Арктический регион в XXI веке: сравнительный анализ арктической политики РФ и США

Результатом первого председательства США в АС в период с 1998 по 2000 годы стало создание Циркумполярной системы наблюдения за инфекционными заболеваниями (ICS), основой которой стала система локальных центров по предотвращению и контролю за заболеваниями США. В этот же период была запущена программа исследований по оценке климатических изменений, результаты которой были представлены в 2004 году.

Приоритетами следующего председательского срока США в Арктическом Совете с 2015 по 2017 годы стали улучшение социально-экономических условий в регионе, обеспечение безопасности и ответственного использования Северного Ледовитого океана и устранение последствий изменения климата. Деятельность специальной целевой группы Арктического Совета, возглавляемого в этот период США и РФ, привела к заключению странами-членами Соглашения об усилении международного научного сотрудничества в Арктике. Этот юридически обязывающий договор создал серьезную основу для расширения научной деятельности в регионе и укрепления международной кооперации по вопросам исследования Арктики. Договор обязывает подписантов способствовать свободному перемещению персонала, научного оборудования и материалов в регионе, обеспечению свободного доступа на научные объекты, обмену информацией, имеющей отношение к исследованиям Арктики.

Помимо этого, в 2015 году был создан Арктический форум береговых охран, ставший для восьми Арктических держав механизмом координации и сотрудничества в деле обеспечения безопасности арктических вод. В 2017 году в Бостоне прошло третье совещание форума, в результате которого было принято «Руководство по проведению совместных операций», определившее специфику межгосударственного взаимодействия в процессе поисково-спасательных операций и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

В ноябре 2017 года Арктические державы, страны ЕС, Китай, Япония и Южная Корея подписали соглашение о введении моратория на коммерческий вылов рыбы в центральной Арктике. Переговоры по этому соглашению были инициированы Тедом Стивенсом, американским сенатором-республиканцем от штата Аляска, еще в 2007 году. Пройдя необходимые согласования на национальном уровне, проект был передан Государственному Департаменту США, который, в свою очередь, организовал переговоры со всеми заинтересованными государствами, к 2015 году достигнув подписания предварительного соглашения со странами Арктической пятерки (РФ, Норвегия, Канада, Дания). После этого к обсуждению присоединились прочие заинтересованные стороны. Мораторий был введен на 16 лет.

Двусторонние отношения не являются приоритетным механизмом реализации внешней политики США в Арктике. В частности, доклад по арктической политике США консультативного совета по международной безопасности Государственного Департамента содержит утверждение о том, что «США имеют относительно небольшое количество двусторонних вопросов с остальными Арктическими державами, за исключением Канады и России».

Как уже упоминалось ранее, США и Канада имеют достаточно долгую историю сотрудничества по вопросам безопасности в Арктике. С 1958 года два государства сотрудничают в рамках совместного Командования воздушно-космической обороны Северной Америки (NORAD), регулярно организуя совместные учения. Последние, в частности, прошли в марте 2018 года. Двусторонние отношения США и Канады, однако, не ограничиваются исключительно вопросами коллективной безопасности: североамериканские Арктические державы сотрудничают по вопросам охраны окружающей среды, энергетики, организуют взаимодействие по проблемам коренного населения Арктики, а также налаживают научный обмен.

В марте 2016 года президент США Б. Обама и премьер-министр Канады Дж. Трюдо представили «Совместное заявление по климату, энергии и арктическому лидерству», декларировав намерение способствовать дальнейшей имплементации Парижского соглашения, совместно уменьшать выбросы загрязнителей в атмосферу, снижать парниковый эффект, увеличивать экологичность и энергоэффективность техники, активизировать использование чистой энергии, заботиться о биоразнообразии, сохранять наследие коренного населения и, наконец, придерживаться модели устойчивого развития Арктики. В декабре этого же года США и Канада сделали еще одно совместное заявление, на сей раз наложив запрет (с возможностью пересмотра через пять лет) на дальнейшую выдачу лицензий на добычу углеводородов в своих Арктических водах.

Нельзя, тем не менее, не отметить, что у США и Канады существуют и определенные разногласия в Арктическом регионе. С 70-х годов XX века остается нерешенным вопрос делимитации части акватории моря Бофорта за пределами 200-мильной зоны, на которую претендуют оба государства. Здесь, однако, важно заметить, что разрешение спора двигается в неконфликтном ключе в рамках научного исследования границ континентального шельфа. Сопоставляя тот факт, что ключевым преимуществом этой акватории являются существенные запасы нефти и газа, и что США и Канада совместно приостановили выдачу лицензий на добычу в своих шельфовых арктических зонах, этот спор в определенной степени теряет свою актуальность.

Еще одним дискуссионным вопросом в двусторонних отношениях США и Канады в Арктике остается статус Северо-Западного прохода: Канада заявляет суверенные права на эту акваторию (предполагая возможность разрешать или же запрещать проход тех или иных судов через СЗП, а также, возможно в будущем, взимать плату за проход), в то время как США, оставаясь приверженными принципу свободы морей, настаивают на установлении в этой акватории режима международных вод. В 1988 году США и Канада заключили соглашение о кооперации в Арктике, согласно которому американские корабли обязались получать разрешение Канады на проход по водам, в отношении которых она объявила национальную юрисдикцию. Существенного развития данного спора не происходит ни в положительном, ни в отрицательном ключе. Как отмечено в докладе по арктической политике США консультативного совета по международной безопасности Государственного Департамента от 2016 года, США и Канада «согласились не соглашаться» по этому вопросу.

