Роль государства в экономическом развитии Республики Корея со второй половины ХХ века до начала XXI века

Опасения EPB не были беспочвенными, ведь уже в то время Корея начала утрачивать свое господствующее положение по некоторым товарам на мировом рынке. Текстильные производства все чаще стали открывать в догоняющих странах Юго-Восточной Азии.

Параллельно с ростом экспорта в экономике Кореи продолжал фиксироваться рост объемов импорта с 18,3% ВВП до 24,4%. В стране по-прежнему сохранялся отрицательный торговый баланс. Члены EPB по-прежнему сохраняли скептическое отношение к идее поиска сравнительных преимуществ в капиталоемких отраслях и продолжали выступать за постепенное развитие промышленности. Пак Чон Хи продолжал настаивать на своей идее развернуть полномасштабную программу создания тяжелой промышленности. Программа третьей пятилетки представляла некий компромисс между президентом и EPB, однако Декларация 1973 года все же означала установление Паком контроля над экономическим планированием.

Стоит отметить, что еще до начала форсированной индустриализации большинство споров EPB с Пак Чон Хи разрешались в пользу президента. Эта тенденция прослеживается при рассмотрении ряда отраслевых законодательных актов, принятых во время второй пятилетки. Так как они были направлены на отрасли, развитие которых преследовал Пак, можно заключить, что Декларация не изменила курса экономической политики, а, скорее, ускорила преобразования. Закон о поощрении производства промышленного оборудования 1967 года, Закон о развитии кораблестроения того же года, Закон о поощрении электротехнической промышленности 1969 года, а также Закон о сталелитейной и нефтехимической промышленности 1970 года - все они были сходны по своему содержанию. В соответствии с ними компаниям, входившим в охваченные отрасли, гарантировался легкий доступ к иностранным и внутренним займам, налоговые льготы, обеспечение необходимой инфраструктуры за государственный счет.

Главной целью принятия этих законов, за одним исключением, было привлечение частных компаний к реализации целей, поставленных правительством. Исключением являлась сталелитейная промышленность, которая требовала колоссальных инвестиций с очень длительным сроком окупаемости. Эта проблема была решена созданием государственной компании. В 1968 году была основана Pohang Iron and Steel Company (POSCO). Экономисты сходятся во мнении, что POSCO стала самым успешным проектом периода индустриализации. Компания на сегодняшний день является второй в мире по объему выпуска и наиболее прибыльной сталеплавильной компанией в Азии. Предприятие возглавил Пак Тэ Джун - бывший генерал, окончивший университет Васэда в Японии. Он руководил предприятием в жесткой военной манере вплоть до своего ухода на пенсию в 1992 году. Финансовое и техническое обеспечение создания огромного интегрированного сталелитейного комплекса взяла на себя Япония в соответствии с договором о нормализации отношений. Японское правительство расценивало помощь в создании POSCO как компенсацию за преступления в оккупированной Корее. Именно Пак Тэ Джун, благодаря своим связям с другими выпускниками Васэда, многие из которых занимали важные правительственные посты, смог договориться о предоставлении этой компенсации в виде помощи в строительстве завода, в то время как многие японские политики призывали не допустить создания потенциально опасного конкурента японским сталелитейным компаниям.

Завод, который выпускает 9 млн. тонн стали ежегодно, был достроен и сдан в эксплуатацию в 1972 году. POSCO также обеспечил необходимыми материалами многие крупные чеболи, которые позже вошли в судостроительную отрасль.

Бурное развитие тяжелой промышленности утвердило Корею как полноценного международного конкурента в некоторых отраслях промышленности, но в то же время и привело к возникновению ряда уязвимостей и перекосов. Помимо этого, подобные секторальные изменения в экономике способствовали дальнейшему росту чеболей. Также отмечается, что в этот период в Корее практически полностью остановилось развитие финансового сектора, так как все доступные средства по указанию правительства уходили на создание новых производств. Тем самым в РК, где экономическая мощь сконцентрировалась в руках нескольких крупных конгломератов, а финансовый сектор почти перестал расти, сформировались предпосылки к возникновению проблем в будущем.

В Декларацию тяжелой и химической промышленности 1973 года также говорилось об автомобилестроении. Производителям даже озвучивалась цель: выпустить 500.000 автомобилей к 1980 году. Для реализации столь масштабных планов Пак Чон Хи учредил Совет по планированию в тяжелой и химической промышленности (Heavy and Chemical Industry Planning Council), который занял место EPB в роли главного консультативного органа по вопросам экономики при президенте. Многие аспекты деятельности Совета были засекречены, поэтому достоверно судить о его функциях невозможно. Известно, что данный орган уделял большее внимание решению технических и инженерных вопросов, нежели занимался оценкой рациональности принимаемых решений, как это мог бы делать EPB.

В рамках программы индустриализации в 1973 году правительство приняло закон, согласно которому на территории РК создавались 13 огромных кластеров тяжелой и химической промышленности, в каждом из которых размещались предприятия определенной отрасли. Для реализации этого проекта правительство разработало широкую программу субсидий. Однако масштабность задуманного диктовала свои требования, и правительству было необходимо пересмотреть общие принципы субсидирования бизнеса. Было очевидно, что при строительстве промышленных объектов такого масштаба, государству попросту не хватит средств для поощрения любой компании, входящей в стратегическую отрасль. Более того, зарубежные кредиторы, которые финансировали некоторые проекты, требовали от государства гарантий в связи с возросшим масштабом. В 60-е годы компании после получения правительственного разрешения могли свободно привлекать иностранные заимствования. Однако теперь властям необходимо было тщательно отбирать кандидатов на получение кредитов, так как государство было в состоянии выступить поручителем лишь по небольшому количеству крупных займов. Еще одна проблема заключалась в том, что создаваемые предприятия имели долгий период окупаемости, следовательно вставала необходимость сделать отборочным критерием что-то вместо объема экспорта.

