Арктический регион в XXI веке: сравнительный анализ арктической политики РФ и США

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Обоснование темы исследования и его актуальность.

Арктический регион, долгое время остававшийся вне сферы ключевых интересов большинства ведущих государств на международной арене, в последнее время, все чаще занимает не последнее место в актуальной повестке дня мирового сообщества. Присутствие интереса, проявляемого к Арктике, очевидно прослеживается в общественно-политическом дискурсе, а решение проблем развития и взаимодействия в этом регионе все чаще становятся важными задачами как арктических государств, так и стран, не имеющих непосредственной географической связи с Арктикой.

Стремительное таяние арктических льдов, исключительное по своей важности природное явление, в ближайшем будущем, возможно, существенно изменит характер взаимодействия акторов в этом регионе, создав как новые возможности, так и новые риски.

Существенное изменение климатических условий в Арктике вносит определенные коррективы в экономическую деятельность в регионе. Зависимость ведущих экономик мира от энергоресурсов, в частности, нефти и газа, обуславливает существующий уже сейчас интерес к Арктике, где добывается десятая часть общемировых запасов нефти и четверть запасов природного газа. Таяние арктических льдов, упрощающее разведку, добычу и транспортировку полезных ископаемых обуславливает растущую рентабельность экономической деятельности в регионе. Помимо этого, климатические изменения в Арктике позволяют создавать новые, ранее недоступные, морские маршруты, а также снизить издержки при использовании существующих.

Однако, появление новых возможностей в Арктике, вполне возможно, обострит и существующие противоречия. Гораздо большую актуальность приобретет вопрос доступа к экономической деятельности в регионе государств, не входящих в «арктический клуб». Также, возможна актуализация существующих территориальных споров. Но что наиболее вероятно, так это проецирование внешнеполитических противоречий государств и на арктический регион.

Российская Федерация и Соединенные Штаты Америки являются арктическими державами. Нельзя не отметить и чрезвычайно важные роли, которые эти государства играют в мировой политике. При этом, арктическая политика является традиционным приоритетом для РФ и становится все более важной частью внешнеполитической повестки США. Это, в свою очередь, способно как стать драйвером двустороннего сотрудничества, так и полем для конфронтации в будущем.

В контексте существенного осложнения политических и экономических взаимоотношений Российской Федерации и США, теоретически возможного столкновения интересов этих государств в Арктике, а также растущего интереса к региону в глобальном масштабе, сравнительный анализ подходов к формированию и реализации политики Российской Федерации и США в Арктике видится актуальным и востребованным, в то время как прогнозирование развития современных арктических стратегий вышеуказанных государств представляется крайне важным в процессе формирования модели развития всего региона в среднесрочной перспективе.

Актуальность проблем развития Арктики является причиной относительно высокой изученности темы. Однако, серьезная зависимость сущности и характера деятельности государств в арктическом регионе от целого ряда внешнеполитических и внешнеэкономических факторов, подверженных в данный исторический момент, порой, кардинальным изменениям, а также динамичность развития арктического региона в целом, обосновывает необходимость постоянной аналитической деятельности в данной области.

Объектом исследования выступают Арктический регион в XXI веке и политика РФ и США в отношении данного региона.

Предметом исследования являются сущность и отличительные черты актуальных арктических стратегий РФ и США, характерные особенности деятельности данных государств в Арктике в сферах политики, экономики, безопасности и экологии.

Цель исследования - на основе сравнительного анализа современной арктической политики РФ и США дать прогноз дальнейшего развития арктических стратегий данных государств в краткосрочной перспективе.

Задачи:

1. Проанализировать характерные особенности и выявить ключевые проблемы развития современной Арктики.

2. Осуществить анализ современной арктической политики РФ.

3. Проанализировать политику США в Арктике на современном этапе.

4. Провести сравнительный анализ арктической политики РФ и США на современном этапе.

5. На основе полученных данных, дать прогноз развития арктических стратегий РФ и США, сформировать выводы и рекомендации.

Хронологические рамки исследования.

Автор анализирует арктическую политику Российской Федерации в период с 18 сентября 2008 года (дата принятия «Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», ключевого концептуального документа, определившего новый этап развития политики РФ в Арктике) по апрель 2018 года. Арктическая политика США анализируется в период с 12 января 2009 года (дата принятия Директивы по арктической политике) по апрель 2018 года. Однако, параграфы №1 глав №2 и №3 дают краткий обзор основных этапов развития арктической политики России и США с XVI и XIX веков соответственно.

Характеристика источниковой базы.

Междисциплинарный характер данной работы предполагает использование источников и литературы, относящихся к самым разным областям знания. Источники предлагается разделить на несколько основных групп.

Первая группа источников - это международные конвенции, договоры и соглашения, объектом которых выступает арктический регион. Среди таких документов можно выделить, например, Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года. Роль данного документа невозможно недооценить, ведь именно Конвенция ООН по морскому праву 1982 года определяет границы территориальной юрисдикции государств в море. В частности, и в Арктике. Отсутствие окончательно урегулированных границ в Арктике обуславливает важность изучения в рамках данного исследования таких источников, как решения Международного органа по морскому дну, а также Комиссии по границам континентального шельфа. Так, в данный момент, Комиссия по границам рассматривает российскую заявку на расширение континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, поданную в феврале 2016 года. Учитывая тот факт, что речь идет о площади расширенного континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, которая составляет 1,2 млн.кв. километров, принятое Комиссией решение может значительно повлиять на политику РФ в регионе.

