Оценки и рекомендации мозговых центров США по формированию американской внешней политики в отношении России во время второй администрации Б. Обамы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Диссертация

на соискание степени магистра

по направлению 41.04.05 «Международные отношения»

Оценки и рекомендации мозговых центров США по формированию американской внешней политики в отношении России во время второй администрации Б. Обамы

Студент: Портнягина Марианна Владимировна

Научный руководитель - Конышев В.Н.

доктор политических наук, профессор

Санкт-Петербург

2016

Оглавление

Введение

Глава 1. Роль мозговых центров в современном политическом процессе

1.1 Мозговые центры как субъекты политического процесса: функции, виды и особенности

1.2 Мозговые центры в системе политических акторов США: сравнительный анализ мозговых центров различной идеологической направленности

Глава 2. Правовые и институциональные основы деятельности мозговых центров при администрации Б. Обамы

2.1 Законодательное регулирование мозговых центров в США

2.2 Методы влияния мозговых центров на систему принятия решений

Глава 3. Мозговые центры о главных проблемах двусторонних отношений России и США во время второй администрации Б. Обамы (2012-2015)

3.1 Повестка российско-американских отношений в начале второй администрации Б. Обамы

3.2 Основные проблемы сотрудничества в сфере безопасности

3.3 Региональные аспекты российско-американских отношений

Заключение

Список источников и литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования

В США, где сосуществует множество центров силы, процесс выработки и принятия решений складывается из целого ряда компонентов. Неотъемлемой чертой политического ландшафта в США являются мозговые центры - аналитические институты, специально занимающиеся мониторингом и составлением экспертных оценок и рекомендаций для лиц, принимающих решения. На сегодняшний день система негосударственных аналитических институтов в США получила наибольшее развитие и внимание со стороны исследователей. В США их сегодня насчитывается более 1800, что составляет одну треть от общего количества мозговых центров в мире.

Способность мозговых центров в США участвовать в процессе выработки политики как непосредственно, так и косвенно, а также готовность политиков обратиться к ним за независимым советом говорит о том, что мозговые центры играют важнейшую роль в формировании как внутренней, так и внешней политики. Экспертов мозговых центров в качестве независимого голоса приглашают на слушания в Конгресс, сотрудники мозговых центров переходят на службу в государственные органы, а бывшие высокопоставленные чиновники занимают ряд высоких должностей в мозговых центрах. Так, в частности, президентская избирательная кампания 2008 года и процесс формирования первой администрации Б. Обамы продемонстрировали тесную связь по вопросам внешней политики с Институтом Брукингса и Центром за американский прогресс.

Сегодня, когда отношения между США и РФ достигли своего пика и являются эпицентром внимания общественности, становится необходимым определить наиболее активные мозговые центры при нынешней администрации Обамы по вопросам российско-американских отношений, а также изучить экспертные оценки и рекомендации относительно характера российско-американских отношений.

Хронологические рамки исследования включают в себя временной промежуток с 2012 года (конец первого президентского срока Б.Обамы) по 2015 год включительно (второй срок).

Объектом исследования является аналитическая деятельность Совета по международным отношениям (СМО), Центра стратегических и международных исследований (ЦСМИ) и Института Брукингса, трех наиболее активных мозговых центров США, направленная на изучение и оценку российско-американских отношений, а также сфер, где пересекаются общие интересы.

Предметом исследования являются содержательные особенности экспертных оценок Института Брукингса, Совета по международным отношениям и Центра стратегических и международных исследований, а также механизмы влияния на формирование внешней политики США в отношении России в 2012-2015 гг.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является изучение экспертных оценок наиболее активных мозговых центров при нынешней администрации Б. Обамы на характер и перспективы российско-американских отношений в период его второго срока.

Исходя из поставленной цели исследования, были сформулированы следующие задачи:

Во-первых, изучить основные типы мозговых центров, их особенности и функции в современном политическом процессе США, а также механизмы воздействия на власть.

Во-вторых, рассмотреть законодательную базу, регулирующую деятельность мозговых центров.

В-третьих, определить наиболее активные мозговые центры по главным проблемам двусторонних отношений России и США во второй администрации Б. Обамы.

В-четвертых, исследовать аналитические материалы определенных мозговых центров по сферам российско-американского сотрудничества.

Степень изученности проблемы. В современной политической науке накопилась солидная научно-теоретическая база знаний, посвященная изучению экспертно-аналитических центров. В исследовании типологии, функций, особенностей мозговых центров были использованы труды таких зарубежных исследователей McGann, J. The Competition for Dollars, Scholars and Influence in the Public Policy Research Industry. Lanharn: University Press of America. 1995;McGann, J. G. Weaver, R. Think tanks and civil societies: catalysts for ideas and action. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. 2000; McGann J. Think Tanks and Policy Advice in the US // Foreign Policy Advice Institute. August 2005. P.2-9; Weaver R. K. The Changing World of Think Tanks // PS: Political Science and Politics. 1989. № 22; Abelson D.E. A Capitol Idea: Think Tanks and US Foreign Policy // Montreal: McGill-Queen's University Press, 2006; Abelson D. Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes. Montreal: McGill-Queen's University Press, 2002; Хаас Р. «Мозговые центры» и американская внешняя политика: точка зрения политика. Внешняя политика США. - 2002. - Т. 7. - №3; 19. Rich A. Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. London: Cambridge University Press, 2005. , как Дж. Макганн, К. Уивер, Д. Абельсон, Р. Хаас и Э. Рич. Работы данных исследователей также активно направлены на изучение механизмов взаимодействия мозговых центров с государственными органами.

