Система муниципального управления

Основные формы и методы поддержки малого предпринимательства со стороны местных органов приведены на рис. 6.5.2.

Для координации действий по поддержке малого бизнеса во многих городах разрабатываются и реализуются муниципальные программы поддержки малого предпринимательства.

Типовая программа поддержки малого и среднего бизнеса исходит из следующих основных направлений и принципов:

формирование нормативно-правовой основы, включая льготное налогообложение (налоговый кредит), упрощение процедуры регистрации и лицензирования;

привлечение субъектов малого предпринимательства на конкурсной основе к участию в городских программах местного развития и реализации муниципальных заказов;

предоставление на конкурсной основе помещений для размещения производства товаров и оказания услуг с предоставлением льгот по арендной плате;

обеспечение информационных, консалтинговых услуг, помогающих субъектам малого предпринимательства получать необходимые сведения и консультации о конкурентах, законах, положении на рынке;

обеспечение начального профессионального образовательного уровня для начинающих предпринимателей (менеджмент, бизнес-планирование и т.п.);

оказание финансовой помощи начинающим предпринимателям, производителям товаров, работ, услуг за счет создаваемого в рамках Программы фонда поддержки малого предпринимательства;

организация семинаров, встреч, конференций по проблемам малого бизнеса, выставок-ярмарок продукции субъектов малого предпринимательства и т.п.

Как уже отмечалось, программа поддержки и развития малого предпринимательства в муниципальных образованиях может быть реализована только при наличии соответствующей организационной структуры.

Примерная схема организационной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства на территории муниципального образования приведена на рис. 6.5.3.

Рис. 6.5.3 Примерная схема организационной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства на местном уровне

Основной целью муниципального органа поддержки и развития малого предпринимательства является создание условий развития предпринимательской деятельности путем объединения усилий инфраструктуры муниципального образования (банки, страховые и лизинговые компании, муниципальный фонд поддержки малого предпринимательства, учебные центры и др.).

Целью центра развития предпринимательства является получение предпринимателем комплекса услуг (информационных, правовых, консалтинговых) и консультаций (от регистрации малого предприятия до получения финансовой поддержки).

Главной функцией территориального агентства по развитию малого предпринимательства является содействие прямым контактам, инвестициям и совместным проектам при участии российских и зарубежных партнеров, заинтересованных в расширении экономических связей с предпринимателями муниципального образования.

Основными целями деятельности фонда поддержки малого предпринимательства являются:

финансовое обеспечение муниципальных проектов и социально значимых для образования программ развития и поддержки малого предпринимательства;

финансовая поддержка субъектов малого предпринимательства в форме льготных кредитов, субвенций, предоставление гарантий и получение инвестиций.

Основными функциями общественно-экспертного совета являются:

исследование и обобщение проблем малых предприятий, отстаивание и защита их прав и интересов в органах государственной власти;

общественный контроль хода выполнения муниципальных программ поддержки малого предпринимательства.

Основной целью бизнес-инкубатора является создание благоприятных условий для ведения эффективной деятельности малых предприятий, специализирующихся на инновационной деятельности.

Основной целью технопарка является поддержание малых предприятий в сфере внедрения научных разработок в производстве и продвижении наукоемкой продукции на рынок.

Перед органами местного самоуправления стоит задача - научиться формулировать и осуществлять местную политику по отношению к малому предпринимательству. Муниципальные образования должны поддерживать и развивать приоритетные направления предпринимательской деятельности, например внедрение инноваций во всех сферах хозяйственной деятельности (промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство, торговля, наука, транспорт и др.).

Инновационное развитие современной мировой экономики происходит за счет небольших фирм, основанных на высоких технологиях. Поэтому малое предпринимательство объективно является естественной средой для функционирования и развития инновационных процессов, особенно в наиболее быстро развивающихся отраслях - информатика, электроника, биомедицинская техника и др.

В настоящее время в рамках реализации муниципальных программ поддержки инновационной деятельности происходит переориентация от поддержки отдельных малых предприятий на поддержку кластеров предприятий. Под кластером обычно понимается группа компаний среднего и малого размеров, объединенных вокруг крупной (материнской) компании и размещенных на одной территории. Предприятия кластера имеют возможность минимизировать затраты на внедрение инноваций за счет внутренней специализации и стандартизации.