Также, в силу своего влияния на политику арктических государств, важными для изучения представляются документы Арктического совета, межправительственной организации, главными задачами которой являются решение проблем окружающей среды в арктическом регионе и всесторонняя поддержка коренных народов; решения конференций парламентариев Арктического региона и встреч «Арктической пятерки», а также ежегодной конференции по проблемам судоходства в Арктике.

Базовые принципы деятельности государств в Арктике также определяются в Нуукской декларации об окружающей среде и развитии в Арктике 1993 года, программе по сотрудничеству в военной области и по вопросам охраны окружающей среды в Арктике 1996 года, Илулиссатской декларации о готовности сотрудничать в Арктике на основе международного права, принятой в 2008 году.

Следующая группа источников - внутренние правовые нормы, программы, стратегии и доктрины, предметом которых является Арктика. Важнейшим в данной группе является документ под названием «Основы государственной политики России в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» от 18 сентября 2008 года. Он, в частности, определяет национальные интересы России в Арктике. В данном документе определяются главные цели, основные задачи, стратегические приоритеты и механизмы реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике, а также система мер стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России. Помимо этого, в документе имеется положение об определении границ юрисдикции РФ в Арктике. В развитие данного документа были созданы «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» и постановление об утверждении государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», критически важные для анализа текущей и будущей политики РФ в арктическом регионе. Не менее важное значение в данной группе источников имеет документ под названием Национальная стратегия США для Арктического региона. Национальная стратегия формулирует стратегические приоритеты правительства Соединенных Штатов для арктической области. Кроме того, неотъемлемой частью концептуальной основы американской арктической политики являются такие документы как План имплементации Национальной стратегии США для Арктического региона, «Арктическая дорожная карта» ВМС США и Арктическая стратегия министерства обороны США.

Важными объектами анализа для достижения цели данной работы являются официальные речи и выступления российских и американских политических деятелей и экспертов, чье видение будущего арктической политики может прямо или косвенно влиять на ее практическую реализацию. К их числу можно отнести президента РФ В. В. Путина, президента США Д. Трампа, министра иностранных дел С. В. Лаврова, госсекретаря Р. Тиллерсона, председателя правительства РФ Д. А. Медведева, заместителя председателя правительства Д. О. Рогозина, министра обороны С. К. Шойгу, министра обороны США Джеймса Мэтисса, а также многих других.

Для выполнения задач исследования важность представляют официальные отчеты целого ряда государственных ведомств РФ и США. Таких, например, как Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, Геологической службы США, Комиссии по ценным бумагам и биржам США и Департамента окружающей среды и природных ресурсов США.

В анализе интересов и возможных действий российских компаний важное место занимают информационные и аналитические материалы отечественных и зарубежных СМИ, таких как NYT, Wall Street Journal, Reuters, ТАСС, РБК, Коммерсант, Forbes. Особо хотелось бы выделить отраслевое издание Arctic Info, которое освещает события, происходящие в Арктической зоне России и циркумполярных государствах - Финляндии, Норвегии, Исландии, Гренландии (Дания), Канаде и Соединенных Штатах Америки (Аляска). Информагентство предоставляет объективную и всестороннюю информацию по различным темам: от разработки месторождений и добычи полезных ископаемых, развития Северного морского пути, масштабных проектов, осуществляемых в Арктической зоне России, международного сотрудничества до экологии, традиций коренных малочисленных народов Севера и жизни людей, проживающих и работающих на Крайнем Севере.

Обзор библиографической базы исследования.

За последние десять лет вопросы освоения и развития Арктики прочно укоренились в общественно-политическом и научном дискурсах. Высокое значение Арктики как в региональном, так и в глобальном масштабах, а также многоаспектность характерных для этого региона вызовов на современном этапе объясняют внимание исследователей из самых разных областей научного знания к проблемам арктического пространства.

Так среди исследователей правового режима Арктики в XXI веке следовало бы выделить докт. юрид. наук. проф. А.Н. Выглежанина, одного из ведущих специалистов в этой области. Сферой научного интереса отечественных исследователей Д. О. Сивакова, А. А. Ковалева, Н.К. Харлампьевой и М.Л. Лагутиной также являются вопросы правового режима Арктики и их корреляция с вопросами стратегической безопасности и устойчивого развития региона. Среди зарубежных исследователей правового режима Арктики особо примечательны М. Байерс и Д. Ротвелл.

Широкий спектр вопросов развития современной российской арктической политики, в частности, взаимодействия РФ и прочих акторов региона представляет собой сферу научных интересов таких отечественных исследователей как Хотькова Е.С., Глущенко Ю. Н., Аничкина Т. Б., Шишков А. С., Михайлов С. А., Конышев В. Н., Сергунин А. А, Фененко А.В.

Важное место в исследованиях современного Арктического региона занимают вопросы безопасности. Проблемам обеспечения военной безопасности и мирного развития в Арктике посвящены работы А.В. Загорского, А.А. Храмчихина, А.Г. Арбатова и В.З. Дворкина, К. Отлунда.

Вопросам экономического освоения Арктического пространства посвящены работы Антюшиной Н. М., Говоровой Н. В., Харитоновой В.Н, А. Кохейн, Дж. Долбоу и Л Сазди.

Анализ библиографии позволяет сделать вывод о том, что подавляющее большинство исследовательских работ по проблемам современной государственной политики в Арктике и особенностям развития региона затрагивают, как правило, отдельные вопросы актуальной арктической повестки дня. Представляется очевидным определенный недостаток исследований, посвященных многостороннему, комплексному и глубокому анализу современной арктической политики РФ и США, а также сравнению векторов арктического развития этих государств.

