Оценки и рекомендации мозговых центров США по формированию американской внешней политики в отношении России во время второй администрации Б. Обамы

Одним из первых, кто выявил идеологическую установку мозговых центров эмпирическим путем, является Э. Рич. Основываясь на содержании (ключевые слова, фразы) программных заявлений и годовых отчетов, связанных с общими проблемами консервативной и либеральной идеологий, Э. Рич выделяет три типа МЦ по идеологической направленности: консервативный, либеральный и МЦ с центристской или неидентифицированной идеологией Rich A. Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. London: Cambridge University Press, 2005..

Он проанализировал 306 американских мозговых центров, существовавших на период до 1996 года и пришел к выводу, что почти половина МЦ в США ни к какой идеологической категории не относились. Данное заключение является вполне логичным, учитывая тот факт, что изначально МЦ создавались как независимые и неидеологические организации. Однако, любопытно, что в 1996 году 165 МЦ из 306 (54%) имели заведомо идеологический характер (консервативный или либеральный). В сравнение - в 1970 году только 14 из 59 существовавших к тому времени МЦ идентифицировали себя в качестве консервативного или либерального МЦ, в то время как 76.3% - центристскими. Такой феномен объясняется тем, что резкое возникновение идеологически ориентированных аналитических центров пришлось к 1970-80 гг. Как показало исследование, к концу ХХ века консервативные МЦ существенно превосходили по численности либеральные организации. Из 165 идеологических МЦ приблизительно две трети (65%) были открыто консервативны и только 35% были идентифицированы в качестве либеральных, что вполне объяснимо: на идеологизированность МЦ влияет ряд таких факторов, как период возникновения организации, источники финансирования, заказчики, «патроны» и др.

Необходимо отметить, что Э. Рич в своем исследовании использует только 3 категории идеологических установок. Существуют также важные дополнительные различия, которые можно сделать в рамках этих категорий. Так, например, Дж. МакГанн выделяет правоцентристские и левоцентристские институты McGann J. Think Tanks and Policy Advice in the US // Foreign Policy Advice Institute. August 2005. P.3. Отмечают также либертарианские МЦ, которые близки по идеологии консервативным в плане поддержки экономики свободного предпринимательства и отведения государству меньшей роли в социальной политике Кочетков, Г. Б. "Мозговые центры" в США: наука как инструмент реальной политики [Текст] / Г. Б. Кочетков, В. Б. Супян // Проблемы прогнозирования. - 2010. - N 5. - С. 60.. Однако, выявление различий с высокой степенью точности внутри широкого идеологического скопления представляется достаточно трудным.

Х. Виарда выделяет следующие идеологические категории и соответствующие им аналитические институты: левые (Институт политических исследований); умеренные левые (Фонд Карнеги, Брукингский институт); центр (Центр Стратегических и Международных Исследований); умеренно правые/правоцентристские (Американский предпринимательский институт, Гуверовский институт); правые (Фонд Наследие, Центр политики в области безопасности) Wiarda H. Think Tanks and Foreign Policy: The Foreign Policy Research Institute and Presidential Politics. Lexington Books, 2010..

МЦ, специализирующиеся на внешней политике, часто относятся к группе организаций, которых сложно отнести к какой-либо конкретной идеологии (согласно методологии Э. Рича). Например, Центр стратегических и международных исследований (CSIS) и Американский предпринимательский институт (АПИ) на практике являются консервативно ориентированными МЦ. Официально миссия CSIS заключается в «обеспечении стратегических идей и решений двухпартийной политики для содействия лицам, принимающим решения, наметить курс к лучшему миру» About the Center for Strategic and International Studies. URL: https://csis.org/about-us Дата посещения: 01.03.2016, в то время как АПИ стремится к «совершенствованию общества и правительства с целью содействия становлению более процветающих, более безопасных и более демократичных наций и мира» AEI's Organization and Purpose. URL: http://www.aei.org Дата посещения: 01.03.2016. Исходя из содержания миссий, сложно определить идеологию МЦ. Подобное относится и ко многим МЦ, специализирующимся в вопросах внешней политики: часто они не работают в рамках конкретной идеологии, но более того - многие организации центристской и даже либеральной направленностей могут повторять идеи консервативных МЦ по определенным вопросам.

Тем не менее, российский исследователь И.Я. Кобринская отмечает, что продукция каждого мозгового центра носит отпечаток его общей политической направленности: «Работа, публикуемая Фондом Наследия или Гуверовским институтом, не будет отражать взгляды умеренных академических кругов, а доклад, вышедший под эгидой Совета по международным отношениям, будет отличать от точки зрения оголтелых милитаристских группировок. Поэтому с определенными допущениями представляется правомерным говорить о существовании подходов к решению международных проблем, характерных для того или иного «мозгового треста» как умеренного, так и консервативного направления, о концепциях, отражающих взгляды большинства экспертов, работающих в том или ином центре» Кобринская И.Я. «Мозговые тресты» и внешняя политика США. М.: Международные отношения, 1986. С.36-37..

Итак, можно говорить о существовании значительных различий в оценках и рекомендациях мозговых центров, так или иначе относящихся к конкретной идеологической установке, по вопросам внешней политики. Так, например, подходы Института Брукингса, тяготеющего к Демократической партии, в отношении России отличаются заметно большей взвешенностью, чем позиции консервативных мозговых центров. В частности, касательно пятидневной войны России с Грузией в августе 2008 г. из-за Южной Осетии, в Брукингсе возобладала вполне обоснованная позиция. Согласно этой точке зрения, резкое ухудшение двусторонних отношений при Буше-мл. настолько сузило сферу сотрудничества США и России, что у администрации Буша-мл. не осталось эффективных рычагов влияния на Россию. Другими словами, России нечего было терять в сфере двусторонних отношений при ее жесткой военной реакции на агрессию Грузии против Южной Осетии. Таким образом, рекомендации Института включали изначальную необходимость значительного расширения сфер сотрудничества США с Россией и налаживания его в тех областях, где интересы двух стран совпадают, а уже затем переход к обсуждению и урегулированию спорных проблем.

