Організаційно-правове забезпечення функціонування окупаційної адміністрації Райхскомісаріату "Україна" (1941-1944 рр.)

Визначенню правового статусу місцевого населення у сфері адміністративного, кримінального, сімейного, цивільного та соціального законодавства присвячено восьмий розділ “Правове регулювання повсякденного життя місцевого населення”.

У підрозділі 8.1 “Громадянський статус місцевого населення окупованої України” констатується, що умови окупації спотворювали громадянський статус особи, фактично унеможливлювали повноцінне користування всіма без винятку правами та свободами, окремі види яких були скасовані. У першу чергу це стосувалося політичних прав і свобод. Водночас місцеве населення користувалося певними правами та свободами, а нормативними актами окупаційної адміністрації врегульовувалися соціальні відносини в місцевому суспільстві, стосунки між державними органами й особою тощо.

Окупаційний режим, запроваджений на захопленій радянській території, характеризувався тотальним контролем за населенням. З перших днів окупації запроваджувався облік та реєстрація всіх наявних мешканців, проводився комплекс заходів, які обмежували пересування навіть у межах невеликих адміністративних одиниць, вводилися документи, що ідентифікували особу.

Основним засобом підтримки встановлених правил у цій сфері життя місцевого соціуму стали адміністративні покарання. Штрафи за порушення паспортно-реєстраційних заходів стали важливим джерелом поповнення місцевих бюджетів. Рішення про адміністративні покарання приймалися в позасудовому порядку. Компетенція стосовно цих дій перебувала у віданні німецької адміністрації і з часом була передана органам місцевого управління.

У підрозділі 8.2 “ Кримінальне право на теренах РКУ” конкретизується той факт, що основна ставка у стосунках із народами, що мешкали на окупованих територіях, з боку адміністрації РКУ покладалася переважно на застосування силових методів та позасудових механізмів урегулювання різноманітних соціальних відносин.

Контроль за поведінкою населення та покарання за порушення здійснювалися німецькими органами влади. Українські допоміжні органи місцевого управління могли діяти лише із санкції та за безпосередніх наказів німецького керівництва. З часом право на санкціонування покарань отримали кримінальні відділи української охоронної поліції, проте основні повноваження щодо кримінальних покарань покладалися на гебітскомісарів, які мали право приймати ці рішення без проведення судового процесу.

Аналіз кримінального законодавства, що діяло в окупованій Україні, свідчить про особливо суворий характер правових санкцій, оскільки будь-яка дія (бездіяльність) представника місцевого населення могла стати підставою для застосування смертної кари.

У підрозділі 8.3 “Трудове законодавство в окупованих районах України” аналізується діяльність окупаційної адміністрації у сфері використання трудових ресурсів України. Усе місцеве населення зобов'язувалося повернутися на попередні місця роботи, де здійснювалася первинна реєстрація. Це дозволило швидко й ефективно не лише зареєструвати та визначити обсяги робочої сили, а й виявити осіб, які були або могли бути нелояльними до нової влади.

Для місцевого населення вводилась обов'язкова трудова повинність. Вікові рамки, у яких відбувалося залучення місцевого люду до примусової праці, увесь час розширювалися. Замість 48-годинного було введено 54-годинний робочий тиждень. За незначних порушень трудової дисципліни гебітскомісари мали карати винних ув'язненням до шести - восьми тижнів або направленням до трудових таборів. Трудове законодавство набувало виразних репресивно-каральних ознак.

У підрозділі 8.4 “Цивільно-правовий статус місцевого населення РКУ” встановлено, що досить тривалий час в РКУ продовжувало застосовуватися радянське цивільне право. Лише з 12 січня 1943 р. почали діяти “Правила для тимчасового врегулювання особистого, сімейного і спадкового права в Райхскомісаріаті “Україна”. Цей нормативний акт урегульовував правовідносини щодо встановлення дієздатності, порядку спадкування майна. У цивільному праві окупаційної доби продовжував залишатися регуляторний механізм визначального для людини інституту власності, хоча майно держави, громадських та кооперативних структур перейшло у власність Третього Райху.

Однією з іманентних рис окупаційного режиму стало економічне пограбування місцевого населення. Вилучення належного громадянам особистого майна було звичним соціально-побутовим явищем тогочасного життя. Однак свавільні вчинки представників органів місцевого управління та поліції, як правило, підлягали покаранню з боку німецьких управлінців. Цим самим німецькі адміністратори намагалися показати свою лояльність і справедливість, готовність до захисту майнових прав та інтересів населення, а також своє монопольне право на реквізиції.

