Арктический регион в XXI веке: сравнительный анализ арктической политики РФ и США

Подытоживая, следует отметить, что за последние 10 лет произошло существенное усиление военного присутствия РФ в Арктике. Важно, однако, заметить, что уровень военной активности РФ в Арктике остается на значительно более низком уровне, чем в советский период. Тем не менее, понимание критической важности обеспечения национальной безопасности в Арктическом регионе РФ обусловило высокое внимание государства к формированию эффективных вооруженных сил, а также существенные бюджетные ассигнации в развитие инфраструктуры и материально технического обеспечения арктических вооруженных сил. Важно, однако, подчеркнуть, что РФ остается приверженной неконфронтационной модели решения межгосударственных споров в Арктике, а в этих условиях российские вооруженные силы, действующие в регионе получают расширенные функции. Так, в частности, на современном этапе вооруженные силы РФ эффективно выполняют в Арктике задачи по нормализации экологической ситуации посредством очистки загрязнений, а в будущем, с увеличением трафика по СМП, они могут дополнить существующие структуры, обеспечивающие безопасность навигации.

Арктическая зона Российской Федерации является неотъемлемой составляющей современной экономической системы России, а также залогом устойчивого экономического развития государства. Подтверждение этому тезису можно обнаружить, в частности, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», утвержденной 31 декабря 2015 года. Стратегия содержит следующие положения:

· «Конкуренция между государствами все в большей степени охватывает ценности и модели общественного развития, человеческий, научный и технологический потенциалы. Особое значение в этом процессе приобретает лидерство в освоении ресурсов Мирового океана и Арктики».

· «В целях противодействия угрозам экономической безопасности органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества реализуют государственную социально-экономическую политику, предусматривающую: …расширение использования инструментов государственно-частного партнерства для решения стратегических задач развития экономики, завершения формирования базовой транспортной, энергетической, информационной, военной инфраструктур, особенно в Арктике, Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, развития Северного морского пути, Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей».

Арктический регион также упоминается в «Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», принятой 13 мая 2017 года. Среди вызовов и угроз российской экономической безопасности и стабильности отмечаются «факторы, связанные с глобальным изменением климата, способные вызвать дефицит продовольствия и пресной воды, обострить конкуренцию за доступ к возобновляемым ресурсам, в том числе к ресурсам Арктической и Антарктической зон, акваторий Северного Ледовитого океана», а среди задач по реализации направления, касающегося развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики значится «юридическое закрепление границ исключительной экономической зоны Российской Федерации (включая арктический континентальный шельф и морские акватории), защита прав и интересов российских хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в этой зоне».

Нефтегазовая составляющая доходов федерального бюджета РФ стабильно находится на уровне от 36% до 51% на протяжении последних 10 лет (с 2007 по 2017 гг.). Согласно данным, представленным в федеральном бюджете РФ на период с 2017 по 2019 годы доля нефтегазовых доходов составит 37,4% в 2017 году. Таким образом, несмотря на развивающуюся в последние 15 лет диверсификацию доходной части федерального бюджета РФ, нефтегазовая отрасль сохраняет ключевую роль. В свою очередь, существенную долю нефтяных и основную массу газовых доходов бюджета обеспечивает именно Арктическая зона Российской Федерации.

Российская Арктика обладает наибольшими углеводородным потенциалом. Согласно данным, приведенным в докладе Национального топливного совета министерства энергетики США, в российском сегменте Арктики предположительно находится 251 миллиард баррелей газа и 36 миллиардов баррелей нефти (для сравнения, на втором месте по количеству предполагаемых запасов находятся США с 60 миллиардами баррелей газа и 34 миллиардами баррелей нефти). Министр энергетики РФ, А.В. Новак в 2017 году приводил аналогичные данные, заявляя, что «общий объем начальных извлекаемых ресурсов [российской] Арктики составляет 286 млрд т, это 60% всех углеводородных ресурсов России. Сегодня в Арктике добывается 93 млн т нефти, что составляет 17% всей российской добычи. Основные запасы газа РФ сосредоточены именно в Арктической зоне, в этом регионе добывается около 80% всего российского газа».

Однако, ресурсный потенциал Арктической зоны Российской Федерации не ограничен исключительно углеводородами. АЗРФ является ключевым регионом в добыче никеля, металлов платиновой группы, титана, цинка, кобальта, алмазов. Регион обладает внушительными запасами золота и серебра. Согласно данным, представленным в государственном докладе «О состоянии минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2015 году, в Арктической зоне страны расположено:

· 87,5% национальных запасов никеля (при этом, РФ обеспечивает 14% долю в мировых объемах добычи этого металла).

· 96% национальных запасов металлов платиновой группы (в РФ обеспечивается 25% мировых объемов добычи).

· 100% национальных запасов алмазов (РФ обеспечивает 33% мировой добычи)

При этом, как подчеркивает группа исследователей из Института геологии рудных месторождений, петрографии, минералогии и геохимии Российской академии наук (ИГЕМ РАН), РФ добывает 97% никеля, 81,86% меди, 99% кобальта, 100% циркона, 98,84% палладия и платины, 34,2% золота и 29,16 серебра в Арктическом регионе в целом.

На фоне постепенно усиливающихся тенденций к смягчению климата в Арктике и уменьшению ледяного покрова, наметившихся в последние 10 лет, все большее значение для экономики РФ будет приобретать транспортный потенциал Арктического региона. Ключевым конкурентным преимуществом Северного морского пути (СМП) является существенно меньшая протяженность в случае следования из Европы в Азию (или же в обратном направлении) по сравнению с устоявшимися маршрутами, пролегающими через Суэцкий канал.

