Арктический регион в XXI веке: сравнительный анализ арктической политики РФ и США

Следующий этап качественно нового развития российской Арктики начался в 1960-х годах. 27 сентября 1962 года было открыто первое месторождение газа на Крайнем Севере СССР - Тазовское. За ним последовали десятки крупнейших источников газа и нефти, сосредоточенных в Западно-Сибирской нефтегазоносной провинции. В 1970-е годы активная геологоразведка принесла плоды на полуострове Ямал, также в Ненецком автономном округе Архангельской области. В 1980-е годы началась добыча нефти и газа началась в Баренцевом и Карском морях. Понимание ключевого значения открытых в 60-х годах месторождений для экономики страны обусловило стремление правительства СССР аккумулировать капитальные вложения для создания Западно-Сибирского нефтегазового комплекса. Это, в свою очередь, вывело Западно-Сибирский комплекс на лидирующие позиции по добычи газа и нефти уже в начале 70-х годов. Развитие ресурсного комплекса советской Арктики обеспечило удовлетворение энергетических нужд государства, а также сформировало существенную доходную часть бюджета за счет экспорта углеводородов. В своем докладе «Развитие нефтегазового комплекса СССР в 60-80-е гг.: большие победы и упущенные возможности» М.В. Славкина, доктор исторических наук и один из ведущих историков по нефтегазовой проблематике привела следующие значения: «По данным официальной статистики, экспорт нефти и нефтепродуктов вырос с 75,7 млн.т. в 1965 г. до 193,5 млн.т. в 1985 г. При этом экспорт в долларовую зону, по нашим оценкам, составил соответственно 36,6 и 80,7 млн.т. Если учесть, что 70-е - п.п. 80-х гг. - это период резких скачков цен на "черное золото" (с тенденцией повышения), что было связано с событиями 1973, 1979-1980 на Ближнем Востоке и деятельностью ОПЕК, то, зная среднемировые цены, мы можем дать приблизительную оценку доходов СССР от экспорта углеводородного сырья в долларовую зону. По произведенным нами математическим расчетам, эта цифра, составлявшая в 1965 г. порядка 0,67 млрд. долл., увеличилась к 1985 г. в 19,2 раза и составила 12,84 млрд. долл».

С распадом СССР развитие арктического региона России существенно замедлилось, а социально-экономическое положение крайне ухудшилось. Произошел разрыв сложившихся в советский период хозяйственных связей, наметился серьезный отток населения и стагнация производства. Как отмечает группа исследователей института экономических исследований ДВО РАН (ИЭИ ДВО РАН), среди которых представлены Минакир П.А., Леонов С.Н., Демьяненко А.Н., Ломакина Н.В. и Антонова Н.Е: «С началом рыночных реформ ситуация кардинально меняется. В 1990-х годах на вооружение была принята концепция, согласно которой Российскую Арктику осваивать казалось невыгодным и неперспективным, поскольку экономические выгоды неочевидны, а издержки велики. В итоге произошло резкое сокращение федеральных расходов на развитие и жизнеобеспечение северных территорий, замораживание льгот для прибывающих на Север по приглашению частных компаний, применение районных коэффициентов к заработной плате только для бюджетного сектора и т.д. Проводимая политика фактически выталкивала Арктику и Север из экономического пространства России.»

Объем накопившихся проблем развития российской Арктики и необходимость активизации государственной политики на этом проявлении становятся очевидными для правительства Российской Федерации к концу 1990-х годов. Одним из важных шагов по исправлению сложившегося положения представляется подготовка «Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», которая была утверждена постановлением Правительства №198 от 7 марта 2000 года. В Концепции обосновывалась ключевая роль Северных территорий в национальной экономике, отмечается существенное снижение уровня жизни населения данного региона, а также раскрываются цели, задачи и принципы реформирования системы государственной поддержки районов Севера. Определенное выправление положения российской Арктики стало заметно уже в начале 2000-х годов, однако одним из основных приоритетов государственной политики РФ развитие Арктики станет лишь к концу первого десятилетия XXI века.

Подводя итоги, следует отметить, что хозяйственное освоение русской Арктики было начато еще в XVI веке. Практически одновременно с завязыванием первых торговых контактов на этой территории возникает необходимость создания военной инфраструктуры для защиты как торговых путей, так и территории государства.

Важно заметить, что практически до начала XX века исследование и развитие российского арктического пространства происходит в условиях взаимодействия государственной и частной инициативы и, порой, с существенным вовлечением частного (как российского, так и зарубежного) капитала. В этот период не существовало какой либо государственной стратегии освоения Арктики, а сами процессы научного исследования и экономико-социального развития арктических владений России зачастую находились на периферии государственных интересов. Тем не менее, именно в этот период были сделаны ключевые географические открытия как в границах российского сегмента Арктики на современном этапе, так и в смежных секторах.

Первые попытки создать целевую государственную программу развития Арктики относятся к концу XIX века. Пониманием чрезвычайно важного значения Арктики как в стратегическом, так и экономическом смыслах, было обусловлено стремление инициировать целый ряд инфраструктурных проектов на Крайнем Севере, а также активизировать внутреннюю миграцию с целью дальнейшего освоения арктических просторов Российской Империи. Однако, к моменту краха Российской Империи подавляющее большинство этих проектов не было реализовано.