Успехи в развитии малого предпринимательства зависят от уровня квалификации работников. В этой сфере появилась потребность в специалистах в области менеджмента, маркетинга, логистики, новых информационных технологий, инновационной деятельности. Органы местного самоуправления должны определить пути и усилить работу по повышению квалификации и деловой компетентности работников малых предприятий.

Механизмы реализации муниципальной промышленной политики

Муниципальная власть может проводить эффективную промышленную политику только совместно с самими промышленными и финансовыми структурами территории: союзами промышленников и предпринимателей, торгово-промышленными палатами, организациями по поддержке бизнеса, банковскими союзами и т.п. Эти структуры являются местными сообществами, представляющими собой второй сектор общества (см. раздел 3.4) и заинтересованными в эффективном взаимодействии с муниципальной властью.

Во многих городах при главах муниципальных образований созданы постоянно действующие консультативные советы из представителей промышленного и финансового секторов. Они принимают согласованные решения по вопросам промышленной политики, оформляют взаимные обязательства власти и бизнеса.

В ряде местных администраций созданы структурные подразделения, занимающиеся вопросами взаимодействия с промышленными предприятиями.

Вопросы для самоконтроля

1. Как можно определить основную цель муниципальной промышленной политики?

2. Каковы основные задачи муниципальной промышленной политики по отношению к крупным предприятиям?

3. Каковы основные формы и методы поддержки малого предпринимательства на местном уровне?

4. Что такое муниципально-частное партнерство и какие задачи могут решаться с его помощью?

6.6 Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне

Взаимосвязь налогов, цен и тарифов.

Налоги, цены и тарифы служат важными регуляторами экономических процессов в муниципальном образовании. Правовые возможности муниципальной власти в этой сфере достаточно ограничены, но все же дают определенные рычаги влияния на поведение хозяйствующих субъектов и граждан.

Денежные средства, поступающие в местные бюджеты за счет налогов, и система цен и тарифов на муниципальные услуги на первый взгляд кажутся не связанными друг с другом. Однако это не так. Связь между ними заключается в том, что любая муниципальная услуга должна быть оплачена ее поставщику полностью. При этом самому поставщику в принципе безразлично, кто платит ему - конкретный потребитель, бюджет или они оба в какой-то мере. В этом смысле налоги и тарифы напоминают сообщающиеся сосуды. Чем большую долю расходов на оказание муниципальных услуг покрывают тарифы на них, тем меньше потребность муниципального образования в бюджетных средствах, а следовательно, и в налогах.

Налоговое регулирование

Основной инструмент, которым располагает муниципальная власть в налоговой сфере, - местные налоги и сборы. Европейская Хартия местного самоуправления требует, чтобы хотя бы часть финансовых средств местного самоуправления поступала за счет местных сборов и налогов. Как правило, основным местным налогом в зарубежных странах является налог на недвижимость.

В Российской Федерации до 1998 года поступления от местных налогов и сборов составляли 15-20% доходов местных бюджетов, а в отдельных городах - до 30-40%. С введением новых Налогового и Бюджетного кодексов эта доля стала резко сокращаться и к 2003 году снизилась до 2-5%. По состоянию на 2005 год местными остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц, закрепленные за поселениями и городскими округами. Муниципальные районы вообще лишены местных налогов.

Основным рычагом налогового регулирования на местном уровне служат налоговые льготы. Они могут предоставляться представительным органом муниципального образования не только по местным налогам и сборам, но и по долям федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты. Целью их предоставления является стимулирование необходимых для нужд муниципального образования видов хозяйственной деятельности. Другими видами налогового регулирования на местном уровне являются предоставление отсрочек по налоговым платежам (налоговые отсрочки) и налоговые кредиты.

Ценовое и тарифное регулирование

Законодательство позволяет органам местного самоуправления регулировать цены и тарифы на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений. Важнейшие из них - это услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства, проезд на городском транспорте, цены на лекарства в муниципальных аптеках, платные медицинские и образовательные услуги, услуги объектов культуры и некоторые другие. Такое регулирование может иметь только социальные цели. Для отдельных категорий граждан могут устанавливаться местные льготы по оплате муниципальных услуг, например ритуальных, банно-прачечных и др. Разницу доплачивает орган местного самоуправления из местного бюджета.

Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" (с последующими изменениями) органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, предоставляемую муниципальными предприятиями. Органы местного самоуправления могут также наделяться законом субъекта РФ полномочиями государственного регулирования тарифов. Регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий и учреждений других форм собственности на местном уровне возможно в качестве условия выполнения ими муниципального заказа.

Всякое сдерживание цен и тарифов означает частичную или полную замену рыночных рычагов регулирования хозяйственной деятельности административными. В ряде случаев оно также означает прямые потери для местного бюджета, ибо многие хозяйствующие субъекты, для которых цены и тарифы административно ограничиваются, не в состоянии обеспечить рентабельную работу и требуют бюджетных дотаций. Поэтому к каждому случаю муниципального регулирования цен и тарифов нужно подходить с большой осторожностью, сопоставляя социальный эффект с финансовыми потерями. Чаще всего оказывается целесообразным дотировать не производителя, а потребителя продукции и услуг, т.е. оказывать адресную поддержку отдельным слоям населения. Не следует также допускать так называемого "перекрестного" финансирования, когда для обеспечения льготного тарифа для одних потребителей устанавливается повышенный для других.

Особую значимость в последнее время приобрело муниципальное регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Проводимая в России реформа ЖКК предполагает, что в перспективе каждый житель должен полностью оплачивать все услуги по содержанию и коммунальному обслуживанию своего жилища с учетом выплат по жилищным субсидиям. Однако конкретные сроки достижения этой цели неоднократно отодвигались решениями федеральных и региональных органов.

При выработке механизма регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги необходимо учитывать следующие факторы.

Во-первых, целесообразно на некоторые жилищные услуги устанавливать не единый тариф по всей территории муниципального образования, а дифференцировать его в зависимости от планировки квартир, высоты потолков, уровня благоустройства, изношенности дома, района расположения и т.п. Тем самымплату будут вносить обладатели "престижного" жилья. Естественно, для установления подобной дифференциации расценок требуются серьезные исследования.

Во-вторых, льготы следует предоставлять не поставщикам, а потребителям жилищно-коммунальных услуг, причем адресно. Предоставление льготы, например, теплоснабжающей организации при пониженном тарифе на теплоэнергию означает, что местный бюджет за счет собранных налогов дотирует всех потребителей, независимо от их жизненного уровня, причем наибольшую выгоду получат как раз те, у кого больше жилплощадь, т.е. состоятельные слои населения.

Принципы формирования тарифного регулирования:

тарифное (ценовое) регулирование должно осуществляться, как правило, в отношении монопольных муниципальных услуг независимо от принадлежности хозяйствующего субъекта к той или иной форме собственности;

тарифное (ценовое) регулирование не должно ограничиваться установлением тарифов (цен) и должно включать и другие механизмы - например, установление стартовой цены при конкурсном размещении муниципального заказа или отборе поставщиков услуг на конкурентной основе, установление предельного уровня рентабельности, установление предельного уровня рентабельности, установление общих принципов формирования тарифа (цены);

тарифная политика должна обеспечивать полное покрытие экономически обоснованных издержек по производству и поставке соответствующих услуг, включая расходы на поддержание и развитие системы, обеспечивающей устойчивое предоставление услуги; меры социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей сопровождают установление тарифов на услуги, но не должны влиять на величину тарифа.

При формировании тарифов на монопольные муниципальные услуги должно обеспечиваться следующее:

сочетание стабильности тарифов (пересмотр один раз в год) с необходимой гибкостью (адаптация в связи с изменениями цен, не зависящих от производителя (поставщика) услуги);

стимулирование снижения затрат на производство и поставку услуг в целях оптимизации устанавливаемых цен и тарифов с включением в их состав планово обоснованного размера прибыли (процента рентабельности);

строгое обоснование и учет уровня затрат, непроизводительных потерь и стоимости муниципальных услуг;

накопление средств для осуществления расширенного воспроизводства и обновления основных фондов предприятий;

прозрачность расчета тарифов для исключения повторного учета затрат;

поэтапный переход к установлению единых тарифов для всех потребителей;

дифференциация тарифов для оплаты жилищных и некоторых коммунальных услуг для второго жилья, жилья в зависимости от параметров качества, коммунальных услуг, потребляемых сверх норматива (при отсутствии приборов учета);

использование бенчмаркинга (системы сравнения показателей аналогичных предприятий различных муниципальных образований) как инструмента контроля и фактора, подлежащего учету при формировании тарифов (цен) на монопольные услуги.