В существенно менее конструктивном ключе развиваются двусторонние отношения США и РФ в Арктике. В 2014 году США ввели санкции в отношении ряда российских компаний и резидентов (в частности, был существенно сокращен доступ к американскому заемному капиталу), а затем, в 2017 году, США наложили ограничения на возможность участия американских компаний в освоении российского арктического шельфа. В результате, многолетнее сотрудничество российских и американских компаний (Роснефть, ExxonMobil) в разведке и разработке арктических углеводородных месторождений, а также в вопросах научно-технического развития добывающей отрасли, было приостановлено. C 2015 по 2018 годы федеральный бюджет США не предусматривает выделения американскому министерству обороны каких-либо средств на двусторонние контакты или же развитие кооперации с военным ведомством РФ. Это в свою очередь, обуславливает невозможность реализации сотрудничества по вопросам безопасности в Арктике между США и РФ.

США также имеют претензии к распространяемому РФ (в рамках Конвенции ООН по морскому праву) национальному режиму на Северный морской путь, заявляя, что данная транспортная артерия должна иметь статус международных вод. Помимо этого, периодически США указывали на тот факт, что РФ не ратифицировала соглашение Бейкера-Шеварднадзе о разграничении морских пространств России и Америки в Чукотском и Беринговом морях, однако в настоящий момент этот вопрос редко появляется на повестке дня, а обе стороны способны совместно осуществлять экономическую деятельность в данной акватории на бесконфликтных принципах (что, в частности, доказывается совместной разработкой маршрутов навигации в Беринговом море в 2018 году). Важно отметить, что несмотря на существенное осложнение двусторонних отношений РФ и США в Арктике, эти государства продолжают плодотворное сотрудничество в рамках Арктического Совета, взаимодействуя в рамках целого ряда проектов в сфере научного сотрудничества, охраны природы и обеспечения безопасности навигации в Северном Ледовитом океане.

В заключение, необходимым представляется подчеркнуть, что на современном этапе внешнеполитическое измерение арктической стратегии США в гораздо большей степени тяготеет к реализации в многостороннем формате. Ключевыми приоритетами внешней политики США в Арктике остаются обеспечение стабильности региона, собственной национальной безопасности, а также обеспечение устойчивого развития и экологического равновесия. Вышеуказанные характерные особенности внешнеполитического вектора арктической политики США обуславливают активную вовлеченность этого государства в деятельность Арктического Совета, предоставляющего механизмы межгосударственного взаимодействия, необходимые для достижения американских внешнеполитических целей в Арктике.

Актуальной проблемой, создающей определенное конфликтное поле в международных отношениях, остается видение США правовой системы Арктики. Стойкая приверженность принципам свободы морей в совокупности с неспособностью ратифицировать Конвенцию ООН по морскому праву в определенной степени выводит США за рамки сложившейся в регионе нормативно-правовой системы, доказавшей свой потенциал мирного и консенсусного разрешения спорных вопросов. Президентская администрация Д. Трампа представляется заинтересованной в развитии добывающего сектора экономики США и в гораздо меньшей степени привержена принципам устойчивого развития, что, возможно, станет катализатором активизации процесса интеграции США в правовую систему, созданную Конвенцией, с целью получения больших экономических выгод от американского арктического шельфа (вероятно, расширенного с помощью процедур, предусмотренных Конвенцией). Трудно, однако, представить, что США откажутся от принципа свободы судоходства, являющегося для этого государства стратегическим приоритетом. Таким образом, позиция США по статусу Северного морского пути и Северо-Западного прохода будет оставаться источником противоречий в отношениях с РФ и Канадой соответственно.

Приоритет вопросов государственной безопасности США является константой американской арктической политики на современном этапе. Цель «обеспечения нужд национальной безопасности» была заявлена в качестве неотъемлемой составляющей политики США в Арктике в Президентской директиве №66 (NSPD-66/HSPD-25) в 2009 году, а затем в практически неизменном виде была утверждена в «Национальной стратегии для Арктического региона» в 2013 году.

Соединенные Штаты Америки, как и прочие государства Арктической пятерки, заявили свою приверженность принципам правового, консенсусного и мирного разрешения возникающих в Арктике споров, подписав Илулисатскую декларацию в 2008 году. Однако, как министерство обороны США в своей арктической стратегии 2017 года заявляет о необходимости «обеспечивать безопасность и кооперацию по вопросам обороны» в регионе, так и командование ВМС США призывает в своей арктической «дорожной карте» «подготовить военно-морские силы к оперативной деятельности в Арктическом регионе с целью обеспечения стабильности и защиты национальных интересов, если это потребуется». Важно отметить, что формирование американским министерством обороны и командованием военно-морского флота собственных доктринальных документов, регулирующих деятельность этих ведомств в Арктике, является отличительной чертой арктической политики США и подтверждает серьезную вовлеченность американских военных ведомств в национальную арктическую политику.

На данный момент США не создали отдельную командную структуру, ответственную за американские вооруженные силы в Арктическом регионе. Оперативная деятельность в Арктике находится в зоне ответственности Северного командования (USNORTHCOM), Тихоокеанского командования (USPACOM) и Европейского командования (USEUCOM). При этом, Северное командования наделено функциями планирования операций в Арктике, а также координации с другими государствами региона. Помимо этого, руководство определенным сегментом оперативной деятельности США в регионе осуществляет и совместное с Канадой Командование воздушно-космической обороны Северной Америки (NORAD).