В частности, Ст. Пайфер, один из ведущих экспертов Брукингс по вопросам России и проблемам контроля над вооружениями, вполне адекватно оценил намерения России в сентябре 2008 г. Так, он писал, что, во-первых, Россия стремится выработать «свою собственную политическую и экономическую модель» без критики со стороны западных стран. Во-вторых, Россия намерена иметь «сферу влияния» в постсоветском пространстве. В-третьих, Москва желает, чтобы ее мнение учитывалось при решении региональных и глобальных проблем. В-четвертых, Россия не стремится к изоляции и хочет улучшения отношений с Европейским Союзом и США, но на своих условиях Pifer St. What Does Russia Want? How Do We Respond? // brookings.org URL: http://www.brookings.edu/research/speeches/2008/09/11-russia-pifer Дата посещения: 25.03.2016.

Другой пример существования различий в рекомендациях МЦ различной идеологической направленности - прогрессистский Фонд Карнеги за международный мир в контексте украинского кризиса в 2014 году выступал за противостояние изоляции России на международной арене и необходимость построения надежных каналов связи между Вашингтоном и Кремлем, тем самым, возобновить диалог между двумя странами. Фонд Наследие, выступающий главным мозговым центром Республиканской партии, напротив, был настроен более жестко и рекомендовал администрации Обамы и Конгрессу расширить спектр санкций, а также продолжение дипломатической стратегии США в духе смещения России из других международных форумов, в частности из «Большой двадцатки». Россия в оценках экспертов Фонда рассматривается в качестве главной угрозы, в противостоянии с которой США необходимо увеличить бюджет обороны и модернизации ядерных сил. Примечательно, что Фонд зачастую выказывает предвзятую позицию и жесткую критику порой без ссылок на документы и конкретные факты, что явно говорит об идеологизированности данного мозгового центра. Необходимо также отметить, что в отличие от либерально настроенных МЦ, которые после оценки двусторонних отношений приходят к выводу, что с Россией необходимо сотрудничать, то эксперты Фонда Наследие либо отвергают сотрудничество вообще, либо выдвигают заведомо неприемлемые условия.

Центристский RAND Corporation выступали с рекомендацией о необходимости ведения диалога с Россией по главным вопросам двустороннего сотрудничества (в первую очередь по вопросам ядерной безопасности), однако более сдержанно, чем их коллеги из Фонда Карнеги. Также характерно, что приверженность к определенной идеологии влияет и на тематику исследований. Так, Фонд Наследие уделяет большое внимание «постсоветскому пространству», в частности странам Южного Кавказа и Балтии, аргументируя это тем, что Россия представляет этим регионам явную угрозу и в любой момент готова нанести агрессию. Фонд Карнеги активно выпускает публикации по сотрудничеству в Азиатско-Тихоокеанском регионе, стратегическому диалогу. RAND Corporation - армии США и НАТО.

Таким образом, вполне справедливо утверждать, что приверженность мозгового центра к конкретной идеологии, в частности к консервативной, влияет не только на определение взглядов и позиций центра, но также и на выбор области исследования.

Глава 2. Правовые и институциональные основы деятельности мозговых центров при администрации Б. Обамы

2.1 Законодательное регулирование мозговых центров в США

Согласно законодательству США, мозговые центры официально выступают в качестве образовательных организаций, осуществляющих обязательство по повышению информированности общественности о ряде политических и социальных вопросов. Таким образом, большинство мозговых центров в США относятся к категории некоммерческих (non-profit) организаций и имеют статус бесприбыльной корпорации.

Некоммерческой называется организация, целью которой не является получение прибыли для частных лиц. Как правило, она не имеет собственников, партнеров или акционеров. Некоммерческой организацией могут выступать корпорации, общества с ограниченной ответственностью, трасты и ассоциации, не имеющие прав юридического лица.

Организации, получающие те или иные льготы по налогам, в числе которых мозговые центры, сведены в Статью 501 (с) Кодекса внутренних доходов Налогового кодекса США 1986 года. К таким организациям относятся общественные организации, учебные заведения, профсоюзы, бизнес лиги, общества взаимопомощи, общественные клубы, трастовые фонды для выплат сотрудникам.

На основании данной статьи, коммерческая деятельность таких организаций освобождена от федеральных налогов на прибыль, однако взамен им запрещается распределение прибыли между участниками, а прибыль требуется направлять лишь на уставные расходы.

Статус организации, освобожденной от налогообложения, обязывает мозговые центры следовать принципу «беспартийности». Другими словами, в то время как МЦ в США могут иметь определенную позицию по ряду вопросов, они не могут открыто поддерживать или выступать против какой-либо политической партии и лоббировать тот или иной законопроект, вести политическую пропаганду и т.д. Internal Revenue Code of 1986, I077-96 Тем не менее, несмотря на официальный принцип «беспартийности», некоторые МЦ идейно обслуживают и тесно связаны в кадровом отношении с Республиканской, либо с Демократической партией.

МЦ могут придерживаться любой идеологической ориентации и предоставлять свои услуги любому политическому кандидату или компании, желающей воспользоваться их советами и опытом. Однако, по закону, МЦ должны воздерживаться от участия в определенных политических мероприятиях (предвыборные политические кампании, пропаганда законодательства и др.). Несмотря на это, грань, отделяющая политическую экспертизу от политической деятельности, зачастую бывает условной. Так, за всю историю существования многие МЦ были заподозрены или обвинены в нарушениях статуса бесприбыльной корпорации. В 1964 году Американский предпринимательский институт был обвинен в поддержке президентской кампании Б. Голдуотера, а спустя несколько лет сенатор Голдуотер предъявил обвинение Брукингскому институту в лоббировании собственного варианта бюджета вашингтонским политикам.