Муниципальная власть может заниматься регулированием цен на потребительском рынке. Инструментами такого регулирования могут быть установление предельных торговых надбавок на реализацию отдельных наиболее важных видов продовольствия, организация муниципальных рынков с пониженными ставками арендной платы и др. В ряде муниципальных образований устанавливаются предельные цены на реализацию наиболее значимых продуктов (например, хлеба).

Вопросы для самоконтроля

1. В чем заключается взаимосвязь между налогами, ценами и тарифами на муниципальные услуги?

2. Каковы возможности органов местного самоуправления в вопросах налогового регулирования?

3. Каковы возможности органов местного самоуправления в вопросах регулирования тарифов на муниципальные услуги?

4. В чем состоит специфика формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги?

6.7 Муниципальный заказ

Роль муниципального заказа в экономике муниципального образования.

Система муниципального заказа является одним из самых важных регуляторов экономических процессов на муниципальном уровне. Зачастую понятие муниципального заказа трактуется достаточно узко - как способ конкурсной закупки отдельных видов материальных ресурсов для муниципальных нужд либо (реже) оказания некоторых муниципальных услуг. С такой трактовкой согласиться нельзя. Через муниципальный заказ должны проходить вся продукция, закупаемая для муниципальных нужд, и все бюджетные муниципальные услуги, оказываемые как муниципальными, так и иными исполнителями. В этом смысле муниципальный заказ следует рассматривать как идеологию формирования и исполнения расходной части местного бюджета, элемент системы управления финансовыми ресурсами муниципального образования.

К сожалению, во многих муниципальных образованиях конкурсное размещение муниципального заказа является скорее исключением, чем правилом. Нет единой службы, ответственной за организацию муниципального заказа. Каждое структурное подразделение администрации самостоятельно ищет поставщиков необходимой ему продукции и услуг или работает с ранее известными (знакомыми) поставщиками, не имеет достаточной информации о конъюнктуре цен и качественных характеристиках продукции данного поставщика в сравнении с аналогами. За счет этого местные бюджеты теряют значительные средства. В Бюджетном кодексе РФ используются термины "муниципальный контракт" и "муниципальный заказ".

Муниципальный контракт - это договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета.

Муниципальный заказ - это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Предметом муниципального заказа являются работы по благоустройству территории, строительство, реконструкция и капитальный ремонт дорог, строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, поставка горюче-смазочных материалов для муниципальных нужд, переработка и утилизация отходов, содержание, обслуживание, текущий и капитальный ремонт жилищного и нежилого муниципального фонда, инженерных сетей, производство отдельных видов продукции для муниципальных нужд, товаров народного потребления, в первую очередь для детей и малоимущих граждан, оказание иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения. С помощью муниципального заказа могут решаться различные задачи: снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг, адресное предоставление услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, приоритетное развитие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регулируются рыночными механизмами, сокращение сроков исполнения и обеспечение качества предоставляемых услуг.

Объем муниципального заказа и сферы его применения должны выбираться с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных задач. Принципы осуществления муниципального заказа:

применение нормативно закрепленных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок;

обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение муниципального заказа, в том числе осуществление закупок товаров для муниципальных нужд на товарных биржах;

жесткий контроль размещения контрактов;

экономия бюджетных средств;

соблюдение свободы конкуренции.

Процесс формирования и исполнения муниципального заказа

В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы формирования и исполнения муниципального заказа. Этот процесс чаще всего включает четыре этапа (рис. 6.7.1).

Первый этап. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год.

Второй этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа.

Третий этап. Определяются заказчики по отдельным позициям, т.е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями "заказчика" (кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты).

Четвертый этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения.

Рис. 6.7.1 Процесс формирования, утверждения и исполнения муниципального заказа (на примере г. Томска)

В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению.