Методологическую основу исследования составляет набор методов, что обусловлено междисциплинарным характером работы. Так, основу исследования составляет метод качественного сравнительного анализа. В качестве переменных были избраны характер исторического развития, концептуальная основа, внешнеполитический, военно-политический, социально-экономический и экологический аспекты арктической политики РФ и США.

Метод исторической ретроспективы позволит выделить основные этапы генезиса арктической политики РФ и США. Методы институционального и функционального анализа будут использованы для создания обобщенной характеристики существующих институтов арктической политики. Помимо этого, будет использован дискриптивный метод, дедукция и индукция. В формировании заключения и рекомендаций будет применен прогностический метод.

1. Арктика в мировой политике XXI века

На современном этапе отсутствует единое и общепринятое нормативно-правовое определение «Арктика». То, что Арктика является физико-географическим районом Земли с центром на Северном географическом полюсе и Северным полярным кругом в качестве внешних границ - общепризнанный факт. Однако, не существует всеобъемлющего международного договора, который бы утвердил общепринятое в мировой политике понятие «Арктика», а также регламентировал бы правовой статус этого региона.

Таким образом, в настоящий момент правовой режим Арктики является объектом регулирования целого ряда национальных и международных нормативно-правовых актов. Фундаментальную роль в функционировании современной правовой системы Арктики играет Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года, подписанная и ратифицированная подавляющим большинством государств, реализующих свою политику в регионе. Важнейшая функция Конвенции - нормативно-правовое закрепление механизма определения границ национальной юрисдикции государств в Арктике.

Стабильное функционирование общепринятой правовой системы Арктики представляется критически важным в XXI веке, когда арктический регион становится пространством сосредоточения стратегических интересов целого ряда государств мира. Интерес, проявляемый к Арктике, явно прослеживается в общественно-политическом дискурсе, а проблемы развития региона и вопросы взаимодействия в нем все чаще становятся неотъемлемой частью актуальной политики как арктических держав, так и внерегиональных государств.

Такой интерес, без сомнения, обусловлен как совокупностью возможностей, которые Арктика может предоставить вовлеченным акторам, так и многомерностью и актуальностью существующих в регионе проблем, решение которых, зачастую, не представляется возможным без отлаженного механизма взаимодействия между всеми заинтересованными сторонами.

В 2014 году Российским Институтом Стратегических Исследований (РИСИ) был представлен доклад под названием «Арктика в современной системе международных отношений и национальные интересы России». Группа экспертов во главе с руководителем Центра евроатлантических исследований РИСИ, кандидатом исторических наук Е. С. Хотьковой, кандидатом экономических наук Ю. Н. Глущенко, кандидатом политических наук Т. Б. Аничкиной, кандидатами исторических наук А. С. Шишковым, С. А. Михайловым, при участии докторов политических наук В. Н. Конышева и А. А. Сергунина в данном докладе разделили государства и организации, так или иначе проявляющие интерес к Арктике, следующим образом:

«Во-первых, это "официальные" арктические державы (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия), которые, имея побережье на Северном Ледовитом океане, обладают преимущественными правами на разработку ресурсов Арктики.

Во-вторых, это приарктические государства, которые, не имея прямого выхода к Северному Ледовитому океану, тем не менее находятся в непосредственной близости к Полярному кругу (Исландия) или обладают территориями в Заполярье (Швеция и Финляндия).

В-третьих, это международные организации западных стран (НАТО, Евросоюз, организации стран Северной Европы), которые в последние годы проявляют всё большую активность в арктических делах.

Стремительно возникает четвёртый "круг" соперничества вокруг Арктики, а именно - неарктические государства (прежде всего, страны Восточной Азии), которые тоже стали проявлять интерес к освоению региона».

Важно, однако, отметить, что данная классификация не является исчерпывающей. В процесс развития арктического региона на современном этапе вовлечены также множественные неправительственные организации, как правило, природоохранной направленности. Особо примечательна в данном контексте деятельность таких организаций как Greenpeace, Всемирный фонд дикой природы (WWF), Международный независимый эколого-политологический университет (МНЭПУ), Рабочая группа по защите арктической морской среды, Эколого-правозащитный центр «Беллона».

Определенное влияние на формирование современной арктической политики оказывают и объединения коренных народов Арктики. Так, в частности, постоянными членами Арктического совета являются Арктический совет атабасков (AAC), Международная ассоциация алеутов (AIA), Международный совет гвичинов (GCI), Циркумполярный совет инуитов (ICC), Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (RAIPON) и Совет саамов (SC).

Важно понимать, что возможности реализации политики в Арктике у вышеуказанных акторов существенно различаются. Если страны Арктической пятерки (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия) обладают как максимальной свободой в реализации собственной арктической политики, так и наибольшей ответственностью за характер развития региона, то «приарктические» державы (Исландия, Швеция и Финляндия) в определенной мере ограничены в своих действиях в ряде сфер в виду специфики своего статуса.

Такие организации как Европейский Союз и НАТО находятся в своего рода двойственной ситуации. С одной стороны, обе организации предоставляют возможность влиять на арктическую политику внерегиональным державам. При этом, если в случае с НАТО вовлечение внерегиональных государств возможно, как правило, в решение вопросов безопасности, то участие Европейского Союза в реализации арктической политики позволяет заинтересованным регионалам оказывать влияние на максимально широкий ряд аспектов региональной повестки. С другой стороны, участие этих организаций в современной арктической политике обусловлено членством в них арктических или приарктических держав. Таким образом, в теоретически возможной ситуации выхода вышеуказанных государств из данных организаций их потенциал реализации региональной политики в Арктике будет существенно снижен.