Так, в частности, по информации предприятия Росатомфлот, обеспечивающего ледокольное сопровождение морского трафика по СМП, «расстояние от порта Мурманск до портов Японии через Северный морской путь составляет около 6 тыс. миль. Через Суэцкий канал - более 12 тыс. миль. Длительность транзита - 18 против 37 дней соответственно». Статистика объема перевозок по СМП демонстрирует растущий интерес к этой транспортной артерии: если в 2014 году годовой показатель объема перевезенных грузов был равен 3982 тыс. тонн, то в 2017 году объем увеличился до 9932 тыс. тонн. Рекордный объем перевозок по СМП, достигнутый за советский период составил 6600 тыс. тонн, при этом, помимо роста объема наблюдается и рост количества иностранных судов в акватории СМП (так, в 2017 году Администрация СМП выдала 662 разрешения на плавание, из которых 107 получили суда под иностранным флагом). По заявлению президента РФ В.В. Путина, основная задача государства в отношении СМП - «сделать его "по-настоящему глобальной, конкурентной транспортной артерией" и увеличить к 2025 году грузопоток на СМП до 80 млн тонн в год.»

Нельзя, однако, не отметить, что процесс социально-экономического развития АЗРФ сопряжен с целым комплексом сложностей и рисков. На добычу углеводородов в целом и на добычу в условиях Арктики в частности существенное влияние оказывают факторы рыночного характера:

· глобальный спрос на углеводороды,

· выход на рынок новых игроков (в данном случае показательным может служить пример США и Ирана),

· «ручная корректировка» цены на нефть (нефтяной шок 1973 года, обусловленный соглашением ОПЕК, соглашения ОПЕК+ от 1 января 2017 года),

· региональные геополитические обострения, способные оказать влияние на величину предложения.

В особенности эти факторы влияют именно на добычу нефти в Арктике в силу суровых климатических условий, несовершенства критической инфраструктуры региона, необходимости поддержки высокого уровня технологической обеспеченности процесса добычи как ради повышения эффективности процесса, так и для обеспечения безопасности хрупких арктических экосистем.

Определенное негативное влияние на развитие российского арктического топливно-энергетического комплекса оказал режим санкций, принятых в 2014 году США и ЕС в отношении ряда физических лиц и организаций РФ. Под секторальные санкции попал целый кластер арктических шельфовых проектов. Таким образом, свое участие в добыче углеводородов АЗРФ приостановили американские и европейские компании, среди которых ExxonMobil и Eni. Это, в свою очередь приостанавливает процесс обмена существующими технологиями глубоководного бурения, а также совместного развития технологий добычи углеводородов в Арктике, которое было налажено, в частности, в рамках уже упоминавшегося ранее совместного проекта «Роснефти» и ExxonMobil - Арктического научно-проектного центра шельфовых разработок. Помимо этого, была ограничена возможность российских компаний закупать необходимое для разведки и добычи на шельфе оборудование в США и ЕС, и, наконец, был существенно урезан доступ к рынкам заемного капитала.

Существует и ряд других проблем развития нефтегазовой отрасли в Арктике. В.И. Богоявленский, заместитель директора Института проблем нефти и газа Российской академии наук (ИПНГ РАРАН), в своем докладе на международном форуме «Арктика - территория диалога» в 2017 году сформулировал следующие направления развития отрасли на ближайшую перспективу:

· «применение новых технологий увеличения эффективности нефтегазодобычи;

· повышение уровня рационального использования попутного нефтяного газа (снижение объемов его сжигания);

· развитие и применение технологий добычи сланцевой и тяжелой нефти;

· на шельфе Арктики первоочередные поиск и освоение месторождений углеводородов в транзитных и мелководных прибрежных зонах в районах с развитой инфраструктурой;

· увеличение роли государства в организации, проведении и финансировании геологоразведочных работ;

· развитие газохимической промышленности и увеличение уровня газификации российских регионов».

Важно отметить еще одну, в перспективе негативную, тенденцию: несмотря на тот факт, что инвестиции в нефтяной сектор РФ в 2016 году увеличились по сравнению с 2015 годом, основной рост пришелся именно на добычу сырой нефти (+99,6 млрд руб.), в то время как количество инвестиций в нефтеперерабатывающий комплекс уменьшились на сравнимую сумму (-116,7 млрд руб.).

Существуют и другие факторы, негативно влияющие на темпы социально-экономического развития Арктической зоны РФ. Прежде всего, сам регион весьма неоднороден по темпам экономического развития, уровню жизни населения, развитости основной инфраструктуры. Общими чертами, в то же, время, являются низкая диверсификация экономики при высокой значимости добывающей отрасли, невысокий уровень развития транспортной инфраструктуры. Эти факторы оказывают непосредственное влияние миграционные процессы в АЗРФ. На данный момент в регионах, отнесенных к Арктической зоне, проживает около 2,5 миллионов человек (РФ - лидер по населению Арктических территорий среди стран «Арктической пятерки»), однако миграционный тренд остается негативным: за 2002-2014 годы население уменьшилось почти на 3 миллиона человек. Исследователи А.М. Киселева и О.В. Гокова выделяют и другие проблемы демографической безопасности АЗРФ:

· низкие заработки в сельской местности,

· сильное и растущее отраслевое, территориальное и гендерное неравенство заработной платы,

· высокий уровень безработицы,

· низкие доходы коренных малочисленных народов Севера,

· низкий размер пенсий,

· высокая стоимость жизни в неблагоприятных климатических условиях

· высокая младенческая и детская смертность, низкая продолжительность жизни коренных малочисленных народов Севера,

· более низкий уровень образования занятого населения, слаборазвитость профессионального образования,

· слаборазвитая социальная инфраструктура, низкое качество жилищного фонда и высокая доля ветхого и аварийного жилья

· проблемы трудоустройства молодежи после завершения образования.