Важным представляется отметить, что оборонная инфраструктура США в Арктике находится не только на территории самого государства, но и за пределами национальных границ. Система NORAD контролирует радары ПВО на территории США, Канады и Гренландии. США имеют две авиабазы на территории Аляски, Эйелсон в районе Фэрбэнкса и Элмендорф неподалеку от Анкориджа, авиабазу на острове Кодьяк, а также используют авиабазу Туле в Гренландии. Вооруженные силы США также планируют восстановление своего присутствия на базе Кефлавик в Исландии, операционная деятельность на которой была прекращена в 2006 году. На территории Аляски расположен Северный центр военной подготовки (The Northern Warfare Training Center, NWTC), осуществляющий обучение военного персонала США действиям в арктических условиях.

Данные, представленные в докладе «Military capabilities in the Arctic» Стокгольмского института исследования проблем мира (SIPRI) в 2016 году, свидетельствуют о том, что США обладают следующими силами и средствами в Арктике:

· 16000 человек регулярного армейского персонала и 3700 резервистов,

· Перехватчики F-22 и патрульные самолеты HC-130, авиационные средства раннего предупреждения,

· Надводные и подводные суда ВМС США, включая ракетные подводные крейсеры стратегического назначения,

· Ледоколы Polar Star и Healy.

Неотъемлемым компонентом американской политики безопасности в Арктике является взаимодействие с другими государствами региона, а также с внерегионалами, в рамках НАТО. США, Канада, Норвегия, Дания и Исландия являются членами НАТО, а Швеция и Финляндия являются партнерами организации, периодически участвуя в совместных учениях, в том числе и в Арктическом регионе. При этом, если Швеция в обозримой перспективе не планирует присоединиться к альянсу, то Финляндия такой возможности не исключает.

США регулярно организовывают национальные военные учения в арктических условиях, а также участвуют в многосторонних учениях в Арктике. Примером таких мероприятий могут служить ежегодные учения Vigilant Shield, Noble Eagle, Arctic Edge, организуемые в рамках NORAD, регулярные американо-норвежские учения Cold Response, организуемые НАТО учения Arctic Challenge и Trident Juncture.

Подводя итоги, важным представляется отметить, что США существенно увеличили активность своих вооруженных сил в Арктическом регионе на современном этапе как с помощью собственных ресурсов, так и в рамках НАТО. США придерживаются принципов мирного урегулирования конфликтных ситуаций в регионе, не снижая, однако, интенсивность подготовки военного персонала к действиям в арктических условиях, развитие военной инфраструктуры в регионе и техническое перевооружение вооруженных сил. США активно используют механизмы коллективной безопасности в Арктике, как в рамках взаимодействия с Канадой (NORAD), так и в процессе оборонного сотрудничества с другими державами региона (NATO). Снижение военной активности США в Арктике в краткосрочной перспективе маловероятно.

Арктические территории США на современном этапе не играют критической роли в обеспечении социально-экономического развития государства. Поддержка экологического равновесия и обеспечение устойчивого развития Арктики стабильно получают более высокий приоритет в современной арктической политике США чем освоение ресурсного потенциала региона. Между тем, в Арктической зоне США, наименьшей по площади среди стран Арктической пятерки, сконцентрированы колоссальные запасы углеводородов. Согласно данным, представленным в докладе «Арктический потенциал», подготовленном Национальным советом по нефти США, в американской Арктической акватории, предположительно, сконцентрировано 60 миллиардов баррелей газа и 34 миллиарда баррелей нефти.

Важно, однако, понимать, что добывающий сектор в целом создает около 1,3% ВВП США, а добыча нефти и газа, в свою очередь, всего 0,8 процента. При этом, вклад добычи углеводородов в национальную экономику с 2008 по 2016 годы уменьшился почти в два раза. В структуре национального экспорта США доля переработанных нефтепродуктов равна 4,3%, газа 0,9%, а сырой нефти 0,6%.

Во многом в силу вышеуказанных факторов, ресурсный потенциал арктических территорий США определяется в современной арктической стратегии исключительно как составляющая национальной энергетической безопасности, как резерв, способный удовлетворить энергетические потребности американской экономики в случае необходимости. Приверженность этой политике была подтверждена на практике в 2016 году, когда президентская администрация Б. Обамы законодательно наложила запрет на расширение добычи нефти и газа на арктическом шельфе США.

Неясной остается перспектива активизации разведки и добычи углеводородов при президенте Д. Трампе. С одной стороны, сохранение экологического равновесия как на региональном, так и на глобальном уровне, не является приоритетным вектором политики президента Трампа. Отрицание президентом США угрозы глобального потепления, в частности, не позволяет строить сколь либо серьезные ожидания в отношении развития экологической политики под его руководством. При этом, еще во время президентской кампании, Д. Трамп представил документ под названием «An America First Energy Plan», в котором заявил намерение обеспечить энергетическую независимость и экономическое развитие США за счет активизации добычи полезных ископаемых на территории государства.

С другой стороны, процесс снятия наложенного администрацией Б. Обамы запрета и интенсификации добычи углеводородов в американской арктической акватории может быть существенно замедлен ввиду активного противодействия этим начинаниям новой президентской администрации природоохранных групп и представителей коренного населения Аляски. В апреле 2017 года президент Трамп выпустил указ, аннулировавший запрет. Однако, уже в мае целый ряд общественных организаций, среди которых представлены League of Conservation Voters, Natural Resources Defense Council, Sierra Club, Alaska Wilderness League, Defenders of Wildlife, Northern Alaska Environmental Center, REDOIL (Resisting Environmental Destruction on Indigenous Lands), Center for Biological Diversity, Greenpeace и The Wilderness Society, инициировали судебное разбирательство в федеральном суде Аляски с целью отменить указ президента. В марте 2018 года федеральный судья Ш. Глисон, рассмотрев исковое заявление по существу, дала ход судебному разбирательству. Таким образом, по причине теоретически возможной отмены исполнительного указа президента Д. Трампа в судебном порядке, остается неопределенным статус выдаваемых президентской администрацией лицензий на добычу углеводородов на арктическом шельфе США, а значит невозможно долгосрочное планирование инвесторами своей экономической деятельности.