В отечественной историографии существуют фундаментальные исследования мозговых центров, представленные в работах Макарычев А.С. Идеи для политики: Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х - начало 1990-х годов) // Н. Новгород: ННГУ, 1998; Сунгуров А., «Фабрики мысли»: первое приближение к анализу зарубежного опыта // в Сб.: «Фабрики мысли» и центры публичной политики: международный и российский опыт, под ред. Сунгурова А.Ю., СПб, «Норма», 2002 г.; Самуйлов С. М. Внешнеполитический механизм США: основы и современное реформирование. - М.: ИСКРАН, 2013; Кобринская И. Я. «Мозговые тресты» и внешняя политика США. - М., 1986; Истомин И. Институциональная эволюция внешнеполитической мысли США в 2000-х годах // Международные процессы.- Том 8.- 2010.- № 3(24), сентябрь - декабрь. http://www.intertrends.ru/twenty-four/010.htm; Войтоловский Ф. Производство интеллектуального пространства мировой политики // Экспертно-аналитический портал «Центр гуманитарных технологий». 2007. URL: http://gtmarket.ru/laboratory/think/2007/1560; Филиппов В.А. Аналитические центры - стратегический интеллектуальный ресурс. -М.: ЛЕНАНД, 2007; Зайцев Д.Г. Аналитические центры как субъекты политического процесса: дисс. … канд. пол. наук. ГУ-ВШЭ, Москва, 2009. Макарычева А.С., Сунгурова А.Ю., Самуйлова С.М., Кобринской И.Я., Истомина И.А., Войтоловского Ф., Филиппова В.А., Зайцева Д.Г.

Особого внимания заслуживают работы специалистов, занимающихся теоретическими подходами к изучению мозговых центров Peschek J. Policy-planning Organizations: Elite Agendas and America's Rightward Turn. Temple University Press, 1987; Domhoff W., Dye T. Power Elites and Organizations. Newberry Park, CA: Sage Publications, Inc., 1987.; Saloma III J. Ominous Politics: The New Conservative Labyrinth. New York: Hill & Wang, 1984. Krasner S.D. Defending the National Interesе: Raw Materials Investments and U.S. Foreign Policy. Princeton University Press, 1978; Skocpol T. States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia, and China. New York and Cambridge: Cambridge University Press; 1979. Domhoff W. The Power Elite and Their Challengers: The Role of Nonprofits in American Social Conflict." American Behavioral Scientist 2009 (52):955-973; Newsom D. The Public Dimension of Foreign Policy. Indiana University Press. 1996. P. 141-162.: Дж. Пешек, У. Домхофф, Т. Дай, С. Краснер, Т. Скопкол и Д. Ньюсом. Исследователи выделяют 4 подхода к изучению аналитических институтов: элитистский, плюралистический, институциональный и государственный.

Несмотря на высокую степень изученности роли мозговых центров в современном процессе США также, как и подробный анализ механизмов воздействия институтов на власть, подробное изучение законодательства, регулирующего статус и деятельность мозговых центров, в работах ученых отсутствует.

Эмпирическая база исследования состоит из нескольких групп материалов. Во-первых, материалы законодательной власти США (Секция 501(с) Налогового кодекса США The United States Internal Revenue Code (26 U.S.C. § 501(c)). Section 501(c)(3), регулирующая деятельность некоммерческих организаций в целом и мозговых центров в частности). Особый интерес представляют материалы слушаний U.S. Government Publishing Office, Congressional Hearings. URL: https://www.gpo.gov/fdsys/browse/collection.action?collectionCode=CHRG&browsePath=114&isCollapsed=false&leafLevelBrowse=false&ycord=203 Дата посещения: 15.01.2016 в комитетах по международным делам в обеих палатах Конгресса касательно вопросов российско-американского сотрудничества.

Во-вторых, публикации экспертов мозговых центров (Институт Брукингса, Совет по международным отношениям, Центр стратегических и международных исследований), посвященные главным проблемам российско-американских отношений. Так, особого внимания заслуживают публикации Стивена Пайфера Pifer S. Putin's NATO Fear Are Groundless // The Brookings Institution. July 2, 2014. URL: http://www.brookings.edu/research/opinions/2014/07/02-putin-nato-fears-groundless-pifer Дата посещения: 02.05.2016; Pifer St. What Does Russia Want? How Do We Respond? // brookings.org URL: http://www.brookings.edu/research/speeches/2008/09/11-russia-pifer Дата посещения: 25.03.2016; Pifer S., Talbott S., Daalder I., Flournoy M., Herbst J., Lodal J., Stavridis J., Wald Ch. Preserving Ukraine's Independence, Resisting Russian Aggression: What the United States and NATO Must Do // The Brookings Institution. February, 2015. URL: http://www.brookings.edu/research/reports/2015/02/ukraine-independence-russian-aggression Дата посещения: 01.05.2016 из Института Брукингса, посвященные вопросам Украины и НАТО; Эндрю Качинса Kuchins. Russia Drifts Eastward? / 2012 Global Forecast. Risk, Opportunity, and the Next Administration. Ed. by C. Cohen and J. Gabel // CSIS, 2012. URL: http://csis.org/publication/2012-global-forecast Дата посещения 26.04.2016; Kuchins A., Mankoff J. Russia, Ukraine, and U.S. Policy Options: A Briefing Memo // CSIS January, 2015. URL: http://csis.org/publication/russia-ukraine-and-us-policy-options Дата посещения: 20.04.2016 из ЦСМО, также публиковавшему рекомендации Белому Дому касательно Украины и России; Филипа Гордона Gordon P. Syria: The Need for Diplomacy and De-escalation // Council on Foreign Relations. December, 2015. URL: http://www.cfr.org/syria/syria-need-diplomacy-de-escalation/p37326 Дата посещения: 07.05.2016 из СМО, пересмотревшего в своей работе стратегию США в Сирии, и Грегоги Кобленца Koblentz G.D. Strategic Stability in the Second Nuclear Age // Council on Foreign Relations. November 2014 URL: http://www.cfr.org/nonproliferation-arms-control-and-disarmament/strategic-stability-second-nuclear-age/p33809 Дата посещения: 01.05.2016 из СМО, специализирующемся на проблемах безопасности и нераспространения.