Такого рода столкновения привели к тому, что в 1969 году Конгресс по запросу Службы внутренних сборов утвердил Закон о налоговой реформе (Tax Reform Act), который впоследствии ужесточил требования к бесприбыльным корпорациям, включая частные исследовательские организации. Организациям разрешалось высказывать свою позицию относительно текущего законодательного процесса лишь по письменному запросу правительственных органов. Также им запрещалось участвовать в подготовке речей или обращений политиков с целью повлиять на принятие законов. Спонсорам мозговых центров запрещалось финансировать и поддерживать любые усилия, которые могли «повлиять на результат» законодательства или политических кампаний.

Тем не менее данные ограничения с формальной точки зрения касались самих институтов, но не их штатных сотрудников. Эксперты мозговых центров могли в свободное от работы время высказывать свою позицию относительно любых вопросов в любом месте. Такая неоднозначность привела к тому, что многие организации стали жестко регулировать действия своих сотрудников, чтобы не спровоцировать конфликт с налоговыми органами Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х - начало 1990-х годов). Н.Новгород: ННГУ, 1998. С.52..

Мозговые центры в некоторых случаях регистрируются в качестве образовательных или публичных организаций для того, чтобы снизить риски убытков, связанных с вхождением в публичный фонд. В таком случае они должны не менее трети своего бюджета пополнять из тридцати трех или более источников, причем ни один из этих источников не может вносить сумму, превышающую один процент от этой трети Orleans H. The Nonprofit Research Institute. Its Origins, Operation, Problems and Perspectives. McGraw-Hill Book Company, 1972. P.53-57..

В соответствии со Статьей 501(с)3 существует 4 типа бесприбыльных корпораций: частные фонды (foundations), религиозные, а также корпорации по обеспечению общественных интересов (public benefit corporations) и по обеспечению интересов участников (mutual benefit corporations).

Мозговые центры входят в категорию частных фондов, которые имеют собственный фонд, финансирующийся одним или несколькими лицами, как правило, в форме грантов. Эти гранты идут на осуществление фундаментальных и целевых научных исследований, направленных на решение социально-политических вопросов (проблемы общества, медицина, образование и др.). Через каналы фондов осуществляется поддержка деятельности культуры и искусства, спорта и т.д.

Так, Брукингский институт является частной, независимой и некоммерческой организацией, расположенной в Вашингтоне, округ Колумбия. Институт был основан в 1916 году с целью проведения исследований для решения проблем, стоящих перед обществом на местном, национальном и глобальном уровне About Brookings // Brookings.edu URL: http://www.brookings.edu/about Дата посещения: 21.02.2016. Институт принимает дары и гранты на проведение исследований и проектов от физических лиц (Дж. Торнтон, Д. Рубинштейн, анонимные лица и др.), фондов (Фонд Билла и Мелинды Гейтс, Фонд Рокфеллеров, Фонд Форда и др.), ведущих корпораций (Google, Microsoft, Chevron, Exxon Mobil), а также американских и иностранных правительственных учреждений (ОАЭ, МИД Швеции, Норвегии, правительства Дании и Австралии). В качестве некоммерческой и научной организации Брукингский институт освобожден от федеральных налогов на прибыль в соответствии со Статьей 501 (с) 3 Налогового кодекса США. Учреждение также можно определить в качестве публично поддерживаемой организации в соответствии с разделом 170 (b) (1) (A) (VI) Налогового кодекса США. В связи с этим, Брукингс должен ежегодно выделять инвестиционные расходы на поддержку операций.

На основании устава, Институт ни при каких обстоятельствах не может быть вовлеченным в политическую деятельность, лоббизм и пропаганду. Институт зарегистрирован как бесприбыльная корпорация без членства. Организацией руководит команда, состоящая из президента, исполнительного вице-президента, вице-президентов научно-исследовательских и неисследовательских программ Института Board of Trustees // The Brookings Institution. URL: http://www.brookings.edu/about/leadership/trustees Дата посещения: 04.03.2016. Президент Брукингского института отвечает за разработку и создание политики, проектов рекомендаций, утверждение публикаций и отбор персонала. Также руководство включает Совет попечителей, состоящий из видных бизнесменов, ученых, бывших правительственных чиновников и лидеров общин. Попечителями становятся на трехлетний срок и встречаются три раза в год. Роль Совета заключается в обеспечении управления бизнеса и делами Института, утверждении сферы научного исследования, и гарантии независимости работы организации.

В США статус бесприбыльных корпораций во всех штатах регулируется особым законом. Так, немалое количество мозговых центров расположены в Вашингтоне и, следовательно, их деятельность регулируется настоящим Актом о бесприбыльных корпорациях округа Колумбия (Вашингтон) от 2010 года The D.C. Nonprofit Corporation Act of 2010..

В 1987 году был принят «Модельный закон о бесприбыльных корпорациях», который унифицировал в один документ законодательства всех штатов. Суть данного закона заключается в том, что, ориентируясь на этот документ, законодательные собрания и правительства штатов в добровольном порядке могут приводить свои внутренние законы в соответствии с обобщенной практики федерации в целом Кочетков Г.Б., Супян В.Б. Корпорация: американская модель. СПб.: Питер, 2005. С.20.

В США для регистрации бесприбыльной корпорации президент организации или один из высших руководителей, наделенный соответствующими полномочиями, должен подать заявление на имя государственного секретаря. Тот, в свою очередь, должен проставить на документ подпись «зарегистрировано» (filed), свое имя, должность и дату, после чего организация считается созданной.

Бесприбыльная корпорация отличается от обычной, главным образом, в определении состава своих членов. Статья 6.03 Модельного закона о бесприбыльной корпорации гласит следующее: «Корпорация не обязана иметь членов». Таким образом, вопрос членства решается в уставных документах организации. В случае, если корпорация имеет членов, то критерии устанавливаются в соответствии с внутренним уставом организации. Критерии, в свою очередь, могут разделить участников организации на разные классы и категории, что влечет за собой различия в их правах и обязанностях. Так, наиболее часто встречающиеся классы - голосующие члены и не голосующие, с совещательным голосом Кочетков Г.Б., Супян В.Б. Корпорация: американская модель. СПб.: Питер, 2005. С.20.