В существующей правовой системе Арктики наименьшими возможностями реализации самостоятельной арктической политики обладают внерегиональные державы. На практике, эти государства получают возможность реализовывать собственные интересы в Арктике только в рамках сотрудничества со странами региона, а также в региональных международных организациях.

Таким образом, на современном этапе Арктика является объектом интересов целого ряда государственных акторов мировой политики, межгосударственных и неправительственных организаций. На взаимодействие акторов в регионе существенное влияние оказывает неравномерное распределение среди них возможностей реализации собственных политических интересов. С одной стороны, это актуализирует международное сотрудничество, с другой, однако, создает определенное конфликтное поле.

Стремительное изменение климатических условий Арктики, отмечаемое в последние два десятилетия, с одной стороны является отражением глобальных климатических и экологических изменения, а с другой стороны, оказывает собственное влияние на эти процессы. Таяние арктических льдов - это один из индикаторов глобального потепления. Необходимо отметить, что в октябре 2016 года протяженность арктического морского льда составляла в среднем 6,40 миллиона квадратных километров, что является самым низким показателем для этого времени года за всю историю спутникового наблюдения. Одновременно, по мнению ряда исследователей, среди которых Дж. П. Кеннетт, К. Дж. Каннариато, И. Л. Хенди и Р. Дж. Бел, сопровождающее сокращение арктического ледяного покрова высвобождение метана, мощного парникового газа, ускоряет повышение глобальной температуры. Как заявил в апреле 2017 года ведущий сотрудник лаборатории арктических исследований Тихоокеанского океанологического института имени В. И. Ильичёва ДВО РАН, доктор геолого-минералогических наук Олег Дударев:

«Ежегодный выброс метана в арктическом регионе как минимум соизмерим с эмиссией этого газа из всех морей Мирового океана. Предполагается, что при сохранении современных темпов протаивания подводной мерзлоты, сопровождающегося массированным поступлением метана в атмосферу, может произойти еще более мощный выброс. Он может привести к труднопредсказуемым климатическим последствиям, не исключая и сценарий климатической катастрофы».

Даже гипотетическая вероятность реализации такого сценария выводит проблемы региона, очевидно требующие внимание всего мирового сообщества, на глобальный уровень.

В то же время, процессы изменения климата оказывают существенное влияние на возможность реализации экономического потенциала Арктики. Смягчение климата вкупе с таянием арктических льдов постепенно приведет к сокращению издержек добычи полезных ископаемых в регионе. За последние 30 лет температура воздуха в Арктике увеличилась гораздо сильнее, чем в любом другом регионе мира. Как отмечают исследователи National Snow and Ice Data Center, средние показатели температуры в 2010 году были выше на 4 градуса Цельсия, чем в период с 1968 по 1996 годы. Существенное смягчение климата может внести серьезные коррективы в сложившийся сезонный характер хозяйственной деятельности в Арктике, увеличив интенсивность как разведки полезных ископаемых, так и их добычи. Уже отмеченное ранее таяние арктических льдов, вкупе с вышеозначенными изменениями температурного режима, является залогом уменьшения стоимости транспортировки персонала и ресурсов в Арктике, что непосредственно повлияет на себестоимость добычи, а соответственно и на рентабельность.

В мае 2009 года в журнале Science был опубликован доклад Геологической службы США под названием «Оценка неразведанных нефти и газа в Арктике», в котором были представлены результаты проведенного службой вероятностного геологического анализа осадочных пород арктического региона. Исследователи пришли к выводу, что в Арктике находятся до 30% неразведанного мирового объема газа и до 13% неразведанных мировых запасов нефти. Несомненно, факт наличия полезных ископаемых в Арктике не является гарантией рентабельности их добычи. Целый ряд факторов, среди которых особые природные условия региона, зависимость нефтегазовой отрасли от конъюнктуры глобального энергетического рынка и, в частности, существенное снижение в 2015 году рыночной цены углеводородов, а также наметившееся по причине осложнения отношений между РФ и США, Канадой, странами Западной и Северной Европы затруднение международной экономической кооперации, вносит свои правки в планы хозяйственного освоения Арктики.

Процесс климатических изменений в Арктике постепенно придает Северному Ледовитому океану значение чрезвычайно важной транспортной артерии, способной обеспечить ощутимое сокращение транспортных издержек и стать своеобразным связывающим звеном между Европой и Азией.

Стабильность процесса трансформации климата Арктики уже сейчас становится ключевым фактором совершенствования морской транспортной инфраструктуры в регионе, существенного увеличения интенсивности навигации, а также активизации усилий и расширения кооперации государств региона с целью обеспечить безопасность и экологичность мореплавания.

Примером активизации государственной политики в сфере реализации транспортного потенциала Арктики на современном этапе может служить стратегия развития Северного морского пути (СМП), реализуемая РФ в течение последних десяти лет. У РФ есть вполне существенные основания придавать СМП стратегическое значение: по информации рабочей группы «Развитие Арктики и Северного морского пути» Экспертного Совета при Правительстве Российской Федерации, расстояние, которое проходит судно из Мурманска в Иокогаму через Суэцкий канал, составит 12 840 морских миль. В то время как Северным морским путём ему придется пройти только 5770 морских миль. Расстояние от Санкт-Петербурга до Владивостока по Северному морскому пути составляет свыше 14 тыс. км, а через Суэцкий канал надо пройти на 8 тыс. км больше. Расстояние от Гамбурга до Йокогамы по Северному морскому пути на 37 процентов меньше, чем расстояние между теми же точками по маршруту через Суэцкий канал.