Методологической базой данного исследования являются следующие методы.

1) Системный подход позволил изучить мозговые центры в качестве комплексного явления, понять механизмы взаимодействия институтов с властями, СМИ и общественностью.

2) Сравнительный подход позволил сопоставить оценки и позиции мозговых центров различной идеологической направленности и, тем самым, выявить разницу между ними.

3) Биографический метод способствовал изучению карьерного пути экспертов и высокопоставленных чиновников администрации Обамы для того, чтобы впоследствии выявить связи мозговых центров с высшими эшелонами власти.

4) Метод экспертных оценок позволил обобщить и систематизировать аналитические материалы экспертов Института Брукингса, СМО и ЦСМИ.

Научная новизна данной работы состоит в выявлении наиболее активных мозговых центров при нынешней администрации президента Обамы по вопросам отношений США и России с тем, чтобы на основе оригинальных документов определить содержательные особенности оценок и рекомендаций на внешнеполитический курс Обамы. Элемент новизны также представлен в подробном рассмотрении законодательства, регулирующего деятельность экспертно-аналитических центров.

Структура работы. Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, двух приложений и списка источников и литературы.

Глава 1. Роль мозговых центров в современном политическом процессе

1.1 Мозговые центры как субъекты политического процесса: функции, виды и особенности

мозговой американский политика обама

Мозговые центры Термин «мозговые центры» в данной работе - аналог западного понятия “think tanks”. Данный термин также переводят как «аналитические центры», «мозговые тресты», «фабрики мысли». представляют собой негосударственные, некоммерческие, относительно автономные организации, основной функцией которых является проведение политических исследований с целью влияния на политику государства. Заметное развитие они получили в США, где c середины ХХ века принимают активное участие на всех этапах формирования политики.

Хотя первоначально термин МЦ использовали во время второй мировой войны для определения среды Согласно распространенной легенде, в ходе некоего важного сражения американские офицеры собирались для обсуждения обстановки в танке., в которой собирались военные консультанты и ученые для обсуждения стратегии, сегодня термин МЦ используют для определения нескольких различных типов организаций, занимающихся анализом политики McGann, J. G. Weaver, R. Think tanks and civil societies: catalysts for ideas and action. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. 2000.. Таким образом, существуют ряд классификаций МЦ. Тем не менее, в данное время не существует четкого определения МЦ в виду отсутствия единого мнения среди исследователей о том что же представляют собой мозговые центры. Большинство из них признают, что не существует мозгового центра образцового типа.

Тем не менее общим «знаменателем» МЦ является тяготение к политическим вопросам и к лицам, принимающим решения Макарычев А.С. Идеи для политики: Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х - начало 1990-х годов) // Н. Новгород: ННГУ, 1998. С. 49.. В числе других признаков МЦ также выделяют:

- наличие постоянной организационной структуры и кадрового состава;

- производство аналитического продукта в виде экспертного доклада и политических рекомендаций для политиков;

- систему внешних коммуникаций для доведения результатов своего труда до общественности;

- свободу исследовательской деятельности в плане выбора тематики, заказчиков, публикации результатов;

- отсутствие формальной ответственности за политические решения Hoggins R.L. Nonprofit Public Policy Research Organizations. A Sourcebook on Think Tanks in Government. Garland Publishing, Inc., New York and London, 1993. P.16.

Причинами возникновения первых мозговых центров были внешние вызовы: революции, мировые войны (в 1910 году был создан Фонд Карнеги за международный мир, в 1919 - Институт Гувера при Стэнфорде, 1921 - Совет по международным отношениям). Мозговые центры «первого поколения» создавались также на волне демократических изменений в «прогрессивную эпоху», т.е. в период политики реформизма 1900-1917 гг., которую проводили президенты Рузвельт и Вильсон, в рамках движения за профессионализацию власти Хаас Р. «Мозговые центры» и американская внешняя политика: точка зрения политика. Внешняя политика США. - 2002. - Т. 7. - №3.. Так, например, в 1916 году был создан Институт государственных исследований, предшественник Института Брукингса. С усложнением социальной системы, комплексность задач, с которыми сталкивалось современное государство, вкупе со скептическим отношением к возможностям государственных органов справиться с данными проблемами стали главными факторами возникновения мозговых центров «первого поколения» в США.

В те времена первые МЦ создавались на пожертвования (endowments) бизнесменов, а филантропические ресурсы были главным источником доходов данных организаций Зайцев Д.Г. Аналитические центры как субъекты политического процесса: дисс. … канд. пол. наук. ГУ-ВШЭ, Москва, 2009. С. 116..

Следующий этап развития МЦ приходится на вторую половину ХХ века, когда после второй мировой войны стали создаваться так называемые «контрактные» центры. Появление мозговых центров данного типа связано, в первую очередь, с возникновением новых видов вооружения, достижениями научно-технической революции и «холодной войной». Ведущая роль в основании первых контрактных центров была за военно-промышленным комплексом США. Многие институты получали прямую поддержку от правительства США, которое выделяло ученым и исследователям в области обороны огромные ресурсы. Средства, получаемые в рамках контракта с правительством, по-прежнему дополнялись вкладами благотворительных фондов Там же.. Так, RAND Corporation был создан в 1948 году для проведения исследований в области безопасности и активно работает по заказам американских правительственных организаций.

Для мозговых центров, возникших в этот период, государственные органы являлись основными заказчиками, поэтому их положение не было полностью автономным. Таким образом, вплоть до 1960-х гг. они занимали периферийное положение в политической системе в качестве ресурса для других субъектов политики.

