Конституційне право зарубіжних країн

Сесійний характер роботи представницьких органів є свідченням їх професійного характеру. Однак тривалість сесій парламентів не слід переоцінювати. У Бельгії, Швейцарії, Японії та деяких інших країнах палати засідають в середньому не більше 80 днів на рік. Головне, щоб парламенти здійснювали реальні владні повноваження і посідали належне місце в державному механізмі.

Сесійні засідання палат звичайно мають відкритий характер. Водночас припускається проведення і закритих парламентських засідань. Кворум для проведення засідань встановлений різний: від трьох і сорока депутатів відповідно у верхній і нижній палаті парламенту (Великобританія), до однієї третини (Австрія, Туреччина, Чехія і Японія) або половини складу палати (майже всі інші країни).

У двопалатних парламентах припускається можливість спільних засідань обох палат. У Норвегії, де внутрішню побудову парламенту лише умовно можна вважати двопалатною, спільні засідання звичайно проводяться для усунення розбіжностей, що виникають у процесі обговорення і прийняття законопроектів. У Росії такі засідання передбачені для заслуховування послань президента і конституційного суду та виступів керівників іноземних держав. У деяких країнах спільні засідання палат скликають з приводу важливих питань державно-політичного життя, наприклад щоб призначити членів уряду (Швейцарія), щоб прийняти присягу в обраного президента (Австрія) тощо.

52. Компетенція парламенту

На правове становище парламентів у системі вищих органів влади сучасних держав впливає не тільки їхня структура та організаційна побудова, а й установлена у законодавстві компетенція вищих представницьких установ. Саме компетенція парламентських установ дозволяє визначити роль і соціальне призначення парламентської установи у житті суспільства.

Компетенція парламентів - це їх здатність здійснювати конкретні повноваження стосовно предметів відання, визначених у конституціях та інших актах, і яка знаходить своє втілення в їхніх функціях. З точки зору юридичної техніки, компетенція парламентів визначається або шляхом перерахування їхніх функцій, або повноважень, які згідно з конституціями віднесені до їх відання.

Звернемо увагу на те, що в конституційних актах не завжди чітко розмежовані функції та повноваження парламенту, а часом їх перелічують уперемішку. Тому доцільно виходити з того, що повноваження визначають можливі і незалежні дії парламенту відносно конкретного об'єкта, тоді як функції вказують напрям, сфери діяльності органу народного представництва. Однак, оскільки функції управління не є юридичними явищами, остільки компетенція парламенту означає його право і обов'язок здійснювати конкретні управлінські функції у певній сфері.

Функції та повноваження парламентів залежать у першу чергу від форми правління, форми державного устрою, історичних умов, ступеня демократичності країни, співвідношення в ній політичних сил і низки інших факторів. У президентських республіках, наприклад, парламенти не беруть участь у формуванні уряду, обмеженим є його контроль за діяльністю виконавчої влади. У федеративних державах компетенція парламентів поділена між федерацією та її суб'єктами. У державах із тоталітарним режимом конституції закріплюють за парламентом значні права, але на практиці більшість його повноважень виявляються фіктивними.

Відповідний аналіз зарубіжного законодавства свідчить про те, що в конституціях більшості держав світу за парламентами та їх палатами закріплюються такі основні прерогативи: представницькі, прийняття законів (законодавчі), фінансові, установчі, парламентського контролю, зовнішньополітичні та деякі інші.

Представницькі повноваження парламентів є не тільки пріоритетними, а в деякій мірі навіть визначальними. Парламент як єдиний загальнонаціональний виборний орган виявляє свою визначальну властивість- представництво. Для нього це і спосіб формування, і спосіб діяльності, й імператив функціонування. Як було показано вище, парламент розглядається як виразник інтересів і волі нації (народу). Його часто визначають як орган національного або народного представництва.

Як з точки зору важливості, так і об'ємності головними є повноваження відносно прийняття законів. Наголос на законодавчій функції парламенту характерний для конституцій, що закріплюють принцип жорсткого поділу влади (Бразилія, Мексика, США та ін.). Щодо конституцій парламентарних держав, то в них парламенти визначаються як єдині органи законодавчої влади (Індія, ФРН, Греція, Японія та ін.). Це означає, що законодавчу владу в цих країнах здійснює лише один орган-парламент, тобто тут він є верховним, універсальним органом законодавчої влади.

За характером закріпленої в конституціях законодавчої компетенції парламенти прийнято ділити на три групи. До першої групи відносяться парламенти з абсолютно необмеженою сферою законодавчих повноважень. Другу групу складають парламенти переважно федеративних держав, чиї конституції чітко розмежовують права федерації та її суб'єктів. Третя група об'єднує парламенти, межі обмеженої законодавчої компетенції яких досить рухомі.

Доцільно звернути увагу ще на такі моменти. По-перше, обмеження законодавчих прав парламентів відбувається і в зв'язку зі вступом багатьох країн до різного роду конфедеративних форм об'єднань (наприклад, Європейський Союз). По-друге, у ряді країн із парламентарною та напівпрезидентською формами правління існує т. зв. делеговане законодавство, коли глави держав і уряди за уповноваженням парламенту можуть приймати акти, які мають силу закону.

Контрольні повноваження традиційно вважаються прерогативою парламентів. Парламенти, як правило, здійснюють контроль за діяльністю урядів, інших органів виконавчої влади, за виконанням законів тощо. Форми контрольної діяльності парламентів досить багатоманітні - запити до урядів, дебати з питань загальної політики уряду, інтерпеляції, слухання, розслідування, виявлення довіри та ін.

Повноваження парламентів надавати згоду на встановлення податків та інших джерел державних доходів і визначати асигнування на державні потреби є найдавнішою їхньою прерогативою. За загальним правилом, у конституціях більшості країн містяться норми, які передбачають посилення парламентського контролю за урядовою діяльністю у сфері фінансів.