Для советского правительства Арктика стала чрезвычайно важным регионом, а это, в свою очередь, обусловило интенсивность и глубину государственного вовлечения в вопросы арктической политики. Так, еще в 20-е годы XX века был принят целый ряд критически важных для дальнейшего развития региона мер: были законодательно определены границы государственной юрисдикции в Арктике, ответственность за исследование и развитие арктического пространства СССР была делегирована специально созданным для этого институтам, был дан старт целому ряду инфраструктурных проектов. Новый импульс развития был придан региону в 1960-е годы, когда в результате активной геологической разведки в регионе была обнаружена нефть. Это, с одной стороны, в последующие 20 лет сделало Арктику ключевым для советской экономики регионом, а, с другой стороны, обеспечило его дальнейшее экономическое развитие.

Распад Советского Союза, переход государства на рыночную модель экономики, а также смена внутриэкономических приоритетов правительства привели к определенной деградации уровня развития региона, разрыву сложившихся экономических связей, а также существенному снижению уровня жизни населения в регионе. Приоритетное значение развитие региона на государственном уровне вновь приобретет только в конце первого десятилетия XXI века.

Качественно новый этап в развитии Арктической зоны Российской Федерации начался 18 сентября 2008 года, когда президентом Д.А, Медведевым был утвержден документ под названием «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу». Данный документ определил не только стратегические приоритеты, ключевые цели и задачи государственной политики Российской Федерации в Арктике, но и необходимые для достижения целей механизмы, перечень акторов, вовлеченных в осуществеление арктической политики, а также характер и специфику их взаимодействия.

Важно отметить, что хоть в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» раскрывается суть понятия «Арктическая зона Российской Федерации» (на основе решения Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г., Постановления Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. "Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане", а также Конвенции Организации Объединённых Наций по морскому праву 1982 года), однако утверждается, что «границы Арктической зоны Российской Федерации могут уточняться в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также с нормами международных договоров и соглашений, участницей которых является Российская Федерация». Таким образом, подразумевалось возможное уточнение границ Арктической зоны РФ, что, в свою очередь, оставляло пространство для маневра в разрешении территориальных вопросов с другими арктическими державами (наиболее очевидный пример здесь: демаркация российско-норвежской границы в 2010 году), а также, возможно, выделение Арктической зоны в единый субъект государственного регулирования в будущем.

Среди целей российской арктической политики, указанных в «Основах», значатся:

1) Расширение ресурсной базы Арктической зоны Российской Федерации

2) Обеспечение благоприятного оперативного режима в Арктической зоне Российской Федерации, включая поддержание необходимого боевого потенциала группировок войск.

3) Сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики.

4) Обеспечение достаточного уровня фундаментальных и прикладных научных исследований по накоплению знаний и созданию современных научных и геоинформационных основ управления арктическими территориями.

5) Обеспечение режима взаимовыгодного двустороннего и многостороннего сотрудничества Российской Федерации с приарктическими государствами на основе международных договоров и соглашений, участницей которых является Российская Федерация.

Указанные в документе цели и стратегические приоритеты государственной политики РФ в Арктике подчеркивают, с одной стороны, ключевую роль региона для военной, экономической и экологической безопасности государства, а, с другой, стремление обеспечить максимально многосторонний подход к решению проблем АЗРФ.

Следующим этапом развития концептуальной основы арктической политики Российской Федерации стала «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». Стратегия, утвержденная президентом В.В. Путиным 8 февраля 2013 года, во многом развивает заложенные в «Основах» положения, однако, есть и существенные отличия от концепции 2008 года.

Между принятием «Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» и «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» прошло около 5 лет. За этот период произошел целый ряд существенных изменений, как в геополитической обстановке, так и во внешнеэкономической ситуации. На этот факт обратили свое внимание исследователи из Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова во время круглого стола в рамках научно-исследовательского проекта по государственному заданию Минобрнауки России «Исследование фундаментальных проблем геополитического сотрудничества и соперничества в Арктике на рубеже XX-XXI веков». Так, Журавлёв П.С., кандидат исторических наук, заведующий кафедрой политологии и социологии института социально-гуманитарных и политических наук САФУ ссылается на внешние факторы:

«Обращает внимание и 5-летняя пауза между принятием «Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (в дальнейшем - Основы) в 2008 году и нынешним документом. Наиболее вероятная причина заключается, на наш взгляд, в происшедших после очередного мирового экономического кризиса геополитических изменениях».

В то время как Голдин В.И., доктор исторических наук, профессор кафедры регионоведения и международных отношений института социально-гуманитарных и политических наук САФУ обращает внимание на факторы внутреннего характера:

«Думается, что объяснение кроется не только в причинах, указанных П.С. Журавлёвым, но и в разногласиях, концептуальных и содержательных различиях в подходах к арктической политике России в руководстве страны и среди специалистов, причастных к ее разработке и осуществлению. Кроме того, в период работы над Стратегией публиковались стратегии других арктических государств или уже появлялись их новые версии, шли активные дискуссии об Арктике на различных международных форумах, и все это требовало внесения изменений в разрабатываемый документ, коррекции позиции российского руководства».

Стратегия, в общем и целом, заявляет те же, что и в «Основах» ключевые факторы, оказывающие влияние на социально-экономическое развитие АЗРФ. Среди них представлены экстремальные климатические условия региона, точечный, или же очаговый, характер экономического развития в совокупности с существенной удаленностью от основных промышленных центров страны, а также низкая устойчивость экологических систем Арктики. Однако, Стратегия определяет совокупность рисков и угроз, способных оказать негативное влияние на процесс социально-экономического развития АЗРФ, которые разделены на следующие группы:

1. Социальная сфера (отрицательная демографическая тенденция в совокупности с критическим состоянием жилищно-коммунальной инфраструктуры, отсутствием устойчивой системы подготовки профессиональных кадров и низким качеством жизни коренных народов).