С ростом гражданской активности в 1960-70-е гг. и, следовательно, расширением политического плюрализма возникли мозговые центры «третьего поколения» в США. Их миссией становилась деятельность по экспертной поддержке социальных движений и защите общественных интересов. Так, например, в 1963 году был основан Институт политических исследований, миссия которой «воодушевлять граждан на строительство здоровых и демократических сообществ в США и по всему миру». Институт «усиливает социальные движения независимыми исследованиями, инновационными идеями, связями с инициативными группами граждан, учеными и выборными должностными лицами» About the Institute for Policy Studies. URL: http://www.ips-dc.org/about/ Дата посещения: 02.03.2016.

Подавляющее большинство мозговых центров, созданных в этот период, являются специализированными и направляют свою деятельность на исследование определенного вопроса (например, глобальное потепление) или определенного вопроса государственной политики (национальная безопасность).

В 1980-90-е годы политическая система США и западных стран переживала серьезные преобразования, связанные с кризисом «государства «всеобщего благосостояния» и неоконсервативной революцией. Это время было отмечено волной приватизации и либерально-рыночных переворотов во всем мире. Усиливалась роль групп интересов бизнеса, постепенно превращавшихся в мощные центры влияния на государственную политику, которым требовались аналитические ресурсы для более строгого и убедительного обоснования своих предложений во властных структурах Зудин А.Ю. Новое коллективное действие: институциональная трансформация групп интересов бизнеса в развитых странах // Год планеты. М.: ИМЭМО РАН, 2006.. С этими трендами связано появление значительного количества мозговых центров неоконсервативного толка, среди которых можно назвать Американский институт предпринимательства (AEI), Институт Катона, Фонд Наследие и др. Они отличались высокой долей независимости от государства и правительственных заказов. Большую значимость приобретали негосударственные источники финансирования: бизнес, частные взносы, гранты и пр. Увеличивалось присутствие МЦ в СМИ и публичном пространстве.

Таким образом, современная индустрия МЦ США формировалась на протяжении всего 20 века под воздействием трех основных факторов, важность которых менялась в зависимости от исторического периода.

С активным процессом глобализации и развитием Интернета с 2000-х годов в мире по сути складывается глобальная система «мозговых центров» Войтоловский Ф. Производство интеллектуального пространства мировой политики // Экспертно-аналитический портал «Центр гуманитарных технологий». 2007. URL: http://gtmarket.ru/laboratory/think/2007/1560 Дата посещения: 08.04.2016, состоящая из национальных, региональных и глобальных структур в форме сетевых объединений. На базе сетей аналитические центры обмениваются информацией, совместно реализуют политические заказы, координируют работы, согласовывают идейно-политические позиции по тем или иным вопросам.

Так, российский исследователь Ф. Войтоловский пишет, что интеграция мозговых центров в сетевые объединения развивается, главным образом, на двух основах Там же.. Во-первых, они возникают на основе объединения усилий центров близкой идеологической направленности. Примером такого объединения является Стокгольмская сеть, объединяющая несколько десятков европейских либерально-консервативных мозговых центров. Во-вторых, экспертные институты объединяются с целью формирования общих позиций по ряду вопросов или же когда исследуют близкую проблематику. Например, Европейская сеть политических институтов (European Policy Institutes Network), которая объединяет мозговые центры, исследующие процессы европейской интеграции и проводящие панъевропейские идеи.

Как правило, в подобных объединениях есть группа ведущих центров, являющихся главными производителями идей для всего объединения. Фактически лишь несколько центров, которые исследуют международную политику, действительно генерируют политические идеи и концепции. Остальные институты занимаются приспособлением этих идей к местным реалиям и пропагандой. Данный процесс структурирования мозговых центров на сетевой основе активно развивается.

В настоящее время существует множество типов МЦ, однако, если брать в качестве образца конкретное узкое определение, то остальные многочисленные организации, занимающиеся исследованиями, будут упущены из внимания. Тем не менее, несмотря на то, что МЦ могут различаться по ряду таких критериев, как размер состава, источники финансирования, политические и идеологические предпочтения и др., они все же имеют общую черту - МЦ, как правило, являются некоммерческими (бесприбыльными), беспартийными организациями, специализирующимися на изучении и анализе публичной политики Abelson D. Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes. Montreal: McGill-Queen's University Press, 2002. P.9.

Традиционным отличием МЦ от множества других организаций, участвующих в формировании политики, является их особый акцент на исследовании и аналитике. Безусловно, не все МЦ разделяют одинаковую приверженность к академическим исследованиям и выделяют сопоставимые ресурсы для выполнения этой функции, но все же именно исследование важных социальных, экономических и политических вопросов являются их главной задачей Там же. P.10.

Важно также отметить, что мозговые центры исполняют ряд уникальных функций, отличающих их от других политических акторов (например, от групп интересов). Их первоначальная функция заключается в консультировании политиков и политическом воспитании общественности, не говоря уже о частных и некоммерческих секторах, по актуальным социальным, экономическим и политическим вопросам. Другой отличительной функцией является посредничество между научным сообществом и политиками. В этой роли МЦ информируют лиц, принимающих решения, о возможных решениях и рекомендациях касательно социально-экономических и политических вопросов в ясной и понятной форме. В других случаях они обеспечивают форум для политиков, ученых и представителей частного и некоммерческого секторов для обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес.

Помимо вышеперечисленных функций, МЦ также имеют ряд других важных ролей, в том числе McGann J. Think Tanks and Policy Advice in the US // Foreign Policy Advice Institute. August 2005. P.3:

- выполняют посредническую функцию между правительством и общественностью через построение доверия к государственным должностным лицам;

- служат в качестве независимого голоса в политических дебатах;

- выявляют, формулируют и оценивают текущие политические вопросы, повестки дня, предложения и программы;

- превращают идеи и новые проблемы в вопросы политики;

- содействуют общественному пониманию проблем внутренней и внешней политики через распространение экспертных оценок в СМИ;

- обеспечивают конструктивный форум для обмена идеями и информацией между ключевыми сторонами, заинтересованными в процессе разработки политики;

- воспитывают будущие кадры для законодательной и исполнительной ветвей власти.