Помимо возможных административных препятствий, на возможность активизации добычи углеводородов в американской акватории Северного Ледовитого океана влияет и состояние рынка: добыча нефти в условиях Арктики при рыночной цене в 50 долларов за баррель представляется чрезвычайно рискованной и нерентабельной. Этой точки зрения, в частности, придерживается американская неправительственная организация «Совет по международным делам» (Council on Foreign Relations), представившая в 2017 году доклад под названием Arctic Imperatives. Reinforcing U.S. Strategy on America's Fourth Coast, в котором группа исследователей указала на экономическую нецелесообразность наращивания добычи нефти в американских арктических водах на текущем этапе развития глобального энергетического рынка.

Отдельного внимания заслуживают особенности социально-экономического развития штата Аляска. На Аляске добывается около 6% от общего объема добываемой в США нефти, 0,6% глобального объема добычи. Американский арктический штат находится на 46 месте по вкладу в национальный ВВП, обеспечивая лишь 0,27% валового продукта. Ключевыми характеристиками экономики Аляски являются зависимость от добычи полезных ископаемых и высокий объем получаемых штатом федеральных дотаций. Это, в свою очередь, обеспечивает корреляцию состояния экономики штата и мирового рынка углеводородов: падение цены аляскинской нефти с более чем 100 долларов за баррель в середине 2014 года до около 40 долларов в начале 2015 обусловило вступление Аляски в период рецессии.

Налоговые отчисления, получаемые с добычи, транспортировки и переработки нефти и газа, формировали около 90% налоговых доходов штата Аляска до 2015 года, а в 2017, несмотря на сохранение цены барреля нефти на уровне 50 долларов, этот показатель был равен 68,88. Данные, приведенные в представленном в мае 2017 года консалтинговой компанией McDowell Group по заказу Ассоциации Нефти и Газа Аляски (Alaska Oil and Gas Association, AOGA) докладе, свидетельствуют о том, что нефтегазовая индустрия Аляски прямо или косвенно обеспечивает рабочими местами 103875 жителей штата. В результате снижения доходов нефтегазовых компаний, началось сокращение персонала: если в марте 2015 года операционная деятельность компаний на Северном склоне Аляски обеспечивала работой 13485 человек, то к маю 2017 года это число сократилось до 8923. Это, в свою очередь, обусловило серьезный рост уровня безработицы в штате: по состоянию на апрель 2018 года, безработными являются 7,3% населения Аляски, что является самым высоким показателем безработицы в США. При этом, сокращается и само население Аляски. Так, в 2017 году убыль населения составила 2629 человек, или же 0,4% от 737080 человек. Эти показатели нельзя назвать критическими, однако нельзя не отметить тот факт, что с 1945 года население штата сокращалось лишь 4 раза.

Тем не менее, несмотря на сохраняющиеся негативные тренды в социально-экономическом развитии Аляски, этот штат имеет высокий потенциал, сохраняя инвестиционную привлекательность и обеспечивая достаточно высокий уровень жизни населения. Реализация президентом Д. Трампом программы «An America First Energy Plan», предположительно, создаст дополнительные 35000 рабочих мест на Аляске и обеспечит дополнительные 4 миллиарда долларов налоговых отчислений в бюджет штата только за счет расширения добычи нефти и газа на американском арктическом шельфе.

Правительство штата Аляска не собирает налог с продаж, а также индивидуальный налог на доходы физических лиц. Средний годовой подушевой доход в штате равен 56130 долларов (9 место в США). Помимо этого, в 1976 году в штате был создан так называемый Перманентный фонд штата Аляска (Alaska Permanent Fund), ежегодно выплачивающий каждому жителю штата дивиденды от прибыли нефтегазовой отрасли (25% получаемых от нефтегазовых компаний налоговых отчислений перечисляются в фонд).

Свою позицию относительно будущего штата активно лоббируют на федеральном уровне нефтяные компании, заинтересованные в увеличении добычи углеводородов, организации коренного населения, отстаивающие ужесточение экологического законодательства, а также представители легислатуры штата. Наиболее сбалансированной и активной позиции придерживаются представители Аляски в Сенате и Палате представителей. Их ключевая роль состоит в сохранении фокуса американской национальной политики на проблемах Арктики. Примером может служить сенатор Л. Мурковски, отстаивавшая интересы штата в Комитете энергетики природных ресурсов Конгресса, а также в Комитете по делам коренного населения. Еще одним примером служит конгрессмен Д. Янг, являющийся членом Палаты представителей от Аляски с 1973 года, а также сопредседателем рабочей группы Конгресса по Арктике.

Важно также упомянуть деятельность такой структуры как Арктический кокус Северо-Западного Экономического региона. Эта организация, созданная в 2010 году, служит инструментом кооперации между законодателями, предпринимателями и активистами Аляски и Северо-Западных территорий Канады, а также Юкона.