В таких условиях возникали все предпосылки к развитию «кумовства», ведь теперь доступность заемных средств определялась личными отношениями предпринимателя с Пак Чон Хи. Президент всегда отдавал предпочтения тем компаниям, которые доказывали свою способность выполнять задачи, поставленные правительством.

С течением времени чеболи начинали диверсифицироваться и входить в другие приоритетные секторы промышленности. Это влекло за собой важные последствия. Во-первых, конгломераты становились все больше похожи друг на друга, так как все начинали работать в одних и тех же секторах. Во-вторых, в экономике складывалась крайне любопытная ситуация. Диверсификация чеболей в реалиях новой системы отбора компаний для субсидирования постоянно увеличивала объем выделяемых государством дотаций. Ввиду ограниченности бюджетных возможностей, доля государственных средств, приходившаяся на одну компанию, сокращалась, тем самым сокращая разрыв между высоким коэффициентом окупаемости за счет поступающих субсидий и низким коэффициентом окупаемости за счет коммерческой деятельности компании. Чеболи постепенно переставали «следовать» за субсидиями и начинали вести себя более рационально с экономической точки зрения. Balassa B., Development Strategies in Semi-industrial Economies, Johns Hopkins University Press, 1982, стр. 84

Описываемые процессы можно проиллюстрировать на примере конгломерата Hyundai. Одной из приоритетных отраслей являлось судостроение. Лидером в этой отрасли среди чеболей стал Hyundai. С началом смены промышленной политики государства, Hyundai решил диверсифицироваться в приоритетные отрасли. В 1970 было создано судостроительное подразделение для начала строительства крупной верфи в городе Ульсан. Безусловно, такое решение было обусловлено не коммерческими предпосылками, а желанием получить доступ к субсидиям. Отношения руководства компании с правительством сыграли ключевую роль в принятии подобного решения. Ведь любопытно отметить, что в РК на тот момент уже имелись собственные предприятия в судостроении, представленные государственной компанией Korea Shipbuilding and Engineering Corporation (KSEC). Правительство могло оказать KSEC необходимую помощь для увеличения производственных мощностей, что было бы дешевле создания верфей с нуля. Более того, на мировом рынке судов наблюдалось перепроизводство, и лишь немногие мировые судостроительные компании получали прибыль. Но ключевое значение в этой ситуации имели очень близкие отношения Пак Чон Хи и основателя Hyundai Чон Джу Ена. Введя верфи в эксплуатацию в 1973 году, компания приступила к строительству двух нефтяных супертанкеров, однако сроки строительства сильно затянулись, и корабли были спущены на воду лишь в 1975 году. Главной проблемой компании являлась нехватка технических знаний в области судостроения и квалифицированной рабочей силы. Поэтому инженеры Hyundai проходили обучение на ведущих верфях в Шотландии и Японии, привозя назад в Корею столь необходимые технические ноу-хау.

Американский экономист Элис Амсден отмечает, что точные данные об объеме средств, которые государство выделяло для Hyundai, найти невозможно, по крайней мере в открытых источниках. Однако есть все основания полагать, что помощь была очень значительной. Стоимость строительства верфей Hyundai эксперты оценивают примерно в $900 млн., что в 60-е годы являлось слишком большой суммой для Hyundai. Кредиты, привлеченные для реализации этого проекта за границей, были выданы при поручительстве правительства РК. Власти также абсолютно бесплатно предоставили под строительство землю и подготовили всю необходимую инфраструктуру. Подобная практика в истории развития корейской промышленности встречается очень часто, особенно при реализации приоритетных проектов. После ввода кораблестроительного комплекса в эксплуатацию правительство предоставило Hyundai финансовую помощь, необходимую для заключения первого контракта на строительство судна. К тому же, меры по поддержке кораблестроения не ограничивались лишь субсидиями при входе в отрасль. Многие корейские судостроительные компании получали значительные средства от государства, что, возможно, было обусловлено тяжелым состоянием отрасли в 70-е годы.

Еще одним шагом для поддержки корейских производителей стало принятие закона, согласно которому сырая нефть, доставляемая на переработку на корейские НПЗ, обязательно должна была транспортироваться на танкерах корейского производства. Hyundai получила монопольные права на предоставление танкеров для выполнения данного требования.

Hyundai не была единственной бизнес-группой, вошедшей в кораблестроение. Во-первых, в отрасли по-прежнему оставалась умирающая KSEC. А во-вторых, за Hyundai последовали Samsung и Daewoo, которые к концу периода индустриализации также запустили крупные производственные мощности. Но в отличие от Hyundai, Samsung и Daewoo не создавали свои судостроительные подразделения с нуля, а приобрели активы других компаний, которые также пытались войти в отрасль, но не справились и обанкротились. Так, Samsung в 1977 году приобрел Daesung Heavy Industry Company - небольшой чеболь, который обанкротился, а Daewoo в 1978 году приобрел одну из верфей KSEC в городе Окпхо.

Daewoo предполагал обеспечивать выпуск в том же объеме, что и Hyundai, однако созданное для управления предприятием подразделение Daewoo Shipbuilding and Marine Engineering (DSME) с самого начала преследовали финансовые и операционные трудности. Как утверждается, Daewoo приобрел контрольный пакет акций верфи по настоянию Пак Чон Хи, невзирая на безразличие главы конгломерата Ким У Чхуна. Остальные 49% акций принадлежали государственному Korea Development Bank. На момент приобретения, строительство верфи на несколько лет отставало от намеченного графика, поэтому на протяжении нескольких лет Daewoo пришлось вложить в завершение стройки около $250 млн. долларов. Charlotte Powers, The Changing Role of Chaebol, Georgetown University Press, 2010, стр. 112 Верфь в Окпхо стала одним из тех активов, которые привели Daewoo к банкротству в 1999 году.

