Система муниципального управления

Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт - положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных, показанных на рис. 6.9.2.

Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о критериальном (пороговом) значении уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя по данному субъекту РФ и типу муниципального образования на очередной финансовый год, формуле расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, в том числе в рамках региональных фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта РФ.

Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган муниципального образования. К проекту бюджета прилагается специальный документ - бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципального образования.

Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения).

На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т.е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий по проекту между администрацией и представительным органом создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения жителями муниципального образования.

На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения населения и общественных организаций, проводятся публичные слушания по проекту бюджета и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представительным органом во втором чтении.

Третий этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата. Продолжается работа согласительной комиссии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении.

Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года.

Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений не более чем на 10%, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10% от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет.

Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль исполнения бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях.

Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. До начала рассмотрения отчета представительным органом проводится внешняя проверка силами муниципального контрольного органа. Представительный орган может также привлечь для внешней проверки независимую аудиторскую организацию. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Казначейское исполнение местных бюджетов

Бюджетный кодекс РФ установил обязательность казначейского исполнения бюджетов всех уровней, включая местные.

Существовавшая (а во многих регионах до сих пор существующая) система исполнения местных бюджетов предусматривает последовательное перечисление бюджетных средств на оплату закупаемой продукции и бюджетных услуг со счета финансового органа муниципального образования на расчетные счета заказчиков продукции и услуг - распорядителей бюджетных средств, а затем с их счетов на расчетные счета поставщиков и исполнителей. Перечисление осуществляется через соответствующие банки. Поскольку участники бюджетного процесса могут хранить свои расчетные счета в разных банках, этот процесс занимает много времени, в течение которого финансовые средства замораживаются. Следствием такой схемы являются:

отсутствие "прозрачности" в исполнении местного бюджета;

неэффективный контроль целевого использования бюджетных средств (факт нецелевого использования может быть обнаружен лишь при рассмотрении итогового отчета распорядителя бюджетных средств);

отсутствие оперативной информации о произведенных расходах, что затрудняет расчет необходимых заемных средств;

нерационально большой уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков и т.п.

Казначейское исполнение бюджета характеризуется тем, что все расчеты с поставщиками продукции и исполнителями услуг производятся на основе принципа единства кассы с единого счета, на который поступают все доходы бюджета. Главная цель перехода на казначейское исполнение бюджета - установление оперативного контроля над целевым использованием средств и ходом исполнения бюджета, сокращение сроков прохождения платежей, повышение точности планирования и обоснованности использования средств за счет централизованного управления финансовыми потоками. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти муниципальных образований являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Основными результатами казначейского исполнения бюджета должны стать:

обеспечение контроля целевого использования бюджетных средств;

обоснованное планирование расходов;

получение оперативной информации о состоянии бюджетных счетов по учреждениям, отраслям, статьям расходов;

оптимизация бюджетных потоков.

В результате введения казначейского исполнения бюджета распорядители расходов отделены от получателей, потоки доходов и расходов централизованы и оптимизированы, обеспечивается гибкое маневрирование ресурсами. Практический опыт показал, что с введением казначейского исполнения бюджета исключается возможность нецелевого использования средств, а их экономия за счет ускорения оборота составляет до 10-15%.

Казначейское исполнение местного бюджета может осуществляться в разных муниципальных образованиях по одной из двух схем.

Первая предусматривает создание в муниципальном образовании своего муниципального казначейства, как правило в составе финансового органа администрации. Распорядители бюджетных средств открывают в муниципальном казначействе лицевые счета. Оно выполняет функции кассира всех распорядителей и получателей бюджетных средств и проверяет правильность заявок распорядителей бюджетных средств на финансирование расходов, их соответствие бюджетной росписи и оплачивает счета поставщиков. На расчетные счета бюджетных организаций перечисляются только расходы на заработную плату работников.

Вторая предусматривает заключение соглашения о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета с территориальным органом Федерального казначейства или казначейства субъекта РФ. Данные органы не вправе отказать муниципальному образованию в заключении такого соглашения.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней осуществляется территориальными органами Федерального казначейства, т.е. ими производятся сами кассовые операции по перечислению бюджетных средств в соответствии с поручениями финансового органа муниципального образования либо муниципального казначейства.