В заключение, хотелось бы вновь подчеркнуть, что на современном этапе активизация экономической деятельности не является ключевой целью арктической политики США. Обладая колоссальными запасами полезных ископаемых в своей акватории Северного Ледовитого океана, США, тем не менее, традиционно рассматривали арктический регион как своеобразный энергетический резерв, подлежащий освоению в случае возникновения угроз национальной энергетической безопасности в будущем. Сложившаяся ситуация имеет шансы измениться при президенте Д. Трампе, заявлявшего о планах активного освоения американских полезных ископаемых, в том числе и в Арктике. Важно, однако, понимать, что единоличной инициативы американского президента будет недостаточно для активного освоения шельфовых запасов углеводородов США. Сложный процесс экономического освоения Арктики чрезвычайно рискован, зависим от рыночных сил и долгосрочных инвестиций. Помимо этого, в этом начинании президенту Трампу придется встретиться с противодействием целого ряда общественных сил, в гораздо большей степени приверженных принципам устойчивого развития.

Социально-экономическое развитие ключевой арктической территории США, штата Аляска, на современном этапе требует пересмотра исторически сложившейся ресурсной модели развития. Продолжающаяся в штате рецессия является наилучшей иллюстрацией невозможности реализации на современном этапе стабильного экономического роста в условиях критической зависимости благосостояния штата от добычи, продажи и транспортировки углеводородов. Формирование новой стратегии развития штата Аляска будет напрямую зависеть от того, сможет ли новая президентская администрация активизировать освоение американского арктического шельфа. Если администрации Д. Трампа это удастся, то Аляске будет обеспечен быстрый выход из рецессии и определенный период экономического роста за счет привлечения в регион инвестиций, развития необходимой инфраструктуры частными компаниями и федеральными агентствами, а также увеличения количества рабочих мест. В ином случае, правительству штата придется искать пути диверсификации экономики штата, наращивая в структуре доходов Аляски роль не связанных с добычей углеводородов предприятий.

Сохранение уникальных экосистем Арктики неизменно является одним из ключевых приоритетов государственной политики США в регионе. Наравне с интересами обеспечения национальной безопасности и вопросами развития международной кооперации, природоохранная деятельность формирует своеобразный фундамент американской арктической политики, оставаясь своего рода константой арктической стратегии США как в XX, так и в XXI веке.

Еще в 1977 году президент Р. Никсон заявил в директиве Совету национальной безопасности США «развитие Арктики, основанное на принципах минимизации ущерба окружающей среде» в качестве одного из основополагающих принципов американской арктической политики. Среди шести целей политики США в Арктике, заявленных президентом У. Клинтоном в 1994 году, три развивали заложенный Р. Никсоном принцип. Президент Клинтон, формируя арктическую стратегию США, призвал сохранить экосистемы Арктики, обеспечить экономическое освоение региона в рамках модели устойчивого развития, а также активизировать экологический мониторинг арктического пространства на локальном, региональном и глобальном уровне.

Войдя в новый этап освоения пространства Арктики в XXI веке, США сохранили преемственность основополагающих принципов арктической политики, заложенных в прошлом. Президентская директива №66 (NSPD-66/HSPD-25) Дж. Буша-мл., называемая также директивой по арктической политике США, декларировала приверженность заявленным президентом Клинтоном принципам.

Арктическая политика президента Б. Обамы, выраженная в «Национальной стратегия для Арктического региона», представленной в 2013 году, впервые обратила серьезное внимание на ресурсный потенциал Арктики и экономические возможности, которые он мог бы предоставить. Однако, и в этом контексте было заявлено о необходимости признать необходимость защитить и сохранить уникальную, ценную и изменяющуюся экосистему» Арктики. Кроме того, «ответственное управление» регионом заявляется в качестве одного из трех ключевых приоритетов заявленной политики США в Арктике.

«План имплементации для Национальной стратегии для Арктического региона», представленный в 2014 году, содержит в себе целый ряд положений, направленных на обеспечение устойчивого развития Арктики, как в национальных границах США, так и на макрорегиональном уровне. Так, в частности, для достижения цели обеспечения энергетической безопасности США ставятся задачи развития альтернативной энергетики и обеспечения безопасной и экологичной добычи углеводородов. Затем, для обеспечения ответственного управления Арктикой предлагается обеспечить консервацию уникальных арктических экосистем, улучшить механизмы предотвращения техногенных катастроф и борьбы с их последствиями, развить многокомпонентную систему научного экологического мониторинга в регионе.

Ключевым достижением в сфере экологической политики США в Арктике стал наложенный президентом Б. Обамой в декабре 2016 года запрет на выдачу новых лицензий на добычу углеводородов на арктическом шельфе. Ранее, в июле этого же года федеральным правительством были представлены новые государственные стандарты работы нефтегазовых компаний на шельфе, налагающие серьезные обязательства по обеспечению экологической безопасности добывающей деятельности в Северном Ледовитом океане. Активно развивается внедрение альтернативной энергетики в штате Аляска: так, в частности, проект Renewable Energy Alaska привлек с 2008 года 859 миллиардов долларов, реализовав 60 проектов альтернативной энергетики.

Агентством по защите окружающей среды США реализуется программа развития локальной природоохранной наблюдательной сети (Local Environmental Observer Network). По состоянию на 2017 год, Агентство реализовало первую фазу проекта, запустив североамериканскую часть системы наблюдения, и приступило к согласованию организации наблюдательных станций в Финляндии, Норвегии и Швеции.

Тем не менее, с приходом президента Д. Трампа стабильность развития американской природоохранной политики в будущем не представляется столь очевидной. Как уже упоминалось, новая президентская администрация отменила наложенный президентом Обамой мораторий на расширение добычи углеводородов на арктическом шельфе и возобновила выдачу лицензий нефтегазовым компаниям. Кроме того, в июне 2017 года, президент Трамп заявил о выходе США из Парижского соглашения, заключенного в 2015 году в рамках конвенции ООН об изменении климата. Помимо этого, представленный Конгрессу США в декабре 2017 года, проект изменений налогового законодательства включает в себя предложение разрешить добычу полезных ископаемых на территории Национального Арктического заповедника.