Еще одной альтернативой устоявшимся в международной навигации маршрутам мог бы стать Северо-Западный проход, находящийся в территориальных водах Канады. В 2007 году Европейское космическое агентство опубликовало результаты спутникового наблюдения, которые гласили, что Северо-Западный проход, морской маршрут, пролегающий через Канадский Арктический архипелаг, свободен ото льда.

Майкл Байерс, один из ведущих канадских специалистов по проблемам Арктики, в книге «Кому принадлежит Арктика?» заявлял:

«Северо-Западный проход достаточно глубок, чтобы принимать супертанкеры и контейнеровозы, чья осадка слишком велика для Панамского канала. Американские авианосцы также слишком велики для Панамского канала, но не для свободного ото льда Северо-Западного прохода. Эта возможность будет непременно использована. Путь из Канады в Восточную Азию и Атлантический океан через Северо-Западный проход на 7 тыс. км короче пути через Панамский канал, а более короткий маршрут -- это экономия не только времени, но и средств (меньший расход топлива, меньшие транзитные пошлины)».

В 2010 году канадское правительство высказывало крайне сдержанную оценку потенциала Северо-Западного прохода, в частности, в Заявлении о внешней политике Канады в Арктике:

«…различные канадские внутренние водные пути, известные как «Северо-западный проход» в Канаде, не станут в ближайшем будущем жизнеспособным крупномасштабным транзитный маршрутом, отчасти потому, что подвижный и непредсказуемый лед в проходе создает значительные навигационные проблемы, а потому другие маршруты, вероятно, будут более коммерчески привлекательными».

Однако, уже в 2012 году Департаментом окружающей среды и природных ресурсов Канады было зарегистрировано рекордное число судов, прошедших через Северо-Западный проход за год, равное 30. Естественно, такое количество представляется несущественным, по сравнению с ежегодно проходящими через Панамский канал 14000 судов, однако, факт того, что с развитием климатических изменений происходит рост навигации по ранее недоступным маршрутам, подтверждает возможность развития транспортного потенциала Арктики в среднесрочной перспективе.

Нельзя, тем не менее, не отметить, что Северный морской путь и Северо-Западный проход являются не только перспективными морскими маршрутами, способными увеличить благосостояние как Российской Федерации и Канады соответственно, а также государств, заинтересованных в сокращении издержек при торговле между Европой и Азией, Азией и Северной Америкой. Помимо этого правовой статус Северного морского пути и Северо-Западного прохода - возможное конфликтное поле в отношениях между США с одной стороны и РФ с Канадой с другой.

Соединенные Штаты Америки настаивают на том, что оба полярных маршрута должны иметь статус международных проливов, таким образом обеспечивая свободу мореплавания для любой заинтересованной стороны. Наиболее емко позиция США по этому вопросу была выражена в Директиве по национальной безопасности США №66 от 9 января 2009 года: «Свобода мореплавания является главным национальным приоритетом. Северо-Западный проход - это пролив, используемый для международного судоходства, а Северный морской путь включает проливы, также используемые для международного судоходства. К проходу через эти проливы должен применяться режим транзитного прохода».

Приверженность данным взглядам на правовой статус Северо-Западного прохода и Северного морского пути США сохраняют и по сей день. Так, в частности, Доклад министерства обороны США Конгрессу о Стратегии защиты интересов национальной безопасности США в Арктическом регионе, датированный декабрем 2016 года, содержит следующие утверждения: «Наиболее существенным расхождением с позицией США является путь, по которому идут Канада и Россия в регулировании навигации в арктических водах, находящихся под юрисдикцией этих государств. Канада объявила воды Канадского Арктического архипелага историческим внутренним пространством, а также требует получать разрешение на транзит. США считают это морское пространство международным проливом. Россия заявляет те же требования в отношение Северного морского пути. США считают эти требования несоответствующими международному праву и не признает их».

В свою очередь, Канада считает акваторию Арктического архипелага, по которой и пролегает Северо-Западный проход, собственной суверенной территорией, заявляя право требовать от каждого желающего пройти по этому маршруту официальное уведомление канадского правительства. Что касается Российской Федерации, то объявление пролегающего по российскому континентальному шельфу Северного морского пути международным не только противоречило бы ключевым экономическим интересам РФ, но и вступало бы в конфликт с правовым режимом, созданным Конвенцией Организации Объединённых Наций по морскому праву 1982 года, ведь согласно статьи 234 Конвенции:

«Прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его».

Эти разногласия, в частности, связаны и с тем, что США являются единственной из арктических держав, так и не ратифицировавшей Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года, являющуюся, наравне с национальным законодательством этих стран, основой современного правового режима в Арктике. И хоть задача включения США в правовую систему Конвенции в контексте развития национальной арктической политики была заявлена еще при президенте Дж. Буше-мл. в Директиве №66, добиться ее выполнения не смог ни президент Б. Обама, ни, пока что, президент Д. Трамп.

А ведь Конвенция, созданный ей правовой режим и институты являются не только неотъемлемой частью актуального арктического порядка, но и важнейшим залогом мирного развития Арктики. Несмотря на определенные разногласия между арктическими державами, в частности, и территориальные, Арктика была и остается территорией мирного развития, и пограничные споры здесь не идут. После того, как РФ и США подписали соглашение о границе в Беринговом море в 1990 году, а давний российско-норвежский спор о принадлежности 175 тысяч квадратных километров водного пространства в Северном Ледовитом океане и Баренцевом море был разрешен двусторонним договором в 2010 году, все дискуссионные вопросы по поводу принадлежности тех или иных пространств в Арктике решаются с помощью механизма расширения континентального шельфа, осуществляемого Комиссией ООН по границам континентального шельфа.