Подводя итоги, следует еще подчеркнуть, что Российская Федерация обладает колоссальными ресурсами в Арктике. Эти ресурсы способны обеспечить как непосредственную энергетическую безопасность государства, так и его социально-экономическое развитие. Однако, необходимо осознавать, что для обеспечения устойчивого функционирования арктической экономики необходимо постоянное совершенствование научно-технической базы, внедрение инноваций в производственные процессы, постепенная диверсификация экономики, активное воссоздание и развитие социальной и транспортной инфраструктуры. В регионе имеется целый комплекс социально-экономических проблем, оказывающих существенное влияние на процесс развития региона. Эти проблемы требуют особого внимания как федерального, так и регионального правительств.

Обеспечение экологической безопасности АЗРФ является одним из приоритетных направлений государственной политики РФ в Арктике. Активное хозяйственное освоение Арктического пространства, включающее разведку, добычу и транспортировку полезных ископаемых, накладывает на правительство РФ и осуществляющие экономическую деятельность в регионе юридические лица чрезвычайно высокий уровень ответственности за сохранения уникальной экосистемы Арктики.

Государственная политика РФ в Арктике не отделяет социально-экономическое развитие региона от обеспечения в нем экологической безопасности. Подтверждением тому может служить целый ряд положений государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года». Так, например, для выполнения цели государственной программы предполагается решить задачу «сохранения и обеспечения защиты природной среды Арктики, ликвидации экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата», а одним из принципов хозяйственного освоения АЗРФ провозглашается «максимальное природосбережение (применение наиболее жестких природоохранных и экологических норм, использование наиболее эффективных природосберегающих технологий)».

Важным представляется отметить, что на современном этапе освоения Арктики, РФ приходится сталкиваться не только с необходимостью обеспечения высоких экологических стандартов экономической деятельности, но и с потребностью нейтрализовать ущерб, нанесенный региону в период его активной эксплуатации в 70-е - 80-е годы XX века, а также в 90-е годы, когда проблемы Арктики, во многом, оставались на периферии государственной повестки. Это, в частности, объясняет характер реализуемых правительством экологических программ в Арктике на современном этапе.

С 2010 года по поручению президента В.В. Путина (на тот момент председателя правительства РФ) осуществляется так называемая «генеральная уборка» в АЗРФ, в результате которой с архипелагов Новая Земля и Земля Франца-Иосифа было вывезено более 40 тысяч тонн отходов. В 2017 году в рамках «генеральной уборки» была начата утилизация затопленных и затонувших судов, конструкций, металлолома и отходов Кольского залива. Проект получил федеральное финансирование в размере 50 млн. рублей. Характерной особенностью государственной деятельности РФ по очистке Арктики является тот факт, что к выполнению практических задач по утилизации отходов были подключены силы Минобороны РФ. Так, в частности, в 2017 году военные экологи перевыполнили заложенный ранее план по утилизации металлолома на 37%.

Примером государственной политики РФ по обеспечению экологической безопасности может являться запуск в 2015 году программ «Валдай» и «Тундра» (в Республике Карелия и Мурманской области соответственно), целью которых стало сокращение выбросов сажи при электрогенерации и постепенное внедрение альтернативной энергетики в регионе. Ранее, в 2014 году госкорпорация Росатом и правительство Мурманской области заключили соглашение о сотрудничестве в области ликвидации накопленного и предотвращения текущего экологического ущерба. На период 2018-2020 годов запланирована реализация пилотных проектов по ликвидации накопленного экологического ущерба, а также создание промышленных комплексов по хранению, обработке, утилизации и обезвреживанию особо опасных отходов, образующихся на территории Мурманской области и в других арктических регионах.

Наконец, РФ вносит свой вклад в сохранение биоразнообразия Арктики: в АЗРФ находится 14 особо охраняемых природных территорий федерального значения, среди которых 8 заповедников, 4 заказника, национальный парк и памятник природы. Национальный парк «Русская Арктика» был создан в 2009 году в северной части архипелага Новая Земля.

Таким образом, обеспечение экологической безопасности Арктики является одним из приоритетных направлений российской политики в регионе. Считая сохранение уникальных арктических экосистем неотделимой частью процесса освоения Арктической зоны РФ и составляющей социально-экономического развития региона, правительство предъявляет высокие экологические требования к хозяйственной деятельности в Арктике. Актуальной задачей остается устранение экологического ущерба, нанесенного региону в поздние периоды советского освоения Арктического пространства, и даже с учетом активной деятельности по очистке региона на современном этапе, эта задача останется актуальной и в краткосрочной перспективе.

3. Арктическая политика США на современном этапе

Исторический путь Соединенных Штатов Америки как арктической державы начался лишь во второй половине XIX века. 30 марта 1867 между Российской Империей и США был подписан договор, согласно которому российская сторона обязалась передать американской Аляску за вознаграждение в 7,2 миллиона долларов. Таким образом, российские колонии Северной Америки, находившиеся западнее 141 меридиана западной долготы, стали территорией США, открыв последним прямой выход к Северному Ледовитому океану. Среди переданных по договору территорий был непосредственно полуостров Аляска, целый ряд островов, включая Александровский архипелаг; Алеутские острова с островом Атту; Ближние острова, Андреяновские, острова Шумагина, Тринити, Умнак, Унимак, Кадьяк, Чирикова, ряд островов в Беринговом море, а также береговая полоса шириной в 10 миль вдоль западного берега Британской Колумбии. Общая площадь новых владений США составила 1 518 800 кмІ, а стоимость одного кмІ, соответственно, 4,47 доллара.