Переход на казначейское исполнение бюджета - сложная процедура, требующая создания соответствующих компьютерных программ и баз данных о распорядителях и получателях бюджетных средств, обучения персонала. В настоящее время на рынке программных продуктов присутствует несколько программ казначейского исполнения местных бюджетов, разработанных разными внедренческими организациями. Каждый из продуктов имеет достоинства и недостатки; при этом муниципальные образования внедряют у себя разные модели. Отсутствие унифицированного программного обеспечения приведет к негативным последствиям, осложнив обмен информацией.

Муниципальный заказ в бюджетном процессе

При рассмотрении в разделе 6.7 вопросов организации муниципального заказа мы обращали внимание на его связь с бюджетным процессом, а муниципальный заказ в широком понимании характеризовался как идеология формирования и исполнения расходной части бюджета. Переход на казначейское исполнение бюджета придает этой связи новый аспект.

Действительно, при казначейском исполнении бюджета стоимость каждой позиции муниципального заказа уже внесена в базу данных бюджетной росписи.

При заключении конкретного муниципального контракта осуществляется автоматизированная сверка суммы контракта с предусмотренной в бюджетной росписи и блокируется заключение контрактов, превышающих выделенные лимиты ассигнований.

Схема взаимосвязи муниципального заказа с исполнением бюджета представлена на рис. 6.9.3.



Рис. 6.9.3 Схема функционирования муниципального заказа во взаимосвязи с бюджетным процессом

Реализация такой схемы требует соответствующего программного обеспечения казначейского исполнения бюджета, но позволяет установить надежный контроль обоснованности муниципальных контрактов и финансирования обязательств бюджета по их оплате.

Муниципальный кредит

Эффективным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений. Согласно Федеральному закону 2003 года, муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Бюджетный кодекс РФ определяет, что органы местного самоуправления имеют право на заключение кредитных соглашений и договоров, получение муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), получение бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, выдачу муниципальных гарантий. В этих случаях у муниципального образования возникает муниципальный долг.

Муниципальный долг - это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Муниципальный долг полностью и безусловно обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну. Согласно Бюджетному кодексу РФ, предельный объем муниципального долга не должен превышать объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Краткосрочные муниципальные заимствования используются для покрытия временных дефицитов местных бюджетов. Вопрос о долгосрочных муниципальных займах, связанных с реализацией инвестиционных проектов, рассматривается в главе 7. В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных неотложных проблем.

Муниципальное образование обязано ежегодно разрабатывать программу заимствований, в которую включаются объемы заимствований на очередной финансовый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и расходы на погашение долговых обязательств. Программа утверждается представительным органом муниципального образования одновременно с утверждением бюджета.

Информация о долговых обязательствах муниципального образования вносится уполномоченным органом местного самоуправления в муниципальную долговую книгу. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования (в том числе гарантий), дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая необходимая информация.

Повышение открытости управления муниципальными финансами

Повышение открытости управления муниципальными финансами в условиях местного самоуправления имеет особое значение и может включать следующие направления:

обязательность проведения независимого аудита исполнения бюджета, бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, иных активов муниципальных образований;

обеспечение размещения проектов муниципальных нормативных актов и проектов, требующих значительных финансовых затрат, в общедоступных средствах массовой информации и сети Интернет, организация сбора и анализа отзывов на эти проекты;

организация публикации финансово-экономических и социальных показателей муниципального образования, в том числе на среднесрочную перспективу, в общедоступных средствах массовой информации и в Интернете.

Сводное финансовое планирование и баланс территории муниципального образования

Для комплексного решения задач развития местная власть должна иметь представление обо всех финансовых ресурсах, образующихся и используемых на территории муниципального образования. Этой цели служит территориальное сводное финансовое планирование, с помощью которого объединяются различные виды финансовых планов: хозяйствующих субъектов, местного бюджета, баланс денежных доходов и расходов населения. Эти планы отражают отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения части национального дохода, созданного и используемого на данной территории.

Для расчета абсолютной величины финансовых ресурсов территории муниципального образования составляется сводный баланс финансовых ресурсов, аккумулирующий денежные средства бюджета, внебюджетных фондов, средства ведомств и предприятий. Этот баланс входит в систему сводных финансовых балансов РФ и субъектов РФ.