Ситуация с Daewoo хорошо иллюстрирует одно из непредвиденных последствий форсированной индустриализации Пак Чон Хи: многие компании в погоне за одобрением со стороны правительства и различными преференциями с его стороны стремились войти в приоритетные отрасли промышленности, но создание крупных капиталоемких производств требовало колоссальных инвестиций. В результате, многие отраслевые «пионеры» обанкротились. Правительство в подобных ситуациях первым делом выкупало долги таких предприятий и позволяло им продолжать работать. К примеру, именно таким путем Korea Development Bank стал владельцем 49% акций верфи в Окпхо. Однако такой подход был малоэффективным. В результате, к 1976 году правительство стало выступать в роли посредника при покупке проблемных компаний ведущими чеболями, тем самым перекладывая на них проведение санации фирм, пребывающих на грани банкротства.

Правительство мотивировало предоставление экстренных ссуд несостоятельным компаниям стремлением избежать полной остановки крупных производств из-за банкротства. Этот случай создал в Корее опасный прецедент: начиная с середины 70-х годов правительство заставляло банки выкупать долги предприятий, чтобы не допустить массовых сокращений рабочих и остановки производств. Но и нельзя сказать, что правительство полностью отказалось от старой политики «не мешать» фирмам, находящимся на грани коллапса, так как их рефинансирование приводило к безнаказанности акционеров, которые не несли серьезных убытков. Власти возлагали большие надежды на крупные чеболи, надеясь, что они санируют проблемные предприятия. Однако это получалось далеко не всегда.

Как говорилось выше, Samsung и Daewoo вошли в кораблестроительную отрасль именно путем приобретения несостоятельных компаний на грани банкротства. Эта схема продолжит оставаться крайне популярным способом расширения среди чеболей. Но во многих из этих компаний ситуация не улучшалась даже после поглощения гигантом-конгломератом, а оставались на плаву они исключительно за счет того, что «субсидировались» за счет деятельности других более успешных подразделений группы.

Таким образом, ситуация в кораблестроении служит наглядным примером того, как чеболи входили в новые отрасли в погоне за субсидиями, не задумываясь об окупаемости инвестиций. Такой подход несомненно вел к чрезмерному инвестированию в отрасль, что снижало среднюю окупаемость капиталовложений. Опыт Daewoo, к примеру, показывает, что предельная окупаемость инвестиций была слишком низкой, а иногда и отрицательной.

К 1976 году все крупные проблемы, провоцируемые промышленной политикой Пак Чон Хи, стали очевидны. Четвертый пятилетний план, опубликованный в 1976 году, предусматривал продолжение поддержки лишь трех стратегических отраслей: сталелитейной, кораблестроительной и тяжелого машиностроения. Но даже это решение не было беспристрастной оценкой того, какие отрасли действительно имеют сравнительные преимущества и экспортный потенциал. Причина скорее всего заключалась в том, что в эти три отрасли уже было вложено наибольшее количество денег, в ней были созданы гигантские предприятия, на которых заняты десятки тысяч людей. В других же ранее приоритетных отраслях, где не было создано значительное количество рабочих мест, инвестиционные проекты урезали или вовсе отменяли. Так, к примеру, произошло в цветной металлургии и производстве минеральных удобрений - в двух отраслях, которые должны были стать основой химической промышленности в стране.

В Корее все сильнее нарастало народное недовольство. Помимо политических требований протестующие также высказывали ряд претензий к экономическому курсу. Граждане выражали свое недовольство тем, что в процессе индустриализации в стране углублялось социальное неравенство, так как все богатство концентрировалось в руках лишь нескольких корейцев. Богатевшие предприниматели, как правило, являлись близкими друзьями Пак Чон Хи. Это утверждение не совсем верно, так как некоторые владельцы крупных чеболей все же не были приближенными к президенту. Более того, в начале 1974 года правительство предприняло попытку взять под контроль заимствования крупных чеболей, так как аналитики из EPB уже в то время сообщали об избыточной долговой нагрузке бизнеса, которая могла спровоцировать тяжелый финансовый кризис.

Изменения в экономике страны, происходившие в 70-х годах, действительно приводили к тому, что огромные богатства концентрировались в руках нескольких семей. Статистические данные действительно отражают эту ситуацию. Коэффициент Джини возрос с отметки 0.332 в 1970 до отметки в 0.391 в 1976 году, а доля доходов, которая приходилась на богатейшие 10% населения возросла с 25.4% до 29.5%. Люди начинали все чаще сходиться во мнении о том, что своим ростом чеболи обязаны государственным вливаниям, а не своим феноменальным коммерческим результатам. Чеболи действительно переживали период бурного роста. В 1970 году у топ-30 чеболей имелось 126 дочерних предприятий, а в 1979 году - уже 429.

Мнение о том, что вся программа индустриализации была направлена на обогащение уже богатых не просто при государственной поддержке, а выделением для них бюджетных средств также имеет под собой ряд доказательств. Процентные ставки по преференциальным кредитам были гораздо ниже не только среднерыночной ставки, но и ниже темпов инфляции. Таким образом, реальная процентная ставка по правительственным займам на протяжении всего периода индустриализации была отрицательной. А с учетом того, что правительство само отбирало компании, которые получали кредиты, можно говорить о том, что власти действительно просто предоставляли узкому кругу чеболей бюджетные средства в огромных объемах. Выдающийся американский экономист Энн Крюгер в своих исследованиях подсчитала, что в период наиболее бурного развития промышленности доля преференциальных кредитов от общего числа займов, выдаваемых коммерческими банками в Корее, достигала 19%. Edward Graham, Reforming Korea's Industrial Conglomerates, Institute for International Economics, 2003, стр. 174

Субсидии во многом определяли бизнес-стратегии чеболей. Но стоит отметить, что в новых отраслях нормы прибыли на капиталовложения были довольно высоки. Крюгер пишет, что несмотря на большое количество обанкротившихся фирм, у уцелевших компаний норма прибыли достигала 35% от вложенных средств. Принимая во внимание эти данные, возникает логичный вопрос: были ли правительственные субсидии необходимы для достижения высоких темпов роста экономики?

Бесспорно, в 70-е годы также наблюдался и рост доходов населения, однако в народе лишь продолжало нарастать недовольство неравенством в распределении доходов. Пак Чон Хи попытался принять меры для сдерживания нарастания народного недовольства, побудив бизнесменов провести значительное повышение заработных плат в 1976 и 1978 году. Но повышение зарплаты не сопровождалось ростом производительности труда, поэтому такая во многом популистская мера лишь увеличила издержки предприятий.