По закону членство в бесприбыльной корпорации персонально привязано к конкретной личности. Таким образом, оно не может быть уступлено, продано, передано по наследству и т.п. В случае если по какой-либо причине участник ликвидирует свое членство в корпорации, то все права и обязанности, которые могут быть с этим связаны, либо ликвидируются, либо уходящий участник должен погасить свои долги.

Другим существенным отличием в организации бесприбыльных корпораций является возможность использования института делегатов. Делегаты могут представлять различные группы членов на собраниях организации, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы ее существования и развития. Так, делегаты являются постоянными представителями своих групп в руководящих органах организации.

Уставы бесприбыльных организаций могут предусматривать членские взносы, которые могут носить обязательный характер для членов. Руководящий орган может изменять размер взносов и вводить дополнительные.

В случае если корпорация включает несколько членов совета, то в соответствии с законом она обязана проводить общие собрания как минимум раз в год в сроки, указанные во внутреннем уставе организации. Отчет о работе и о финансовом состоянии является основным пунктом повестки дня годового собрания.

В соответствии с кодексом, бесприбыльная корпорация должна иметь руководящий орган - совет директоров. По закону совет должен иметь не менее трех членов. Тем не менее, в отличие от обычных корпораций члены совета бесприбыльной корпорации могут быть не только избраны, но и назначены уполномоченными лицами, или получить свои посты.

Таким образом, статус бесприбыльной корпорации позволяет мозговым центрам США уклоняться от уплаты налогов на прибыль и в то же время получать от разных лиц (как физических, так и юридических) дары и гранты на осуществление своих уставных целей, в первую очередь, на проведение исследований. Однако, Статья 501 (с) 3 Налогового кодекса накладывает ряд ограничений касательно деятельности мозговых центров, в том числе открытой поддержки или выступления против той или иной партии, кандидата, а также лоббирования и любой деятельности, связанной с целью повлиять на законодательство.

2.2 Методы влияния мозговых центров на систему принятия решений

Мозговые центры производят интеллектуальный продукт - идеи. Как и частные компании, МЦ заинтересованы в развитии и продвижении своего продукта и в этой связи посвящают особое внимание маркетингу своей продукции. Тем не менее, в отличие от обычных корпораций успешность мозговых центров измеряется не прибылью, а тем, насколько сильное влияние они оказывают на формирование общественного мнения и политики. Данный параграф посвящен рассмотрению и анализу каналов влияния, используемых МЦ для продвижения своих идей.

Стратегии воздействия мозговых центров на формирование общественного мнения и политического курса условно можно разделить на две категории: открытое влияние (public influence) и закрытое влияние (private influence) Abelson D. Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes. Montreal: McGill-Queen's University Press, 2002. P.78-89.

В категорию открытого влияния относятся следующие стратегии:

- распространение результатов своих исследований посредством СМИ (в виде политических комментариев на страницах газет, новостных программ, телевидении и т.д.);

- проведение общественных форумов и конференций с целью обсуждения различных внутренних и внешнеполитических проблем;

- публичные лекции исследователей и экспертов мозговых центров (например, в учебных заведениях);

- публикация книг, журналов, газет, брифов;

- рассылка информации о новых публикациях через сеть Интернет и размещение информации на официальном сайте института, на страницах социальных сетей Twitter, Facebook.

Использование СМИ в качестве инструмента воздействия на общественное мнение является самым распространенным методом, применяемым мозговыми центрами. Представителей и аналитиков мозговых трестов часто приглашают в качестве приглашенных экспертов на телевидении, новостях, радиопрограммах и ток-шоу с тем, чтобы обсудить политические, социальные и экономические вопросы страны. В США многие эксперты МЦ часто выступают в качестве регулярных политических комментаторов CNN, Fox News и других каналов. Брукингский институт и Фонд Наследие также имеют свои собственные телевизионные студии, откуда напрямую эксперты обращаются с комментариями в телевизионные СМИ.

Проведение форумов, конференций и различных общественных мероприятий также является одним из часто используемых стратегий МЦ для повышения осведомленности граждан о конкретных проблемах внутренней и внешней политики, а также эффективного распространения информации среди интеллектуальной и политической элиты страны. На мероприятия такого формата регулярно приглашаются политики, журналисты, ученые и представители частного и некоммерческого сектора. Так, ежегодно Центр стратегических и международных исследований (ЦСМИ) проводит около 450 общественных мероприятий, Американский институт предпринимательства - 200. Брукингский институт в 2015 году провел 292 таких мероприятий с более чем 20000 посетителями.

Публикация традиционных печатных (книг, журналов, статей) и все чаще мультимедийных изданий, как правило, является одним из важных и распространенных стратегий распространения информации и идей мозговых центров. Издание Брукингского института Brookings Press ежегодно издает более 30 книг на общественно-политическую тематику. В дополнение к многочисленным печатным изданиям каждый МЦ сегодня также публикует свой собственный периодический журнал (Институт Катона - 3 раза в год, а AEI - каждые два месяца). Фонд Наследие издает журнал Policy Review, состоящий из коротких статей ведущих экспертов, придерживающихся консервативного мировоззрения. Также некоторые МЦ выпускают реферируемые научные журналы, например, Фонд Карнеги издает всемирно известный журнал Foreign Policy, Совет по международным делам выпускает журнал Foreign Affairs, а ЦСМИ - The Washington Quarterly. Точно так же МЦ часто распространяют быстро и легко производимые бюллетени и информационные брошюры, а также политические брифы по отдельным вопросам. Наконец, некоторые МЦ предоставляют специальные информационные услуги по факсу или по электронной почте с комментариями о политических и экономических событиях дня. Такие ежедневные анализы высылаются бесплатно членам Конгресса, представителям государственных органов и высшему руководству коммерческих и некоммерческих организаций.