У перші дні гітлерівської окупації з ініціативи населення, постраждалого від дій радянської влади, здійснювався певний перерозподіл власності, який був припинений розпорядженнями німецьких управлінців. Лише в другій половині 1942 р. в ряді областей, які перебували під юрисдикцією військової адміністрації, розпочався процес передачі частки майна до рук попередніх власників. Об'єктами власності були насамперед земля та будинки.

Підходи окупаційної адміністрації до забезпечення вільного обігу об'єктів цивільного права були однозначно обмежувальними: по-перше, значна частина речей була суттєво обмежена та заборонена до вільного обігу, по-друге, влада поступово застосовувала обмежувальні заходи щодо вільного обігу практично всіх об'єктів цивільного права.

Сімейні правовідносини аналізуються в підрозділі 8.4 “Сімейно-правові відносини місцевого населення РКУ”. Певний час фактичні сімейні відносини у площині офіційних змін цивільного стану складалися поза втручанням державних інститутів, і лише потім розпочалася їх фіксація, а невдовзі й безпосереднє правове регулювання.

Службовці органів, уповноважених на проведення процедури реєстрації шлюбу, з особливою прискіпливістю ставилися до визначення національної приналежності майбутнього подружжя.

Правове регулювання укладання шлюбу здійснювалось з ініціативи органів місцевого управління. Лише 11 травня 1942 р. вийшла постанова райхскомісара “Про тимчасове впорядкування шлюбу і розірвання шлюбу”, у якій було збільшено шлюбний вік до 21 року без урахування статевої різниці.

Особлива процедура укладання шлюбу, зокрема, публічне оголошення свідчить про прагнення окупаційної адміністрації виявити расових та політичних ворогів Третього Райху. Якщо чиновник мав хоч якісь сумніви у припустимості укладання шлюбу, він зобов'язувався звернутися до гебітскомісара, який і ухвалював остаточне рішення. Розірвання шлюбу відбувалося винятково в судовому порядку.

Функціонування освітніх установ, закладів соціального забезпечення розглядається в підрозділі 8.5 “Правове врегулювання соціальної сфери”. Одним із засобів досягнення мети окупації стала деградація українського народу, інтелектуальний рівень якого мав забезпечити виконання ним важкої фізичної роботи. Відповідно до цього й створювалася системи освіти “для українців”. Водночас восени 1941 р. завдяки українській інтелігенції спостерігалися окремі явища відродження освітніх закладів. На початку 1941 р. ці освітні заклади були закриті. Натомість створювалися народні школи, які давали лише початкову освіту. Поразки 1941 - 1942 рр. на фронтах війни, необхідність підготовки кваліфікованих спеціалістів для промисловості і сільського господарства стали причиною відкриття закладів професійної освіти.

Окупаційна адміністрація у своїй практичній діяльності відчула проблему соціального забезпечення тієї частини місцевого населення, яка не могла самостійно себе утримати. Основним принципом, яким керувалися німецькі управлінці у своїй соціальній політиці, стало національне походження місцевих мешканців, тому, етнічні німці отримали привілейоване становище, а євреї та роми були позбавлені цього права.

Нормативними актами райхскомісара передбачалося надання мінімальної соціальної допомоги особам, які її потребували. Проте виплат, які надавалися цим людям, не вистачало на необхідніше. Фактично особи, які не працювали, були приречені на поступове вимирання. До того ж, їх утримання покладалося на органи місцевого управління, які також не мали відповідних матеріальних ресурсів. Працююче населення забезпечувалося мінімальним набором харчів.

Одним із засобів надання допомоги нужденним категоріям населення стали громадські організації, створення яких було санкціоноване німецькою стороною. Ці інституції репрезентують товариства взаємодопомоги. Участь у них була добровільною, а підпорядковувалися вони відділам соціального забезпечення районних управ, які й контролювали їхню діяльність.

При створенні закладів охорони здоров'я окупаційна адміністрація керувалася принципом першочергового медичного забезпечення складу формувань і служб Вермахту, німецьких службовців цивільної адміністрації РКУ та поліційних формувань, керівного складу органів місцевого управління. Аналогічні підходи домінували і щодо місцевого населення, яке розподілялося при цьому на національні групи. Передбачалося створення медичних закладів, які надавали стаціонарну та амбулаторну допомогу. Водночас ці заходи не підкріплювалися матеріально-технічним забезпеченням, що унеможливлювало проведення повноцінного лікування та профілактики захворювань.

У висновках сформульовано теоретичні положення й узагальнення, результати дисертаційного дослідження:

1. Унаслідок проведеного дослідження встановлено, що все ще залишається недостатньо дослідженою ціла низка аспектів гітлерівського окупаційного режиму, що постав на теренах РКУ, зокрема інституційно-правового змісту. Радянська історіографія в силу різних причин не виділяла цю проблему в окремий напрям комплексних наукових досліджень. Відомі на той час розвідки реалізовувалися в дусі героїко-канонічної концепції історіографії Другої світової війни.