В период индустриализации был зафиксирован спад в темпах прироста подушевого ВВП: с 1967 по 1971 год среднегодовой показатель был равен 8,7%, а с 1972 по 1976 - 7,3%. Несмотря на снижение роста ВВП, в экономике наблюдалось увеличение темпов роста номинальной заработной платы на промышленных предприятиях. Значительная часть этого прироста поглощалась весьма высокой инфляцией, но реальная зарплата все равно оставалась на довольно высоком уровне, не соответствующем производительности труда. Завышенные заработные платы не могут быть устойчивыми в долгосрочной перспективе, так как это приводит к росту себестоимости единицы продукции, а значит и понижает конкурентоспособность товаров на международном рынке. Вероятным оправданием такому положению дел является то, что, возможно, Пак Чон Хи надеялся, что высокие заработные платы приглушат нарастающее недовольство в народе.

Вдобавок ко всему, правительство предпринимало попытки зафиксировать номинальный валютный курс. Это вызвало рост стоимости единицы выпущенной продукции в долларовом выражении, а следовательно и падение ценовой конкурентоспособности корейского экспорта. Начиная с 1976 года, когда начали вводиться в эксплуатацию первые крупные промышленные объекты в приоритетных отраслях, рост экспорта в Корее начал замедляться. К 1979 году стало наблюдаться и снижение доли экспорта в ВВП, а промышленный рост был зафиксирован в неприоритетных отраслях.

В середине апреля 1979 года Пак Чон Хи одобряет принятие широкого ряда мер, направленных на стабилизацию экономики. Главной задачей правительство ставило снижение инфляции. Для этого власти прибегли к ужесточению фискальной и монетарной политики. Этот шаг требовал от правительства сокращения объема выдаваемых льготных кредитов и приведение процентной ставки по ним в соответствие со среднерыночной. Таким образом, принятие этих мер означало окончание программы форсированной индустриализации. Более того, в 1979 году резко сократился рост реальных заработных плат. Позже в том же году экономику поразил экзогенный шок - резкий скачок цен на нефть, вызванный исламской революцией в Иране. Аномально холодная погода, установившаяся в Корее в 1979 году, вызвала спад в сельскохозяйственном производстве.

Столь печальный конец периода построения тяжелой промышленности и последовавшая за ним рецессия, по мнению некоторых аналитиков, позволяют заключить, что проект индустриализации был провалом. Однако другие экономисты утверждают, что подобные заявления слишком категоричны. Никто не станет отрицать, что в рассматриваемый период многие корейские компании успешно вошли в новые отрасли. В развивающихся отраслях отмечалась положительная доходность используемого капитала. Как в приоритетных, так и в неприоритетных отраслях экономики наблюдался значительный рост совокупной факторной производительности. В описываемый период серьезный рост переживали крупные чеболи, которые поглощали более мелкие несостоятельные компании. Доля ВВП, приходившаяся на топ-10 чеболей, возросла с 5% до чуть более, чем 10%. Alice Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization, Oxford University Press, 1989, стр. 143 Также именно в этот период в чеболях стали появляться новые практики и проблемы, многие из которых окажутся бомбами замедленного действия и будут дожидаться Азиатского кризиса 1997 года. Этот перечень включал в себя санацию компаний, находившихся на грани банкротства, в разных отраслях, возрастающую до критического уровня долговую нагрузку, серьезные моральные риски, а также укоренение в головах корейских бизнесменов представления «too big to fail» (слишком большой, чтобы рухнуть) - отношение людей к крупнейшим чеболям, подразумевавшее, что самые большие конгломераты никогда не обанкротятся исключительно ввиду своих колоссальных размеров.

26 октября 1979 года Пак Чон Хи был застрелен директором ЦРУ Южной Кореи Ким Джэ Гю. После ареста Ким заявил, что Пак Чон Хи являлся препятствием демократизации, и свой поступок он мотивировал патриотическими побуждениями. В стране наступил период политической турбулентности, сопровождаемый множественными забастовками и митингами, которые часто срывали график промышленного производства.

Очевидно, что внезапная смерть Пак Чон Хи, возглавлявшего страну на протяжении последних 19 лет, породила политический вакуум, заполнить который устремились многие противоборствующие группировки, активно включившиеся в перераспределение государственной собственности. Несмотря на то, что формально исполняющим обязанности президента стал премьер-министр РК Чхве Гю Ха, реальная власть оставалась в руках армейской верхушки, в которой, правда, после смерти Пак Чон Хи начались сильные разногласия по поводу дальнейшего экономического развития. Многие военные, ставшие на волне индустриального подъема новой буржуазной элитой, стали осознавать, что принудительная модернизация в скором времени даст окончательный сбой и вызовет катастрофические последствия. Однако в разгоревшейся фракционной борьбе вверх взял Чон Ду Хван, сподвижник Пак Чон Хи, занявший после его смерти пост главы ЦРУ РК.

Приход к власти очередного военного и продолжение авторитарного режима спровоцировали широкие народные волнения. Их апогеем стали события 18 мая 1980 в городе Кванджу, где массовые выступления студентов и горожан были жестоко подавлены армией. Таким образом, все время своего президентства Чон Ду Хван сталкивался с широкими народными протестами, несмотря на то, что в 1981 году он победил на выборах, а годом ранее провел конституционную реформу, ограничившую президентские полномочия одним семилетним сроком без права повторного переизбрания.

Помимо внутриполитической нестабильности администрация Чон Ду Хвана сразу после принятия власти столкнулась с целым рядом серьезных экономических проблем. Гигантские чеболи вызывали структурные проблемы в экономике и неравенство в распределении доходов. Нефтяной шок 1979 года спровоцировал резкое повышение темпов инфляции. Более того, этот кризис спровоцировал рецессию во всей мировой экономике, вызвав ужесточение протекционизма во многих странах, что сильно сказалось на внешнеторговом обороте РК. В таких условиях правительство Чон Ду Хвана приняло ряд агрессивных мер, направленных на выведение страны из кризиса.