Деятельность МЦ также включает формирование политических вопросов; исследования и публикацию книг, статей, политических сводок (брифы) и монографий; проведение оценок правительственных программ; распространение своих исследований и проведение различных информационно-пропагандистских мероприятий (выступления перед Конгрессом, в СМИ и др.); формирование политических сетей и обмена через различные семинары и брифинги; а также экспертная поддержка чиновников средней руки и высокопоставленных лиц во внеслужебное время (“Human Resource Tank” - J. McGann McGann J. Think Tanks and Policy Advice in the US // Foreign Policy Advice Institute. August 2005. P.3).

Основной задачей крупных американских аналитических центров является выработка идей и рекомендаций по важным социально-экономическим и политическим вопросам, а также предоставление результатов своих работ политическим и бизнес-элитам и общественности. Последние 20 лет МЦ уделяют больше внимания распространению своих продуктов, появляясь в СМИ и проводя различные программы по информированию общественности. По этому поводу еще Д. Абельсон пишет Abelson D. Think Tanks and US Foreign Policy: An Historical Perspective // U.S. Foreign Policy Agenda. Volume 7. Number 3. November 2002.: «МЦ находятся в деле разработки и продвижения идей, и, как корпорации в частном секторе, они выделяют значительные ресурсы для маркетинга своей продукции. Однако в отличие от корпораций, мозговые центры измеряют успех не прибылью (в конце концов, они зарегистрированы в качестве некоммерческих организаций), но степенью влияния в формировании общественного мнения и политики».

Мозговые центры представляют собой разнообразный набор институтов, различающихся по размеру состава, источникам финансирования, структуре и сфере деятельности. По данным отчета ежегодного индекса Университета Пенсильвании Global Go To Think Tanks 2015 года 2015 Global Go To Think Tanks Index Report. URL: http://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1009&context=think_tanks Дата посещения: 29.03.2016, в мире насчитывается более 6600 мозговых центров, из которых 1830 институтов действуют в США (28% от общего количества в мире).

Для того, чтобы понять какими мотивами руководствуются мозговые центры при создании своих аналитических продуктов и на каких этапах политического процесса они больше всего фокусируют свое внимание, необходимо рассмотреть их внутреннюю структуру и политические и идеологические предпочтения.

Так, с точки зрения эволюции МЦ, главным образом в США, К. Уивер выделяет три типа МЦ:

1) Университеты без студентов.

Такие МЦ состоят из нескольких десятков исследователей, специально приглашенных для проведения исследования, но не для преподавания и выполнения административных функций. Данные институты считаются университетами потому, что одной из их важнейших функций является политическое воспитание и информирование общества о важных социальных, экономических и политических проблемах. Однако, в отличие от университетов, исследования и семинары, проводящиеся в рамках института, как правило, обращены не к студентам, а политикам Weaver R. K. The Changing World of Think Tanks // PS: Political Science and Politics. 1989. № 22. p. 567.. Примерами таких МЦ являются Институт Брукингса и Институт Гувера.

2) Правительственные (ориентированные на контрактные исследования)

Главным отличием данного типа МЦ от предыдущего является их основной заказчик и, следовательно, главный источник финансирования. Как правило, такими заказчиками выступают правительственные организации. Так, например, RAND Corporation и Urban Institute, два ведущих контрактных мозговых центра, полагаются в первую очередь на правительственные заказы.

3) Ориентированные на пропаганду

С начала 1970-х гг., самым распространенным типом аналитических центров в США стали МЦ, ориентированные на пропаганду идей и интересов. Такие организации «сочетали в себе сильную политику, склонность к определенной партии и идеологии с агрессивным продвижением идей с целью повлиять на текущие политические дискуссии» Weaver R. K. The Changing World of Think Tanks // PS: Political Science and Politics. 1989. № 22. p. 567..

Известные больше продвижением и маркетингом своих идей, чем разработкой исследований, данный тип МЦ сыграл решающую роль в трансформации вида научно-исследовательского сообщества. Такие центры фокусируются, главным образом, на создании кратких отчетов (policy briefs) для лиц, принимающих решения (ЛПР), чем на написании подробных исследований в формате книг. Более того, с целью повлиять на общественное мнение и государственную политику, подобные типы институтов придают огромное значение работе со СМИ. Так, их эксперты часто появляются в выпусках новостей и политических ток-шоу для того, чтобы высказаться по широкому кругу актуальных вопросов политики.

Дж. МакГанн выделяет 7 типов МЦ в США: академический (многоотраслевые и специализированные); ориентированный на контрактные исследования; ориентированная на пропаганду и политику предприятия; а также мозговые центры, которые могут совмещать все три перечисленные типы (policy enterprise). Есть также МЦ, которые связаны с Конгрессом или другими государственными учреждениями или с университетом и корпорацией McGann, J. The Competition for Dollars, Scholars and Influence in the Public Policy Research Industry. Lanharn: University Press of America. 1995..

Хотя классификация МЦ помогает понять существующие различия между ними, в реальности же многие организации одновременно носят черты нескольких типов МЦ. Таким образом, они могут разделиться на несколько категорий. Так, Институт Брукингса и Фонд Наследие включают одинаковые виды деятельности: они оба проводят исследования и продвигают свои продукты. Главное отличие заключается в степени уделения внимания на сами исследования и их продвижение (через СМИ, дебаты и др.).