Широко распространено мнение, что выгода США от приобретения Аляски на тот момент не была очевидна. Достоверных данных о наличии на территории Аляски существенного количества полезных ископаемых на тот момент не было. Пушной промысел, составлявший основу экономической деятельности российской Арктики, постепенно стал приносить все меньше прибыли, так как популяция каланов, лисиц и соболей существенно сократилась в результате активной хозяйственной деятельности колонистов. Наконец, русские колонисты, пережившие войну с местным племенем тлинкитов в период с 1802 по 1805 годы, продолжали подвергаться периодическим набегам местного населения.

Однако, приобретение Аляски отвечало насущным геополитическим интересам США. Стремлением расширить территорию США от Атлантического до Тихого океана, или же доктриной "Явного предначертания», руководствовался, в частности, госсекретарь США в период покупки Аляски Уильям Сьюард. Он заявлял, что «нашему народу судьбой предначертано беспокойными волнами накатиться на ледяные берега Севера». Помимо этого, одной из причин покупки Аляски для США могло служить намерение нарастить свою торговлю в Азиатско-Тихоокеанском регионе, одновременно лишив такой возможности Великобританию. Аляска граничила на востоке с Британской Колумбией, а Великобритания была вполне очевидным претендентом на продвижение на запад, к побережью Берингова моря, или с помощью силы (по мере ослабления российского контроля над колониями), или же заключив в будущем аналогичную российско-американской сделку.

XIX век в истории США характеризуется периодическими вооруженными боестолкновениями с коренным населением Америки в целом ряде штатов. Это стало одной из причин того, что Аляска, населенная 50 тысячами алеутов и тлинкитов, получила военную администрацию и статус «таможенного и военного департамента». В 1872 году Аляска стала субъектом Общего закона о горном деле США. Это позволило любому гражданину США заявить свои права на любой участок федеральной земли, на которой им были бы обнаружены полезные ископаемые. На этом, однако, государственные преобразования Аляски закончились. Новоприобретенная северная территория не была представлена в Конгрессе, не имела права на организацию самоуправления, на нее не было распространено действие Гомстед-акта (закона, позволявшего гражданам получить право собственности на незанятые земли на западе США), федеральная почтовая служба США осуществляла свои функции здесь в крайне ограниченном виде. Только в 1884 году Конгрессом США был принят Органический Акт, наделивший Аляску статусом дистрикта и основами самоуправления. Так, в частности, у Аляски появился губернатор и судебная система.

Этот период в развитии арктической территории США продлился до 90-х годов XIX века. Своеобразной точкой отсчета для этого периода развития Аляски стало 16 августа 1896 года. В этот день группа Джорджа Кармака обнаружила и добыла золото на ручее Бонанза на канадской территории Юкон. Заявление Кармаком прав на несколько участков на этой территории привлекло внимание других старателей, которые также начали освоение участков вокруг озера и добычу золота. Новости об успешной добыче золота на территории Юкона в течение всего следующего года приходили в США, что обусловило существенный рост количества старателей в регионе. По мнению канадского историка Пьера Бертона, с лета 1897 по лето 1898 года на Юкон отправилось около 100 тысяч человек, из которых 30 - 40 тысяч добились успеха в добыче золота на этой территории. Для всех желающих свободных участков на канадской территории было недостаточно, потому часть старателей углубилась в территорию Аляски в поисках золота. В последнее десятилетие XIX века основные месторождения золота на Аляске были сосредоточены в районе городов Ном и Фэрбэнкс. Основные маршруты на территорию Юкон проходили через Аляску, тем самым увеличивая благосостояние местного населения за счет торговли и предоставления услуг. В этот же период на территории Аляски создается совместное предприятие Дж. П. Моргана и С. Гуггенхайма под названием “Alaska Syndicate”. Консорциум занялся активной скупкой участков земли на Аляске. Затем, проведя геологоразведку, компания занялась на купленных участках добычей золота, угля и меди. В первое десятилетие XX века консорциум построит первые железнодорожные ветки на Аляске.

Существенный приток населения и инвестиций, обусловившие рост экономики региона, заставили федеральное правительство США обратить больше внимания на политический статус Аляски. В первое десятилетие XX века Аляска получает первые гражданский и уголовный кодексы, на территорию распространяется действие Гомстед-акта (не распространялся на коренное население), вводится налог на имущество, а города с населением больше 300 человек обретают право формировать органы муниципального самоуправления. Помимо этого, в 1906 году Аляска была впервые представлена в Конгрессе США, направив одного делегата без права голоса. Исследователи Н. Нунан и В. Надкарни отмечают, что в этот же период президент США У. Мак-Кинли провозглашает так называемую «большую арктическую стратегию». Цели данной политики, заявленной в обращении президента к Конгрессу в 1899 году, сводились к присоединению примыкающих к Аляске территорий, поиск новых арктических земель и достижение Северного полюса. Одна из этих целей действительно была достигнута в ближайшее десятилетие: Р. Пири, американский исследователь и путешественник, заявил, что стал первым человеком, добравшимся до Северного полюса, 6 апреля 1909 года. Это утверждение попытался оспорить Ф. Кук, американский бизнесмен, заявив, что именно он достиг Северного полюса еще в 1908 году, 21 апреля. Спор разрешился в пользу Пири, однако, для части научного сообщества вопрос как первенства в достижении Северного полюса, так и самого факта того, что американские исследователи преуспели в этом начинании, остается дискуссионным.

Своеобразным итогом этого периода развития арктической территории США стало принятие второго Органического акта в отношении Аляски в 1912 году. Аляска получила статус инкорпорированной организованной территории, а население территории получило право сформировать собственный законодательный орган на основе выборов. Важно, однако, заметить, что губернатор территории все еще назначался президентом США.