С развитием технологий МЦ активно используют сеть Интернет для коммуникации с аудиторией. Каждый МЦ публикует на официальном сайте широкий спектр информации: статьи, ежегодные отчеты о деятельности центра и программы исследований, данные об экспертах, комментарии к событиям, видео сопровождения разных мероприятий, организуемые институтом. Большинство влиятельных американских мозговых центров имеет собственный канал на Youtube, где активно публикуются общедоступные видео, интервью и подкасты с разных семинаров, конференций и встреч. Сегодня каждый мозговой центр имеет собственную страницу на Facebook и Twitter, где пользователи сразу могут получать информацию о новинках центра. Так, например, у Фонда Наследия 549000 подписанных пользователей в социальных сетях, у Брукингского института более 165000 пользователей.

В то время как многие мозговые центры борются за внимание СМИ и выделяют значительные средства на работу с медиа, необходимо отметить, что частое появление мозговых центров в СМИ и цитируемость их продукции не является показателем влиятельности аналитических центров. Активное упоминание в СМИ может способствовать формированию общественного мнения, но необязательно гарантирует доступ к другим важным стадиям политического процесса.

Влияние МЦ на общественность относительно легко проследить с помощью документов, находящихся в открытом доступе. Что касается категории закрытого влияния, то здесь наблюдение представляется трудным.

Существуют следующие стратегии закрытого влияния, применяемые мозговыми центрами:

- замещение экспертами должностных позиций в администрации президента;

- выступление в качестве целевых групп во время президентских выборов;

- поддерживание контактов с офисами Сената и Палатой представителей;

- участие на слушаниях в Конгрессе в качестве приглашенных экспертов;

- приглашение политиков для участия в конференциях, семинарах и воркшопах;

- привлечение госслужащих на работу в МЦ на ограниченный срок;

- привлечение бывших политиков на должности в МЦ;

- подготовка исследований и брифов для политиков.

Президентские выборы дают огромную возможность мозговым центрам для формирования политической платформы и повестки дня, в особенности если у МЦ и кандидатов в президенты совпадают идеологические предпочтения. Так, например, президентская избирательная кампания 2008 года и процесс формирования первой администрации Б. Обамы продемонстрировали тесную связь по вопросам внешней политики с Брукингским институтом и Центром американского прогресса (ЦАП).

Новацией последних двух президентских избирательных кампаний стало возникновение «теневых Советов национальной безопасности» Самуйлов С. М. Внешнеполитический механизм США: основы и современное реформирование. - М.: ИСКРАН, 2013.. В рамках данного феномена количество экспертов, сотрудничающих со штабами кандидатов в президенты, значительно выросло. Помимо основных советников штабы также привлекают большое количество экспертов по отдельным регионам и проблемным направлениям. В конечном итоге при предвыборном штабе формируется разветвленная экспертная система. Впервые такая система возникла в президентской кампании Б. Обамы в 2008 году. А в 2012 году кандидат М. Ромни организовал подобную аналитическую систему. Необходимо отметить, что период деятельности «теневых СНБ» ограничен, так как они формируются только на период избирательной кампании кандидатов в президенты. Главным мотивом участия экспертов, как правило, являются перспективы назначения на ведущие посты в будущей администрации президента.

Для того, чтобы обсудить некоторые политические вопросы более подробно, мозговые центры регулярно приглашают членов Конгресса для участия в семинарах и конференциях, проводимых в стенах организаций. Такая стратегия позволяет экспертам мозговых центров делиться своим мнением с политиками, которые в состоянии повлиять на законодательный процесс. Так, двухдневный Вашингтонский семинар Института Гувера, проведенный в Пало Альто, сыграл важную роль в обеспечении обмена идеями между экспертами института и политиками. Количество участников было ограничено и составляло от 12 до 15 людей и включило как демократов, так и республиканцев из Конгресса.

МЦ также влияют на внешнюю политику путем спонсирования диалогов и форумов, играя роль посредника между конфликтующими сторонами (например, Институт мира США - неофициальные переговоры Track II Diplomacy, а также программа обучения должностных лиц по преодолению споров). Фонд Карнеги, начиная с 1980х годов, организует встречи в Вашингтоне с участием ведущих политиков Южной Африки, предпринимателей, общественных представителей, ученых и борцов за свободу, а также членов Конгресса и исполнительной власти. Аналогично, CSIS вели проекты по улучшению этнических отношений в бывшей Югославии. То есть такие неофициальные инициативы являются своего рода элементом «мягкой» силы. Когда официальная политика (правительство) не в силах решить конфликтные вопросы, на помощь приходит третья сторона - МЦ (в качестве замены правительству, когда она бессильна).

Некоторые мозговые центры поддерживают тесные контакты с бюрократическими ведомствами и учреждениями. Например, через программу «Diplomats in Residence», реализуемой Государственным департаментом, помимо своей постоянной должности дипломаты могут работать и проводить исследования, а также читать лекции в таких мозговых центрах как Американский институт предпринимательства, Институт Гувера, RAND, Фонд Карнеги, Фонд Наследие и многие другие.

Американские МЦ уделяют особое внимание поддержанию линии связи с членами Конгресса и их сотрудниками, представителями администрации президента, федеральными судьями, а также представителями государственных и местных органов. В качестве приглашенных экспертов представители мозговых центров регулярно выступают на слушаниях перед комитетами Сената и Палаты представителей. Мозговые центры проводят неофициальные встречи и брифинги с правительственными чиновниками и членами Конгресса для обсуждения различных сфер исследований, проводимых организацией, а также наметить варианты политического курса. Таким образом должностным лицам предоставляется возможность проверить политические идеи и инициативы на «нейтральной зоне» перед аудиторией экспертов McGann J. Think Tanks and Policy Advice in the US // Foreign Policy Advice Institute. August 2005. P.3. Информацию о подобных встречах редко предают общественной огласке, но тем не менее такие стратегии могут способствовать формированию государственной политики. Для многих МЦ деятельность за закрытыми дверями может быть наиболее эффективным каналом влияния на формирование политики.