Існує також і додаткова компетенція парламентів. До додаткової компетенції належить:

Повноваження парламентів у галузі оборони і зовнішньої політики обмежені найбільше, хоча і не в усіх країнах. Сенат США, наприклад, здійснює значний вплив на зовнішньополітичну діяльність Президента. До числа тих країн, де існують дійові форми впливу на зовнішню політику, відносяться Скандинавські країни. Конституціями ж інших країн передбачено право парламентів схвалювати укладені міжнародні договори й угоди, а також право на ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів і участь у цьому процесі. Важливим повноваженням парламентів є їх право оголошувати війну та укладати мирні угоди.

Судові (квазісудові) повноваження парламентів стосуються переважно відповідальності вищих посадових осіб у порядку імпічменту, а також відповідальності парламентаріїв і непарламентаріїв, які вчинили злочин проти парламенту та парламентських імунітетів (Великобританія). До судових повноважень парламенту може бути віднесено належне йому право вирішувати спори щодо правомірності депутатського мандата і законності виборів.

Останнім часом у конституційному праві зарубіжних країн все частіше виділяють установчі повноваження парламентів, тобто участь парламентів у формуванні інших державних інститутів. Ступінь конституційної регламентації цих повноважень у різних країнах різний і визначається, як і в інших випадках, устроєм державної влади та обсягом загальної компетенції парламентів.

53. Статус депутата

Правове становище депутата визначається конституціями, конституційними і органічними законами, регламентами палат і звичаями. Конституційно-правова доктрина демократичних країн розглядає депутатів парламентів як представників усієї нації, а не відповідних виборчих округів, і в силу цього не можуть бути відкликані виборцями. Логічним наслідком цієї концепції є заборона імперативного мандата і права відкликання. Їхній мандат прийнято називати вільним.

Зарубіжна конституційна теорія й практика виходять із того, що депутат є професійним парламентарієм. Тому правове становище парламентаріїв у значній мірі визначається принципом несумісності депутатського мандата ні з якою державною або іншою посадою, крім зазначених у законодавстві. У різних країнах принцип несумісності визнається у різному обсязі. В Конституції США (розділ 6, ст. 1) записано, що жоден член конгресу на період його мандата не може займати “публічну посаду на службі Сполучених Штатів”. У Швеції депутати, які займають посади на державній службі, повинні під час засідань парламенту йти у відпустку. Зокрема, повсюдно визнано несумісність депутатського мандата і професійної служби в армії, поліції та службі безпеки. Виняток становить законодавство і політична практика країн із парламентарною формою правління. В них існує і діє правило, за яким міністри повинні бути членами парламенту (звичайно, нижніх палат).

До юридичних умов, які визначають статус депутатів, треба віднести індемнітет та імунітет парламентаріїв. Поняття індемнітету (від англ. indemnity, від лат. indemnitas - безвтратність) означає:

1) член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої висловлювання і голосування під час виконання обов'язків у представницькому органі. В теорії і практиці англомовних країн цей термін замінений поняттям привілею свободи слова;

2) винагорода (депутатів) за парламентську діяльність , включаючи покриття витрат на офіс, листування, поїздки тощо.

Щодо депутатського імунітету (англ. immuniti, лат. smmunitas - звільнення від чогось), тобто недоторканність депутатів парламентів, то це означає заборону арешту або притягнення до судової відповідальності депутата за всі його дії, включаючи дії, що здійснені ним не при виконанні парламентських обов'язків. Недоторканністю депутати користуються тільки на час дії депутатського мандата. В літературі правильно підкреслюється, що зміст і обсяг депутатського імунітету в різних країнах неоднакові, але ніде він не має абсолютного характеру. Практично в усіх країнах депутат позбавляється іменітету у випадку затримання його на місці злочину: арешт здійснюється без санкції парламенту. У цілому тенденції розвитку конституційного права в сучасних умовах характеризуються послабленням депутатського імунітету.

Нарешті, законодавство зарубіжних країн детально регламентує питання, пов'язані з припиненням повноважень депутатів: а) у зв'язку із закінченням строку скликання представницького органу або його дострокового розпуску чи саморозпуску; б) у разі добровільної відмови депутата від мандата; в) у зв'язку з позбавленням депутата його мандата (за ухвалою суду, якщо не бере участі в роботі парламенту, вступ до партії, від якої не балотувався на виборах). У багатьох державах існує також практика тимчасового усунення депутата, яка застосовується як дисциплінарна санкція за грубі порушення регламенту і порядку в палаті. Але термін такого усунення, як правило, не перевищує двох тижнів.

В англомовних країнах статус депутата щодо цього мало чим вiдрiзняється вiд юридичного становища звичайних громадян.

Суттєвим елементом статусу депутата є винагорода. В наш час принцип неоплачуваної депутатської дiяльностi вiдкинутий практично в усiх розвинутих країнах. У деяких з них необхiднiсть винагороди депутатiв за їхню дiяльнiсть у представницькому органi визнається в конституцiях. Депутатська дiяльнiсть розглядається як покликання, почесна полiтична служба, а не спосiб здобуття матерiальних благ. У зв'язку з цим винагорода сприймається як часткова компенсацiя тих доходiв, якi б депутат мав, працюючи за фахом або займаючись бiзнесом як приватна особа. Однак її призначенням практично є не тiльки компенсацiя витрат парламентарiя на представницьку дiяльнiсть, а й забезпечення йому певного добробуту. Це має важливе значення у зв'язку з тим, що обрана до парламенту особа нерiдко не може виконувати свою попередню роботу. Особливо це стосується тих випадкiв, коли за законом колишня професiя депутата несумiсна з членством у парламентi.