Территориальный финансовый баланс муниципального образования обеспечивает последовательное и взаимосвязанное отображение движения финансовых ресурсов: процесса их образования, передачи в централизованные фонды государства и фонды субъекта РФ, получения ресурсов со стороны, формирования доходов и их использования. Сводный финансовый баланс фиксирует только годовые обороты ресурсов и не предназначен для отображения их остатков на начало и конец года.

Сводный финансовый баланс территории состоит из четырех разделов (табл. 6.9.1).

Сумма данных раздела I дает объем образованных на территории финансовых ресурсов (без средств населения). Итоги раздела II представляют собой объем затрат (без средств населения), произведенных на территории. Итоги раздела III характеризуют баланс доходов и расходов. В разделе IV отражены источники покрытия дефицита бюджета.

При разработке сводного финансового баланса территории используются данные местных экономических, финансовых, налоговых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов государственной власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития территории, данные местного бюджета, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы цели и задачи муниципальной финансовой политики?

2. Какие инструменты могут быть использованы при реализации муниципальной финансовой политики?

3. Каковы основные этапы бюджетного процесса в муниципальном образовании?

4. Чем характеризуется казначейское исполнение местных бюджетов?

5. Какое влияние может оказать казначейское исполнение бюджета на организацию работы по муниципальному заказу?

6. Какими правами обладает муниципальное образование в сфере финансово- кредитных отношений?

7. Для чего нужен сводный финансовый баланс территории муниципального образования?

6.10 Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных образований

Межмуниципальная хозяйственная кооперация.

Муниципальные образования могут решать многие экономические проблемы совместно и более эффективно. Межмуниципальная хозяйственная кооперация позволяет снизить стоимость продукции для муниципальных нужд за счет сооружения и эксплуатации более крупных совместных объектов, получения одними муниципальными образованиями продукции и услуг с предприятий и учреждений, расположенных на территории близлежащих муниципальных образований, увеличения масштабов производства товаров и услуг.

В зарубежной практике межмуниципальная хозяйственная кооперация получила широкое развитие и осуществляется в различных формах (табл. 6.10.1).

При кооперации небольших муниципалитетов с крупным для координации сотрудничества создается единый орган, в который входят представители всех заинтересованных муниципалитетов. Государство не контролирует такую кооперацию. При совместном решении общих вопросов создается руководящий орган с участием всех муниципалитетов. В некоторых случаях он обладает полномочиями по утверждению бюджета, тогда как в других случаях это делают местные органы участвующих в соглашении муниципалитетов. Совместное строительство и эксплуатация хозяйственных объектов и создание управляющих компаний особенно эффективно в сферах, требующих крупных инвестиций.

Практика использования межмуниципальной кооперации за рубежом имеет как достоинства, так и недостатки. С одной стороны, она позволяет эффективно и гибко решать определенные договором задачи. Услуга, приобретенная с помощью кооперации, обходится муниципалитету дешевле, чем ее самостоятельное производство. С другой стороны, возникают проблемы компетенции и ответственности. Так, принимающие участие в кооперации местные советы имеют меньшие возможности управления совместным предприятием, чем в случае, если бы этим предприятием руководил сам муниципалитет. Общественности также труднее вникнуть в суть дела. Решение многих задач независимыми межмуниципальными компаниями может ограничить свободу действий участвующих в кооперации муниципалитетов. Возникают сложности, которые не всегда можно разрешить силами двух муниципалитетов, участвующих в соглашении. Муниципалитет, приобретающий услугу у другого, не в состоянии влиять на ее качество (например, на выбор интерьера и порядок эксплуатации лечебницы). Поэтому многие из соглашений по межмуниципальной кооперации должны утверждаться государственными инстанциями.

Во многих странах основным направлением межмуниципальной кооперации является совместное строительство и содержание объектов, обслуживающих несколько соседних муниципалитетов. В этом случае создаются специальные округа по содержанию соответствующих объектов, границы которых могут не совпадать с границами муниципалитетов. Широко известны школьные, а также водохозяйственные и иные специализированные межмуниципальные округа.

В России правовая база для межмуниципальной хозяйственной кооперации отсутствует и почти нет практического опыта. Такие возможности предоставляет Федеральный закон N 131 от 2003 года. Им предусмотрено, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Для совместного решения социальных задач представительные органы муниципальных образований могут учреждать межмуниципальные некоммерческие организации в различных формах.

Все перечисленные общества и организации подлежат государственной регистрации в соответствии с действующим законодательством и функционируют в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ.