Многие мозговые центры проводят индивидуальные брифинги членам Конгресса, администрации президента и сотрудникам государственных учреждений. Большинство МЦ также организовывают регулярные встречи и дискуссии с чиновниками с тем, чтобы установить связи с представителями законодательной и исполнительной власти. Например, Council on Foreign Relations проводит беспартийный форум Congress and US Foreign Policy Program Congress and U.S. Foreign Policy Program // Council on Foreign Relations. URL: http://www.cfr.org/projects/world/congress-and-us-foreign-policy-program/pr414 Дата посещения: 01.04.2016 для сотрудников обеих палат Конгресса по широкому кругу международных вопросов.

Кроме того, многие члены Конгресса состоят в совете директоров многочисленных американских МЦ. Некоторые МЦ намеренно идут на сближение с Конгрессом, так как многие из них (в первую очередь Urban Institute и RAND Corporation) получают существенную часть своего бюджета от заказов правительственных ведомств.

В конечном итоге мозговые центры применяют ту стратегию, которая позволяет им достичь конкретных целевых аудиторий наиболее эффективно, будь это политики, СМИ, или общественность.

Взаимодействие мозговых центров с государственными органами может происходить прямым и косвенным путем. Как внешнеполитические ведомства, так и комитеты Конгресса могут заказать у мозговых центров проведение исследований с целью пересмотра и определения политики США в отношении какого-либо региона мира и конкретных стран. Так, именно Брукингский институт предложил в 2008 году администрации Обамы начать переговоры с Россией без всяких предварительных условий. Ранее все американские администрации требовали от СССР (позднее России) выполнения предварительных условий прежде, чем США согласились бы на начало переговоров. С самого начала Брукингский институт и лично президент института С. Тэлботт активно выступали за переговоры и заключение нового Договора СНВ-3 между США и Россией. В 2010 году С. Тэлботт, С. Пайфер и другие эксперты неоднократно выступали в поддержку договора на слушаниях в Сенате, опровергая аргументы республиканцев, направленные против его ратификации.

Помимо генерирования интеллектуальной продукции мозговые центры имеют другую важную функцию и наиболее эффективную стратегию влияния на политический процесс - они обеспечивают кадрами исполнительные органы власти. Мозговые центры дают уникальные возможности для рекрутизации во власть лиц, обладающих уже всеми навыками для работы в сфере власти Сунгуров А., «Фабрики мысли»: первое приближение к анализу зарубежного опыта // в Сб.: «Фабрики мысли» и центры публичной политики: международный и российский опыт, под ред. Сунгурова А.Ю., СПб, «Норма», 2002 г., с. 56-57.. Переход с должности эксперта мозгового центра на государственную службу (и наоборот) является широко распространенной практикой в США. Существует даже специальное определение такой практике - система «вращающихся дверей».

Наиболее часто возможность такого перехода появляется при формировании новой администрации президента из очень узкого круга проверенных и «своих» исследовательских центров Самуйлов С. М. Внешнеполитический механизм США: основы и современное реформирование. - М.: ИСКРАН, 2013.. Как правило, в отношении внешней политики количество таких центров составляет 2-3, а в целом оно может достигать 5-6 с учетом организаций, специализирующихся на разных аспектах политики. Так, например, в свое время президент Дж. Картер нанял в свою администрацию ряд исследователей из Брукингского института и Council on Foreign Policy, а Р. Рейган 150 сотрудников Американского института предпринимательства, Фонда Наследие и Института Гувера.

Что касается президентства Б. Обамы, он привлек в свою первую администрацию значительное число членов экспертного сообщества, помогавших ему в ходе предвыборной кампании. Так, бывший директор московского отделения Фонда Карнеги Р. Гетемюллер стала заместителем государственного секретаря по вопросам контроля над вооружениями и разоружением. Именно она была главным переговорщиком США при заключении Договора СНВ-3, который вступил в силу в 2011 году. Другой эксперт по России, а также профессор Стэнфордского университета, Майкл Макфол был назначен специальным советником президента в СНБ по странам СНГ, а в 2011 году получил пост посла США в Москве.

Наиболее тесно связанными с администрацией Б. Обамы мозговыми центрами являются Центр за американский прогресс (ЦАП) и Брукингский институт. Президент ЦАП Дж. Подеста, ранее возглавлявший администрацию Б. Клинтона, в конце 2008 - начале 2009 г. возглавлял переходную команду Б. Обамы и принимал активное участие в формировании новой администрации. Из ЦАП перешли на работу в новую администрацию на разных должностных уровнях около одной трети сотрудников центра.

Из Брукингского института в состав администрации Б. Обамы в 2009 году вошел ряд высокопоставленных лиц: Дж. Штейнберг, работавший вице-президентом Института и отвечавшим за внешнеполитические исследования, стал первым заместителем госсекретаря; С. Райс, работавшая старшим научным сотрудником Брукингс, специализировавшаяся на африканских исследованиях, была назначена постоянным представителем США в ООН; А. Даолдер, бывший старший научный сотрудник, получил пост посла США в НАТО. Также на более низких должностях администрации были назначены представители Брукингского института.

В свою очередь мозговые центры привлекают бывших госслужащих на высокие должности в своих центрах: С. Тэлботт, известнейший в США специалист по СССР, России и СНГ, бывший заместитель госсекретаря при Б. Клинтоне, ныне является президентом Брукингского института; У. Бернз, также бывший заместитель госсекретаря США, стал президентом Фонда Карнеги за международный мир; К. Пауэлл, госсекретарь США при Дж. Буше, был директором Center for National Policy.