2. Экономическая сфера (дисбаланс в развитии разных частей Арктической зоны, износ транспортной, промышленной и энергетической инфраструктуры, высокая энергоемкость и низкая эффективность добычи природных ресурсов в совокупности с отсутствием современных отечественных технических средств и технологий для поиска и добычи, отсутствие современной информационно-телекоммуникационной системы в регионе).

3. Сфера науки и технологий (дефицит технологических средств и возможностей для освоения арктического пространства и ресурсов).

4. Сфера охраны окружающей среды (возрастание техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду региона).

Стратегия, так же, как и «Основы», имеет конкретные сроки выполнения поставленных задач: документ требует реализации одной группы решений, принятых в рамках Стратегии, до 2015 года, а другой до 2020 года. Ключевое отличие Стратегии от «Основ», обусловленное, как можно предположить, как существенно возросшей в период принятия документа внешнеполитической активности в вопросах Арктики, так и стремительными изменениями на мировой арене и в глобальной экономике, заключается во введении конкретных критериев эффективности осуществляемой государством арктической политики, а также механизма контроля за реализацией Стратегии. Особо важными эти механизмы представляются на современном этапе, когда до окончания заложенного периода реализации основных целей арктической политики РФ осталось два года.

Заложенная «Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» и Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года концептуальная основа арктической политики России развивается и дополняется рядом документов, имеющих несколько более узкий, отраслевой, характер.

2 мая 2014 года был подписан Указ Президента Российской Федерации «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации», на нормативно-правовом уровне определивший ряд субъектов РФ, входящих в АЗРФ.

Чуть раньше, 21 апреля 2014 года, постановлением Правительства РФ №366 была утверждена государственная программа "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года". Данный документ определил конкретные меры и ключевые показатели результативности для достижения цели программы, а именно «повышения уровня социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации». Особенностью данной программы является тот факт, что в ней раскрывается понятие «сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации», которые включают в себя ряд субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образований. Это, с одной стороны, служит непосредственной цели самой государственной программы (так как в документе определяются конкретные меры по повышению уровня социально-экономического развития для каждого из субъектов и муниципальных образований, входящих в Арктическую зону). С другой стороны, это развивает инициативу выделения Арктической зоны в отдельный субъект государственного регулирования (в частности, государственная программа выделяет Арктическую зону как «отдельный объект статистического наблюдения).

31 августа 2017 года программа была продлена до 2025 года, в нее был внесен целый ряд уточнений и нововведений. Так, если на первом этапе, по заявлению Правительства, программа носила аналитический характер и не обеспечивалась целевыми выделениями бюджетных средств, то с 2018 года на реализацию программы будут направлены бюджетные ассигнования. Помимо этого, новая редакция ввела в действие три подпрограммы: «Формирование опорных зон развития и обеспечение их функционирования, создание условий для ускоренного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации», «Развитие Северного морского пути и обеспечение судоходства в Арктике», «Создание оборудования и технологий нефтегазового и промышленного машиностроения, необходимых для освоения минерально-сырьевых ресурсов Арктической зоны Российской Федерации». Это, в свою очередь, позволяет прогнозировать характер развития АЗРФ с краткосрочной перспективе.

3 июля 2012 года Государственной Думой Российской Федерации был принят закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути", утвердивший правовой режим, акваторию пути и правила плавания по нему. Затем, 8 июня 2015 года был представлен документ под названием «Комплексный проект развития Северного морского пути», реализация которого намечена на период с 2015 по 2030 годы. Содержание проекта засекречено, однако, по заявлению Правительства: «комплексным проектом предусмотрены меры по навигационно-гидрографическому и гидрометеорологическому обеспечению судоходства в акватории Северного морского пути, по аварийно-спасательному обеспечению судоходства, по развитию морских портов, по обеспечению вопросов обороны в акватории Северного морского пути, а также по разработке и строительству морской техники, систем и средств».

Наконец, в конце 2017 года Минэкономразвития РФ планировало представить законопроект «о развитии Арктической зоны РФ». Ключевым концептом законопроекта являются так называемые «опорные зоны развития», которые представляют из себя «территории Арктической зоны, на которых реализуются взаимоувязанные проекты, направленные на комплексное социально-экономическое развитие Арктической зоны, достижение стратегических интересов и обеспечение национальной безопасности в Арктике». По замыслу создателей документа, «опорные зоны развития» в Арктике должны стать результатом государственно-частного партнерства и обеспечить необходимые условия для ускорения экономического развития АЗРФ. Важно отметить, что законопроект не ограничивает круг допускаемых к реализации «якорных проектов» в «опорных зонах развития» юридических лиц только резидентами РФ. Таким образом, в случае принятие законопроекта, существует возможность существенной интенсификации совместной экономической деятельность в АЗРФ как с другими арктическими державами, так и с иными заинтересованными акторами из других государств.

Подытоживая вышеизложенное, важным видится отметить, что Российская Федерация сформировала и представила концептуальную основу развития своей Арктической зоны на современном этапе одной из первых, опередив все прочие приарктические государства, кроме Норвегии. Текущая арктическая стратегия РФ достаточно точно определяет риски и угрозы процессу социально-экономического развития региона и предлагает систему мер по планомерному устранению существующих, а также предупреждению возможных будущих вызовов.

Сформированная концептуальная основа арктической политики РФ имеет комплексный и многоаспектный характер, что обусловлено чрезвычайно высокой значимостью Арктической зоны РФ как в вопросах обеспечения военной безопасности государства, так и в вопросах социально-экономического развития на национальном и региональном уровнях. Современная арктическая стратегия Российской Федерации, признавая особую важность и неустойчивость уникальной арктической экосистемы, предлагает также комплекс мер по улучшению экологической ситуации в регионе и предупреждению ее ухудшения.