Депутатська винагорода встановлюється як фiксована грошова сума, звичайно сплачувана щомiсяця. За розмiром вона вiдповiдає заробiтнiй платi вищих категорiй державних службовцiв. У багатьох країнах до фiксованої суми, що визначена на рiк або мiсяць, додаються добовi, що, як правило, сплачуються тiльки в разi присутностi депутата на засiданнi палати або її органiв. Тим самим встановлюється прямий зв'язок мiж парламентською активнiстю депутата i розмiрами його винагороди.

У бiльшостi розвинутих країн встановленi спецiальнi депутатськi пенсiї. Практично кожний депутат, який засiдав у парламентi протягом встановленого перiоду (звичайно 8-10 рокiв), з часом має право на таку пенсiю. Пенсiйний вiк при цьому звичайно нижчий, нiж при встановленнi пенсiї на загальних пiдставах.

Змiст конституцiйно-правового статусу парламентарiїв визначає також принцип несумiсностi депутатського мандата i певних посад. Згiдно з цим принципом, депутат протягом усього строку своїх повноважень не може займати визначенi законом посади, що повинно сприяти його незалежностi пiд час роботи у представницькому органi. Цей принцип доповнює умови дисквалiфiкацiї на виборах кандидатiв у депутати (принцип невиборностi). На вiдмiну вiд таких умов, несумiснiсть мандата i певних посад стосується не кандидата, а вже обраного депутата, який мусить вiдмовитися вiд своєї попередньої посади аби посiсти мiсце в парламентi.

Принцип несумiсностi в рiзних країнах визнається у рiзному обсязi. iнодi до змiсту цього принципу вiдносять заборону сумiсництва членства у двох палатах парламенту. З принципом несумiсностi пов'язують неприпустимiсть поєднання депутатського мандата з постом президента та посадами поза парламентом, крiм урядових. Несумiсними завжди є мандат депутата i судовi посади. Однак звичайно принцип несумiсностi вiднесений до державної служби. У багатьох країнах депутатам парламенту заборонено займати невиборнi посади на державнiй службi i навiть посади в установах, що контролюються державою або певним чином спiввiдносяться з нею.

Звичайно за особами, обраними в парламент, попереднi мiсця роботи на державнiй службi не зберiгаються. Тим самим пiдкреслюється професiйний характер дiяльностi депутатiв. Разом з тим є немало виняткiв з такого правила. Наприклад, в Італiї державнi службовцi на перiод обрання їх депутатами зараховуються в тимчасовий запас. По закiнченнi строку мандата депутати можуть повернутись на попереднi мiсця роботи. У ФРН, Францiї державнi службовцi на перiод обрання i дiяльностi в парламентi можуть бути тимчасово звiльненi вiд виконання своїх обов'язкiв Для цього вони оформляють вiдпустку або вiдрядження i таким чином за ними зберiгаються вiдповiднi права, зокрема, на просування по службi та пенсiю. Однак юридичних гарантiй повернення саме на свою колишню посаду депутати не мають. У Швецiї депутати, якi займають посади на державнiй службi, повиннi на час засiдань парламенту йти у вiдпустку

У розвинутих країнах практично повсюдно визнано несумiснiсть депутатського мандата i професiйної служби в армiї, полiцiї та службi безпеки.

Питання про несумiснiсть має ще один аспект, який безпосередньо стосується членiв уряду. В президентських республiках несумiснiсть депутатського мандата та членства в урядi i взагалi в системi органiв виконавчої влади є однiєю з основ державного ладу, побудованого на засадах жорсткого подiлу влад. У парламентарних за формою правлiння країнах, навпаки, бiльш-менш послiдовно дiє правило, за яким мiнiстри повиннi бути членами парламенту (звичайно нижнiх палат). Вважається, що тим самим створюються умови для реалiзацiї принципу полiтичної вiдповiдальностi уряду та окремих його членiв перед представницьким органом. Це саме правило прийняте i в багатьох країнах з так званою змiшаною республiканською формою правлiння.

54. Конституційно-правовий статус уряду

Поняття уряд може мати троїсте значення. Унайширшому розумінні, цей термін означає сукупність політичних органів держави, включаючи парламент. У менш широкому значенні - сукупність органів, які утворюють виконавчу владу, тобто главу держави і раду міністрів. Нарешті, у вузькому розумінні, під урядом розуміється тільки та частина виконавчої влади, яка утворена з колегії міністрів (рада міністрів), за винятком глави держави.

До цього часу, для позначення поняття уряд у вузькому розумінні цього слова іноді використовується і слово міністерство, яке використовується і в даний час для позначення певного центрального спеціалізованого органу (наприклад, міністерство внутрішніх справ), а також і рада міністрів.

Підсумовуючи аналіз визначень терміну уряд у науковій літературі та законодавстві (насамперед, у конституціях) можна запропонувати таку дефініцію: уряд - це орган, який володіє виконавчою владою у державі і здійснює загальне управління державними справами згідно із законодавством (згідно із правилами).Така дефініція підкреслює одну дуже важливу рису - уряд має діяти не на власний розсуд, а в існуючому в даній державі правовому полі.

Вивчення в конституційному праві організації політичної влади у державі не може бути детальним стосовно виконавчої влади, оскільки остання є об'єктом аналізу адміністративної науки. Для конституційного права найважливіше значення має встановлення структури органів виконавчої влади у державі та конституційних відносин з іншими гілками влади.

У конституціях зарубіжних країн, як правило, встановлюються тільки засади правового становища уряду (хоча для новітніх конституцій характерне намагання до більш розгорнутого регулювання даного інституту). Більш докладно статус останнього визначається спеціальними законами про уряд, а також різними конвенційними нормами - у Великобританії тощо. Багато норм загального характеру, що містяться в конституції і різних законах будь-якої держави, конкретизуються в регламенті уряду. Особливістю президентських і напівпрезидентських республік є те, що у правовому регулюванні діяльності уряду значну роль відіграють акти глави держави (наприклад, король Саудівської Аравії в 1993 р. видав указ, який регулює діяльність уряду і визначає повноваження міністрів).