На зарубіжні дослідження цього періоду впливали ідеологічні й зовнішньополітичні чинники, атмосфера “холодної війни” та інші аспекти глобального протистояння двох політичних систем. Більшість праць були виконані в руслі концепції “втрачених можливостей”, сформульованої А.Далліном. Праці сучасних істориків при висвітленні особливостей окупаційного режиму в Україні переповнені тими ж інтерпретаційними підходами. Теорії “втрачених можливостей” чи “готовності до співпраці” все ж не здатні пояснити всієї палітри явищ і процесів, що відбувалися в окупаційний період. Донині відсутні комплексні дослідження організаційно-правового забезпечення функціонування адміністрації РКУ та правового становища місцевого населення.

2. Існуюча джерельна база (архівні документи, друковані матеріали, українська преса окупаційного періоду, мемуари та спогади очевидців) дозволила всебічно вивчити проблему організаційно-правового забезпечення функціонування окупаційної адміністрації РКУ.

Методологічну основу дисертаційного дослідження становлять теоретичні напрацювання провідних істориків, юристів, політологів, філософів, котрі вивчають природу та конкретні напрями окупаційної політики, яка здійснювалась на теренах України впродовж 1941 - 1944 рр. В основу дослідницького інструментарію автора були покладені принципи історизму, об'єктивності та системності, а також комплекс загальнонаукових, міждисциплінарних та історичних методик (історичної реконструкції, порівняльний). У дослідженні використовувався комплекс методів різних рівнів, сфер дії, спрямованості, які застосовувалися з урахуванням конкретних умов, мети і підпорядкованих їй завдань. Поряд із прийомами формальної логіки (аналіз, синтез, індукція і дедукція) залучався оперативний інструментарій різних наукових дисциплін.

3. Модель облаштування захоплених Третім Райхом земель обумовлювалась ідеологією нацизму, в основі якого перебувала ідея расистського антисемітизму. Незважаючи на певні протиріччя в “українському питанні”, які існували серед керівництва Райху, доля українських земель та місцевого населення була однозначною: їх чекали масована німецька колонізація, тотальна ліквідація політичних ворогів та деінтелектуалізація. Плани А.Гітлера передбачали повне знищення державності завойованих народів та відмову їм у створенні власної політичної системи. На місці колишніх радянських республік мали постати райхскомісаріати, які являли собою окупаційні адміністративно-територіальні утворення, позбавлені будь-яких ознак державності.

Водночас у середовищі нацистських керівників існували й інші, більш прагматичні підходи щодо майбутнього облаштування окупованих територій. Їх репрезентував А.Розенберг, призначений керівником Райхсміністерства східних окупованих територій. На його думку, майбутня Українська держава мала перебувати під контролем Німеччини та набувала суто формальних ознак незалежності, виконуючи основне стратегічне завдання на Сході, що полягало у стримуванні Росії. Ставлення до місцевого населення мало бути лояльним, окрім євреїв, які підлягали фізичній ліквідації. А.Розенберг пропонував здійснювати диференційований підхід до народів, які мешкали на захоплених територіях, проте ці плани не були підтримані А.Гітлером та його оточенням.

4. Керівництвом Райхсміністерства східних окупованих територій та РКУ було розроблено конкретні плани щодо створення управлінської системи на теренах України. Країна повинна була стати невичерпним джерелом робочої сили та забезпечувати Третій Райх і Вермахт усім необхідним для переможного завершення військової кампанії. Усі владні повноваження належали німцям. Представники місцевого населення допускалися до участі в роботі лише органів місцевого управління, які діяли під суворим контролем німецьких службовців та могли зайняти певні другорядні посади в німецьких органах влади.

Основними принципами, якими керувалися представники окупаційної адміністрації, стали мінімізація управлінських витрат та максимальна ефективність діяльності адміністративного апарату, безапеляційність, суворість та безжалісність у спілкуванні з підкореним народом, використання його потенціалу виключно для потреб Райху, досягнення поставлених завдань будь-якими засобами, високий рівень самостійних дій німецьких місцевих управлінців, виправдання можливих помилок нагальною потребою і необхідністю діяти задля перемоги. Водночас на противагу Е.Коху А.Розенберг пропонував проводити більш лояльну лінію поведінки до окупованих народів, що, утім, не призвело до жодних наслідків.

5. Для управління захопленими територіями було створено Райхсміністерство східних окупованих територій, до складу якого увійшов РКУ. У свою чергу він поділявся на генеральні округи, а ті - на гебітскомісаріати (штадкомісаріати). Гебітскомісарам належали практично всі владні повноваження, що поширювалися на підконтрольну їм територію. Поза їх контролем перебували лише органи поліції безпеки та СД. У складі органів управління РКУ перебували тимчасові інституції, зокрема, головні комісаріати та зовнішні представництва відділів генеральних комісаріатів та гебітскомісаріатів.