Во многих муниципальных образованиях приняты нормативные правовые акты, регулирующие систему муниципального заказа. Опыт реализации муниципального заказа в крупных городах России, введение конкурса на его размещение позволили снизить расходы бюджетов до 10-15% и свести к минимуму факты коррупции при распределении муниципальных контрактов.

Способы размещения муниципального заказа

В мировой и отечественной практике используются следующие способы размещения муниципального заказа (рис. 6.7.2).

Открытый конкурс - самый предпочтительный способ размещения заказа. Объявления о проведении конкурса публикуются в средствах массовой информации. Приглашаются любые предприятия и организации, действующие на рынке данных услуг и удовлетворяющие квалификационным требованиям, предусмотренным положением по размещению муниципального заказа. Недостатки открытого конкурса выражаются в том, что процесс рассмотрения заявок может быть весьма продолжительным, а кроме того, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок, обеспечить объективность оценки заявок.

Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда у заказчика (местной администрации) нет возможности составлять подробные характеристики заказываемых товаров, работ, услуг, либо в случаях, когда поставщики не представили заявки на участие в торгах или же все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с требованиями по выполнению муниципального заказа.

Закрытый конкурс проводится в следующих случаях:

сроки выполнения муниципального контракта ограничены (например, услуги носят сезонный характер);

форс-мажорные (чрезвычайные) обстоятельства: наводнения, пожары, разрушение муниципальных объектов;

из-за невыполнения требований все заявленные на конкурс предложения отклонены.

Бесконкурсное размещение муниципального заказа используется в основном при выполнении работ местными монополистами или в условиях неразвитости конкурентной среды.

Администрация муниципального образования должна подготовить методическое обеспечение муниципального заказа, т.е. выбрать и обосновать форму проведения мероприятий по отдельным контрактам, установить критерии отбора исполнителей.

К потенциальным исполнителям муниципальных контрактов в зависимости от их характера могут быть предъявлены следующие требования. Исполнитель должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения муниципального контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней, не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом). Поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена.

Особенности организации муниципального заказа в социальной сфере

Методы муниципального заказа стали распространяться и на отдельные социальные услуги, в первую очередь в сферах медицинского обслуживания и образования. Исходя из наличия бюджетных средств органы местного самоуправления определяют объем медицинских, образовательных и других социальных услуг, которые они в состоянии профинансировать, и на этот объем заключают договоры (контракты) с соответствующими муниципальными, государственными или частными учреждениями. Так появился термин "муниципальный социальный заказ". В некоторых городах он стал основной формой управления муниципальными учреждениями со стороны местной администрации.

Так, в Новосибирске действует положение о муниципальном социальном заказе. С его помощью решается несколько задач:

осуществляется правовое и бюджетно-финансовое закрепление обеспечения социальных программ;

повышается эффективность использования средств, выделяемых на решение социальных вопросов;

увеличивается "прозрачность" финансирования социальной сферы, т.е. расходование бюджетных средств на эти цели становится открытым для контроля со стороны общественности;

обеспечивается возможность конкуренции в оказании социальных услуг и др.

Технология выдачи муниципального социального заказа состоит в следующем. Органы местного самоуправления, осведомленные об актуальных вопросах социальной сферы, объявляют в прессе конкурс проектов, решающих ту или иную проблему. Заказчиком выступает местная администрация. Исполнителем (подрядчиком) могут выступать организации всех форм собственности.

Критерии отбора наиболее эффективного социального проекта определяет заказчик. Среди них могут быть:

организационная самостоятельность исполнителя;

наличие опыта в направлении конкурсного вида социальной деятельности или объекта социального заказа;

уровень проектной проработки мероприятий, связанных с выполнением конкретного социального заказа.

В случае неисполнения (некачественного исполнения) контракта социального заказа муниципальные органы вправе требовать возмещения ущерба от исполнителя.

Организация управления муниципальным заказом

В большинстве муниципальных образований размещение муниципального заказа производится децентрализованно, т.е. каждое структурное подразделение администрации самостоятельно изыскивает поставщиков необходимой продукции (в пределах выделенных бюджетных средств) и заключает муниципальные контракты. Однако в администрациях ряда городов для организации работ по муниципальному заказу созданы специальные структурные подразделения. Создание такой службы позволяет экономически грамотно рассматривать и сопоставлять предложения, поступающие от потенциальных исполнителей и отраслевых структурных подразделений администрации, проводить единую политику в сфере муниципального заказа, организовывать конкурсы, подписывать контракты на весь объем муниципального заказа, осуществлять контроль их выполнения.