Отже, конституційно-правовий статус уряду складається із сукупності норм, які регулюють порядок формування і повноваження уряду, його структуру, звітність, взаємовідносини його членів як між собою, так і з іншими державними органами.

Короткість конституційно-правового нормування не завжди дає уявлення про соціальне призначення та особливу роль уряду в системі державних органів, про взаємодію між ними, а також про залежність, яка випливає зі необхідності такої взаємодії. Тому в теорії та і в законодавстві (у першу чергу, в конституційному) прийнято визначати правове становище уряду в залежності від форми правління тієї чи іншої держави.

В президентських республіках, а також у державах, які поєднують риси абсолютної та дуалістичної монархії, уряд в основному розглядається як сукупність радників при главі держави, повноваження яких є похідними від повноважень останнього. Уряд тут, отже, зазвичай не складає єдиного колегіального органу. Досить показовою у такому ракурсі є термінологія, що застосовується мексиканським конституційним правом, де використовується не поняття уряд, а лише термін "нарада державних секретарів". У конституціях указаних держав, як правило, закріпляється статус президента (або монарха) в якості і глави держави, і голови уряду. Він тут відіграє вирішальну роль у визначенні програми урядової діяльності, у прийнятті важливих рішень. Отже, кожен із міністрів вважається лише індивідуально уповноваженим здійснювати політику глави держави у дорученій йому сфері. А в тих президентських республіках, де запроваджена особлива посада прем'єр-міністра (Єгипет), роль уряду значна, він діє як колегіальний орган, але під керівництвом президента, а прем'єр-міністр - це в основному "адміністративний прем'єр", який діє за вказівкою президента, водночас він має і деякі власні конституційні повноваження.

У державах з парламентарними формами правління уряди займають стосовно парламенту ще більш сильні позиції, ніж у президентських республіках. І хоча тут уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, формується парламентським шляхом і зобов'язаний піти у відставку у випадку висловлювання йому вотуму недовіри, усе ж не слід забувати, що уряд складається з лідерів правлячої партії, а це означає, що парламентська більшість у своїй поведінці пов'язана партійною дисципліною. Остання фактично контролює і спрямовує діяльність парламенту (наприклад, у даний час - лейбористський уряд Великобританії).

Що ж стосується ряду держав із т.зв. змішаною республіканською формою правління, зокрема Росії та Франції, то тут роль і місце уряду, опинилися на стику між Президентом і Парламентом. Тільки у виняткових випадках уряд розглядається як основна ланка у механізмі виконавчої влади. Дуже часто він знаходиться у підпорядкованому становищі щодо Президента.

Щодо відносин уряду з главою держави, то їх можна розглядати тільки стосовно до країн із парламентарною формою правління, оскільки у президентських республіках, як було показано вище, президент особисто очолює уряд. Перш за все вкажемо на те, що у парламентських країнах глава держави здійснює свою конституційну компетенцію тільки через уряд або з його санкції. Якщо ж врахувати і те, що участь глави держави у формуванні уряду має чисто номінальний характер і що він ще у меншій мірі може здійснити вплив на практичну діяльність уряду, то можна зробити висновок лише про часткове залучення першого до системи управління державними справами.

У країнах зі змішаною республіканською формою правління (наприклад, Росії, Франції) взаємовідносини глави держави (президента) й уряду, як правило, будуються на принципі діархії, тобто рівності статусу двох вищих посадових осіб.

Досить важливе значення для характеристики правового становища уряду мають його відносини з політичними партіями. У парламентарних країнах уряд звичайно тісно пов'язаний з політичними партіями, оскільки він спирається на партійну більшість у парламенті, яка є основою його існування. Система парламентської відповідальності створює умови, при яких Уряд формується тільки з лідерів партії, яка переможе на виборах (наприклад, у Великобританії та Канаді). У президентських республіках також можуть утворитися однопартійні уряди, адже міністрами стають, як правило, представники партії, яка перемогла на президентських виборах.

Партійні уряди можуть бути і коаліційними (утворюються там, де жодна політична партія не має абсолютної більшості в парламенті, як, наприклад, в Італії, країнах Бенілюксу). В залежності від підтримки уряду з боку парламентських партій нерідко можуть утворитися й уряди парламентської меншості (особливо характерними є такі уряди для Данії, Норвегії, Швеції, Індії). Державно-правовій практиці ряду країн відомо й існування інституту тимчасового уряду. Такий уряд утворюється, як правило, в умовах зміни режиму, коли скасовується раніше діюча і розробляється нова конституція (у Франції в 1944 і 1946 рр. і в 1958 р.).

Аналіз конституційних положень та й фактичного становища уряду в системі державних органів зарубіжних країн засвідчують, що уряд посідає центральне місце у цьому механізмі. І, хоча такий стан не завжди закріплюється конституціями, уряд є основним інструментом здійснення політики держави в усіх сферах суспільного життя.

55. Порядок формування і відповідальності уряду

У зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома основними способами: парламентським і позапарламентським.

Парламентський спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентарними формами правління. Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту, тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Це положення у конституціях зарубіжних країн викладене досить поверхово або зовсім відсутнє.

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується в основному в президентських республіках. У цих країнах глава держави особисто є носієм урядової влади. Він сам добирає, призначає і звільняє членів уряду. Слід зазначити, що президент обирається шляхом непарламентських виборів і роль парламентів у формуванні Кабінету невелика. Глава держави не тільки формує уряд, а й займається його реорганізацією і навіть ліквідацією окремих відомств. Парламент, таким чином, і фактично, і юридично здебільшого не бере участі у формуванні уряду. Президент у будь-який момент може здійснювати зміни у складі Кабінету, тому що міністри призначаються та звільняються главою держави.