Адміністративний апарат РКУ базувався на 4 головних управліннях: центральному, політичному, господарському й технічному. Центральне управління мало 9 відділів: особового складу, економічного, фінансів, заготівель та постачання, архівного, житлового, харчування, обліку, головного бюро. У складі політичного управління перебувало 14 відділів: загальний, поселенської, культурної політики, економічної, трудової та соціальної політики, жіночий, юнацтва, праці, загальної пропаганди, науки та мистецтва, медичний, ветеринарний, фінансовий, юридичний, загального керівництва. У складі господарського управління функціонували відділи промисловості, харчування й сільського господарства, лісозаготівель і полювання, ціноутворення, банків та грошей, обігових коштів та валютної політики, установ і права. У складі технічного управління працювали відділи доріг, водного транспорту, водного господарства, висотного індустріального будівництва, гірничого будівництва, шляхів сполучення.

До складу генеральних комісаріатів входили канцелярія, політичний відділ, відділ преси і пропаганди, промисловості, сільського господарства і харчування, торгівлі, фінансів, юридичний, шкільний, транспортний, медичний, опалювальний та силікатний. До організаційної структури гебітскомісаріатів входили відділи: загальний, політичний, адміністративний, фінансовий, господарський (промисловий), технічний, продовольства та сільського господарства, праці та соціального забезпечення, реєстратура та службова телефонна служба.

Райхсміністерство східних окупованих територій можна вважати органом першого, РКУ - другого, генеральні округи та гебітскомісаріати - третього управлінського рівнів. Усі вони за способом утворення належали до призначуваних органів влади, за принципами керівництва - до одноосібних, за часом функціонування - до постійних і тимчасових, а за територією поширення повноважень - до центральних і місцевих (локальних). Останні були репрезентовані генеральними округами та гебітскомісаріатами.

Органи військового управління, що постали на окупованих територіях, представляють фельд- (польові) та ортс- (місцеві) комендатури Вермахту. Під управлінням фельдкомендатур перебували території, що сягали майже обласного рівня. В управлінні ортскомендатур знаходилося кілька районів. До їх компетенції входили питання військового та господарського характеру.

6. Оскільки керівництво Третього Райху не могло застосувати в Україні систему нормативних актів, які діяли на теренах Німеччини в повному обсязі, було використано засоби локального нормотворення, окремі нормативні акти, що перед цим поширювалися винятково на громадян Райху, а також елементи радянської правової системи.

Проблеми нормативно-правового забезпечення функціонування органів влади РКУ розв'язувалися шляхом видання збірників нормативних актів та направлення їх безпосереднім виконавцям. Основним виданням став “Збірник постанов райхсміністра східних окупованих територій”, який публікував їх відповідно до указів фюрера та імперського законодавства. На територію України поширювалася також дія “Вісника імперських законів”.

Нормативно-правову базу формував центральний відділ РКУ. У “Віснику постанов Райхскомісара” друкувалися витяги з імперського законодавства, а також нормативні документи райхскомісара. З осені 1941 р. до 1 травня 1942 р. райхскомісар видавав “Службові повідомлення”. Після цього з'явився “Центральний бюлетень”. Фактично цей збірник можна визнати виданням, у якому друкувалося тлумачення Е.Кохом загальноімперських та райхсміністерських нормативно-правових актів. Лише райхскомісар визначав рівень витягів з імперського законодавства, і практично завжди посилався на ці нормативно-правові акти, не повторюючи їх змісту. Е.Кох інтерпретував видані вищим керівництвом нормативні акти, вказуючи лише на джерело їх походження. Генеральні комісари здійснювали випуски видань локальних актів під назвою “Службовий бюлетень”.

7. Однією із причин системної політичної кризи гітлерівського режиму на теренах України стали деструктивні явища та процеси у функціонуванні окупаційного апарату влади. До появи цих процесів призвели особливості політичного устрою тогочасної Німеччини та нацистська ідеологія. “Вождизм”, зверхність “арійської раси”, расистський антисемітизм, які були введені в практику окупаційного адміністрування, призвели до неадекватно високого рівня паралелізму та дублювання в роботі окупаційних органів влади. Окрім того, й особисті конфлікти та протиріччя у світоглядних баченнях керівників системи стали причинами деструктивних явищ у роботі адміністрації РКУ. Керівництво РКУ відмовлялося виконувати цілком прагматичні і, потрібно визнати, раціональні на той час регулятивні імпульси, що надходили від Райхсміністерства східних окупованих територій. Генеральні комісари отримували дозовану кількість директивних вказівок та установок, які виражали виключно особисту позицію Е.Коха.