Глава 3. Мозговые центры о главных проблемах двусторонних отношений России и США во время второй администрации Б. Обамы (2012-2015)

3.1 Повестка российско-американских отношений в начале второй администрации Б. Обамы

Начало первого срока президентства Б. Обамы ознаменовалось политикой «перезагрузки» в российско-американских отношениях. Первые полтора года политика «перезагрузки» была относительно благополучной. Россия и США заключили Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-3) и ввели в действие «Соглашение о сотрудничестве в сфере мирного использования атомной энергии» («Соглашение 1, 2, 3»). Страны углубили сотрудничество по Афганистану, взаимодействовали по вопросам ядерной программы Ирана и Северной Кореи. Была основана двусторонняя президентская комиссия, целью которой было укрепление отношений по разным сферам сотрудничества. США приостановили процесс расширения НАТО в постсоветских странах, а также развертывание ПРО на территории Польши и Чехии.

На протяжении 2011-2012 гг. в двусторонних отношениях наметились противоречия, вызванные недовольством России операцией НАТО в Ливии; расхождением взглядов сторон по Сирии; отказом России начать переговоры по сокращению тактического ядерного оружия (ТЯО) в Европе; активной политики США в Центральной Азии; принятием «Акта Магнитского» и «Законом Димы Яковлева». Вместе с тем беспокоящим фактором двусторонних отношений стало также реакция Вашингтона на итоги выборов в России в 2012 году и последующее развитие внутренних процессов. К концу первого срока отношения России и США значительно осложнились, однако еще не испортились окончательно.

Накануне своего второго президентского избрания Б. Обама во внешнеполитическом курсе продолжал либеральный курс, во многом ориентируясь на оценки и рекомендации сотрудников своей администрации, многие из которых перешли на службу в Белый дом из экспертного сообщества.

В данном параграфе были рассмотрены наиболее активные мозговые центры по вопросам российско-американских отношений в период второй администрации Б. Обамы. В определении наиболее активных организаций было взято три фактора, а именно:

1) среднее число упоминаний мозговых центров в СМИ в период 2011-2012гг.Fair Study: Think Tank Spectrum 2012 // Fairness and Accuracy in Reporting http://fair.org/extra/fair%E2%80%88study-think-tank-spectrum-2012/ Дата посещения: 15.01.2016 (см. Таблица 1).

Таблица 1

Данные показывают, что наиболее цитируемым в СМИ мозговым центром является Институт Брукингса, что вполне объяснимо. По данным Университета Пенсильвании, Институт является самым влиятельным мозговым центров в мире. Брукингс имеет огромное финансирование, каналы влияния на формирование общественного дискурса, в том числе активно сотрудничает со СМИ, часто проводит конференции и брифинги с известными политиками и экспертами. Среди экспертов и руководителей Брукингса - бывшие высокопоставленные чиновники и выдающиеся эксперты по региональной политике. В частности, президентом Института является Строуб Тэлботт, заместитель госсекретаря США при Билле Клинтоне по вопросам России и бывших стран СССР.

Далее в рейтинге идут Фонд Наследие и Американский институт предпринимательства - мозговые центры консервативной направленности, чьи ежегодные расходы по взаимодействию со СМИ равняются приблизительно к 25% от ежегодного бюджета. Данные центры также активно поддерживаются СМИ консервативного толка.

2) количество выступлений экспертов мозговых центров на слушаниях в комитетах по международным отношениям Сената и Палаты представителей в Конгрессе по вопросам российско-американских отношений (см. Таблица 2) в период с 2012 по 2015 гг.

Таблица 2

Более детальную информацию по годам, темам слушаний, именам приглашенных экспертов из МЦ можно посмотреть в Приложении 1.

Как показано в Таблице 2, на слушания в Конгресс по вопросам, затрагивающим российско-американские отношения, чаще всего приглашали экспертов из ЦСМИ (Скотт Моделл, Шэрон Скуазони, Збигнев Бжезинский, Стив Флэнаган). Центр изначально фокусируется только на международных проблемах (в то время как Брукингс и Фонд Наследие являются многопрофильными). Другим значительным фактором могла оказаться их близкая к умеренной консервативной идеологии направленность среди мозговых центров, специализирующихся на внешнеполитических вопросах. Учитывая то, что в настоящее время большинство в Конгрессе занимают республиканцы, интерес политиков к рекомендациям умеренно консервативного ЦСМИ вполне объяснимо. Больше всего выступлений у Центра было по вопросам постсоветского пространства и Европы.

Немногим отстает Институт Брукингса. Директор по контролю над вооружениями и нераспространению ОМП Стивен Пайфер часто выступал на слушаниях касательно вопросов Ближнего Востока и постсоветского пространства, а также заместитель директора Брукингса Мартин Индик.

Далее - Американский институт предпринимательства (директор программы по России Арон Леон) и Совет по международным отношениям (старший научный сотрудник программы по Ближнему Востоку Рэй Тэки).

Необходимо отметить, что эксперты мозговых центров не участвовали на слушаниях в Конгрессе по вопросам России и Украины в первой половине 2014 года, хотя таких слушаний было достаточно много. Слушания проходили в закрытом формате; участие принимали только официальные лица.

3) Количество высокопоставленных чиновников Государственного Департамента, Белого Дома, Министерства обороны США, прежде работавших в мозговых центрах (см. Таблица 3).

Таблица 3

Наиболее важным индикатором активности мозговых центров безусловно является количество представителей мозговых центров, перешедших на государственную службу. Для того, чтобы выявить связи чиновников с мозговыми центрами, были рассмотрены биографические данные высокопоставленных лиц, ответственных по вопросам России и Евразии в четырех органах исполнительной власти: Государственный Департамент США, Белый дом, Совет национальной безопасности (входит в состав Белого дома), Министерство обороны. Подробный список высокопоставленных чиновников, когда-либо работавших в МЦ, можно найти в Приложении 2.