Важливе значення для характеристики правового статусу урядів мають питання їх конституційної відповідальності за виконання своїх обов'язків. Конституційна відповідальність настає за порушення не конкретної норми, а загальних вимог конституційно-правових приписів.

Конституційній теорії і практиці зарубіжних країн відомі два різновиди політичної відповідальності уряду - колективна та індивідуальна. Наприклад, в Іспанії, Казахстані, Росії, Чехії та Японії та в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність.

Звичайно, колективна відповідальність міністрів може поєднуватися з індивідуальною відповідальністю останніх за доручену їм сферу діяльності. Ця практика характерна для таких держав, як Гватемала, Греція, Коста-Рика, Колумбія, Уругвай, Словаччина.

Можливе також притягнення міністрів до судової відповідальності за ініціативою парламенту (Румунія, Фінляндія, Франція), Розгляд справ може бути віднесений до юрисдикції верхньої палати (США), конституційного суду (Італія, ФРН) або спеціального судового органу (Висока палата правосуддя - у Франції, Марокко, Габоні; Державний суд - у Фінляндії).

56. Компетенція уряду

Більшість конституцій зарубіжних країн, як правило, не містять розгорнутих положень, які би детально регламентували компетенцію урядів.

У т.зв. "старих конституціях" регламентацію компетенції уряду зведено до формули "виконавча влада належить королю". У післявоєнних конституціях, як правило містяться загальні формулювання. Так, ст. 20 Конституції Франції зазначає, що "уряд визначає і здійснює політику нації" і що "в його розпорядженні знаходяться адміністративні органи та збройні сили". Досить докладний перелік повноважень уряду містить Конституція Японії (ст. 73), в якій говориться, що кабінет сумлінно запроваджує в життя закони, веде державні справи, керує зовнішньою політикою, складає бюджет і подає його на розгляд парламенту тощо. Відносно детально про компетенцію урядів ідеться в конституціях держав Центральної та Східної Європи, а також у конституціях деяких з тих держав, що утворилися на терені колишнього СРСР.

З наведених прикладів можна зробити висновок, що уряди, як правило, наділені широкою предметною та функціональною компетенцією.

З позицій сучасної державно-правової доктрини, уряд у будь-якій державі покликаний забезпечити захист існуючого конституційного порядку, гарантувати права і свободи людини, захист зовнішніх інтересів держави, на нього покладено здійснення економічних, соціальних та інших функцій у сфері державного управління. Для здійснення таких завдань уряд наділяється необхідними владними правами і прерогативами, володіє матеріальними і фінансовими ресурсами, в його розпорядженні знаходяться розгалужені адміністративний та військово-поліцейський апарати.

Повноваження у сфері політичного керівництва. Конституції переважної більшості країн закріплюють за урядами провідну роль у розробці, формуванні та реалізації внутрішньої та зовнішньої політики. Уряди, як правило, пропонують досить привабливі програми під гаслами "боротьба із безробіттям", "відродження країни" тощо. Однак у більшості випадків такі програми залишаються на рівні політичної риторики. Вони породжують тільки деякі політичні, але не правові наслідки та не створюють прав і обов'язків у юридичному розумінні слова.

Повноваження у галузі управління є винятково широкі й багатоманітні та охоплюють усі основні сфери суспільного життя. Оскільки уряд є вищим адміністративним органом країни, то він здійснює функцію загального управління, тобто діяльність, спрямовану на реалізацію політичних цілей, які висуваються ним. Передусім уряд узгоджує, координує і спрямовує діяльність усіх центральних міністерств і відомств. Ця функція здійснюється як за допомогою періодичних засідань кабінету, так і за допомогою комітетської системи. Не менш важливий засіб - використання адміністративного апарату. Уряд у будь-якій країні комплектує і безпосередньо спрямовує діяльність адміністративного апарату. Саме чиновники є головною ланкою, яка забезпечує послідовність і постійність у діяльності державного механізму. Через них уряд реалізує свої повноваження в конкретних сферах управління.

Повноваження в галузі законодавства. Умовно ці повноваження можна поділити на дві групи: перша -- це участь у законодавчому процесі; друга - його власне правотворча діяльність. Участь уряду в законодавчому процесі здійснюються у двох напрямках. По-перше, уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи. Так, парламентська статистика західноєвропейських країн підтверджує, що понад 90 % законопроектів, які ветуються парламентом і стають законами вноситься урядом. По-друге, уряд здійснює вирішальний вплив на законодавчий процес. Для цього в президентських республіках уряд використовує право відкладального вето і безпосередні контакти з парламентаріями. Водночас у країнах із парламентарною формою правління партійні фракції є головним засобом, за допомогою якого уряд контролює законодавчий процес.

Нормовстановлюючу діяльність уряду можна також поділити на дві сфери: 1) власне регламентована влада, коли видаються різні нормативні акти на основі та на виконання парламентських законів; 2) делеговане законодавство, коли уряд видає нормативні акти за уповноваженням парламенту. В даний час досить розповсюджене явище у багатьох країнах, зокрема, у Великобританії, Франції, США.

Зовнішньополітичні повноваження. Дискреційний, тобто на власний розсуд, характер зовнішньополітичних повноважень уряду досить широкий. Таке становище обґрунтовується конституційно-правовою доктриною, яка використовує при цьому концепцію зовнішнього суверенітету і зовнішньої влади. Згідно з першою концепцією, що сформульована в рішеннях Верховного Суду США, зовнішньополітичні повноваження федерального уряду є похідними від особливої природи зовнішнього суверенітету і здійснюються незалежно від того, закріплені вони в конституції чи ні. Друга концепція, яка виходить із особливої природи зовнішньої влади, обґрунтовує свободу самостійного прийняття ухвал уряду при проведенні зовнішньої політики. Це виправдовується особливими умовами її здійснення і передбачає мінімальну гласність і майже відсутність парламентського контролю. До числа юридично закріплених повноважень уряду у цій сфері відносяться: а)визначення загальних цілей, шляхів і засобів реалізації зовнішньої політики, а також давання вказівок і директив дипломатичному апарату на проведення міжнародних переговорів; б)участь у ратифікаційному процесі; в)призначення дипломатичних представників; г) участь у вирішенні питань війни і миру.