Таким образом, приоритетность экологического вектора политики США в Арктике, на протяжении нескольких десятилетий являвшаяся непререкаемой, очевидно, в ближайшем будущем будет пересмотрена новой президентской администрацией. Вполне вероятно, что Арктическая стратегия президентской администрации Д. Трампа, если таковая будет разработана и представлена, уже не будет заявлять среди ключевых целей американской арктической политики устойчивое развитие региона и сохранение в нем экологического равновесия. Вопрос о том, какие последствия, как для экологической ситуации в Арктике, так и для международного сотрудничества в регионе, возникнут в результате смены приоритетов, остается открытым.

4. Сравнительный анализ арктической политики РФ и США на современном этапе

Исторический путь России как арктической державы начался задолго до вступления в «арктическую гонку» Соединенных Штатов Америки. Первые попытки наладить навигацию вдоль берегов Северного Ледовитого океана предпринимались русскими мореплавателями еще в XI веке. К середине XVI века на побережье Северного моря возникает несколько очагов русско-английской и русско-голландской торговли. Развитие в этом регионе международных торговых связей обуславливает стремление российского государства реализовать целый ряд инфраструктурных преобразований этой территории на рубеже XVI-XVII веков: Иван IV инициирует возведение на мысе Пур-Наволок крепости, которая обеспечивала бы безопасность северной границы государства и стабильность торговли, а также верфи, способной удовлетворять нужды как иностранных партнеров, так и местных торговцев.

С XVII века продолжается активное продвижение российских мореплавателей на восток: осваивается соединяющий Поморье и Сибирь Мангазейский морской ход, экспедиция Семена Дежнева успешно проходит вдоль побережья Чукотки и открывает пролив между Азией и Америкой. В начале XVIII века в рамках Великой Северной экспедиции по началом В. Беринга, открывается Аляска, Алеутские и Командорские острова, составляются карты российского побережья Северного Ледовитого океана. Вскоре, менее, чем через тридцать лет, начинается освоение российскими промышленниками территории Аляски. Одновременно, российские мореплаватели продолжают исследование и картографирование морских пространств Арктики.

В 1867 году с приобретением Аляски США становятся арктической державой. В этот период у американского правительства не было серьезной стратегии освоения арктического пространства как в национальных границах, так и за их пределами. Фактически, около двух десятилетий новоприобретенные арктические территории США находились на периферии государственных интересов. Ситуация разительно меняется в последнее десятилетие XIX века, когда сначала на канадской территории Юкон, а затем и на территории Аляски обнаруживается золото. Приток частных инвестиций и населения на Аляску обуславливают небывалое экономическое развитие территории, а государство, в свою очередь, обеспечивает постепенное включение новой территории в административную структуру США, а также дает старт реализации ряда инфраструктурных проектов.

В этот же период, в конце XIX - начале XX веков, увеличивается внимание и российского государства к своему арктическому пространству. Больший приоритет приобретает включение Севера в общую транспортную систему государства, происходит осмысление стратегической важности Северного морского пути как в обеспечении государственной безопасности (переброска войск из западной части России в восточную), так и в обеспечении социально-экономического развития (поставка ресурсов морем в северные и восточные части государства).

Таким образом, несмотря на тот факт, что США начали освоение своего арктического пространства на три века позже, чем Россия, уровень социально-экономического развития Аляски и Севера Российской Империи в конце XIX века находился приблизительно на одном уровне. Скачкообразное развитие Аляски в конце XIX века было обеспечено обнаружением здесь существенного количества полезных ископаемых (золото, медь, уголь), расположенных относительно компактно, в свою очередь обусловившим приток частных инвестиций и людской силы. В освоении российской Арктики большим приоритетом было освоение морских пространств, затем продвижение на восток и расширение границ государства, а только затем освоение присоединенных территорий. Удаленность новых земель от политического, экономического и культурного центра России, неразвитость транспортной системы страны, а также экстенсивная модель освоения ресурсов и, естественно, гораздо большая площадь российского Севера обусловили медленное развитие этих территорий.

В начале XX века произошло определенное замедление развития Арктики как в России, так и в США. В России свои коррективы в планы развития арктических территория, созданные в последнее десятилетие XIX - первое десятилетие XX веков внесла революция, а затем и гражданская война. Кризис развития Аляски начался несколько позже, с началом Великой депрессии в 1929 году. Ключевое отличие состоит в том, что СССР уже в середине 20-х годов XX века объявил приоритетным развитие своего арктического пространства, законодательно определив границы своей юрисдикции в Арктике, создав ряд институтов, координировавших научное и экономическое развитие региона, наладив торговлю с использованием северных морских маршрутов и дав начало созданию ответственной за северные рубежи военной структуры и необходимой инфраструктуры. В свою очередь, Аляска, развиваясь преимущественно в рамках ресурсной модели, вступила в экономическую стагнацию в начале 30-х годов XX века и смогла выйти из нее исключительно за счет государственных ресурсов: в 40-е годы правительство США инициировало создание на территории Аляски военной инфраструктуры, намереваясь обеспечить оборону западной границы государства от Японии, а затем использовать Аляску как один из плацдармов для наступления в Тихоокеанском регионе.