В последнее время активно развивается система организации муниципальных закупок через Интернет, что позволяет расширять географию поставщиков и экономить бюджетные средства.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое муниципальный заказ и муниципальный контракт?

2. Что может быть предметом муниципального заказа?

3. Каковы основные этапы формирования и размещения муниципального заказа?

4. Каковы основные способы размещения муниципального заказа?

5. В чем преимущества централизованного управления муниципальным заказом перед децентрализованным?

6.8 Система муниципальных финансов

Финансовые ресурсы местного самоуправления и их классификация.

Правовые основы и принципы организации муниципальных финансов изложены в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы формирования и расходования финансовых ресурсов местного самоуправления, в разделе 6.9 будут рассмотрены технологии и инструменты управления муниципальными финансами.

Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:

налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использования муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);

собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;

законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государственных полномочий;

принадлежащие муниципальному образованию и заемные;

входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципальным предприятиям и учреждениям.

Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в РФ введена единая бюджетная классификация, установленная Федеральным законом "О бюджетной классификации РФ". Органы местного самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Федеральный закон 2003 года разграничил источники доходов и расходные полномочия между муниципальными образованиями разных типов (поселениями, муниципальными районами и городскими округами), установил принципы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и процедуры финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Конкретные перечни и ставки налоговых платежей, поступающих в бюджеты муниципальных образований разных типов, установлены новым Бюджетным кодексом РФ.

Доходы местных бюджетов

Источники доходов местных бюджетов показаны на рис. 6.8.1.

К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами. В Федеральном законе 1995 года к доходам местных бюджетов относились также доходы от местных займов и лотерей, муниципальных ценных бумаг, а также финансовые средства, передаваемые органам местного самоуправления для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета. В Федеральном законе 2003 года эти источники не упоминаются.

Направлениями увеличения доходов местных бюджетов могут быть:

увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;

повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;

повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений;

организация работы по оперативному учету и погашению задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;

применение методики оценки социально-экономических и финансовых последствий предоставления льгот, в том числе в виде пониженной ставки по уплате налогов и сборов;

организация учета и планирования доходов бюджета от предпринимательской деятельности в целях их повышения;

разработка эффективных инвестиционных и социально значимых проектов и программ, под которые могут быть получены на условиях софинансирования субсидии из соответствующих фондов субъектов РФ;

использование в отдельных случаях заемных средств.

Вопрос о дотациях как источнике доходов местных бюджетов рассматривается ниже.

Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

Еще одним дополнительным источником доходов для крупных муниципальных образований (с числом жителей более 200 тысяч человек) может быть Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, образованный Правительством РФ в составе федерального бюджета с целью активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Субсидии из этого фонда предоставляются на конкурсной основе муниципальным образованиям, осуществившим программы реформирования муниципальных финансов. В программе реформирования муниципальных финансов могут быть учтены такие мероприятия, как реформирование бюджетного процесса, совершенствование системы управления инвестициями, реформирование системы муниципального заказа, повышение эффективности использования муниципального имущества, внедрение среднесрочного финансового планирования, повышение открытости управления муниципальными финансами и др.

Расходы местных бюджетов

Федеральный закон 2003 года в сравнении с Федеральным законом 1995 года предоставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.

Муниципальные минимальные социальные стандарты - это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования. Они должны быть установлены органами местного самоуправления на каждый вопрос местного значения, закрепленный за муниципальным образованием и предусматривающий расходы из местных бюджетов. Примерами муниципальных минимальных социальных стандартов являются: фактический размер жилой площади и размер доходов на одного жителя, при недостижении которых он может претендовать на получение жилой площади на условиях социального найма, норматив расхода воды на одного жителя в квартирах, не оборудованных счетчиками расхода воды, частота (интервал) движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направлениях, доля оплаты родителями содержания ребенка в детском саду и возможные льготы по оплате и т.д. На основе этих данных определяются нормативы бюджетных расходов по соответствующим статьям. Муниципальные социальные стандарты устанавливают только объемы, качество и в отдельных случаях сроки (периодичность) предоставления бюджетных услуг. Их нельзя смешивать со стандартами безопасности, правилами технической эксплуатации, санитарными, экологическими и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и подлежат обязательному исполнению. Установление муниципальных социальных стандартов - достаточно сложная задача, поскольку органам местного самоуправления придется выбирать между желанием предоставить большее количество бюджетных услуг и возможностями бюджетов.