Процедура расширения границ континентального шельфа предполагает сбор заинтересованным государством доказательств обоснованности приращения, подачу заявки в Комиссию, которая, в свою очередь, должна будет подтвердить или же опровергнуть научную обоснованность предоставленных данных и вытекающее из них право на расширение территории. А затем, имея заключение Комиссии, государство может расширить границы своего континентального шельфа, или же, если такое расширение вступает в конфликт с аналогичной заявкой другого государства, приступить к переговорам по урегулированию вопроса.

Такой путь разрешения территориальных разногласий в Арктике пусть и не является самым быстрым, но зато, в большинстве случаев, гарантирует консенсусный подход к разрешению конфликта. На данный момент, Комиссия рассматривает заявки на расширение границ континентального шельфа в Арктике от РФ, Норвегии, США, Канады и Дании, то есть, от всех государств Арктической пятерки. Таким образом, данный механизм разрешения территориальных споров в Арктике становится общепринятой нормой.

Особо остро встает вопрос о поддержке отлаженного механизма мирного разрешения конфликтов в Арктическом регионе, когда все большее число государств заявляет о своем намерении участвовать в освоении арктического пространства.

Девяностые годы XX века стали периодом существенной активизации международного сотрудничества между региональными державами Арктики. Понимание необходимости совместного решения проблем устойчивого развития арктического региона стало драйвером развития межгосударственной кооперации. В 1993 году в Нуукской декларации представители Дании, Исландии, Канады, Норвегии, Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки, Финляндии и Швеции заявили свое намерение «сотрудничать друг с другом в деле сохранения, защиты и, в случае необходимости, восстановления экосистем Арктики». В сентябре 1996 года РФ, США и Норвегия подписали декларацию о сотрудничестве в военной области и по вопросам охраны окружающей среды в Арктике. В этом же году был создан Арктический совет.

В условиях растущего интереса к Арктике все большего количества акторов особую важность приобретают платформы, позволяющие обсудить проблемы региона и пути их решения. Именно Арктический совет является одним из важнейших механизмов международного сотрудничества в регионе. Этот межправительственный форум ставит целью содействие сотрудничеству, координации и взаимодействию между арктическими государствами, коренными общинами и остальными жителями Арктики в связи с общими арктическими вопросами, в частности, в связи с проблемами устойчивого развития и защиты окружающей среды в Арктике. Среди постоянных членов Арктического совета значатся Канада, Королевство Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и Соединённые Штаты Америки, то есть, все государства Арктического региона. Статус наблюдателя имеют КНР, Италия, Индия, Япония, а также целый ряд других государств.

На современном этапе приобретает все большее значение вопрос доступа в Арктику внерегиональных акторов. Государства, не имеющие прямого выхода к Северному Ледовитому океану, в сложившейся правовой системе существенно ограничены в своей возможности вести экономическую деятельность в Арктике. Они не обладают правом заниматься, в частности, добычей полезных ископаемых в шельфовых зонах Арктики. На данный момент, ключевым механизмом реализации политических и экономических интересов внерегиональных акторов в Арктике является двустороннее сотрудничество с арктическими державами.

Примером реализации двусторонних проектов в Арктике может служить сотрудничество российской компании Роснефть и итальянской Eni, которые подписали соглашение о сотрудничестве по проектам на шельфе Баренцева моря. Реализация проекта начнется в 2018 году, когда компании приступят к бурению на Федынском участке Баренцева моря. В ноябре 2017 года Eni получила лицензию США на добычу нефти в море Бофорта. В 2013 году Роснефть и Китайская национальная нефтегазовая корпорация обсуждали возможность реализации совместных проектов по добыче нефти в Баренцевом и Печорском морях. В этом же году российская компания НОВАТЭК и Китайская национальная нефтегазовая корпорация заключили соглашение о продаже последней 20% проекта Ямал-СПГ, целью которого является добыча, сжижение и природного газа на полуострове Ямал, а также его дальнейшая транспортировка. Еще одним бенефициаром проекта Ямал-СПГ является французская компания Total.

Нельзя, однако, исключать возможность того, что неарктические государства в будущем будут заинтересованы в пересмотре устоявшегося правового режима Арктического региона и в интернационализации Арктики.

Таким образом, Арктический регион на современном этапе играет ключевую роль в мировой политике. Будучи источником существенных экономических возможностей, Арктика привлекает внимание немалого числа ведущих государств мира. Необходимость и выгодность международной кооперации в деле хозяйственного освоения как уже обнаруженных, так и подлежащих будущей разведке природных богатств Арктики позволяет спрогнозировать дальнейшее мирное развитие региона. Тем не менее, существует определенное проблемное поле, в которое могут быть вовлечены как арктические державы, так и стремящиеся получить доступ к региону страны. В данных условиях необходимо дальнейшее развитие механизмов взаимодействия всех заинтересованных акторов в Арктике. Особенно это важно, если учесть всю совокупность интенсивных климатических изменений и экологических проблем региона, ответственность за решение которых целиком и полностью лежит как на государствах, уже осуществляющих хозяйственную деятельность в Арктике, так и на тех, кто только ищет пути присоединения к данному процессу. Ключевой интерес всего мирового сообщества состоит в сохранении мирной Арктики и обеспечении ее устойчивого развития.