Внешние экономические связи муниципальных образований

Многие города активно участвуют в международных экономических связях, как с целью закупок ряда товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций.

Для реализации внешних экономических связей в администрациях городов могут создаваться особые структурные подразделения. Основные этапы деятельности местной администрации при проведении закупок по импорту показаны на рис. 6.10.1.

Для содействия внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, местная администрация может организовать таможенный (консигнационный) склад и эффективно использовать его совместно с таможенными органами. Она может также оказывать помощь предпринимательским структурам муниципального образования в области внешнеэкономической деятельности.

В ряде городов разработаны целевые комплексные программы развития внешнеэкономических связей и созданы соответствующие структурные подразделения в местных администрациях. Примерные функции такого подразделения:

разработка концепции развития внешнеэкономической деятельности и международных связей города;

поддержка образовательных учреждений по подготовке специалистов-международников и созданию условий для повышения квалификации специалистов, работающих в области внешнеэкономической деятельности и международных связей;

поддержка научных исследований и мероприятий, направленных на изучение внешнеэкономической деятельности и международных связей города, процесса привлечения инвестиций, изучение рынков сбыта и т.п.

Еще одно из направлений внешних экономических связей российских городов - создание совместных предприятий. Это позволяет привлекать инвестиции в создание или реконструкцию необходимого для города объекта, а зарубежным инвесторам - получать выгодные заказы и долю в прибылях или часть производимой продукции. В ряде городов созданы представительства инофирм.

Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем основные преимущества межмуниципальной кооперации?

2. Каковы основные формы межмуниципальной кооперации за рубежом?

3. Какие проблемы возникают в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве?

4. Какие возможности межмуниципального экономического сотрудничества открывают нормы Федерального закона 2003 года?

5. Каковы возможные направления внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления?

6.11 Организационные формы комплексного управления экономикой и финансами муниципального образования

Широкий круг экономических проблем, решаемых органами местного самоуправления, реализация муниципальной экономической политики требуют создания соответствующих организационных структур. Функции некоторых из них рассматривались в предыдущих разделах. Здесь освещается вопрос о системном руководстве и комплексном управлении муниципальной экономической политикой.

Как отмечалось, за последние годы для выполнения новых экономических функций в местных администрациях появились новые организационные структуры: по управлению имуществом, земельными ресурсами, инвестиционной, налоговой, ценовой и тарифной политике, работе с промышленными и предпринимательскими структурами, муниципальному заказу, казначейскому исполнению бюджета, внешним экономическим связям и т.п. Реже встречаются такие новые структуры, как служба стратегического развития, единая служба управления недвижимостью, структурные подразделения, отвечающие за привлечение и эффективное использование заемных средств. Эти новые подразделения должны так или иначе сочетаться с прежними организационными структурами администраций.

В связи с развитием рыночной инфраструктуры на территории муниципальных образований возникают такие финансово-экономические институты различных форм собственности, как банки, страховые компании, пенсионные фонды, лизинговые компании, залоговые фонды, аудиторские, консалтинговые фирмы и т.п., с которыми местной администрации необходимо взаимодействовать.

Функционирование в составе администрации и вне ее множества разнообразных (в том числе новых) организационных структур, так или иначе воздействующих на формирование муниципальной экономической политики, поставило вопрос о том, кто отвечает за эту политику в целом, обеспечивая ее координацию, целенаправленность и эффективность.

В муниципальных образованиях этот вопрос решается по-разному. Немаловажную роль играют и личностные факторы, например профессиональная квалификация самого главы администрации и его заместителей. Из всего многообразия существующих структур местных администраций и методов координации экономической политики муниципального образования можно выделить четыре принципиальные схемы.

Децентрализованная. Планово-экономическая служба, финансовая служба, управление имуществом, управление инвестициями, работа с промышленностью и предпринимателями являются независимыми друг от друга структурными подразделениями и находятся в подчинении непосредственно главы администрации и разных его заместителей. Роль координатора экономической политики при этом неизбежно ложится на главу администрации.

В основном децентрализованная, но с усиленным комитетом (управлением, департаментом) экономики. В ведение последнего передаются некоторые дополнительные функции: инвестиционная политика, работа с предпринимательством, потребительский рынок и т.п.