Муниципальные социальные стандарты не могут применяться при выполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Нормативы бюджетных расходов на эти полномочия должны определяться соответствующими органами государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. Таким образом, в стране возникает многоуровневая система минимальных социальных стандартов (федеральные, региональные, муниципальные), причем тот уровень бюджетной системы, который устанавливает соответствующие социальные стандарты, обязан обеспечить и их финансирование.

Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Структура расходов местных бюджетов приведена на рис. 6.8.2.

Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75-80% бюджетных расходов. В перспективе их структура будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ.

В бюджете текущих расходов могут выделяться "защищенные статьи", по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К ним обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и компенсаций и т.п.

Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов.

Возможные направления повышения эффективности расходов местных бюджетов показаны на рис. 6.8.3.

Особое значение имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому "бюджетированию по результатам". Это означает, что бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение каких-то заданных целей (программно-целевое финансирование). Ориентация бюджетного процесса на результат является одним из основных требований утвержденной Правительством РФ "Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах". В рамках данной Концепции, в частности, предусматривается:

совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований к конечному результату;

учет эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе опросов потребителей бюджетных услуг;

расширение самостоятельности бюджетных учреждений в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.

В конечном итоге от бюджетополучателя будут требовать не соблюдения расходов по каждой статье, а конечного результата деятельности. Внедрение такой системы финансирования только начинается, нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов. Переход на бюджетирование по результатам следует рассматривать как одно из главных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.

Обеспечение сбалансированности и устойчивости местных бюджетов

Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 15% от объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления от продажи муниципального имущества и другие источники, установленные законодательством.

Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего времени было практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов местных бюджетов для муниципальных образований в 2003 году составляла от 10 до 50%, что порождало массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональным и местными бюджетами производилось таким образом, что все без исключения муниципальные образования оказывались дотационными. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих налогов и дотаций чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались "города-доноры", которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становилось выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году. Поэтому размер консолидированного бюджета субъекта РФ в реальном исчислении не возрастал, и с каждым годом становилось все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.

Другой причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюджетов было возложение на них ряда государственных полномочий, финансируемых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.

Федеральный закон 2003 года и новый Бюджетный кодекс РФ устанавливают принципиально иной механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и новую систему межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна обеспечить финансовую поддержку экономически слабых муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов и изъятие избыточных финансовых средств у доноров. Общая схема межбюджетных отношений в субъекте РФ представлена на рис. 6.8.4.

Система этих отношений начинается с ключевого момента - ежегодного установления субъектом РФ, начиная с 2006 года, критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя для городских округов и муниципальных районов с возможной передачей муниципальным районам права установления таких уровней для поселений по единой методике. Этот уровень по сути является региональным минимальным социальным стандартом бюджетной обеспеченности. Кроме того, субъект РФ может вводить для отдельных муниципальных образований индексы бюджетных расходов (ИБР), характеризующие объективную разницу в стоимости набора бюджетных услуг, вызванную местными различиями (плотность населения, размеры территории, удаленность от регионального центра, социально-демографический состав населения). Для одного муниципального образования ИБР может быть больше единицы, для другого меньше.

Величина критериального уровня устанавливается субъектом РФ на основе прогноза доходов его консолидированного бюджета с учетом трансфертов из федерального бюджета. Получив от субъекта РФ численное значение критериального уровня на очередной финансовый год и зная свой индекс бюджетных расходов и формулу расчета дотаций, муниципальное образование имеет все исходные данные для самостоятельного расчета объема получаемых им дотаций, а следовательно, для разработки и утверждения своего бюджета. Субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований - налоговое и бюджетное, в различном сочетании.



Рис. 6.8.4 Схема межбюджетных отношений в субъекте РФ

Налоговое регулирование состоит в том, что органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и долей федеральных налогов, закрепленных за субъектами РФ.