2. Арктическая политика Российской Федерации на современном этапе

Вопреки чрезвычайно суровым климатическим условиям, существенно затрудняющим как мореплавание, так и хозяйственную деятельность, освоение российской Арктики началось несколько столетий назад. Начало этого процесса, как правило, относят к XI веку, когда русские мореплаватели предприняли первые попытки навигации у побережья Северного Ледовитого океана.

К середине XVI века завязываются активные торговые контакты в устье Северной Двины с английскими и голландскими мореплавателями. Развитие торговли на этой территории сопровождается явным недовольством шведского короля Густава I, который заявлял, что «всем окрестным государствам и моря Балтийского городам превеликий вред и убыток наносится, когда запрещенные всякого рода воинские инструменты и оружие в Россию возят, которыми Россияне против прочих весьма вооружиться возмогут». В результате, 4 марта 1583 года царем Иваном IV Грозным подписывается указ о возведении на мысе Пур-Наволоке крепости, для защиты северных рубежей государства. Также здесь возводится пристань, для обеспечения нужд торговли. В 1596 году образовавшееся поселение впервые назовут Архангельским городом. Архангельск останется ключевым портом на севере европейской части России вплоть до начала XX века.

На рубеже XVI - XVII русскими торговцами осваивается Мангазейский морской ход, арктический маршрут, связывавший Поморье и Сибирь, пролегавший от устья Северной Двины вдоль берегов Баренцева и Карского морей и выходивший в Обскую и Тазовскую губу.

В 1648 экспедиция казачьего атамана Семена Дежнева, пройдя вдоль берегов Чукотки, открывает пролив между Америкой и Азией, а в 1728 году организуется Первая Камчатская экспедиция под руководством Витуса Беринга, которая подтверждает наличие пролива между берегами Чукотки и Аляски. Дальнейшее исследование русской Арктики продолжается под началом Витуса Беринга в рамках Великой Северной экспедиции, в время которой составляются карты русского побережья Ледовитого океана, Охотского и Берингова морей. Открываются полуостров Аляска, Алеутские и Командорские острова. С 1753 года российские промышленники начинают промышленное освоение островов Алеутской гряды, а в 1791 году на материковой Аляске появляется форт Св. Николая - первое русское поселение.

Еще одной важной датой в истории освоения Арктики Российским государством является 8 июля 1799 года. Именно в этот день по указу императора Павла I была основана Российско-Американская компания. Созданное торговое объединение было наделено правом «в течение 20 лет монопольно пользоваться промыслами и заведениями от 55° северной широты на Алеутских, Курильских и других островах, делать новые открытия, пользоваться всем, что находится в недрах и на земле, основывать поселения, нанимать всякого состояния свободных людей».

К концу XVIII века навигация в Арктических водах, а значит, и хозяйственное освоение Русской Арктики, были сопряжены с целым рядом сложностей, немыслимых на современном этапе. Так, например, С. Л. Ташлыков, доктор исторических наук, доцент Военной академии Генерального штаба Вооруженных сил России, отмечает, что «по сравнению с активной деятельностью гидрографов на южных, западных и восточных морях, гидрографические работы на Севере до конца XVIII в. носили случайный характер. В результате к концу столетия достаточно надежные карты (рукописные и печатные) имелись лишь для Балтийского, Охотского, Азовского и Каспийского морей. Гидрографическая изученность морей Азиатского сектора Арктики находилась на низком уровне».

В течение всего XIX века «белые пятна» на карте арктических морских просторов Российской Империи заполнялись бесчисленным количеством исследователей. В результате начавшейся в 1820 году экспедиции Ф.П. Врангеля и Ф.Ф. Матюшкина были составлены карты арктического побережья в отрезке между рекой Колымой и островом Колючин. Годом позже был дан старт экспедиции Ф.П. Литке, исследовавшей и картографировавшей берега Новой Земли и пролив Маточкин Шар. В 1878 - 1879 годах совместными усилиями шведского правительства, а также шведского и русского частных капиталов была организована экспедиция под руководством барона Нильса Норденшельда, которая прошла от берегов Норвегии вдоль всего арктического побережья Российской Империи, в конце концов, достигнув Берингова моря и Тихого океана.

В конце XIX - начале XX века отмечается новый всплеск роста интереса к отечественным арктическим просторам в научных и правительственных кругах Российской Империи. Широко известен факт подготовки правительством с подачи министра финансов С.Ю. Витте плана по освоению Крайнего Севера в 1894 году. План включал в себя реализацию целого ряда инфраструктурных проектов, необходимых для усиления российского присутствия в Арктике. К примеру, спустя всего четыре года был заложен город Александровск и военный порт Александровский у незамерзающей гавани на Кольской губе. Параллельно были построены железнодорожные маршруты Вологда-Архангельск, а также Пермь-Вятка-Котлас в период с 1894 по 1898 годы. Предполагалось продолжить эти маршруты и дальше в северном направлении. Создание транспортной, торговой и военной инфраструктуры на Севере сопровождалось и целым рядом мер по привлечению в эти районы населения: переселенцы могли получить освобождение от уплаты налогов и призыва на военную службу.

С.Ю. Витте, однако, не ограничивал свои устремления лишь европейской частью арктических просторов России:

«В 1898 г., а именно в конце этого года, был по моей инициативе заказан ледокол "Ермак"; ближайшей целью сооружения этого громадного ледокола была у меня та мысль, чтобы, с одной стороны, сделать судоходство в Петербурге и других важных портах Балтийского моря в течение всей зимы, но главным образом попытаться, нельзя ли пройти на Дальний Восток через северные моря, по северному побережью Сибири».