Подчеркивая тот факт, что развитие Арктического региона является приоритетной задачей для правительства РФ, Стратегия и дополняющие ее нормативные документы создают механизм контроля выполнения поставленных задач на высшем государственном уровне, систему критериев эффективности реализуемых программ, а также задают конкретные этапы и сроки реализации. Важно отметить, что Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности рассчитана на период до 2020 года, а это значит, что в краткосрочной перспективе возможно ее продление (если заложенные в нее задачи не будут выполнены в срок, или же не будет нужды во внесении существенных уточнений и дополнений) или же создание новой Стратегии, которая будет в большей степени учитывать возможные в будущем внешнеполитические и экономические изменения.

Российская Федерация осуществляет внешнюю политику в Арктике на основе принципов, заявленных в Концепции внешней политики Российской Федерации от 30 ноября 2016 года, а также Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. «Международное сотрудничество в Арктике» - одно из приоритетных направлений развития Арктической зоны, указанных в Стратегии. В то время как Концепция внешней политики утверждает в качестве ключевых задач «формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами» и «развитие двусторонних и многосторонних отношений взаимовыгодного и равноправного партнерства с иностранными государствами, межгосударственными объединениями, международными организациями и в рамках форумов на основе уважения принципов независимости и суверенитета, прагматизма, транспарентности, многовекторности, предсказуемости, неконфронтационного отстаивания национальных приоритетов; расширение международного сотрудничества на недискриминационной основе…».

Российская Федерация осуществляет реализацию внешнеполитического аспекта национальной стратегии развития Арктики в строгом соответствии с нормами международного права и заключенных при участии России двусторонних и многосторонних договоров. В частности, правительство РФ подходит к вопросам определения границ в Арктике и решения территориальных споров исключительно в рамках созданных Конвенцией ООН по морскому праву 1982 механизмов. Конвенция была ратифицирована российской стороной в 1997 году.

Важным механизмом обеспечения кооперации между акторами в Арктике являются региональные международные организации. Россия является постоянным членом Арктического совета (АС), организации, созданной в 1996 году с целью обеспечения диалога между арктическими державами для совместного решения проблем региона и обеспечения его устойчивого развития. Во время председательства РФ в Арктическом Совете в 2004-2006 годах была создана Рабочая группа по устранению загрязнения Арктики. Эта рабочая группа, целью которой является снижение рисков загрязнения окружающей среды, а также поддержка организованных правительствами государств-членов Арктического Совета мероприятий по предотвращению загрязнения и очистке арктических территорий, была учреждена на Совещании Арктического совета на уровне министров иностранных дел в Салехарде в октябре 2006 г.

В этом же году по инициативе российской стороны в Ханты-Мансийске состоялась встреча министров культуры стран Арктического Совета, первая за всю историю существования этой международной площадки. Осознавая важность сохранения арктического культурного наследия, РФ стала инициатором реализации проекта под названием «Электронная память Арктики», который представляет из себя электронный депозитарий национальных библиотечных и архивных коллекций по арктической тематике стран-членов Арктического Совета. По словам В. Чебанова, директора некоммерческого партнерства «Электронная память Арктики»: «Инициатива создания проекта появилась в рамках Арктического правового форума в Салехарде, состоявшегося в конце 2009 года. Тогда был подписан меморандум о взаимопонимании между Некоммерческим партнерством «Электронная память Арктики» и Национальной библиотекой Норвегии. Далее инициатива была озвучена на министерском совещании в Тромсе министром иностранных дел России Сергеем Лавровым. И эта идея была поддержана другими странами Арктического совета. В результате, в ноябре 2011 года в Копенгагене «Электронная память Арктики» стала официальным проектом стран циркумполярного региона».

РФ выступила инициатором и соавтором включенного в Нуукскую декларацию «Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике» 2011 года, которое стало первым документом Арктического Совета, носящим юридически-обязывающий характер для подписантов. В период с 2013 по 2016 РФ и США председательствовали в целевой группе Арктического совета по укреплению научного сотрудничества в Арктике. Результатом трехлетней работы группы стало «Соглашение по укреплению арктического научного сотрудничества», целью которого является упрощение процесса проведения международных научных исследований в Арктике и активизация научного обмена между странами-членами. Соглашение, имеющее юридически-обязывающий характер, было подписано в 2017 году в рамках министерской встречи Арктического Совета в Фэрбанксе.

В период с 2013 по 2015 годы, являясь сопредседателем целевой группы по содействию организации Приполярного бизнес-форума АС, РФ работала над созданием условий для учреждения Арктического экономического совета, целью которого является содействие развитию бизнеса в Арктике.

РФ также является одним из инициаторов создания и постоянным членом Совета Баренцева-Евроарктического региона (СБЕР). Эта субрегиональная организация, постоянными членами которой, кроме РФ, являются Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия, Швеция и Еврокомиссия, служит форумом как на национальном уровне (для стран-членов), так и на межрегиональном уровне (отдельные территориальные субъекты стран-членов в рамках Регионального совета).

Российская Федерация председательствовала в СБЕР в 2015-2017 годах. По заявлению первого заместителя Министра иностранных дел России В.Г.Титова: «программа руководства Советом [была] сфокусирована на ключевых для региона темах. Это - развитие транспортной и логистической инфраструктуры, защита окружающей среды и борьба с изменением климата, а также расширение культурных и туристических связей».