Проблема инфляции стала возникать еще в начале 70-х годов. Бороться с ней начал еще Пак Чон Хи, приняв 17 апреля 1979 года пакет мер, направленных на стабилизацию экономики. Он содержал в себе семь основных пунктов: управление ликвидностью, сокращение бюджетного дефицита, либерализация импорта, приведение цен в соответствие рыночным, стабилизация заработных плат, контроль над инвестициями в тяжелую промышленность и контроль над ценами на недвижимость. Несмотря на важность этих инициатив, реальных реформ за ними не последовало, так как Пак Чон Хи не хотел замедлять промышленный рост.

Администрация Чон Ду Хвана же видела ситуацию иначе. Новое правительство осознавало необходимость экономической стабильности. Более того оно понимало, что высокая инфляция приведет к падению международной конкурентоспособности корейского экспорта и, как следствие, к замедлению роста. Поэтому борьба с инфляцией стала одной из главных задач для властей. Следует отметить, что решительные шаги, предпринимаемые в этом направлении, имели положительные результаты. В стране ужесточилась бюджетная политика, в 1984 году было объявлено о заморозке государственных расходов, что весьма впечатляет, так как за период правления Пак Чон Хи этот показатель рос ежегодно на 28%. Edward Graham, The Miracle with a Dark Side, Institute for International Economics, 2003, стр. 109 Банк Кореи для ограничения кредитования провел повышение ставки рефинансирования. Бюджетный дефицит к 1985 году был сокращен на 39%. Edward Graham, The Miracle with a Dark Side, Institute for International Economics, 2003, стр. 110 В целом, данный период характеризуется как «период ценовой стабильности».

Следующей проблемой, к которой обратилось правительство, стала борьба с чрезмерной концентрацией экономики. Для этого был принят ряд нормативно-правовых актов, направленный на снижение зависимости от крупных чеболей и перенаправление ресурсов малому и среднему бизнесу. Правительство также провело реорганизацию в приоритетных отраслях Пак Чон Хи. Многие компании, которые раньше существовали в основном на выделяемые правительством средства, в нынешних экономических условиях столкнулись с серьезными трудностями. Поэтому Чон Ду Хван распорядился провести ликвидацию убыточных компаний. Всего к 1988 году было ликвидировано 70 компаний: 50 - через приобретение, 17 - через слияние и одна - путем правового управления.

При Чон Ду Хване сократилась степень вмешательства государства в экономику. Были упразднены многие субсидии и налоги, которые направлялись в экспортные отрасли. Было введено ограничение максимального объема кредитов, которые могли быть выделены одной компании. Также чеболи обязали получать одобрение властей перед тем, как инвестировать в новую отрасль.

Меры борьбы с инфляцией, принимаемые Чон Ду Хваном, успешно работали: инфляция сократилась с 33% в конце 1980 года до 7,5% в 1988 году. Сокращение государственных интервенций способствовали восстановлению высоких темпов роста экономики. Если в 1980 году было зафиксировано падение ВВП на 1,5%, то в последующий период с 1981 по 1987 год среднегодовой темп прироста составил 8,7%. Отмечается, что столь позитивной динамике РК обязана не только реформам, но и низким ценам на нефть. В целом, экономическая политика Чон Ду Хвана была успешной, а Корея постепенно начинала вставать на путь либерализации.

Но все достижения администрации Чон Ду Хвана в экономике не снижали народное недовольство авторитарным режимом. Особенно остро корейцы отреагировали на трагическое событие, произошедшее в 1987 году, когда полицейские забили до смерти студента. Люди по всей стране вышли на улицы с требованием провести прямые выборы следующего президента. Под давлением демонстрантов правительство Чон Ду Хвана 29 июня 1987 года официально заявило о старте программы демократизации. Помимо введения прямых выборов, гарантий соблюдения прав и свобод и прочих демократических преобразований, был амнистирован признанный лидер оппозиции Ким Ён Сам, который вступил в президентскую гонку. Однако фракционная борьба в рядах самой оппозиции все равно не позволила избрать гражданского президента. На выборах вновь победил кандидат от правящей партии, человек с военным прошлым и пользовавшийся поддержкой Чон Ду Хвана - Ро Дэ У.

Надо отметить, что столь резкие демократические преобразования вызвали недовольство в кругах консерваторов. Они выступали за необходимость вернуть авторитарный строй и считали жесткую линию правительства необходимым условием для достижения экономического роста уровня 60-х годов.

И сразу же после заявления 29 июня 1987 года опасения консерваторов стали оправдываться. Послабления со стороны властей вызвали резкий рост рабочего движения. В стране прошло более 3000 забастовок. Рабочие требовали повышения заработных плат, улучшения условий труда и права организовывать профсоюзы. Сторонники авторитаризма утверждали, что рабочие, будучи социальным слоем с низкими доходами, требовали, выражаясь экономически, повышения потребления, и демократическое правительство пыталось удовлетворить их запросы. Таким образом, перенаправление ресурсов из долгосрочных инвестиционных проектов на повышение благосостояния низших слоев населения, по их мнению, означало снижение прибыли компаний, сокращение инвестиций и, как следствие, замедление роста.

Однако столь пессимистичные прогнозы не оправдались. Правительство Ро Дэ У действительно сделало ставку на повышение равенства и улучшение социального обеспечения граждан путем принятия программы жилищного строительства и национального плана здравоохранения. В сфере жилищного строительства приняло решение о строительстве двух млн. жилых домов. До того момента в стране ежегодно строилось около 200 тысяч новых домов. План здравоохранения, принятый еще при Пак Чон Хи, был расширен, и в него были включены люди с самыми низкими доходами. Более того правительство приняло закон о минимальном размере оплаты труда.