Следующий период освоения арктического пространства США можно условно заключить в хронологические рамки от 1912 по 1959: от объявления Аляски территорией, до получения Аляской статуса штата. Важнейшей инициативой федерального правительства США в начале этого периода стала постройка в период с 1915 по 1923 годы Аляскинской железной дороги, существенно улучшившей транспортную доступность региона.

В 20-е и 30-е годы XX века государства, имеющие выход к Северному Ледовитому океану заявили свои претензии на закрепление юрисдикции над определенными секторами Арктики, сформировав таким образом систему секторального деления региона (в частности, Канада в 1925 году, СССР в 1926 и т.д.). А. Фененко, к.и.н, доцент Факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова, отмечает, что США «не признавали секторальное деление Арктики, но и не оспаривали его правомерность».

Существенные изменения как в экономике американского арктического региона, так и в его стратегическом значении произошли в 40-е годы XX века. Федеральным правительством было инициировано строительство военной инфраструктуры на территории Аляски, которое, в свою очередь, обусловило приток военного и гражданского персонала, а также их семей. Профессор Универститета Фэрбэнкса Дж. Макбет отмечает, что в результате вышеуказанных процессов постоянно проживающее на территории Аляски гражданское население выросло на 50%, увеличившись к 1950 году до 112 тысяч человек. В то же время, приток федеральных средств, а также диверсификация экономики, которая ввиду своего ресурсного характера была серьезно ослаблена во время Великой депрессии, обеспечили ускорение социально-экономического развития Аляски.

В 40-е и 50-е годы XX века как непосредственно Аляска, так и арктическое пространство в целом приобретало все большее значение в вопросах обеспечения национальной безопасности США. В 1941 году было заключено американо-датское соглашение, на основании которого США получили право «создавать, поддерживать и использовать в оперативной деятельности сухопутные и морские авиабазы, радиостанции и метеостанции» в Гренландии с целью предотвратить превращение острова в плацдарм для немецкой агрессии в отношении США. Это соглашение было уточнено и расширено в 1951 году, когда и США и Дания уже были членами НАТО. Теперь, совместная военная инфраструктура в Гренландии использовалась с целью обеспечения «коллективной защиты, мира и безопасности». Развитие данный вектор политики безопасности США в Арктике получил в конце 50-х годов, когда в 1958 году совместно с Канадой было создано Объединенное командование аэрокосмической обороны Северной Америки (NORAD).

Существенный рост населения Аляски, диверсификация и развитие экономики региона, обретение территорией стратегического значения для обеспечения национальной безопасности США и, наконец, продолжавшаяся в течение нескольких десятилетий политическая борьба местного населения за большие права обусловили обретение Аляской статуса штата 3 января 1959 года.

Характер дальнейшего экономического развития Аляски сформировался в конце 60-х годов XX века. В 1968 году на Северном склоне Аляски было открыто газонефтяное месторождение Прудо-Бей, крупнейшее в США и 18-ое по объемам запасов в мире. Разработка здесь началась в 1977 году, достигнув максимальных показателей добычи в 1,5 млн баррелей в день уже к 1979 году. В 1977 году был запущен и Трансаляскинский нефтепровод, пересекающий штат с севера на юг. Это окончательно укоренило ресурсную модель развития экономики Аляски, которая сохраняется и по сей день.

В дальнейшем арктическая политика США вышла на новый этап развития при президентской администрации Р. Никсона. 22 сентября 1977 года президент Никсон утверждает директиву Совета национальной безопасности США, предметом которой является политика государства в Арктике. Документ определяет основные принципы и цели американской политики в регионе, среди которых значатся «развитие Арктики, основанное на принципах минимизации ущерба окружающей среде, взаимовыгодное международная кооперация в регионе и обеспечение интересов безопасности США, включая защиту принципов свободы мореплавания и авиасообщения». Администрация Никсона развивала арктический вектор и во внутренней политике, выделив, в частности, существенные ресурсы и для решения ряда проблем коренного населения Аляски. У. Хенсли, американский политик и борец за права коренных народов Аляски, обращает внимание на факт передачи коренному населению 178 тысяч км2 федеральной земли, а также 1 млрд долларов в качестве компенсации за многолетнее ущемление прав на ранних стадиях освоения американской Арктики.

В той или иной степени, заложенные в период администрации Никсона принципы арктической политики США сохранились и в 80-е, и в 90-е годы XX века. В 1984 году Конгрессом США был принят документ под названием Arctic Research and Policy Act, в котором законодатели заявили о ключевой роли Арктики для национальной безопасности государства и его экономического благополучия, обратили внимание на экологические риски, а также акцентировали внимание на необходимости развития арктических технологий (в которых, по мнению представителей Конгресса, США отставали от прочих Арктических держав) и консолидации научных усилий в исследовании Арктики. В развитие этих положений, президент Р. Рейган издал в 1985 году приказ о создании Комиссии по арктическим исследованиям США, целью которой стали выработка перспективных направлений политики в Арктике, а также координация научной деятельности в регионе.

9 июня 1994 года администрацией У. Клинтона была представлена директива Совету национальной безопасности США, которая определила шесть ключевых целей США в Арктике:

· Обеспечение национальной безопасности в условиях отсутствия биполярной конфронтации;

· Сохранение экосистем Арктики;

· Обеспечение устойчивого социально-экономического развития региона;

· Укрепление институтов международного сотрудничества арктических государств;

· Вовлечение коренного населения Арктики в процесс управления регионом;

· Расширение научного экологического мониторинга на локальном, региональном и глобальном уровне.

