Водночас на жандармерію покладалося проведення розстрілів та публічних страт.

У підрозділі 7.2 “Місцеві поліційні формування РКУ” розглядається проблема функціонування відповідних поліційних формувань, представлених охоронною поліцією. Доведено, що особовий склад цього поліційного формування виконував установки німецького керівництва, допомагаючи йому в реалізації заходів, що становили сутність окупаційної політики в усіх сферах суспільного життя. Без цих помічників цивільній адміністрації РКУ не вдалося б встановити необхідний контроль за місцевим суспільством, змусити його працювати на реалізацію визначених завдань. Німецька адміністрація контролювала діяльність цих формувань, здійснювала серед його особового складу постійні ротації, намагалася припинити службові зловживання.

Організаційна структура місцевих поліційних формувань завершувалася управлінською вертикаллю “село - район”, чим адміністрація РКУ прагнула не допустити гіпотетичної протидії з боку цієї воєнізованої структури.