Но столь резкий рост государственных расходов в социальной сфере негативно отразился на платежном балансе РК. Либерализация импорта привела к резкому росту торгового дефицита, что вызвало экономический спад. Значительно возросло число трудовых споров. В 1988 году число профсоюзов выросло на 19,5%, а в 1989 - еще на 19,8%.Профсоюзы устраивали забастовки при каждом возникавшем споре работников с работодателями. Правительство Ро Дэ У в ситуацию не вмешивалось, что повлекло сильное снижение производительности труда.

Но с течением времени власти все же решили пойти навстречу рабочему движению и повысили заработные платы на 10% в 1987 году, затем еще на 15,5% - в 1988 и на 21,1% - в 1989. Такие меры не могли не повлечь за собой рост инфляции и снижение международной конкурентоспособности. Для сравнения средняя заработная плата рабочего в РК с 1987 по 1989 год выросла на 46%, в то время как в США и Японии - лишь на 0,1% и 9,8% соответственно. John Minns, The Labour Movement in South Korea, Australian Society for the Study of Labour History, 2001, стр. 181

Такое положение в экономике ожидаемо повлекло за собой резкое падение роста ВПП с 11,5% в 1988 до 6,4% в 1989 году. Снизить давление со стороны профсоюзов Ро Дэ У не помогла даже реформа трудового законодательства, регламентирующая и расширяющая права профсоюзов. Они продолжили выступать значимым фактором в принятии экономических решений.

Новый виток обострения проблем в экономике проходил на фоне наличия у оппозиционной партии Ким Ён Сама парламентского большинства, что крайне затрудняло проведение реформ. Не найдя другого выхода из такого положения, Ро Дэ У в январе 1990 пошел на слияние своей партии с двумя оппозиционными партиями. Действующий президент таким образом получил возможность беспрепятственно проводить свою политику, а Ким Ён Сам - возможность баллотироваться на пост президента на следующих выборах.

Ким Ён Сам стал президентом РК на выборах 18 декабря 1992 года, став первым гражданским на этом посту, выбранным прямыми выборами. Первым же его шагом стала полная нейтрализация всех армейских элит, занимавших высокие правительственные должности при Чон Ду Хване. Ким Ён Сам также привлек обоих своих предшественников к уголовной ответственности. Чон Ду Хван был приговорен к пожизненному заключению, а Ро Дэ У был приговорен к 17 годам за военный переворот 1979 года и жестокое подавление восстания в Кванджу.

В экономике администрация Ким Ён Сама приступила к либерализации путем сокращения государственного вмешательства. Ким принял решение не привлекать к ответственности финансовые учреждения за их политику выдачи займов. Политики и чиновники часто вынуждали банки выдать заем какому-либо экспортному производству, особенно чеболям, которые в свою очередь делали пожертвования в предвыборные фонды политиков.

Для борьбы с коррупцией правительство обязало банки проводить все трансакции лишь с подтверждением личности клиента. До принятия этого закона трансакции по поддельным именам применяли в коррупционных схемах и в отмывании денег. Использование ненастоящих имен было также запрещено при оформлении прав собственности на недвижимость. Первым этапом в проведении этой реформы стало полное раскрытие имущества высокопоставленных чиновников. Проводя сделки под псевдонимами или от лица других людей, нечестные предприниматели уклонялись от уплаты налога на прирост капитала и налога на наследство.

Ким Ён Сам, стремившийся к вступлению РК в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), также пересмотрел валютную политику, ослабив сдерживание валютных курсов, упростил прямые иностранные инвестиции и ослабил контроль в сфере страхования. Резко возросший поток иностранного капитала в страну спровоцировал рост количества торговых банков и прочих финансовых учреждений, желавших проводить операции с валютой, что послужило одной из причин кризиса 1997 года.

Подводя итог развитию экономики РК к 1990 году, можно отметить несколько характерных черт. Во-первых, к началу 90-х годов в РК начал наблюдаться дефицит по счёту текущих операций, который, по данным на 1991 год, составил $8,7 млрд.. Для финансирования дефицита правительство поощряло привлечение иностранных займов. И, так как власти были сильнее обеспокоены поддержанием экспорта в условиях дорожающей воны, они не уделили должного внимания дестабилизации экономики. В РК резко возрос объем краткосрочных внешних займов, привлечение которых власти невольно стимулировали, требуя подробного описания расходования заемных средств при привлечении долгосрочных кредитов. С другой стороны, краткосрочные займы всегда рассматривались как инструмент торгового финансирования, не требующий особого регулирования. Таким образом, компании стали активно привлекать краткосрочные валютные кредиты для обеспечения долгосрочных инвестиций. В результате, в банковском секторе 61% от общего объема внешнего долга приходился на краткосрочные займы. Либерализация привела к резкому росту организаций, имевших право заниматься операциями с валютой. Торговые банки, которые в основном принадлежали чеболям, служили каналами финансирования инвестиций конгломератов. Такие банки активнее всего заимствовали японские средства в Гонконге для финансирования долгосрочных капиталовложений. В целом, 80% процентов всех краткосрочных займов были вложены в 70% долгосрочных инвестиционных проектов. К 1997 году ситуация стала критической. Суммарный объем долга по таким займам превысил $63 млрд., в то время как валютные запасы составляли лишь $9 млрд.. Средний леверидж в производственном секторе достигал почти 400%, а в 30 самых крупных чеболях превышал 500%.

Несмотря на то, что многие из этих проблем зарождались долгое время, и теоретически их возможно было предотвратить, в РК фиксировалась положительная динамика по всем основным макроэкономическим показателям. Среднегодовые темпы прироста ВВП составляли 7-9%, инфляция в течение трех предкризисных лет держалась на уровне 5%, а суммарный внешний долг не превышал 30% от ВВП. Более того, в стране был сбалансированный бюджет.

Однако исследователи часто недооценивают значение экзогенных факторов в экономическом развитии РК, утверждая, что своими успехами и неудачами страна обязана лишь политике государства и управленческим решениям в чеболях. При изучении причин кризиса необходимо учесть три крайне важных внешних фактора.