Исследователи также различают мозговые центры по источникам финансирования. В отличие от академических исследовательских центров, которые находятся под жестким контролем академического сообщества, мозговые центры напрямую связаны с источником своего финансирования, который непосредственно влияет на свободу деятельности центра и зачастую определяет вектор его деятельности. Существуют две категории мозговых центров: первая ориентирована на контрактные исследования по заказу министерств и ведомств (RAND Corporation), вторая - на заказы от групп интересов и финансовые пожертвования частных лиц и корпораций (Институт Брукингса, Фонд Карнеги за международный мир).

Важной характеристикой исследований, проводимых экспертами, является их статус - открытый или закрытый. Результаты открытых исследований публикуются в форме монографий, статей в научных журналах или сети Интернет и, как правило, находятся в общем доступе. Зачастую такой тип исследований носит пропагандистский характер, то есть является инструментом продвижения интересов заказчика среди общественности, СМИ и лиц, принимающих решения. В свою очередь, результаты закрытых исследований предоставляются исключительно заказчикам, имеют конфиденциальный характер и содержат четкие рекомендации и анализ возможных сценариев развития.

Другая категория, по которой различают мозговые центры, связана с политическими или идеологическими установками организации: консервативные, центристские и прогрессистские (либеральные). Данный тип мозговых центров будет рассмотрен подробно в следующем параграфе.

В исследовании роли и влияния МЦ на политический процесс используют несколько теоретических подходов:

1) Элитистский подход

Согласно данному подходу, МЦ рассматриваются в качестве организаций, входящих в состав политической элиты и полагающихся на собственные знания, опыт и тесные связи с политиками для продвижения политических целей своих спонсоров. Таким образом, в обмен на значительные пожертвования МЦ имеют склонность к использованию собственной политической экспертизы и связей с ключевыми политическими фигурами для продвижения целей и интересов своих спонсоров. В данном случае МЦ как минимум могут служить в качестве инструмента правящей элиты Peschek J. Policy-planning Organizations: Elite Agendas and America's Rightward Turn. Temple University Press, 1987; Domhoff W., Dye T. Power Elites and Organizations. Newberry Park, CA: Sage Publications, Inc., 1987.; Saloma III J. Ominous Politics: The New Conservative Labyrinth. New York: Hill & Wang, 1984.. На примере Института Брукингса и RAND Corporation можно наблюдать данный подход. Тем не менее, необходимо понимать, что не все МЦ имеют столь значительное финансирование, не говоря уже о репутации влиятельного института. Таким образом, применение элитистского подхода ко многим МЦ вызывает сомнения. Однако в данном подходе существуют значительные плюсы. Так, например, У. Домхофф писал, что оценка и исследование связей МЦ с политиками и бизнесменами может дать понимание тому, почему некоторые институты могут пользоваться гораздо большей видимостью и известностью, нежели другие Domhoff W. The Power Elite and Their Challengers: The Role of Nonprofits in American Social Conflict." American Behavioral Scientist 2009 (52):955-973. Кроме того, путем прослеживания лиц, занимающих высокие должности в МЦ, можно объяснить почему некоторые организации получают больше финансирования, чем остальные центры. В общем, элитистский подход подразумевает, что с помощью необходимых политических связей МЦ могут повлиять на публичную политику, тем не менее, он не дает понимания того, каким образом это будет достигнуто.

2) Плюралистический подход

Мозговые центры рассматриваются, наравне с группами интересов, профсоюзами, неправительственными организациями, в качестве одного из многочисленных акторов политического процесса, которые борятся за внимание политиков и общественности Даль Р. Демократия и ее критики / Пер. с англ. Под ред. М.В.Ильина. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2003.. Как и другие группы, МЦ полагаются на схожие стратегии формирования публичной политики.

Однако рассматривая МЦ в качестве одного из многих голосов в процессе формирования политики, плюралисты упускают из виду то, почему МЦ зачастую лучше подготовлены к формированию политических решений, чем группы интересов и НПО Newsom D. The Public Dimension of Foreign Policy. Indiana University Press. 1996. P. 141-162.

3) Институциональный подход Hugh Heclo, Evert Lindquist, Diane Stone.

На сегодняшний день данный подход является наиболее часто используемым. Согласно ему, МЦ участвуют в политическом процессе на различных его стадиях. Хотя они не могут напрямую повлиять на принятие того или иного политического решения, МЦ оказывают значительное воздействие на процесс на этапе обсуждения политических альтернатив, а также формируют политический дискурс Зайцев Д.Г. Аналитические центры как субъекты политического процесса: дисс. … канд. пол. наук. ГУ-ВШЭ, Москва, 2009. С. 116.. Таким образом, альтернативы, предоставляемые МЦ, рассматриваются лицами, принимающими политические решения. Данный подход позволяет измерить влияние МЦ с помощью количественного подсчета упоминаемости МЦ в СМИ Там же. С. 5. Несмотря на открытые данные о кадровых переходах из мозговых центров в правительство и, следовательно, наличии влияния на ЛПР, институциональный подход не в силах определить чьи конкретно голоса по определенным вопросам имеют вес. Кроме того, данный подход игнорирует факт того, что не все МЦ активно стремятся к участию на всех этапах политического цикла.

4) Государственный подход (statist approach) Krasner S.D. Defending the National Interesе: Raw Materials Investments and U.S. Foreign Policy. Princeton University Press, 1978; Skocpol T. States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia, and China. New York and Cambridge: Cambridge University Press; 1979.

Сторонники этого подхода исходят из того, что государство пользуется относительной автономией в принятии политических решений, зачастую игнорируя внутренние и внешние сопротивления со стороны групп интересов, НПО и других акторов. Данный подход выделяет в качестве главных акторов в принятии внешнеполитических решений Белый дом и Госдепартамент США. Этот подход не исключает возможности влияния МЦ в политическом процессе через их бывших сотрудников, которые переходят на государственную службу и, тем самым, могут одновременно продвигать политический курс как правительства, так и бывшего работодателя.