Частично централизованная на уровне влиятельного заместителя главы администрации по экономике с координирующими функциями. В его ведении находятся вопросы собственно экономики, промышленности и т.п., иногда - весь блок вопросов перспективного развития муниципального образования, использования земель, взаимодействия с банковскими и иными коммерческими структурами. Но управление имуществом и финансовый орган местного самоуправления этому заместителю не передаются.

Полностью централизованная - первый заместитель главы администрации управляет всем экономическим блоком, включая экономику, финансы и недвижимость.

Большинство муниципальных образований использует вторую и третью из названных схем в различных модификациях. Однако наиболее рациональной представляется централизованная схема управления экономическим блоком, поскольку только в этом случае в муниципальном образовании создаются наилучшие условия для системного планирования и координации экономической политики, включая:

целевую направленность муниципальной экономики на повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг населению;

выделение на решение этой задачи всех ресурсов территории, включая объекты муниципальной собственности и ресурсы хозяйствующих субъектов;

обеспечение поддержки немуниципального сектора экономики;

увязку экономического и финансового планирования;

увязку решения текущих и перспективных задач.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие организационные структуры участвуют в управлении муниципальной экономикой?

2. Как обосновать выбор наиболее рациональной организационной структуры управления муниципальной экономикой?

Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования

7.1 Условия и факторы социально-экономического развития муниципального образования

Постановка задачи.

Выше (в главе 2) отмечалось, что муниципальное образование как сложная социально-экономическая система должно одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью на благоприятные изменения. Управление состоянием муниципального образования позволяет поддерживать на достигнутом уровне все системы его жизнеобеспечения, объемы и качество муниципальных услуг. Управление развитием нацелено на повышение этого уровня исходя из генеральной цели муниципальной деятельности: повышения качества жизни населения.

Управление состоянием и управление развитием - две взаимосвязанные стороны муниципального управления.

В предыдущих главах при характеристике управления отдельными сферами муниципальной деятельности так или иначе затрагивались вопросы развития территории. Настоящая глава посвящена вопросам управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.

Обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования включает в себя ряд взаимосвязанных и последовательно решаемых задач (рис. 7.1.1).

Исходной базой для планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования является анализ существующей социально-экономической ситуации, включая внутреннюю и внешнюю среду. Анализ внутренней среды позволяет делать выводы об имеющихся ресурсах, возможностях, направлениях и перспективах социально-экономического развития муниципального образования. Анализ внешних условий развития, включая общую социально-экономическую ситуацию в государстве, состояние нормативно-правовой базы, систему и подходы к управлению социально-экономическим развитием в стране и конкретном регионе, позволяет диагностировать и учитывать те проблемы, которые могут возникнуть при разработке и реализации планов и программ развития муниципального образования.

Взаимосвязь социально-экономического развития государства и муниципальных образований

Планомерное развитие общества - одно из основных достижений человеческой цивилизации. В странах с развитой рыночной экономикой стратегическое планирование уже давно является действенным инструментом государственного регулирования экономического и социального развития.

В основе социально-экономического развития СССР лежали государственные пятилетние планы, составной частью которых были планы развития макрорегионов (крупных экономических районов), отраслей народного хозяйства, территориально-производственных комплексов, республик, краев и областей и отдельных локальных территорий (нынешних муниципальных образований). Эти планы были увязаны по срокам, объемам капитальных вложений, мощностям строительных организаций, поставкам оборудования и т.д. Основные мероприятия планов развития финансировались соответствующими министерствами и ведомствами. Для городов разрабатывались и утверждались генеральные планы развития на срок до 15-20 лет. Хотя они зачастую вели к неэффективному использованию ресурсов в угоду отраслевым интересам и практически никогда не выполнялись в полном объеме, они все же служили определенными ориентирами развития.

При переходе России к рыночной экономике и многообразию форм собственности прежняя система всеобщего директивного планирования социально-экономического развития страны и отдельных территорий была разрушена. В начале 90-х был выдвинут тезис о несовместимости рынка и плана. Однако вскоре стало очевидно, что необходима не отмена всякого планирования, а лишь переход от прежних методов директивного планирования к прогнозированию и индикативному планированию.

Управление социально-экономическим развитием России регулируется Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". В нем содержатся положения о необходимости проведения на федеральном и региональном уровнях работ прогнозно-аналитического характера, формирования концепций и программ развития, которые используются органами законодательной и исполнительной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики. Наиболее важные положения Закона могут и должны быть использованы при разработке прогнозов, концепций и программ комплексного социально-экономического развития на муниципальном уровне.