Одним из примеров успешного международного взаимодействия по вышеуказанным направлениям может служить проведенная 21 июня 2016 года в Архангельске встреча министров транспорта стран-членов СБЕР, на которой продолжилась работа над Совместным транспортным планом Баренцева региона. Этот план предполагает конкретные меры по развитию международного транспортного сообщения по шестнадцати трансграничным маршрутам, а также международного воздушного сообщения в направлении Восток - Запад.

В 2010 году в РФ под эгидой Русского географического общества состоялся первый международный арктический форум «Арктика - территория диалога». Эта площадка была создана с целью дать возможность политикам, бизнесменам и ученым из всех заинтересованных в развитии Арктики государств обменяться мнениями по текущим проблемам региона, а также найти точки соприкосновения интересов. Приняв в 2010 году около 300 участников, к 2017 году форум существенно разросся, приняв уже почти 1500 делегатов. С этого же года поддержку форуму оказывает Государственная комиссия по вопросам развития Арктики. Принявший участие в пленарном заседании форума президент РФ В.В. Путин вновь подчеркнул: «Принципиально сохранить Арктику пространством конструктивного диалога, созидания и равноправного взаимодействия».

Несмотря на то, что в современной Арктике имеется целый ряд международных площадок, предоставляющих возможность коллективного обсуждения и решения проблем региона, двусторонние связи и соглашения остаются неотъемлемой частью современной арктической политики.

«Широкая кооперация с Россией в течение многих десятилетий была важна для поддержки доверия и стабильности в Арктике. Наша двусторонняя кооперация также показала конкретные результаты в сферах общих интересов. Вопреки «украинскому кризису» 2014 года и реакции на него Норвегии, совершенно необходимо, чтобы Норвегия и Россия работали вместе над ключевыми проблемами на Севере. Наши отношения с Россией останутся важным и обязательным элементом Арктической политики Норвегии» - гласит Арктическая стратегия Норвегии, представленная 21 апреля 2017 года. Двусторонние отношения РФ и Норвегии в Арктике на современном этапе развиваются на принципах согласования интересов, консенсусного разрешения спорных вопросов и развивающейся кооперации как на национальном, так и на региональном уровнях.

Примером применения вышеуказанных принципов к внешнеполитической реальности Арктического региона может служить Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, заключенный в 2010 году и окончивший длившийся более 40 лет территориальный спор.

Ключевой зоной совпадения интересов России и Норвегии в Арктике является деятельность по разведке и добыче полезных ископаемых. В 2008 году РФ, Норвегия и Франция (в лице представителей ОАО «Газпром», Total S.A. (Франция) и Statoil ASA (Норвегия)) подписали трехстороннее соглашение о создании компании Shtokman Development AG, которая занялась разработкой разработкой Штокмановского газоконденсатного месторождения. В 2012 году Роснефть и Statoil заключили ряд новых соглашений, среди которых был и договор о совместной разведке и разработке участка Персеевского в Баренцевом море. При этом, норвежская сторона взяла на себя 100% затрат на стадии геологоразведки. Введенные США и ЕС в отношении РФ санкции, к которым присоединилась и Норвегия, серьезно осложняют совместную экономическую деятельность Роснефти и Statoil. США ввели ограничения в отношении Роснефти, а также режим экспортного лицензирования ряда высокотехнологичных товаров, среди которых и необходимое для арктического бурения оборудование, ЕС ввел схожий режим экспортного лицензирования. Тем не менее, российская и норвежская стороны продолжают сотрудничество в данной области, подтверждением чему может служить заключенный двумя компаниями договор о совместной разработке Северо-Комсомольского месторождения в Ямало-Ненецком АО.

Помимо этого, РФ и Норвегия активно сотрудничают в сферах обеспечения экологической безопасности, а также безопасности на море. Правовую основу этой деятельности составляет целый ряд двусторонних соглашений, среди которых:

· Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью в Баренцевом море

· Совместный российско-норвежский план действий по борьбе с загрязнением нефтью в Баренцевом море

· Меморандум о взаимопонимании между Министерством транспорта Российской Федерации и Министерством рыболовства и береговой администрации Королевства Норвегия по укреплению сотрудничества в целях повышения уровня безопасности мореплавания на морских путях Норвежского и Баренцева морей.

Российские и норвежские силы береговой охраны периодически проводят совместные учений, последние - Баренц 2017, состоялись в августе 2017 года.

Как гораздо менее активные можно охарактеризовать двусторонние связи по вопросам Арктики между Россией и Данией. В своей стратегии для Арктики на 2011-2020 годы правительство Дании заявляло о желании «расширять и развивать кооперацию с Россией, которая все сильнее включается в международное сотрудничество в Арктике», отмечало «большой взаимный интерес в более тесной кооперации для обеспечения безопасности навигации в Арктических водах». Однако, присоединение Дании к антироссийским санкциям ЕС вкупе с негативной риторикой по вопросам российской внутренней политики существенно осложняют двустороннее сотрудничество между странами. Еще одним камнем преткновения служит позиция Дании по проекту «Северный поток-2»: в ноябре 2017 года Дания приняла закон, позволяющий запретить прокладку российского трубопровода по территории Королевства из соображений «национальной безопасности».

Канада является второй по величине арктических территорий державой после РФ. Эти два государства имеют развитую нормативно-правовую основу сотрудничества, которая формировалась в течение последних 30 лет. Среди ключевых соглашений между Россией и Канадой по проблемам Арктики значатся:

· Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады о сотрудничестве в Арктике и на Севере, заключенное в Оттаве 19 июня 1992 года. В этом документе было отмечено «географическое, экологическое и культурное сходства между двумя этими суверенными странами в их соответствующих арктических и северных районах», а также заявлялось стремление «к развитию новых взаимовыгодных партнерских отношений, направленных на решение общих проблем на благо жителей арктических и северных районов Сторон».

· Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Канады о принципах и основах сотрудничества между субъектами Российской Федерации и провинциями и территориями Канады от 18 декабря 2000 г.

· Совместное российско-канадское заявление о сотрудничестве в области науки, техники и инноваций от 2 июня 2011 года.

РФ и Канада смогли обеспечить эффективную кооперацию по целому ряду вопросов актуальной арктической повестки дня. Так, два государства сотрудничают с целью обеспечения социально-экономического развития коренных народностей Арктики в рамках программы «Обмен опытом управления северными территориями». С 1997 года РФ и Канада с переменным успехом разрабатывают проект кросс-полярных авиаперевозок из Северной Америки в Азию под названием «Северный воздушный мост». В 2007 году между Мурманском и канадским портом Черчиллом был запущен высокоширотный морской маршрут «Арктический мост», вскоре, однако, свернутый. Канада, по территориальным водам которой проходит Северо-Западный проход, и РФ, в чьей юрисдикции находится Северный морской путь, имеют схожую точку зрения на правовой статус данных транспортных артерий, что также создает потенциал сотрудничества в вопросах арктической навигации.

В 2014 году Канада присоединилась к режиму антироссийских санкций, что внесло определенные коррективы в сотрудничество между двумя странами по вопросам Арктики. Однако, с приходом на смену премьер-министру С. Харперу администрации Дж. Трюдо появились определенные позитивные тенденции. В конце 2016 года в Оттаве состоялась конференция «Российско-канадский диалог и сотрудничество в Арктике», в марте 2017 года Канада направила небольшую делегацию в Архангельск на международный форум «Арктика -территория диалога», а в марте 2018 года замминистра природных ресурсов и экологии РФ, глава Роснедр Евгений Киселев заявил, что «Россия и Канада готовятся обсудить возможный совместный геологический проект по изучению шельфа в Арктике».

Вопреки существенному осложнению отношений между РФ и США после 2014 года, сотрудничество этих государств по вопросам Арктики продолжается, пусть и в гораздо более сокращенном виде. Долгое время основу соприкосновения интересов и взаимовыгодного партнерства РФ и США в Арктике составляли совместные проекты по добыче углеводородов. Так, с 2005 по 2012 годы российская компания «Лукойл» и американская ConocoPhillips совместно разрабатывали Южно-Хыльчуюское месторождение, расположенное на севере Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции, Ненецкий АО РФ. Однако, в период с 2009 по 2011 на этом участке существенно упала добыча, а фактические запасы нефти оказались существенно меньше предполагаемых (142 млн. баррелей против 505 млн. баррелей), в результате чего американская компания вышла из проекта.

Гораздо более продуктивным представляется сотрудничество компаний «Роснефть» и ExxonMobil. В 2011 году эти компании заключили Соглашение о стратегическом сотрудничестве с целью реализации ряда проектов в области геологоразведки и освоения месторождений в России и США, в том числе на трех участках в Карском море. Важно отметить детали данного соглашения: во-первых, компании заявили, что в рамках реализации совместных проектов «будут уделять особое внимание экологии и будут применять современные системы промышленной безопасности с учётом рисков работы на морских месторождениях и передового мирового опыта», а во-вторых декларировали свое намерение создать «Арктический научно-проектный центр шельфовых разработок (ARC) в г. Санкт-Петербург, в котором будут работать специалисты ОАО «НК «Роснефть» и ExxonMobil. Центр будет использовать собственные технологии ExxonMobil и ОАО «НК «Роснефть», а также разрабатывать новые технологии для содействия реализации как совместных проектов в Арктике, включая буровые и добывающие суда и платформы ледового класса, так и других проектов ОАО «НК «Роснефть». Таким образом, совместные проекты США и РФ по добыче углеводородов могли бы внести существенный вклад в критически важный для экономики РФ процесс модернизации процессов и технологий разведки и добычи полезных ископаемых в Арктике, одновременно обеспечивая экологическую безопасность в регионе. В 2013 году «Роснефть» и ExxonMobil расширили соглашение, распространив совместную деятельность еще на семь участков на российском арктическом шельфе: «Северо-Врангелевском - 1», «Северо-Врангелевском -2» и «Южно-Чукотском» в Чукотском море, «Усть-Оленекском», «Усть-Ленском» и «Анисинско-Новосибирском» в море Лаптевых и «Северо-Карском» блоке в Карском море.

Однако, режим санкций в отношении РФ, инициированный США в 2014 году, а затем расширенный в октябре 2017 поправкой к Директиве №4, действующей по Указу Президента США №13662, не оставил иного выхода для ExxonMobil, кроме как выйти из совместных проектов с «Роснефтью». Поправки октября 2017 года прямо запретили резидентам США «предоставление, вывоз или реэкспорт (прямой или косвенный) товаров, услуг или технологий в поддержку разведки или добычи углеводородов в рамках реализации шельфовых проектов в водах Российской Федерации». О своем намерении выйти из шельфовых проектов в АЗРФ компания ExxonMobil сообщила в годовом отчете за 2017 год.

Фактическая заморозка совместной экономической деятельности резидентов РФ и США в Арктической зоне РФ существенно сокращает интенсивность и активность двустороннего сотрудничества этих государств. Это, однако, не означает, что межгосударственное взаимодействие РФ и США в краткосрочной перспективе будет осуществляться исключительно в рамках арктических международных организаций и форумов. В российско-американских отношениях по вопросам Арктики остается целый ряд точек соприкосновения, в частности по проблемам безопасности навигации и противодействия чрезвычайным ситуациям. Примером кооперации РФ и США по этим вопросам может служить совместная разработка системы маршрутов в Беринговом проливе и Беринговом море. По заявлению сторон, предложенная Международной морской организации система «поможет кораблям обойти многочисленные отмели, рифы и острова, находящиеся вне предложенных маршрутов, тем самым уменьшив потенциал возникновения чрезвычайных ситуаций и экологических катастроф».