Итак, исходя из результатов, большое количество чиновников нынешней администрации ранее работали или состояли/состоят в членстве в Совете по международным отношениям. Большее число наблюдается в Государственном департаменте и Белом доме. Так, например, министр обороны Эштон Картер, министр энергетики Эрнест Мориц, помощник госсекретаря по делам Европы и Евразии Виктория Нуланд, заместитель помощника по ядерным вопросам Элиот Канг состояли в качестве штатных научных сотрудников и членов в Совете по международным отношениям.

Также несколько бывших сотрудников Брукингса и ЦСМИ задействованы в настоящее время в администрации Обамы (заместитель госсекретаря Энтони Блинкен, специальный советник по нераспространению и контролю над вооружениями в Госдепартаменте Роберт Эйнхорн работали в ЦСМИ; советник по национальной безопасности Сьюзан Райс была научным сотрудником в СМО). Примечательно, что многие эксперты переходили из Института Брукингс и ЦСМИ в СМО (и наоборот), что, возможно, говорит о единой сети мозговых центров в плане схожести политических взглядов. Так, в частности, специальный помощник Президента и старший директор по России и Евразии в СНБ ранее работала в качестве старшего научного сотрудника в СМО и ЦСМИ.

Таким образом, анализ мозговых центров по трем факторам выявил, что наиболее активными мозговыми центрами в период нынешней администрации Б. Обамы являются Совет по международным делам (СМО), большое количество сотрудников которого ныне задействованы в исполнительных органах власти; Институт Брукингса, активно цитируемый американскими СМИ и часто приглашаемый на слушания в Конгрессе; Центр Стратегических и Международных Исследований (ЦСМИ), также имеющий большой интерес у представителей законодательной власти и также активно занимающийся кадровой ротацией.

Следует кратко остановиться на ряде экспертных докладов, опубликованных тремя мозговыми центрами перед президентскими выборами 2012 года и посвященных внешнеполитической повестке США, в частности двусторонним отношениям России и США, а также рассмотреть оценки и рекомендации мозговых центров.

Совет по международным отношениям

Совет в период с 2011 по 2012 гг. не публиковал доклады, непосредственно относящиеся к российско-американским отношениям. Тем не менее, работы экспертов и членов Совета активно публиковались в различных изданиях, а также эксперты совместно с исследователями из других мозговых центров (Брукингс, ЦСМИ, Атлантический совет и др.) писали доклады для сторонних организаций и ассоциаций. Подобное «отклонение» кажется достаточно удобным для экспертов - ведь они могут высказаться свободно по тем или иным вопросам, а также продвигать конкретные позиции и рекомендации от своего имени, а не в качестве представителя конкретного центра.

В конце 2011 года журнал «Тайм» опубликовал статью президента СМО Ричарда Хаасса, в которой он призывает США к принятию доктрины «восстановления» (restoration) Haass R. Bringing Our Foreign Policy Home. // Council on Foreign Relations. August 8, 2011. URL: http://www.cfr.org/world/bringing-our-foreign-policy-home/p25514 Дата посещения: 23.04.2016. По данной доктрине, внешняя политика США должна быть основана на внутреннем восстановлении страны и пополнении его ресурсов - экономического, человеческого и физического. Восстановление в этом контексте не значит изоляционизм в виду того, что США не могут отгородить себя от таких вызовов как терроризм, эпидемии, изменение климата или утрата доступа к финансовым, энергетическим и минеральным ресурсам. Доктрина восстановления предполагает активную внешнюю политику США путем создания международных механизмов, нацеленных на борьбу с угрозами, исходящими от Северной Кореи, Ирана и Пакистана. По мнению Хаасс, принятие доктрины восстановления приведет таким шагам, как резкое сокращение численности сил США в Афганистане; ограничение деятельности США в Ливии и отказ от новых гуманитарных интервенций (за исключением тех случаев, когда угроза действительно велика). Р. Хаасс подчеркивает, что, таким образом, принятие доктрины восстановления помогло бы США в течение нескольких лет укрепить экономические основы власти.

В период с 2010 по 2011 гг. СМО уделял особое внимание вопросам разоружения и безопасности. Так, Совет опубликовал целый ряд отчетов и статей Kupchan C. Return of the Arms Control Era // Council on Foreign Relations April 8, 2010. URL: http://www.cfr.org/nonproliferation-arms-control-and-disarmament/return-arms-control-era/p21850 ; Zenko M. Toward Deeper Reductions in U.S. and Russian Nuclear Weapons // Council on Foreign Relations November 2010. URL: http://www.cfr.org/united-states/toward-deeper-reductions-us-russian-nuclear-weapons/p23212 ; Zenko M. Controlling Tactical Nuclear Weapons // Council on Foreign Relations November, 2011. URL: http://www.cfr.org/weapons-of-mass-destruction/controlling-tactical-nuclear-weapons/p23374 ; Pearl J. After New START: Challenges and Opportunities for 21st Century Arms Control // Council on Foreign Relations February, 2011. URL: http://www.cfr.org/nonproliferation-arms-control-and-disarmament/after-new-start-challenges-opportunities-21st-century-arms-control/p24164 , посвященных Договору СНВ-3. В частности, старший научный сотрудник СМО Мика Зенко Zenko M. Toward Deeper Reductions in U.S. and Russian Nuclear Weapons // Council on Foreign Relations November, 2010. URL: http://www.cfr.org/united-states/toward-deeper-reductions-us-russian-nuclear-weapons/p23212 писал, что «сокращение арсеналов ядерного оружия в большем количестве (до 1 тыс. боеголовок), включая тактическое ядерное оружие, чем это предполагает новый Договор СНВ, было бы стратегически и политически выгодным. Это уменьшит риск кражи ядерного оружия и ядерного нападения и увеличит международную политическую поддержку будущих инициатив США с целью уменьшения или контроля над ядерными боеголовками».