В рамках этих ключевых целей американская политика в Арктике и развивалась во время администрации У. Клинтона, при этом, приоритет отдавался вопросам защиты окружающей среды и международного сотрудничества. Так, в 1995 году президент Клинтон пригрозил наложить вето на проект национального бюджета, подготовленный Конгрессом США, если он будет включать заявленные ранее предложения по увеличению количества выдаваемых лицензий на геологоразведку и добычу углеводородов на северо-востоке Аляски. Риск нанесения экологического ущерба находящемуся в этой части Аляски Национальному Арктическому заповеднику представлялся президенту более значительным, чем возможный приток доходов в федеральный бюджет. Ключевыми направлениями работы Арктического Совета во время председательства США в 1998-2000 годах также были объявлены устойчивое развитие, защита окружающей среды и активизация научного и образовательного сотрудничества в Арктике.

Наконец, в период президентства Дж. Буша-мл. начинается формирование современной политики США в Арктике. Доклад Комиссии по Арктической политике США, опубликованный в 2005 году, обращает внимание на стремительные климатические изменения, происходящие в Арктике, а также призывает правительство США активизировать государственную политику в регионе, сосредоточившись на вопросах национальной безопасности, устойчивого развития и международной кооперации по широкому спектру вопросов. В 2008 году Геологическая служба США представила результаты масштабного исследования в Арктическом регионе, в которых утверждалось, что арктический шельф, возможно, содержит крупнейшие неразведанные запасы углеводородов на планете. В этом же году в Конгрессе начинаются слушания, предметом которых является арктическая политика США, ее цели и проблемы реализации. Все это, в конечном итоге, привело к формированию в 2009 году стратегии США в Арктике и определило ее ключевые цели и задачи, а также характерные особенности.

Подводя итоги, важно заметить, что США начали формировать и осуществлять государственную арктическую политику существенно позже, чем другие Арктические державы, что, однако, обусловлено, гораздо более поздним получением выхода к Северному Ледовитому океану. Не обнаружив на начальном этапе освоения своего арктического пространства существенных экономических или стратегических возможностей Аляски, правительство США оставалось достаточно пассивным в реализации государственной политики в регионе. Своеобразный переход арктического региона США в сферу более насущных интересов государства произошел, в основном, в результате приложения усилий и ресурсов частных лиц.

Характер экономического развития Аляски, в целом, определился еще в конце XIX века. Сложившаяся ресурсная экономика была несколько диверсифицирована в 40-50-х годах XX века, однако, после обнаружения в регионе существенных запасов углеводородов, ресурсная модель укоренилась окончательно. В середине XX века Аляска приобретает для США стратегическое значение в вопросах национальной безопасности. Здесь создается критическая военная инфраструктура, а сама территория становится ключевым элементом механизма коллективной безопасности НАТО (в сегменте США-Канада--Исландия-Дания).

Постепенная выработка консолидированной арктической политики США, распространяющейся на арктическое пространство вне непосредственной национальной территории, начинается в 70-е годы XX века. Приоритетами американской арктической политики становится свобода судоходства и воздухоплавания в регионе, защита окружающей среды и международная кооперация. Активная научная деятельность США в Арктике позволяет объективно отмечать происходящие в начале XXI века изменения в регионе, начинается выработка современной арктической политики США.

На исходе своего второго президентского срока, 12 января 2009 года, Дж. Буш-мл подписал документ, определивший ключевые интересы, приоритеты, цели и задачи политики США в Арктике. Президентская директива №66 (NSPD-66/HSPD-25), часто называемая директивой по арктической политике США, дала не только абстрактное видение американским правительством своего статуса и своих интересов в Арктике, но и раскрыла конкретные цели, структурированные задачи, и, что самое главное механизмы имплементации государственной политики США в Арктическом регионе.

Ключевые цели арктической политики США, представленные в новой доктрине, практически полностью копируют цели, заявленные в 1994 году администрацией У. Клинтона в президентской директиве №26 и звучат следующим образом:

«Политика США заключается в:

· Обеспечении нужд национальной безопасности в Арктике;

· Сохранении экосистем Арктики;

· Обеспечении устойчивого социально-экономического развития региона;

· Укреплении институтов международного сотрудничества арктических государств;

· Вовлечении коренного населения Арктики в процесс управления регионом;

· Расширении научного экологического мониторинга на локальном, региональном и глобальном уровне».

Директива достаточно подробно раскрывает задачи и условия, выполнение которых является чрезвычайно важным для достижения вышеуказанных целей. Так, для обеспечения национальной безопасности, США должны обладать возможностью беспрепятственно разворачивать системы ПВО, осуществлять транспортировку своих сил по морю и по воздуху, а также обеспечивать присутствие своих сил в Арктике. Здесь, а также в других частях документа, правительство США заявляет о необходимости обеспечения свободного водного и воздушного сообщения в арктическом регионе. Этот принцип, называемый в документе высочайшим национальным приоритетом, является своеобразной константой арктической политики США.

Директива отмечает высокую роль международной кооперации в регионе, однако всеобъемлющий договор по Арктике (аналогичный Договору по Антарктике 1959 года), по мнению администрации Буша-мл, не является необходимым. С другой стороны, одной из задач арктической политики США признается скорейшая ратификация Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Таким образом, очевидно, закладывается намерение получить возможность пользоваться рядом механизмов, созданных Конвенцией (процедура расширения зоны континентального шельфа, как пример), не принимая, однако, на себя излишних обязательств, которые были бы неизбежны при заключении единого юридически обязывающего Договора по Арктике.

Много внимания в документе уделяется научной деятельности США в Арктике. Отмечается важность прогнозирования природных изменений в регионе и скорейшее распространение данных об этих изменениях. В контексте научной деятельности в Арктике также указывается на необходимость обеспечения свободного доступа США в любые области региона.

Интересно отметить, что ресурсный потенциал Арктики и возможность его освоения представляется приоритетным направлением государственной политики США, исходя из текста Директивы. Здесь также существенное внимание уделяется именно экологической безопасности экономической деятельности в регионе.