Особенность налогового регулирования состоит в том, что нормативы отчислений должны быть бессрочными (постоянными) и едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу (иначе произойдет возврат к системе регулирующих налогов). Поэтому объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных налоговых отчислений, должен зависеть от равномерности распределения налоговой базы по муниципалитетам. В тех субъектах РФ, где эта база распределена относительно равномерно, целесообразно закреплять за местными бюджетами больше налоговых доходов. В тех, где дифференциация между отдельными муниципальными образованиями велика, целесообразнее перераспределять больше средств из региональных фондов финансовой поддержки. Аналогично могут поступать муниципальные районы в отношении поселений.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального, поскольку это лишило бы их стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала. Могут быть использованы следующие методы выравнивания.

1. Метод предоставления одинакового объема дотаций на душу населения. Так, если критериальное значение составляет 4000 рублей на человека, то объем дотаций с учетом возможностей бюджета субъекта РФ может быть установлен, например, в размере не более 2500 рублей на человека. Те муниципальные образования, в которых отставание от критериального уровня составляет менее 2500 рублей (собственный налоговый потенциал более 1500 рублей), получат дотации, позволяющие достичь критериального уровня. Те, у которых отставание превышает 2500 рублей, получат только по 2500 рублей на человека.

2. Метод пропорционального выравнивания, когда размер дотаций будет пропорционален уровню отставания бюджетной обеспеченности муниципальных образований от критериального уровня. Например, если у одного муниципального образования уровень отставания от критериального составляет 20%, а у другого - 80%, то размер дотации второму муниципальному образованию будет в 4 раза больше, чем первому, при этом ни одному из них достижение критериального уровня не гарантируется.

3. Метод выравнивания до максимально возможной (по возможностям бюджета субъекта РФ) степени достижения критериального уровня. Например, если эта цифра составляет 70% критериального уровня, то муниципальные образования с уровнем налогового потенциала свыше 70% критериального дотаций не получат, а остальные получат дотации, обеспечивающие уровень бюджетной обеспеченности 70% от критериального.

4. Комбинированные методы, предполагающие сочетание в разных пропорциях перечисленных выше методов.

Выбор того или иного метода выравнивания или их сочетания устанавливается законом субъекта РФ.

Другая модель выравнивания бюджетной обеспеченности предусмотрена для муниципальных образований, уровень обеспеченности в которых за счет доходов, собираемых на своих территориях, превышает критериальный. Если это превышение составляет не более 2,0 от среднего уровня по субъекту РФ (обсуждается вопрос о снижении данного показателя до 1,3), то все полученные доходы муниципальное образование может использовать для своих нужд. Те муниципальные образования, уровень доходов которых превышает расчетный более чем в 2 раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого. Излишки, изымаемые у доноров, используются для финансовой поддержки других муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.

Новый механизм бюджетного выравнивания будет стимулировать муниципальные образования (в особенности "доноров") к наращиванию своего экономического потенциала и собственной доходной базы, тем самым будут прирастать и доходы бюджетов других уровней.

Вопросы для самоконтроля

1. От чего зависит потребность муниципального образования в финансовых средствах?

2. Каковы источники доходов местных бюджетов?

3. За счет чего можно увеличивать доходы местных бюджетов?

4. Каковы основные направления (статьи) расходов местных бюджетов?

5. Что такое муниципальные минимальные социальные стандарты?

6. Какие существуют способы повышения эффективности расходов местных бюджетов?

7. Какой эффект может быть получен при переходе к бюджетированию по результатам?

8. Каковы причины образования и источники покрытия дефицита местных бюджетов?

9. Какой механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований предусмотрен Федеральным законом 2003 года и новым Бюджетным кодексом РФ?

6.9 Управление муниципальными финансами

Муниципальная финансовая политика.

Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств.

Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования в интересах населения составляет суть муниципальной финансовой политики.

Цели и основные инструменты муниципальной финансовой политики представлены на рис. 6.9.1.

Система целей муниципальной финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных на данное муниципальное образование.

Ниже рассматриваются отдельные методы и инструменты достижения этих целей.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании - это деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю исполнения.

Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.

...