Арктическая стратегия Швеции, опубликованная в 2011 году, предполагала сотрудничество с РФ как в многостороннем, так и в двустороннем формате по целому ряду вопросов. В стратегии подчеркивалось, что «охота, рыбная ловля и оленеводство являются ключевыми сферами локальной экономики в арктической Норвегии, Швеции, Финляндии и России», отмечались устойчивые культурные связи коренных народностей Севера этих государств. Помимо этого, в стратегии утверждается, что “добыча Норвегией и Россией углеводородов в Баренцевом регионе в ближайшие 10-15 лет откроет окно возможностей для шведских компаний, работающих в нефтегазовом секторе». Тем не менее, в дальнейшем двусторонние связи РФ и Швеции в Арктике не получили существенного развития. Большинство приоритетных для Швеции обсуждается и решается в рамках Арктического Совета, а также Совета Баренцева/Евроарктического региона. Что касается возможности совместных проектов РФ и Швеции по добыче полезных ископаемых, то их реализация на современном этапе представляется крайне маловероятной по целому ряду причин. Швеция присоединилась к антироссийским санкциям ЕС и является одним из наиболее активных сторонников сохранения санкционного режима. Помимо этого, в 2016 году Швеция обнародовала «Новую политику по сохранению окружающей среды в Арктике», в которой было заявлено, что для замедления процессов глобального потепления любые проекты по добыче углеводородов в Арктике следует немедленно прекратить.

В несколько более позитивном ключе развиваются двусторонние отношения РФ и Исландии. В ноябре 2011 года эти два государства подписали Декларацию об арктическом сотрудничестве, в качестве основных направлений совместной деятельности выделив сотрудничество в области поиска и спасания, морского и воздушного транспорта, охраны окружающей среды, а также в сфере арктических исследований, образования и информационных технологий. Вопреки взаимному санкционному режиму (Исландия присоединилась к антироссийским санкциям ЕС, в результате чего стала объектом российских антисанкций), Исландия стремится интенсифицировать взаимодействие с РФ в Арктике. Так, в международном форуме «Арктика - территория диалога» в марте 2017 года приняли участие президент Исландии Гудни Йоханессон, министр иностранных дел Гудлаугур Тор Тордарссон, а также экс-президент Олафур Гримссон, что подтверждает стремление наладить диалог с Россией по вопросам Арктики на высшем уровне.

Российская Федерация и Финляндия заключили в марте 2011 года Декларацию о партнерстве для модернизации, в которой были названы такие области будущего сотрудничества государств, как энергоэффективность, производство энергии, информационные и коммуникационные технологи, а также судостроение. Затем, в Арктической стратегии Финляндии, представленной в 2013 году, среди прочих целей была заявлена следующая: «интенсифицировать и расширить партнерство между Финляндией и Россией в Арктике, реализуя инициативы выработанные ранее в двустороннем порядке».

Стратегия определяет РФ как ключевой для Финляндии рынок для экспорта энергетических, морских, горнодобывающих технологий и услуг. Финляндия декларирует в своей Арктической стратегии намерение в будущем организовать железнодорожный маршрут, который бы соединял Арктическое побережье, Швецию, Норвегию и Россию. В 2018 году финским Министерством транспорта был выбран маршрут Рованиеми - Киркенес, хотя одним из пяти основных вариантов был маршрут Кемиярви - Мурманск. Тем не менее, хоть утвержденный маршрут «Арктического коридора» и не соединяет на данном этапе разработки Финляндию и российское арктическое побережье, среди драйверов роста проекта значатся добыча углеводородов в Баренцевом море и навигация по СМП, что оставляет существенную область для двустороннего взаимодействия РФ и Финляндии по проблемам Арктики.

Еще одной областью двустороннего взаимовыгодного сотрудничества РФ и Финляндии долгое время является судостроение. Так, в частности, атомные ледоколы «Таймыр» и «Вайгач» были созданы в результате совместной работы Финляндии и СССР, а дизель-электрические ледоколы «Ермак», «Капитан Сорокин», «Адмирал Макаров», «Красин», «Капитан Николаев», «Капитан Драницын» и «Капитан Хлебников» были сконструированы по заказу СССР в Финляндии. В настоящий момент в Финляндии функционирует судоверфь «Арктек Хельсинки Шипъярд», входящая в «Объединенную судостроительную корпорацию».

Среди неарктических государств, заявивших на современном этапе свой интерес к Арктике (Франция, Германия, Великобритания, Испания, Италия, Польша, Нидерланды, КНР, Япония, Южная Корея, Сингапур и Индия), осязаемых результатов в двустороннем партнерстве с РФ в Арктическом регионе смогли добиться Италия и КНР.

В 2012 году «Роснефть» и Eni S.p.A. подписали соглашения о совместной разведке и разработке недр российского шельфа на Центрально-Баренцевском и Федынском участках Баренцева моря. Однако, в результате присоединения Италии к санкционному режиму ЕС в отношении РФ, совместную деятельность пришлось заморозить.