Определенные параллели прослеживаются в подходах к развитию арктических пространств СССР и США в послевоенный период. Как СССР, в начале 60-х годов, так и США, в конце 60-х, обнаруживают на своих территориях существенные запасы углеводородов. Экономическое развитие Аляски с этого момента и до настоящего времени окончательно принимает ресурсный характер. При этом, Аляска не становится критической составляющей национального экономического развития США, существенную часть нефтегазовых доходов оставляя на уровне штата. В СССР за счет освоения как нефтегазовых ресурсов, так и других полезных ископаемых, обеспечивается экономический рост и развивается инфраструктура арктических территорий. Арктические территории СССР обеспечивают существенную часть доходов государства, позволяя обеспечить его социально-экономическое развитие. Одновременно, однако, развивается ресурсная модель развития как на региональном, так и на национальном уровне, а также закладывается очаговый характер развития Арктической зоны страны.

В 70-е и 80-е годы XX века в США происходит критическое осмысление модели национальной внешней политики в Арктике, признается определенное отставание от других арктических держав. В этот же период определяют контуры современной доктринальной системы арктической политики США. Так, в частности в качестве ключевых интересов США в Арктике определяются экологическая устойчивость региона, обеспечение национальной безопасности и поддержка международной кооперации.

В 90-е годы XX века наступает кризисный период для российской Арктики. Развитие региона представляется правительству бесперспективным, региональная экономика начинает сложный переход на рыночную модель. Происходит серьезное падение темпов экономического роста, разрушение налаженных производственных связей и инфраструктуры, уровень жизни населения снижается. США сохраняют относительно стабильные темпы развития своей арктической территории в этот период. Продолжается следование заложенным ранее трендам развития: экологичность и международная кооперация. В этот период, Арктика не является приоритетом государственной политики ни для РФ, ни для США.

В начале 2000-х годов США активизируют свою арктическую политику, организуя ряд чрезвычайно важны научных исследований в Арктике, результаты которых, во многом, повлияют на дальнейшее вовлечение все большего количества акторов в регион. Обнаружение американскими научными экспедициями существенных запасов углеводородов в акватории Северного Ледовитого океана, а также констатация стремительного изменения климата в регионе станут своего рода катализатором активизации арктической политики как региональных, так и внерегиональных держав.

Своеобразной точкой отсчета современного этапа развития арктической политики как РФ, так и США можно считать представление ключевых концептуальных документов, определяющих ключевые интересы этих государств в Арктике на среднесрочную перспективу. Важно отметить, что до этого, ни РФ, ни США не создавали столь проработанную и многокомпонентную доктринальную основу своей арктической политики.

РФ представила документ под названием «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» в сентябре 2008 года. США опубликовали Президентскую директиву №66 (NSPD-66/HSPD-25), часто называемую директивой по арктической политике США в январе 2009 года.

Ключевые интересы государств в Арктике, в целом, схожи: как РФ, так и США стремятся обеспечить свою национальную безопасность, наладить международную кооперацию, сохранить уязвимые арктические экосистемы и активизировать международное научное сотрудничество. Есть, однако, ключевое отличие: РФ, помимо прочего, стремится расширить ресурсную базу своей Арктической зоны, поскольку это, исходя из документа, является необходимым для решения задач социально-экономического развития государства. Важно отметить, что американская доктрина в определении государственных интересов сохраняет приверженность заявленным ранее (в частности, в 1994 году в президентской директиве №26 У. Клинтона) принципам. В то же время, российская доктрина является концептуально новой: до этого национальные интересы РФ в Арктике в таком виде не формулировались.

Обе концепции предусматривают механизм имплементации, конкретные задачи и меры реализации заявленных приоритетов. Определены также временные рамки реализации программ и основные этапы. В то же время, в американской доктрине определены конкретные правительственные агентства, на которых лежит ответственность за реализацию арктической политики, а в российском документе лишь абстрактно очерчивается довольно широкий круг ответственных институтов.

Важным отличием российской концепции является тот факт, что в ней дается определение понятия «Арктическая зона Российской Федерации», пусть и с оговоркой о возможном уточнении границ зоны.

Дальнейшее развитие доктринальной базы российской арктической политики привело к публикации в феврале 2013 года «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». Этот документ развивает и уточняет положения предыдущей концепции. Характерной особенностью новой концепции является более детальный анализ рисков реализации арктической политики РФ, введение системы критериев эффективности осуществляемой политики, а также механизмов контроля за выполнением заложенных в арктическую стратегию задач.

Тремя месяцами позднее, в мае 2013 года, была представлена «Национальная стратегия для Арктического региона» США. Эта доктрина существенно отличается от утверждавшихся ранее концепций американской арктической политики. Прежде всего, был существенно преобразован неизменный в течение почти двадцати лет круг ключевых интересов США в регионе: целями, или же «направлениями усилий» стали интересы национальной безопасности, ответственного управления Арктикой и международная кооперация, в то время как сохранение мира и стабильности в регионе, вовлечение в процесс освоения Арктики коренного населения и развитие науки стали «ведущими принципами». Сама концепция может быть охарактеризована как гораздо более абстрактная по сравнению с предыдущей арктической доктриной США: в «Национальной стратегии» не определены критерии эффективности реализации арктической политики, нет сроков и этапов выполнения задач, не указаны правительственные структуры, ответственные за достижение заложенных целей.

Впрочем, эти изъяны американской «Национальной стратегии для Арктического региона» были исправлены в «Плане имплементации для Национальной стратегии для Арктического региона», опубликованном в январе 2014 года. В этом документе были подробно раскрыты задачи, выполнение которых необходимо для достижения целей американской арктической политики, пошаговый порядок выполнения каждой задачи с указанием временных рамок, критерии эффективности, а также за каждой задачей были закреплены ответственные и поддерживающие государственные структуры.