Государственный подход хорош тем, что прослеживание связи МЦ с государственными органами дает четкое понимание того, какой из МЦ имеет доступ к высшим уровням власти, а это значит, что можно понять, кто из МЦ имеет прямой доступ к ППР. Таким образом, данный подход может объяснить имел ли МЦ влияние или нет в определенное время.

Итак, в заключении можно сказать, что элитистский и плюралистический подходы, рассматривающие МЦ как одного из множества политических акторов, не выделяют особые черты МЦ и их значительное отличие от остальных НПО и, тем самым, этот дают мало информации относительно МЦ, особенно про их поведение. Институциональный подход, напротив, фокусируясь именно на участии МЦ на разных этапах процесса принятия политических решений, позволяет анализировать влияние МЦ в рамках меняющегося политического процесса.

1.2 Мозговые центры в системе политических акторов США: сравнительный анализ мозговых центров различной идеологической направленности

Мозговые центры могут иметь политические или идеологические ориентации как открытого, так и латентного характера. Поддерживаемая организацией идеологическая установка может накладывать ограничения на оценки и рекомендации экспертов, а также поставить под вопрос объективность исследований.

Как освобожденные от уплаты налогов некоммерческие организации, согласно пункту 501(с)3, МЦ могут выпускать идеологически последовательные работы, но им запрещается посвящать «существенную часть деятельности […] на пропаганду или иную попытку повлиять на законодательство» или «вмешательство в любую политическую кампанию за или против любого кандидата на государственную должность» The United States Internal Revenue Code (26 U.S.C. § 501(c)). Section 501(c)(3).

Четко определить, имеет ли конкретный МЦ идеологическую установку часто бывает непросто; конкретный характер идеологии нелегко поддается точному описанию Рич Э., Уивер К. Р. Пропагандисты и аналитики: «мозговые центры» и политизация экспертов // Pro et contra. 2003.. В исследовании МЦ выделяют три типа организаций по идеологической направленности: консервативный, либеральный и центристский (без конкретной идеологии).

Как правило, мозговые центры с консервативным уклоном выступают за содействие системе свободного рынка, ограниченное правительство, индивидуальные свободы, религиозные убеждения и традиционные семейные ценности, ликвидацию расового или этнического предпочтений в государственной политике.

Активное возникновение целого ряда МЦ консервативной направленности было обусловлено четырьмя политическими событиями в начале 1970-х Rich A. Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. London: Cambridge University Press, 2005. - P. 49-53.:

- Активное участие частных компаний в политическом процессе, обеспечившее политическую мобилизацию бизнес-секторов в США в 1960-70-х гг. Открылись офисы торговых ассоциаций в Вашингтоне. К примеру, в 1960 году таких ассоциаций насчитывалось 99 в Вашингтоне, а в 1969 году их было уже 229 Vogel D. Fluctuating Fortunes: The Political Power of Business in America. New York: Basic Books, 1989.. К середине 1970-х гг. корпорации были обеспокоены падением продуктивности и доходов наряду со стагфляцией, высоким уровнем инфляции и безработицы;

- возникновение неоконсерватизма. Как раз в этот период возникло новое интеллектуальное движение, выступающее против коммунистических взглядов. Ирвинг Кристол, Дэниэл Белл, Натан Гэйзер выпускали журнал “The Public Interest”, в котором представители движения часто заявляли свои позиции по вопросам внутренней и внешней политики. Журнал нашел преданных читателей в среде политиков в Вашингтоне;

- политическая мобилизация религиозных движений в лице фундаменталистов и евангелистов, которые в 1950-60-х гг. после того как Верховный Суд наложил запрет на молитвы в государственных школах, начали становиться политически настроенными и увеличиваться в численности. Представители этих направлений также выступали против женских движений, прав сексуальных меньшинств и абортов;

- доминирование идей свободного рынка и монетаризма как альтернатива популярному тогда кейнсианству.

Таким образом, эти четыре характерные изменения, совпавшие с ростом популярности идей неоконсерватизма в американском обществе в 1960-70-х гг. предопределили постепенное угасание политики «нового курса».

Как правило, главная задача идеологически ориентированных мозговых центров - проведение исследований и предоставление политикам информации по различным актуальным вопросам Истомин И.А. Механизм научно-аналитического обеспечения внешнеполитического процесса в США // Вестник МГИМО Университета. №6б 2009. С.56.;

Филиппов В.А. Аналитические центры - стратегический интеллектуальный ресурс. -М.: ЛЕНАНД, 2007. - 104 с.. Данный тип мозговых центров, в первую очередь, стремится доказать правоту своих позиций, чем проводить непредвзятые научные исследования, вследствие чего такие центры в большинстве своем не порождают новые идеи, а скорее, являются их распространителями.

Фонд Наследие является наглядной иллюстрацией мозгового центра консервативного толка. Основанный в 1973 году, Фонд открыто заявляет о своих политических предпочтениях, подчеркивая, что его задача - распространение среди политиков и населения страны правых консервативных идей About Heritage // The Heritage Foundation. URL: http://www.heritage.org/about Дата посещения: 12.05.2015. Отстаивая традиционные американские ценности, сильную оборону страны и ограниченное государственное вмешательство в экономику, Фонд весьма агрессивно проводит эти идеи в жизнь: он нередко обвиняет государственные органы в проведении левой и неэффективной политики.

МЦ консервативной ориентации в большей степени, чем либеральные МЦ, получают поддержку от корпораций и крупных бизнесменов как материальную (например, в виде эндаумент, частных пожертвований и пр.), так и политическую (используя связи своих «патронов») 1. Зайцев Д.Г. Аналитические центры как субъекты политического процесса: дисс. … канд. пол. наук. ГУ-ВШЭ, Москва, 2009. С. 116.. Так, Фонд Наследие привлекает 45% средств от своих членов, получая остальное финансирование от других корпораций и фондов.