Інші повноваження. Чисто урядовим повноваженням є складання та виконання бюджету. В країнах із парламентарними формами правління уряду в разі внутрішніх заворушень або зовнішньої загрози належить право прийняття надзвичайних заходів. Зауважимо при цьому, що умови застосування урядом надзвичайних повноважень детально регламентовані на конституційному рівні (Індія, ФРН). У багатьох країнах, зокрема у Великобританії та США, діє спеціальне законодавство про надзвичайний стан.

Визначальна роль уряду в державному механізмі в цілому забезпечується не тільки формальними його повноваженнями, які зафіксовані в конституційному законодавстві, а на практиці нерідко зумовлюється й тим фактом, що до складу уряду, як правило, входять найбільш впливові діячі держави. Саме тому уряд зазвичай є реальним центром політичної активності, своєрідним двигуном, який дає хід усьому державному механізму.

57. Конституційно-правовий статус судової влади

Судова влада, відповідно до теорії і практики розподілу влади, є самостійною незалежною сферою публічної влади і являє собою сукупність повноважень із здійснення правосуддя, тлумачення норм права, з відповідними контрольними повноваженнями спеціально уповноважених органів - судів.

Один із перших мислителів, який створив теорію розподілу влади, Дж. Локк виділяв законодавчу, виконавчу та федеративну владу (тобто владу держави на міжнародній арені), і нічого не писав про судову владу.Шарль Луї Монтеск'є виокремлював законодавчу і дві виконавчі влади. Одна виконавча влада - це аналог за Дж. Локком, інша -судова, покликана вирішувати спори приватних осіб. Ш. Л. Монтеск'є розробив систему стримувань і противаг між різними гілками влади, проте судовій владі місця у ній не знайшлося.

І лише у американській версії теорії розподілу влади, яку створили “батьки-засновники” конституції США Дж. Вашингтон, Т. Джефферсон, О. Гамільтон, Дж. Медісон та ін., судова влада стала повноправною гілкою у системі розподілу влади.І хоча судову владу прийнято називати “третьою владою” після законодавчої і виконавчої гілок, це жодною мірою не применшує її значення і чітко окресленої самостійності.

Як відомо, кожній гілці влади притаманні специфічні форми діяльності. На відміну від законодавчої влади, суд не створює загальні правила поведінки (виняток становить судовий прецедент, характерний для країн англосаксонської правової сім'ї), не здійснює виконавчо-розпорядчих повноважень (хоча у судових установах можуть існувати посади судових виконавців). Державна влада суду має конкретний характер. А основною специфічною формою діяльності суду є правосуддя, тобто вирішення на підставі чинного права із застосуванням особливої процесуальної форми конкретних справ і спорів, які виникають внаслідок різних конфліктів у суспільстві між людьми, між людиною і державою, між різним структурам держав. Отже, судовій владі належить роль арбітра у спорах про право.

Схематично можна виділити такі напрями здійснення судової влади:

- охорона прав і законних інтересів громадян;

- охорона правопорядку від злочинних й інших правопорушень;

- контроль за тим, щоб діяльність державних органів не виходила за правові межі.

Основа судової влади - це, передусім, сукупність судових органів, які можуть бути наділені різною компетенцією. Слід зауважити, що судова влада належить не судовій установі будь-якого, навіть найвищого рангу, а судовій колегії (3-5 професійним суддям) або “одноособовому” судді, які розглядають справу.

Соціальна роль судової влади полягає в забезпеченні панування права, в тому числі й щодо держави. Ніхто крім суду не може здійснювати правосуддя від імені держави. Ніхто, у тому числі й держава в особі будь-яких її органів, не може втручатися у діяльність суду під час здійснення правосуддя. Громадяни, їх організації та об'єднання, усі державні і муніципальні органи, сама держава, яку представляють вищі органи влади і управління, зобов'язані виконувати рішення судів. Атрибутами судової влади є: широкі юрисдикційні повноваження, правовий статус судів як особливих органів державної влади, власне виконання владних суддівських повноважень.

Незважаючи на відносну самостійність судової влади, її діяльність багато в чому залежить від інших гілок влади і, передусім, від законодавчої. Адже саме остання визначає структуру судової системи, компетенцію її окремих ланок, статус судів тощо.

Основою законодавчої регламентації є, передусім, конституція. Більшість сучасних конституцій містить принаймні загальні положення щодо статусу судової влади (“Про судову владу” -конституції Франції, Іспанії, “Правосуддя” - конституція ФРН, “Суди” - конституція Португалії). Ці положення визначають загальні конституційні засади судової влади конкретної країни і встановлюють:

а) визначення судової влади як однієї зі складових єдиної системи розподілу влади (місце судової влади у загальній єдиній системі розподілу влад);

б) основні принципи організації і діяльності судової системи;

в) правовий статус судів;

г) судові гарантії прав і законних інтересів громадян.

Крім того, у багатьох країнах існує спеціальне законодавство, що детально розвиває конституційні засади судової влади. Роль виконавчої влади щодо судової системи у порівнянні з законодавчою владою дещо менша. Вона зводиться здебільшого до матеріально-технічного забезпечення діяльності судів.

Особливістю судової влади як незалежної гілки є певна політична самостійність. Рівень політичної самостійності судової влади зумовлений суспільно-політичним становищем, в якому відбувається діяльність суду. На відміну від законодавчої влади, яка тісно пов'язана з політикою, на відміну від виконавчої влади, яка також бере участь у політиці й підпадає під політичний тиск із боку партій або ж інших об'єднань, здійснення судової влади має абсолютно виключати політичний вплив, так само як і будь-який тиск із метою впливу на рішення суду.