Как уже упоминалось ранее, Директива кратко описывает процедуру имплементации арктической политики США по каждому из направлений. Помимо конкретных действий, определяются и государственные ведомства, в чьей зоне ответственности будет находиться реализация положений Директивы.

Следующей точкой отсчета в развитии концептуальной основы арктической политики США стала публикация документа под названием «Национальная стратегия для Арктического региона» 10 мая 2013 года. Подготовленная в период президентской администрации Б. Обамы, новая (и действующая по сей день) стратегия арктической политики США получила ряд существенных преобразований и специфических черт, нехарактерных для предыдущих американских арктических доктрин.

Целей, или же, используя понятийный аппарат «Национальной стратегии», «направлений усилия» в документе отмечено три:

· Продвижение интересов национальной безопасности США

· Продолжение ответственного управление в Арктическом регионе

· Укрепление международного сотрудничества.

В отличие от Директивы-66, «Национальная стратегия» неоднократно декларирует приверженность политики США в Арктике принципу «свободного от конфликтов сотрудничества», заявляет, что регион является мирным, стабильным и свободным от конфликтов.

Еще одним характерным отличием новой доктрины наделение Арктики значимой ролью в обеспечении энергетической безопасности США. Отмечается, что климатические изменения в регионе, а также его богатство полезными ископаемыми «вдохновили свежие идеи коммерческих инициатив и инфраструктурного развития» Арктики.

Неизменными остаются приверженность принципам защиты окружающей среды, свободы мореплавания, а также вновь заявляется о необходимости полноценного включения США в правовую систему, созданную Конвенцией ООН по морскому праву.

Пожалуй, ключевым отличием Директивы №66 от «Национальной стратегии», является полное отсутствие в последней механизмов реализации представленной политики. Однако, в январе 2014 года был представлен «План имплементации для Национальной стратегии для Арктического региона», раскрывший методологию, процессы и подходы к достижению заложенных в «Национальной стратегии» целей. В плане представлена строгая последовательность действий, необходимых для реализации задач арктической политики США, указаны сроки выполнения, ведущие государственные структуры, ответственные за выполнение каждой из и задач, и структуры, оказывающие поддержку. Крайним сроком выполнения для отдельных задач является конец 2018 года, сам же план подлежит пересмотру через пять лет после публикации, то есть в январе 2019 года.

Любопытной особенностью развития концептуальной базы современной арктической политики США является тот факт, что собственную арктическую стратегию имеет ряд силовых структур: военно-морские силы США, береговая охрана и министерство обороны.

Так называемая «Арктическая дорожная карта» военно-морских сил США была представлена еще в октябре 2009 года. В ней перечисляются ключевые цели ВМС США в Арктике:

· развитие кооперации в регионе, как между ведомствами США, так и с другими акторами региона,

· обеспечение безопасности и стабильности в регионе,

· подготовка сил ВМС к эффективным действиям в условиях Арктики,

· создание и поддержка позитивного образа ВМС США в регионе

· осуществление эффективного наблюдения за изменениями условий в Арктике.

«Дорожная карта» предусматривала ряд конкретных мер, необходимых для реализации целей, в том числе, серьезную программу технического переоснащения американского флота, а также развитие системы подготовки военно-морских сил к действиям в арктических условиях. Рассчитанная на выполнение до 2014 года, эта программа была обновлена в феврале 2014 года. Новая «Дорожная карта» рассчитана на период до 2030 года, и учитывает определенные изменения как в концептуальной основе арктической политики США, так и продолжающиеся изменения в самом регионе. Интересно отметить, что среди приоритетов ВМС США в Арктике в новой «Дорожной карте» на первое место переместилось «обеспечение арктического суверенитета США и национальной безопасности». Число самих стратегических приоритетов сократилось до четырех, и, кроме вышеозначенного, «Дорожная карта» постулирует также необходимость «обеспечить готовность ВМС ответить на кризисы и возникновение непредвиденных обстоятельств», «отстоять свободу морей» и, наконец, «развивать взаимодействие с прочими структурами США, а также с международными союзниками и партнерами» в Арктике.

Арктическая стратегия береговой охраны США была представлена в мае 2013 года. Эта доктрина, рассчитанная на 10 лет, представляется в гораздо большей степени прикладным документом, констатацией береговой охраной стремительно меняющихся в Арктике условий, непосредственно влияющих на деятельность службы. Для обеспечения выполнения ключевой миссии береговой охраны США в Арктике, а именно «обеспечения безопасной и экологически ответственной морской навигации», стратегия декларирует необходимость развивать осведомленность о текущей ситуации в регионе, модернизировать механизмы управления и расширять партнерство публичного и частного секторов, а также всех заинтересованных акторов и институтов в Арктике.

Министерство обороны США представило собственную Арктическую стратегию в ноябре 2013 года. Центральным, пожалуй, тезисом этой доктрины стала декларация намерения сохранить Арктику в качестве «безопасного и стабильного региона, где защищены государственные интересы и обеспечена национальная безопасность США, а государства работают в кооперации над решением проблем региона». Ключевыми задачами, которые военное ведомство США ставит перед собой для достижения желаемого состояния Арктического региона, являются:

· обеспечение безопасности и развитие кооперации в вопросах обороны,

· подготовка к широкому спектру вызовов и чрезвычайных ситуаций.