Часто МЦ консервативной направленности активно выделяют средства на распространение своих идей, нежели над исследовательскую деятельность. Фонд Наследие получил большое влияние за последние десятилетия за счет эффективного маркетинга и компилирования чужих идей. О значимости маркетинговой составляющей деятельности Фонда свидетельствует структура его бюджета. Ежегодно на работу с прессой и государственными органами Фонд тратит почти 22 % от всех расходов. Для сравнения: на исследовательскую работу тратят всего 37 % средств The Heritage Foundation // Charity Navigation. URL: http://www.charitynavigator.org/index.cfm?bay=search.summary&orgid=3819#.VUh0NCHtmko Дата посещения: 15.05.2015. Более того, наряду с исследованиями Фонд реализует масштабную образовательную программу для государственных служащих и сотрудников аппарата Конгресса. Естественно, что в рамках этих программ он получает дополнительные возможности продвигать идеи и предложения своих экспертов.

Идеи неоконсервативных мозговых центров особенно стали востребованными при администрациях Дж. Буша-мл. Российский исследователь Ф. Войтоловский объясняет это явление рядом причин Войтоловский Ф. Производство интеллектуального пространства мировой политики // Экспертно-аналитический портал «Центр гуманитарных технологий». 2007. URL: http://gtmarket.ru/laboratory/think/2007/1560 Дата посещения: 08.04.2016.

Во-первых, финансовыми: мозговые центры консервативной направленности финансируются состоятельными благотворительными фондами, получающими прибыль от транснационального капитала. Так, например, по официальным данным, в 2001 г. финансовые поступления Фонда Наследие составили 33,5 млн. долларов, что сделало их вторыми по размерам среди мозговых центров, работающих по внешнеполитической тематике, и третьими среди всех аналитических центров Фонд Наследия уступил только могущественной Корпорации «РЭНД» - 169 млн. долларов (штат которой в 10 раз больше) и американскому Институту Города (Urban Institute) - 64,5 млн. долларов. См: J. McGann. Responding to 9/11: Are Think Tanks Thinking Outside the Box? FPRI Think Tanks and Civil Societies Program Report. Philadelphia. FPRI. 2003. Р. 5.. А в 2004 году финансовые поступления в Фонд Наследие выросли до 37,4 млн. долларов. Другой консервативный центр - Институт Катона - также увеличил свои поступления с 14 млн. долларов в 2001 году до 16,9 млн. долларов к 2004 году.

Во-вторых, организационными: консервативные центры очень активно работают с ведущими СМИ и, таким образом, оказывают на них влияние.

В-третьих, высокой эффективностью работы консервативных центров: «Разрабатываемые ими идеи, как правило, упаковываются в легко читаемую форму брошюр, благодаря чему удается оперативно реагировать на новые международно-политические явления. Поверхностность анализа компенсируются широтой тематики, которая вынуждает политические элиты принимать во внимание вбрасываемые таким образом оценки и мнения. На деле оказывается, что по некоторым вопросам никаких других позиций, кроме консервативных, не бывает оглашено вовсе» Войтоловский Ф. Производство интеллектуального пространства мировой политики // Экспертно-аналитический портал «Центр гуманитарных технологий». 2007. URL: http://gtmarket.ru/laboratory/think/2007/1560 Дата посещения: 08.04.2016.

Мозговые центры либеральной, также их называют еще прогрессисткой, направленности поддерживают в своих программах активное участие государства в решении экономических, социальных и гендерных проблем неравенства и бедности; прогрессивную социальную справедливость; устойчивую окружающую среду; сокращение расходов на оборону. Среди организаций либерального толка можно выделить Center for American Progress, Center on Budget and Policy Priorities и др. Однако, необходимо заметить, что подавляющее большинство МЦ, попадающих под категорию организаций либерального толка, занимаются исследованиями в области внутренней политики, экономических и социальных вопросов. Что же касается вопросов внешней политики, то в этом случае американским МЦ сложно всегда следовать за идеями либерализма в мировой политике. Тем не менее, приблизительные взгляды можно проследить у экспертов Фонда Карнеги за международный мир, хотя многие исследователи причисляют Фонд к категории организаций центристской установки. Фонд Карнеги за международный мир, основанный в 1910 году для исследования причин войн и содействия мирному урегулированию споров, своей миссией называет «продвижение дела мира на основе анализа и развития новых идей в политике и непосредственного участия и сотрудничества с лицами, принимающими решения в правительстве, бизнесе и гражданском обществе» About Carnegie Endowment for International Peace // Carnegie Endowment for International Peace. URL: http://carnegieendowment.org/about/ Дата посещения: 20.03.2015. Другими словами, Фонд призван содействовать развитию сотрудничества между государствами и способствовать активному участию США в международных делах. Помимо головного офиса в Вашингтоне, Фонд имеет представительства в Брюсселе, Пекине, Бейруте и Москве, что позволяет Фонду работать над исследованиями на местах и нанимать местных экспертов. Таким образом, Фонд нередко имеет интернациональный взгляд на мировую политику в целом, но также и на американскую политику в частности.

Те организации, которые в своих программах и публикациях открыто или косвенно не разделяют вышеперечисленные пункты или не относятся ни к какой из идеологических категорий, определяются в качестве мозговых центров центристской направленности, или с неидентифицированной идеологией. Они составляют значительную часть МЦ в США и включают такие организации как Институт Брукингса, Институт Вудро Вильсона, RAND Corporation, Совет по международным отношениям, Атлантический Совет и др. Существование центристских «мозговых центров» в немалой степени обусловлено широким спектром взглядов их сотрудников, а также попытками совместить элементы консервативной и либеральной политики Кочетков, Г. Б. "Мозговые центры" в США: наука как инструмент реальной политики [Текст] / Г. Б. Кочетков, В. Б. Супян // Проблемы прогнозирования. - 2010. - N 5. - С. 60..

...