Положення судової гілки влади певною мірою є суперечливим. З одного боку, це досить сильна влада, оскільки лише вона може здійснювати такі заходи, які не в змозі здійснювати ані законодавча, ані виконавча влада (наприклад, позбавити людину свободи, майна). З іншого боку - це досить слабка влада, оскільки не опирається на безпосередню підтримку виборців, як законодавча влада, хоча у деяких країнах судді нижчих судів, народні засідателі можуть обиратися громадянами (США, КНР). Силові механізми судової влади, на відміну від виконавчої влади, або відсутні, або надто слабкі (судові виконавці). Однак сила судової влади повинна ґрунтуватися на неухильному дотриманні закону, повазі судового рішення. Таке ставлення до судової влади має виховуватися протягом тривалого часу й існує, передусім, у країнах з усталеними демократичними традиціями, де укорінився принцип верховенства права.

Загалом можна сказати, що самостійність судової влади, високий ступінь поваги до неї з боку усіх членів суспільства - це свідчення руху країни до правової державності.

58. Моделі судових систем у зарубіжних країнах

Конституції зарубіжних країн як правило містять досить лаконічні положення щодо організації судової системи, її ієрархічної структури, інстанційності тощо.

Здебільшого у нормах основного закону згадується про верховні суди як вищі суди системи, при цьому може йтися про те, що нижчі суди створюються законом (Конституція США). Така лаконічність пов'язана з тим, що може виникати об'єктивна потреба вносити зміни у судові структури, не змінюючи при цьому конституційні тексти.

Виділяють дві основні моделі судових систем:

1. англо-американську (англосаксонську)

- наявність системи судів, які розглядають основні види загальних судових справ (кримінальне, адміністративне, цивільне судочинство);

- ця модель має загальний всеохоплюючий характер, але не виключається створення окремих спеціалізованих органів, наприклад, ювенільних судів (судів у справах неповнолітніх), патентних, митних, податкових та інших судів.

- Як правило система загальних судів має багаторівневу, ієрархічну структуру, покликану гарантувати судову діяльність від помилок, забезпечувати всебічне дослідження як фактичних, так і правових аспектів у справах, що розглядаються судом, і однакове застосування правових норм на всій території держави.

- Характерним є широке використання судового прецеденту.

- Різновид цієї судової системи існує у деяких федеративних державах (США, Мексика), де паралельно функціонують федеральна судова система та система судів кожного штату. В обох випадках суди здійснюють усі види судочинства, компетенція цих судів відрізняється в основному тим, яке законодавство застосовується (федеральне чи штату). Такий дуалізм судової системи притаманний США, оскільки на території кожного штату діють і федеральні суди і суди кожного штату, цей територіальний паралелізм виник історично, оскільки на момент створення США у кожному штаті існувала своя судова система. Кожна з цих систем зберігає відносну автономію у юрисдикції, багато в чому їх компетенція перехрещується, при цьому в окремих справах Верховний Суд США визнаний вищим органом всієї національної системи.

2. романо-германську (європейську континентальну)

- існування поряд із системою судів загальної юрисдикції інших самостійних спеціалізованих систем судів на чолі зі своїми вищими судами. Ці системи є незалежними, автономними.

- Особливе місце належить конституційним судам.

- Особливу гілку можуть створювати військові суди.

- Судовий прецедент в цій системі використовується досить рідко.

- Судова система має інстанційний характер.

Інколи виділяють соціалістичну модель (судова влада майже повністю підконтрольна партійній владі, а члени суддівського корпусу входять до складу партійної номенклатури, не реалізується принцип розподілу влад, специфіка формування суддівського корпусу: виборність усіх суддів та народних засідателів) та мусульманську модель (поряд із державними судами діють суди шаріату, мусульманському суду підлягають лише єдиновірці або особи, що погодилися на такий суд, народні засідателі, присяжні тут відсутні, судочинство здійснюється за канонами шаріату; в деяких мусульманських країнах відсутня процедура оскарження рішень суду, звертатися можна лише до імама - вищої духовної особи в державі).

До судової системи можуть також входити суди звичаєвого права племінні суди, в яких беруть участь вожді та старійшини. Вони розглядають спори між сусідами, спори про використання земель, пасовищ, лісів, деякі питання сімейного права на підставі звичаїв племені, кримінальні справи такі суди не розглядають. Рішення таких судів, що суперечить закону, є недійсними. Рішення племінного суду може бути оскаржене в суді загальної юрисдикції.

У деяких країнах існують церковні суди, які передусім розглядають справи священників, однак можуть накладати стягнення і на прихожан.

Деякі завдання правосуддя можуть здійснювати і так звані органи досудового розгляду - медіатори, консиліатори (посередники, примирителі), що діють у Франції та Італії. Їх розглядають як мирових суддів у незначних справах і призначають органи місцевого самоврядування.

В Індії існують народні суди, що розглядають справи про транспортні порушення.

У країнах тоталітарного соціалізму і деяких постсоціалістичних країнах існують товариські суди, які розглядають дрібні спори, незначні правопорушення.

Громадськими судами із досить широкими повноваженнями є адміністративні суди, які створюються при установах (США). Їх члени не є державними службовцями, а громадськими діячами.

Залежно від кількості елементів судової системи виділяють дворівневу, трирівневу та чотирьохрівневу судові системи, залежно від чого суди називаються судами першої інстанції, другої інстанції третьої та четвертої інстанції.

Дворівнева судова система: зустрічається рідко у невеликих державах з простим адміністративно-територіальним поділом та невеликою чисельністю населення. Суд першої інстанції розглядає більшість справ, а суд другої інстанції розглядає скарги на його рішення.