В свою очередь, РФ в апреле 2014 года представила государственную программу "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года". Данный документ определил конкретные меры и ключевые показатели результативности для обеспечения социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации. При этом, в плане была сформулирована детальная стратегия развития отдельно для каждого субъекта РФ, находящегося в Арктической зоне, были учтены особенности регионального развития, а также определены ответственные за исполнение плана государственные структуры, как на федеральном, так и на локальном уровне. В последствие, этот план был дополнен и продлен до 2025 года. Таким образом, на данный момент, это единственный доктринальный источник по российской арктической политике, горизонт планирования которого выходит за 2020 год.

Кроме того, в 2015 году правительство РФ объявило о создании «Комплексного проект развития Северного морского пути». Представляется, что данный план во многом перенял примененный в вышеуказанной государственной программе подход, включающий формирование детальной и пошаговой стратегии развития региона, определение ключевых характеристик межведомственного взаимодействия и показателей эффективности реализуемой политики. Тем не менее, в силу того, что текст плана засекречен, с полной уверенностью судить об этом не представляется возможным.

Ключевым отличием концептуальной основы арктической политики США от доктринальной базы РФ является факт выработки рядом американских военных ведомств собственных стратегий по арктической политике. Так, в частности, береговая охрана США представила собственную Арктическую стратегию в 2013 году, которая, впрочем, стала во многом прикладным документом, распространяющим положения национальной стратегии для Арктического региона на деятельность береговой охраны. В общем и целом, так же можно охарактеризовать и представленную в 2009 году «Арктическую дорожную карту» военно-морских сил США, и Арктическую стратегию министерства обороны США. Однако, представленные в 2014 и 2016 годах соответственно обновленная «Дорожная карта» ВМС и Арктическая стратегия минобороны США содержали определенные расхождения с национальной арктической политикой. Если доктрина ВМС содержит довольно-таки нейтральное указание обеспечить готовность военно-морских сил США к возможным кризисам и внезапным изменениям обстоятельств в Арктике, то Арктическая стратегия министерства обороны декларирует применение политики «сдерживания» в отношении РФ, обосновывая такую необходимость «нарушениями Россией суверенитета и территориальной целостности Украины, Грузии и Молдавии».

Факт того, что министерство обороны и военно-морские силы США формируют, в определенной степени, независимую стратегию для Арктического региона, свидетельствует о возрастающем вовлечении американских военных ведомств в формирование и реализацию национальной арктической политики, а также о формировании тенденции на выделение большего приоритета вопросам военной безопасности в арктической стратегии США.

Ключевые принципы, определяющие сущность внешней политики РФ и США в Арктическом регионе на современном этапе, в целом совпадают. Как РФ, так и США заявляют в качестве одного из ключевых приоритетов своей арктической стратегии развитие международного сотрудничества. Оба государства декларируют приверженность принципам правового и консенсусного разрешения любых возникающих в Арктике межгосударственных конфликтов и споров. Наконец, и РФ, и США заинтересованы в контролируемом вовлечении внерегиональных акторов в решение проблем Арктики и ее экономическое освоение.

Однако, в практической реализации этих принципов Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки наблюдаются существенные различия. РФ и США признают авторитет Арктического Совета в вопросах кооперации арктических государств для решения проблем региона. Оба государства активно инициируют реализацию значимых для развития региона проектов в сфере охраны природы, обеспечения безопасности навигации, сохранения культурного наследия и научного сотрудничества. Важно отметить, что даже в условиях существенного осложнения межгосударственных отношений РФ и США продолжают поддерживать кооперацию в рамках Арктического Совета.

Для РФ, однако, не меньшее значение имеет межгосударственное взаимодействие в такой субрегиональной организации как Совет Баренцева-Евроарктического региона (СБЕР), объединяющей представителей РФ, Дании, Исландии, Норвегии, Финляндии, Швеции и Еврокомиссии. США, в свою очередь, используют НАТО как еще один инструмент взаимодействия в Арктике как со странами региона, так и с внерегиональными державами.

Нельзя не отметить, что в российской внешней политике в Арктике важную роль играет двустороннее взаимодействие с такими государствами как Норвегия, Финляндия, Исландия, Китай и, в меньшей степени, Канада. США, напротив, в большей степени полагаются на многостороннее международное сотрудничество, поддерживая активные двусторонние связи по проблемам Арктики только с Канадой. При этом, если ключевым вектором российских двусторонних отношений в Арктике является экономическое сотрудничество, то США и Канада, в основном, взаимодействуют по вопросам обеспечения коллективной безопасности и охраны природы.

Существенные различия наблюдаются и в подходе РФ и США к правовой системе Арктики. РФ ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву в 1997 году, выстраивает свою политику в Арктике в рамках созданной Конвенцией правовой системы, а также активно использует предусмотренные Конвенцией механизмы для определения национальной юрисдикции в акватории Северного Ледовитого океана и урегулирования территориальных споров в регионе. Для США, однако, проблема ратификации Конвенции остается актуальной и по сей день.

Приверженность США принципу «свободы морей» в совокупности с относительной исключенностью государства из конвенциональной системы морского права создает определенное конфликтное поле в отношениях с РФ: США заявляют, что Северный морской путь (СМП) должен быть интернационализирован, в то время как РФ, основываясь на положениях Конвенции ООН по морскому праву, распространяет национальный суверенитет на СМП.

Обеспечение интересов национальной безопасности является неотъемлемой составляющей как российской, так и американской политики в Арктике. Более того, важное место Арктического региона в оборонной системе обоих государств не является характерной чертой современного этапа освоения Арктики: как уже отмечалось, Россия обеспечивает безопасность своих северных границ на побережье Северного Ледовитого океана с середины XVI века, а Аляска стала критической составляющей американской системы государственной безопасности во время Второй мировой войны.