Взгляды С.Ю. Витте на важность освоения Северного морского пути разделял и консультировавший его в тот период Д.И. Менделеев. В записке «Об исследовании Северного полярного океана» ученый заявляет:

«Желать истинной, т.е. с помощью кораблей, победы над полярными льдами, Россия должна еще в большей мере, чем какое-либо другое государство, потому что ни одно не владеет столь большим протяжением берегов в Ледовитом… Победа над его льдами составляет одни из экономических вопросов будущности северо-востока Европейской России и почти всей Сибири, так как лес, хлеб и другие тяжелые сырые материалы отдаленных краев могут находить выгодные пути сбыта у себя в стране и во всем мире только по морю. Но и помимо большого экономического значения военно-морская оборона страны должна много выиграть, когда можно будет - без Суэцкого или иных каналов теплых стран - около собственных своих берегов переводить военные суда или хотя бы их часть из Атлантического океана в Великий и обратно, ибо Россия там и тут должна держать сильный флот для защиты своих жизненных интересов».

Таким образом, чрезвычайная важность Северного морского пути для России как в деле экономического развития всей страны и ее отдельных регионов, так и для обеспечения государственной безопасности, была очевидна еще больше века назад. Однако, существенного сосредоточения государственных ресурсов и усилий на этом направлении в дореволюционный период достигнуть не удалось. Последним существенным достижением в освоении Арктики в этот период стал успешный поход экспедиции капитана Б.А. Вилькицкого, прошедшей из Владивостока в Архангельск по Северному морскому пути, а также открывшей архипелаг Северная Земля.

На 20-30 годы XX века пришелся целый ряд критически важных для освоения российской Арктики шагов, обусловивших характер и основные векторы ее развития вплоть до распада СССР. Так, в частности, Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года определило границы советских владений в Северном Ледовитом океане:

«Объявляются территорией Союза ССР все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, не составляющие к моменту опубликования настоящего Постановления признанной правительством Союза ССР территории каких либо иностранных государств, расположенные в Северном Ледовитом океане, к северу от побережья Союза ССР до северного полюса в пределах между меридианом тридцать два градуса четыре минуты тридцать пять секунд восточной долготы от Гринвича, проходящим по восточной стороне Вайда-губы через триангуляционный знак на мысу Кекурском, и меридианом сто шестьдесят восемь градусов сорок девять минут тридцать секунд западной долготы от Гринвича, проходящим по середине пролива, разделяющего острова Ратманова и Крузенштерна группы островов Диомида в Беринговом проливе».

Таким образом, в одностороннем порядке заявив свои права на определенный сектор Арктики, СССР стал вторым государством после Канады, законодательно определившим границы своей юрисдикции в этом регионе.

Не менее важными для интенсификации освоения и развития арктического пространства СССР на данном этапе представляются институциональные преобразования, осуществленные в 1930-е годы. Основа была заложена еще до создания СССР: 4 марта 1920 года была организована Северная научно-промысловая экспедиция, функцией которой была организация научно-исследовательских и промысловых работ в Арктике. Уже 17 декабря 1932 начало свою работу Главное управление Северного морского пути при Совете Народных Комиссаров СССР под руководством О.Ю. Шмидта. Среди задач, возложенных на этот государственный орган, были экономическое освоение Арктики, обеспечение навигации по Северному морскому пути, организация геологоразведки. Как заявлял О.Ю Шмидт, директор Всесоюзного арктического института в 1930-32 годах, руководитель арктических экспедиций на ледоколах «Седов» и «Челюскин»: «Причина успехов советской работы в Арктике заключается в том, что идея плановой, согласованной работы, вместо случайных разрозненных экспедиций, была в Советском Союзе полностью осуществлена. Одним из залогов развития исследовательской работы в Арктике явилась тесная связь между научной работой и хозяйственным освоением Арктики».

Задача обеспечения обороны арктического побережья государства была поручена созданной в 1933 году Северной военной флотилии, которая в 1937 году была преобразована в Северный флот. Развитие военного присутствия в этом регионе страны, в свою очередь, активизировало создание военно-транспортной инфраструктуры побережья, включавшей как непосредственно военно-морские базы, так и аэродромы, а также судостроительные заводы.

В этот период многократно увеличилась важность северных портов в сохранении торговых связей со странами Западной Европы. В.Н. Булатов, выдающийся историк, доктор исторических наук, так охарактеризовал роль северной морской навигации в восстановлении экономики Советской России: «Торговля лесом имела не только экономическое, но и большое политическое значение, так как она давала возможность прорыва блокады, преодоления изоляции Советской России от внешнего мира. В осуществлении же экспортных операций ведущее место отводилось Архангельскому порту…Вывоз только из Архангельского порта составил 37,7 процента от республиканского экспорта древесины [в 1921 году]».

Во время Великой Отечественной войны инфраструктура, созданная в 1920-х и 1930-х годах на арктическом побережье, приобрела еще более важную роль, став ключевым элементом в процессе поставок в СССР вооружения и стратегических материалов, а также обратных поставок сырья в рамках ленд-лиза. На начальном этапе войны, вплоть до июля 1942 года, Арктические конвои, проходившие по маршруту от Шотландии до Архангельска и Мурманска, обеспечивали поставки 61% всех товаров поступивших в СССР из стран-союзниц. Всего же за годы войны Северными конвоями было доставлено 36% военных грузов. Этим, однако, не ограничивалась чрезвычайная роль советского арктического пространства в деле обеспечения коммуникации. В условиях крайне высокой загруженности сухопутных транспортных коммуникаций, Севморпуть обеспечивал отдельные северные территории жизненно важными материалами и ресурсами, связав Сибирь и Дальний Восток с Европейской частью СССР.