Первой причиной стала динамика доллара. Большая часть инвестиций совершалась исходя из того, что доллар будет продолжать дешеветь. Дешевый доллар также повышал привлекательность долларовых кредитов. Однако с середины 1995 года со сменой руководства ФРС доллар начал дорожать. Рост доллара, особенно в отношении японской йены, снижал конкурентоспособность корейского экспорта. Доллар имел большой вес в системе управляемого плавающего валютного курса, поэтому вона не могла девальвироваться так же быстро, как и йена. Кроме того, корейский экспорт был очень схож с японским, поэтому страны являлись прямыми конкурентами на внешних рынках.

Второй причиной стал ряд событий, произошедших в самой Корее. В январе 1997 года второй по объемам выпуска производитель стали - компания Hanbo столкнулась с тяжелыми финансовыми трудностями. Руководство компании рассчитывало на помощь государства, однако новый экономический курс подразумевал самостоятельность чеболей в решении своих проблем. Невмешательство властей в конечном итоге привели к банкротству Hanbo, Sammi, Jinro, Kia и других крупных групп.

Третьей причиной стало углубление Азиатского кризиса. Западные инвесторы были очень обеспокоены происходящим в регионе, особенно после резкого падения фондовых рынков в Гонконге. На фоне гонконгского кризиса американские и японские банки отказались пересмотреть процентную ставку по займам корейских компаний. В результате правительству РК пришлось расходовать скудные валютные резервы, чтобы обслуживать краткосрочные займы бизнеса.

Ситуация требовала принятия срочных мер, многие из которых были крайне непопулярными. Но ни одна из политических партий в преддверии президентских выборов не решалась портить свои рейтинги. Таким образом власти РК окончательно оставили попытки выйти из кризиса самостоятельно и уже 21 ноября 1997 года обратились за срочной ссудой к МВФ.

Глава 3. Влияние Азиатского кризиса 1997 года на государственное регулирование экономики. Экономическая политика в РК в начале XXI века

3.1 Посткризисное восстановление экономики

Кризис 1997 года не был традиционным кризисом платежного баланса ввиду колоссального внешнего долга. Он был масштабным кризисом ликвидности, требовавшим незамедлительных вливаний в твердой валюте.

Правительство Ким Ён Сама пришло к соглашению с МВФ 3 декабря 1997 года. Общая сумма ссуды, которая была предложена Корее, составляла $58,4 млрд., из которых $23,4 млрд. могли быть предоставлены стране только по решению «большой семерки» в случае, если первого транша в $35 млрд. от МВФ и других международных организаций оказалось бы недостаточно. Эти $35 млрд. были разделены на несколько траншей сроком на два года, и выплата каждого нового транша зависела от прогресса РК в реформировании экономики. Сразу после заключения этого соглашения, вошедшего в историю под названием «Big Deal», Корее был выделен транш в размере $5,6 млрд., а через 15 дней, 18 декабря - еще $3,5 млрд..

Аналитики из иностранных банков оценили, что этих средств будет недостаточно для погашения всех краткосрочных задолженностей страны. Выделенных Корее средств действительно не хватало ввиду отказа кредиторов провести реструктуризацию кредитов. Корейский экономист Ким Ки Хван в своем докладе на международном форуме по проблемам антикризисного управления, проходившем в 2006 году в Сингапуре, утверждал, что во время своего посещения Министерства финансов США в декабре 1997 года ему предоставили прогноз, составленный Банком Кореи для внутреннего пользования, в котором объем валютных резервов к 31 декабря 1997 года оценивался от дефицита в $600 млн. до профицита в $900 млн. Kim Kihwan, The 1997-98 Korean Financial Crisis: Causes, Policy Response, and Lessons, IMF, 2006, стр. 13 На этом фоне инвесторы продолжили вывод активов из РК, все ближе подталкивая страну к дефолту. Единственным способом избежать признания неплатежеспособности для РК стало обращение за помощью к США.

19 декабря правительство РК обратилось к США с прошением повлиять на МВФ и ускорить перевод новых траншей, а также воспользоваться своим влиянием на страны G-7 и убедить их отсрочить выплаты по краткосрочным корейским займам на один месяц. В обмен на это корейская сторона соглашалась на реструктуризацию займов. Окончательное соглашение было достигнуто в конце января 1998 года, что привело к пересмотру условий по 95% краткосрочных займов Кореи уже к середине марта. Однако за продление сроков погашения банки взимали крайне высокие проценты, на 2,25% - 2,75% выше, чем ставка LIBOR (London Interbank Offer Rate - Лондонская межбанковская ставка предложения), составлявшая 5,66%.

Успешная реструктуризация кредитов и отсрочка выплат значительно улучшили рейтинг Кореи. Если 24 декабря 1997 года курс воны к доллару достиг исторического максимума, составив 1965 вон за доллар, то уже в январе курс варьировался от 1600 до 1800 вон за доллар, к марту снизился до 1400, а после держался на уровне 1200 вон за доллар до конца года. Jeffrey Frankel, Foreign Exchange Policy, Monetary Policy and Capital Market Liberalization in Korea, University of California, 1993, стр, 96

Президентский срок Ким Ён Cама истек в декабре 1997 года. Победу на выборах одержал Ким Дэ Джун - выходец из простой крестьянской семьи, активный член оппозиции, дважды отбывавший тюремное заключение за свою политическую деятельность. Именно на его администрацию легло бремя вывода страны из глубочайшего в ее истории экономического кризиса.

Все реформы, которое новое правительство предпринимало, имели две главные задачи: недопущение повторения кризисов и восстановление экономического роста. Новое правительство справилось с первой задачей, выстроив более стрессоустойчивую финансовую систему, а вторая задача и по сей день остается актуальной: с начала XXI века годовой темп прироста ВВП не превышает 7%, а среднегодовой показатель с 2000 по 2015 год колеблется в диапазоне от 3% до 5%, что, по заявлениям аналитиков МВФ, ниже потенциала страны.