В тоже время, санкционный режим США и ЕС в отношении РФ не является сколько-нибудь существенным препятствием на пути арктического сотрудничества России и Китая. Наоборот, ограничение для ряда российских компаний и резидентов на финансирование на европейском и американском рынке, а затем и секторальные санкции являются своего рода катализатором для реализации совместных арктических проектов РФ и КНР. И если совместные проекты добычи нефти в Баренцевом и Печорском морях, которые компании «Роснефть» и CNPC (Китайская национальная нефтегазовая корпорация) обсуждали в 2013 и 2014 годах, так и остались на данный момент нереализованными, то проект Ямал-СПГ, осуществляющий добычу и транспортировку природного газа на территории Ямало-Ненецкого АО РФ является примером успешного сотрудничества России и Китая. CNPC владеет 20%, а Фонд Шелкового пути 9,9% проекта.

Важно, однако, понимать, что в конечном итоге КНР, как и иные неарктические государства, стремится к максимальной степени интернационализации Арктики и, соответственно, равному доступу к арктической навигации и полезным ископаемым всех заинтересованных акторов. Это, в свою очередь, может вступать в противоречие как принятым РФ режимом функционирования СМП (в рамках Конвенции ООН по морскому праву), так и с идущим на современном этапе процессом определения внешних границ континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, в котором участвуют РФ, Дания и Канада.

В заключение, хотелось бы подчеркнуть, что в реализации своей внешней политики в Арктике, РФ действует исключительно в рамках принятой в регионе правовой системы, придерживаясь принципов неконфронтационного регулирования разногласий, консенсусного и коллективного подхода к решению общих проблем региона.

Россия представлена во всех ключевых международных региональных организациях Арктики, где она успешно соблюдает баланс национальных и общих интересов держав Арктики. РФ имеет серьезный опыт взаимовыгодного двустороннего сотрудничества с большинством держав региона и рядом внерегионалов, а также существенный потенциал развития двусторонних отношений по целому ряду направлений в краткосрочной и среднесрочной перспективе при условии нормализации отношений с ЕС и США. Вероятность возникновения острых конфликтных ситуаций в регионе с участием РФ не представляется высокой.

Российская Федерация, наравне с США, Норвегией, Канадой и Данией, подписала Илулисатскую декларацию в мае 2008 года, подтвердив тем самым приверженность созданной в Арктике правовой основе и «упорядоченному урегулированию любых возможных совпадающих требований». Опыт разрешения территориальных споров с участием РФ в Арктике на современном этапе подтверждает неотступное следование принципу мирного разрешения конфликтов в арктическом пространстве. Примером здесь может служить демаркация границ РФ и Норвегии в Баренцевом море в 2010 году, а также процесс разрешения спора о внешней границе континентального шельфа между РФ, Данией и Канадой, решаемый в рамках Конвенции ООН по морскому праву.

Однако, учитывая тот факт, что РФ обладает самой большой по протяженности береговой линией в Арктике, по ее территориальным водам проходит СМП, трафик по которому постепенно увеличивается, а прочие арктические государства в определенной степени активизировали свое военное присутствие в регионе, представляется логичным выделение среди приоритетных направлений развития АЗРФ «обеспечения военной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации в Арктике». Военная доктрина РФ от 30 декабря 2014 года также указывает среди основных задач Вооруженных Сил, других войск и органов в мирное время «обеспечение национальных интересов Российской Федерации в Арктике».

Важной мерой институционального характера в вопросах обеспечения военной безопасности РФ в Арктике стало создание 1 декабря 2014 года объединенного стратегического командования «Север» на основе существующего Северного флота, целью которого является обеспечение безопасности АЗРФ.

Одной из ключевых задач нового стратегического командования стало восстановление и развитие арктической инфраструктуры. В 2015 году было запланировано создание специализированного центра по подготовке личного состава к действиям в арктических условиях, а также был дан старт постройке 13 аэродромов, 1 авиационного полигона и 10 технических позиций радиолокационных отделений и пунктов наведения авиации, а отдельные элементы военной инфраструктуры (РЛС, военные аэродромы) уже были оборудованы на архипелаге Новая Земля, островах Котельный и Врангеля и мысе Шмидта. О выполнении планов по созданию военной инфраструктуры в АЗРФ отчитался в декабре 2017 года министр обороны РФ С.К. Шойгу.

Согласно данным открытых источников, объединенное стратегическое командование «Север» ВС РФ располагает следующими силами и средствами:

· Авиационные средства, включающие вертолеты Ми-8АМТШ-ВА, перехватчики МиГ-31БМ и Су-30СМ, противолодочные самолеты Ил-38 и Ту-142, дальний тяжелый сверхзвуковой самолет Ту-22.

· 2 мотострелковые бригады, 1 бригада морской пехоты

· Средства ПВО, включающие комплекс С-300, С-400, «Тор-М2ДТ» и «Панцирь-СА».

· Надводные и подводные суда Северного флота, включая ракетные подводные крейсеры стратегического назначения.

· Дизель-электрический ледокол проекта 21180 "Илья Муромец", вспомогательный транспорт вооружения "Академик Ковалев" усиленного ледового класса проекта 20180ТВ.

Министерством обороны РФ регулярно организуются учения с целью проверки боевой готовности вооруженных сил АЗРФ. В 2016 году о своем желании присоединиться к таким мероприятиям заявляли Белоруссия, Казахстан и Армения. В 2013 году РФ и Норвегия провели совместные учения Помор, включавшие ряд эпизодов антитеррористической направленности, в частности, проведение совместных антипиратских и досмотровых операций с участием морских пехотинцев, освобождение гражданского судна от вооруженных экстремистов, обеспечение безопасности гражданского судоходства, а также учения Баренц с целью отработки процессов поиска и спасения людей на море. После 2013 года, однако, данные учения не проводились.