В целом, Арктическая стратегия министерства обороны США 2013 года является своеобразным дополнением национальной стратегии, уточняя те направления арктической политики, которые находятся в зоне непосредственной ответственности оборонного ведомства. В октябре 2016 года министерство обороны представило обновленную Арктическую стратегию, которая, сохранив приверженность заявленным в национальной стратегии 2013 года и стратегии министерства обороны целям, получила ряд существенных изменений. Прежде всего, привлекает внимание упоминание «проблемных областей» в отношениях США с Канадой и РФ в Арктике: здесь раскрывается позиция США по режиму Северного морского пути и Северо-Западного прохода. Отмечается, что эта проблема, «скорее всего, останется актуальной и в будущем». Помимо этого, противоречия в регионе в будущем могут быть вызваны стремлением неарктических держав получить более высокий уровень доступа к Арктике.

Помимо этого, стратегия предполагает «усиление сдерживания на национальном и международном уровне» в свете так называемого «нарушения Россией суверенитета и территориальной целостности Украины, Грузии и Молдавии». Намерение следовать вышеупомянутой стратегии «сдерживания», очевидно, обуславливает отраженное в документе существенно большее внимание американского военного ведомства к национальным и международным учениям в Арктике, а также дальнейшее совершенствование процесса подготовки вооруженных сил США к действиям в арктических условиях. Если в доктрине 2013 года очевидными приоритетами министерства обороны США являлись обеспечение мониторинга за ситуацией в Арктике, активная кооперация с партнерами в спасательной деятельности и подготовка инфраструктуры к усилению активности в регионе в будущем, то доктрина 2016 года, в целом, сконцентрирована на непосредственно военной деятельности.

Подводя итоги, хотелось бы отметить, что в формировании концептуальной основы современной арктической политики США наблюдается определенная преемственность ключевых приоритетов и интересов. Международная кооперация, охрана окружающей среды в совокупности с непрерывным научным осмыслением происходящих в Арктике изменений, а также обеспечение национальной безопасности сохраняют свою чрезвычайно высокую роль в арктической политике США с конца XX века. Важнейшая роль Арктики в вопросах обеспечения национальной безопасности США, стремление обеспечить безопасный морской трафик, а также историческая приверженность принципу свободы морей объясняют тот факт, что, помимо единой национальной стратегии арктической политики, в США имеются и отдельные стратегии ВМС, береговой охраны и министерства обороны.

Современная концептуальная основа американской арктической политики уделяет серьезное внимание вопросам совершенствования инфраструктуры Арктического региона, а также совершенствование научно-технической базы как гражданских структур, имеющих отношение к реализации арктической политики, так и структур военных. В имеющихся стратегиях четко определены ключевые для достижения целей задачи, ответственные за их выполнение институты, а также сроки достижения целей.

Международное сотрудничество является неотъемлемой частью современной арктической политики США. Национальная стратегия США для Арктического региона в качестве одного из трех ключевых приоритетов американской политики в регионе провозглашает «усиление международной кооперации», декларируя намерение «работая в рамках двусторонних отношений и межгосударственных институтов, включая Арктический Совет, достигнуть соглашений, которые удовлетворят коллективные интересы, будут содействовать общему благополучию Арктических держав, защитят окружающую среду Арктики и усилят региональную безопасность.»

Соединенные Штаты Америки подчеркивают свою безусловную приверженность нормам международного права, а также условиям двусторонних и многосторонних договоров и соглашений, участником которых государство является. Однако нельзя не отметить, что США придерживаются особенной позиции в отношении Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. США не ратифицировали Конвенцию, и вопрос ратификации и полноценного включения государства в созданную Конвенцией правовую систему является неотъемлемой частью всех концептуальных документов США по Арктике. Задача, заложенная еще в Директиву №66 еще администрацией Дж. Буша-мл., оставалась в повестке дня в течение обоих президентских сроков Б. Обамы.

Еще в 2007 году советник госсекретаря США Дж. Беллинджер заявил, что «США могут подать собственную заявку на право владения береговой зоной в районе побережья штата Аляска, уходящей в Северный Ледовитый океан на 600 миль (965 км). Чтобы подать такую заявку, США должны сначaла ратифицировать Конвенцию ООН по морскому праву, после чего Вашингтон сможет вести переговоры в международной комиссии, рассматривающей заявки заинтересованных государств».

Дебаты о ратификации Конвенции продолжились и в 2012 году при президентской администрации Барака Обамы. Как заявляла в тот период госсекретарь Х. Клинтон: «Если мы не присоединимся к конвенции, наши компании упустят возможности по разработке огромных территорий континентального шельфа и морского дна. А если мы присоединимся, то это откроет нам экономические возможности, которые в потенциале принесут сотни миллиардов долларов». Данную позицию в тот период поддерживал и председатель комитета Сената по международным отношениям Дж. Керри, да и существенная часть представителей как демократов, так и республиканцев. Тем не менее, голосование тогда решили отложить из-за приближающихся президентских выборов, а после них, сторонники ратификации так и не смогли набрать необходимых двух третей голосов. Противники ратификации Конвенции, утверждающие, что условия договора ограничивают суверенитет США, сохраняют свои позиции и по сей день.

Очевидно, в вопросе ратификации Конвенции ООН по морскому праву сталкиваются экономические интересы США и строгое следование принципу свободы морей, полностью удовлетворяющему американским геополитическим устремлениям и задачам обеспечения национальной безопасности. Разрешение этой дилеммы в краткосрочной перспективе не представляется возможным в силу дальнейшего наращивания военного присутствия США в Арктике, и, соответственно, необходимости обеспечивать максимальную свободу маневра как в морском, так и в воздушном пространстве.

США активно используют Арктический Совет для достижения целей своей арктической политики. Справедливо будет заметить, однако, что все Арктические державы заинтересованы в сохранении арктических экосистем, предотвращении и устранении последствий техногенных катастроф и обеспечении безопасности арктических морских и воздушных маршрутов и поддержке устойчивого развития региона, а потому цели национальной политики США вполне совпадают с целями региональными.