Начатые Ким Дэ Джуном реформы затронули практически все сферы хозяйственной деятельности в РК. Первый пакет реформ был направлен на усиление законодательной базы в сфере экономического регулирования. Уже 29 декабря 1997 года парламент принял 13 законодательных актов, включая положение о создании единого надзорного органа в финансовом секторе. Весьма ироничен тот факт, что все эти документы были основаны на рекомендациях Президентской комиссии по финансовой реформе, созванной еще в начале года, а все решения, которые в них содержались, по сути ничем не отличались от тех, которые парламентарии побоялись принимать в конце президентства Ким Ён Сама.

Таким образом, к 1 апреля 1998 года была учреждена Комиссия по надзору над финансовым сектором, которая консолидировала в себе все существовавшие ранее надзорные органы. Комиссия имела все полномочия для списания долгов, проведения слияний, приостановки деятельности и закрытия финансовых учреждений в стране.

Следующий пакет реформ был направлен на оздоровление финансовой системы страны. В банковском секторе Кореи наблюдалось две крупные проблемы: недостаточная капитализация и низкое качество активов. Проблемы были вызваны в первую очередь волной банкротств чеболей. Единственным выходом для правительства являлось вливание ликвидности в банковский сектор для разрешения ситуации с просроченными кредитами. Подходя к решению этого вопроса, необходимо было определить какие именно кредиты считать просроченными. Если по международным стандартам кредит признается таковым при задержке выплат на срок от 6 месяцев, то правительство РК решило отнести к этой категории все займы, выплаты по которым задерживались дольше 3 месяцев. Таким образом оценка неработающих кредитов в стране показала, что их суммарный объем составляет 118 трлн. вон или 28% от ВВП в 1998 году. Susan Collins, Debt and Macroeconomic Performance in South Korea, National Bureau of Economic Research, 1998, стр. 12 Однако объем средств, выделенных на рефинансирование банков, к 2002 году составил не менее 160,4 трлн. вон или 30% ВВП в 2002 году. Две трети этих средств были привлечены через выпуск государственных облигаций. 40 трлн. вон были направлены на выполнение обязательств по страхованию вкладов, оставшаяся часть - на выкуп просроченных кредитов, которые могли быть хотя бы частично истребованы.

В небанковском секторе от правительства требовалось срочное вмешательство в деятельность упомянутых выше торговых банков. Такие учреждения активно принимали срочные депозиты, выдавали займы, инвестировали в ценные бумаги, занимались лизингом. Главным ударом для торговых банков стала волна банкротств чеболей. Уже в декабре 1997 года 14 банков закрылись, позже еще у 22 отозвали лицензии, некоторые мелкие банки слили с более крупными. Таким образом, число подобных организаций в Корее сократилось с 30 в конце 1997 года до трех к июню 2003 года. Прочие небанковские финансовые организации также прошли схожие процедуры реорганизации и оптимизации.

Следующим шагом правительства в преодолении кризиса стало усиление пруденциального регулирования банковской деятельности. В декабре 1999 года в соответствии с требованиями МВФ администрация Ким Дэ Джуна ввела систему оценки рисков при выдаче займов. Банки обязали основывать решение о выдаче кредита на основе прогнозов дальнейшей деятельности заемщика и его кредитной истории. В марте 2000 года требования к заемщикам были ужесточены еще сильнее. Несмотря на исправные выплаты процентов, кредиты признавались низкокачественными, если кредитор при оценке деятельности клиента обнаруживал значительные будущие риски. Также был ужесточен контроль над краткосрочными займами, введены лимиты кредитования крупных заемщиков и расширен перечень требований к публикации финансовой отчетности публичных акционерных компаний.

Власти также прилагали усилия, направленные на «перевоспитание» участников рынка, для снижения моральных рисков - рисков безответственного и недобросовестного поведения экономических агентов. Одним из главных преобразований, предпринятых с этой целью, стало введение системы частичного страхования вкладов. До кризиса, вкладчики и инвесторы обычно отталкивались от того, что государство полностью гарантирует им сохранность их активов. Однако с января 2001 года правительством был установлен максимальный лимит по страховым выплатам в размере 50 млн. вон на одного человека в одном финансовом учреждении. Многие скептики опасались, что такой шаг вызовет внезапный и масштабный трансфер вкладов между различными учреждениями, но их опасения не оправдались, а вкладчики стали более дисциплинированными и ответственными при вложении средств. В целом правительство четко дало понять всем участникам рынка, что время полного покровительства со стороны государства закончилось. Доказательством тому служил тот факт, что из 30 крупнейших чеболей по состоянию на 1996 год к концу 1999 года обанкротились или провели внесудебную реструктуризацию долгов 14 групп.

Власти также продолжили либерализацию в сфере операций с капиталом. К примеру, в 1997 году в РК был введен свободно плавающий валютный курс. В 1998 году были отменены ограничения на проведение слияний и поглощений для иностранцев. В мае 1998 года были полностью либерализованы иностранные инвестиции в корейские ценные бумаги, торгуемые на Корейской фондовой бирже, а в июне того же года - иностранные инвестиции в неторгуемые бумаги. В то же время правительство разрешило иностранцам свободно приобретать корейские облигации, а также земельные участки и объекты недвижимости.

Важной задачей для правительства являлось улучшение корпоративного управления в финансовом секторе. Для этого власти разрешили иностранцам владеть коммерческими банками и занимать в них руководящие должности, регламентировали права миноритарных акционеров и к апрелю 2002 года подняли максимально допустимую долю владения банками для резидентов с 4% до 10%. Cho Hyekyung, Banking Sector Liberalisation in South Korea Experiences and Lessons, Center for Research on Multinational Corporations., 2010, стр. 4

В целом, результаты посткризисных реформ оценивались положительно. Конечно, некоторые риски в финансовом секторе сохранялись, но были незначительны. В ходе санации всего сектора к июню 2003 года удалось ликвидировать или слить 787 несостоятельных финансовых организаций, что составляло 37,5% от их общего числа. Уже к 2001 году коммерческие банки вновь начали получать прибыль. Либерализация способствовала значительному росту объема операций на корейском валютном рынке. На фондовом рынке возрос объем операций с различными производными финансовыми инструментами, что отражало возросшее внимание к хеджированию рисков.