Існує два варіанти оскарження судових рішень і відповідно два типи судових інстанцій: 1) касація - Італія, Німеччина (суд другої інстанції розглядає матеріали справи і перевіряє їх з формальної точки зору, такий суд відміняє рішення нижчестоящого суду та відправляє справу на новий розгляд); 2) апеляція - країни англосаксонської системи права (суд заново розглядає справу, залучаючи сторони, свідків, тобто судові засідання проводяться повторно, але суддями з більшим досвідом, такий суд може винести нове рішення).

В деяких країнах можливі два вищевказані варіанти оскарження.

В країнах трирівневої судової системи (Болгарія, Угорщина, Польща) перша інстанція як правило розглядає малозначні справи, друга інстанція - більш складні, які передбачають більш складні покарання та в яких йдеться про значні суми позовів. Суди другої інстанції можуть служити касаційним та апеляційним судом для судів першої інстанції. Суди третьої інстанції в якості звичайних судів розглядають лише найбільш незвичайні справи і є касаційною та апеляційною інстанцією для судів першої та другої інстанції.

Найбільш складана система чотирьохрівнева (Франція, Італія). Вона будується так само, як і трьохрівнева, але суд четвертої інстанції - це вищий суд, який як правило не розглядає справи в якості суду першої інстанції, а є вищою касаційною та апеляційною інстанцією.

59. Місцеве управління і місцеве самоуправління

У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюється спеціальними органами місцевого самоврядування, що формуються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціально призначеними з центру органами місцевого управління.

Місцеве або муніципальне самоврядування - це така система управління місцевими справами, що здійснюється спеціальними виборними органами, що безпосередньо представляють населення тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці даної країни. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, дає загальне визначення місцевого самоврядування, фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами. Під місцевим самоврядуванням Хартія розуміє "право і справжню здатність місцевих громад контролювати значну частину суспільних справ, керувати нею в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення".

Концепція місцевого самоврядування виходить насамперед з того, що місцеві спільноти населення являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні громадськими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних держав. Крім того, принцип місцевого самоврядування виходить з того, що участь громадян в управлінні громадськими справами самим безпосереднім чином може бути реалізована саме на місцевому рівні.

Значення органів місцевого самоврядування визначається ще й тим, що в повсякденному житті громадяни стикаються саме з діяльністю цих органів, оскільки вони мають вирішальний вплив на створення у відповідній територіальній одиниці умов для життєзабезпечення населення, хоча загальний напрямок соціально-економічної та політичної діяльності визначається центральними органами державної влади і управління. Велике значення має й та обставина, що органи місцевого самоврядування пов'язані організаційним єдністю, мають повноваження володіти і розпоряджатися певною власністю, укладати угоди, розпоряджатися місцевим бюджетом і т. д.

Органи місцевого самоврядування спираються звичайно на розгалужений чиновницький апарат, від якого прямо залежить ефективність роботи цих органів. Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійснюють управлінські функції на місцях, одночасно виступаючи в якості юридично самостійного елемента механізму влади. В даний час органи місцевого самоврядування та їх виконавчий апарат представляють собою один з найбільших за чисельністю елементів управлінської системи.

Юридична і фактична самостійність органів місцевого самоврядування в ряді сучасних держав носить особливий специфічний характер. Їх самостійність інша, ніж самостійність автономних утворень, тому що органи місцевого самоврядування не мають законодавчими повноваженнями, оскільки вони можуть діяти тільки на основі і в рамках законодавчих актів, виданих центральними законодавчими органами всієї країни або суб'єкта федерації, якщо це федеративна держава.

На практиці принцип місцевого самоврядування означає передачу тих чи інших адміністративних повноважень, що мають суто місцеве значення, у відання органів, що обираються безпосередньо населенням даної територіальної одиниці. У демократичних державах щодо ролі органів місцевого самоврядування діє доктрина "муніципальна влада - поза політикою". Це означає, що органи місцевого самоврядування не повинні вирішувати політичні питання, оскільки рішення політичних питань зачіпає інтереси всієї держави, і, отже, не може мати суто місцеве значення.

Держави сучасного світу, як правило, мають дволанкову (Данія, Коста-Рика, Японія та ін.); триланкову (Італія, Кенія та ін.); чотириланкову (Камерун, ФРН та ін.), або ж, п'ятиланкову (Франція) систему адміністративно-територіального поділу. У більшості постсоціалістичних держав система адміністративно-територіального поділу є дволанковою і включає такі ступені: вищий - області (Болгарія, Угорщина), повіти (Румунія), воєводства (Польща) і нижчий - громади (Болгарія), комуни (Румунія), гміни (Польща), села (Угорщина).

Представницькі органи створюються не в кожній адміністративно-територіальній одиниці. В конституціях унітарних держав, як правило, вказується тільки порядок і спосіб утворення місцевих представницьких органів. У більшості ж своїй порядок виборів до муніципальних рад регулюються спеціальними виборчими законами. У федеративних же державах ведення таких законів покладено на законодавчі органи суб'єктів федерації. Водночас у деяких країнах, що розвиваються, розповсюджена практика призначення членів представницьких органів.

У переважній більшості зарубіжних країн муніципальні ради юридично очолюють муніципальний апарат управління. До їх відання відносяться прийняття місцевого бюджету, видання нормативних актів з питань, віднесених до їх компетенції, встановлення місцевих податків, розв'язання питань, пов'язаних із муніципальною власністю тощо.

Як правило, муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети - постійні і тимчасові. Вони можуть бути також галузевими, функціональними і територіальними. Важливу роль у муніципальному управлінні належить виконавчим органам, які несуть відповідальність за повсякденне управління місцевими справами, реалізацію рішень представницьких органів. Нерідко при аналізі структури місцевого самоврядування використовується і більш широке поняття - виконавчий апарат, який включає в себе власне виконавчий орган загальної компетенції (бургомістри, мери, колегіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому органи спеціальної компетенції (департаменти, бюро).