Необходимо обеспечить взаимосвязь и взаимообусловленность развития страны, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важна взаимосвязь задач регионального и муниципального развития, поскольку любой хозяйственный комплекс, являющийся объектом регионального планирования, дислоцируется на территории какого-то конкретного муниципального образования. Именно здесь протекают основные процессы социально-экономического развития. Поэтому принципы региональной политики государства и регионального планирования могут стать методологической базой для планирования социально-экономического развития муниципальных образований.

Региональное прогнозирование и планирование должно предусматривать экологически обоснованное размещение производств, что напрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Без разрешения противоречия между развитием производства и сохранением экологического равновесия говорить об устойчивом развитии муниципальных образований не приходится.

Сегодня в стране возрождается система планирования перспективного социально-экономического развития территорий. Выступая в июле 2006 года на заседании Государственного совета Российской Федерации "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов", Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что: "У субъектов Федерации появляются более широкие возможности для привлечения инвесторов в свои территории... Однако для этого потребуется системная работа по развитию инфраструктуры, по созданию благоприятной деловой среды, по совершенствованию механизмов привлечения инвесторов... При этом надо продумать пути совершенствования механизмов взаимодействия различных уровней исполнительной власти... Стратегические планы развития - это всегда крайне сложная и ответственная тема... Вместе с тем формирование планов и программ вполне совместимо с рыночными условиями хозяйствования... практически все развитые экономики и крупнейшие бизнес-корпорации вырабатывают такие стратегии развития в рыночных условиях... Критериями состоятельности региональных программ должны быть прежде всего рост объемов производства и доходов консолидированных бюджетов регионов, а также эффективное использование имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов".

В качестве основных рекомендаций было предложено создание и развитие отвечающей современным условиям комплексной системы социально-экономического планирования в стране, регионах и муниципальных образованиях, а также принятие федерального закона об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, которая должна обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на региональном и муниципальном уровнях концепциями, стратегиями и программами развития.

Механизмом реализации задач социально-экономического развития всей страны и отдельных территорий являются целевые программы. Существует множество видов целевых программ, которые можно классифицировать по статусу, назначению, срокам, направленности и механизмам реализации (рис. 7.1.2).

По статусу целевые программы делятся на федеральные, межрегиональные, региональные и муниципальные.

По назначению различают комплексные целевые программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального образования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной определенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблемные.

По срокам реализации различают краткосрочные (1 год), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (10-15 и более лет) целевые программы.

По направленности решаемых проблем различают социальные, экологические, экономические, научно-технические и иные целевые программы.

По механизму реализации различают заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями и конкурсные, когда исполнители выбираются комиссией после утверждения программы и объемов ее финансирования.

Муниципальные образования, на территории которых реализуются мероприятия федеральных и региональных целевых программ, могут получать соответствующие инвестиции из федерального и регионального бюджетов.

В последние годы усиливается связь целевых программ с бюджетным процессом. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одним из направлений которой является расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Это предполагается осуществить, в частности, путем использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ, распределения части бюджетных средств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию целевых программ.

В Концепции предлагается замена "сметного принципа планирования бюджетных расходов" на "программно-целевой" путем преобразования сметных расходов в так называемые "ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения". При этом указано, что действующие сегодня - централизованные (федеральные, региональные, муниципальные) и новые - ведомственные целевые программы "должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ".

Основными различиями между централизованными и ведомственными целевыми программами являются:

уровень утверждения (централизованные программы утверждаются высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня, а ведомственные - соответствующими субъектами бюджетного планирования);

межотраслевой (централизованные программы) или внутриотраслевой (ведомственные программы) характер и значение;

содержание программных мероприятий (централизованные программы, как правило, включают крупные по объему работ, срокам и финансированию мероприятия, ведомственные предусматривают реализацию менее крупных мероприятий или программное объединение расходов на предоставление определенного вида слуг);

источник финансирования (централизованные программы финансируются непосредственно из бюджетов, а ведомственные - за счет средств, выделенных бюджетами конкретным субъектам бюджетного планирования).

Таким образом, централизованные целевые программы являются инструментом экономической политики, а ведомственные - инструментом бюджетного управления (планирования, отчета, анализа) органов исполнительной власти соответствующего уровня.

Реализация Концепции на местном уровне будет иметь ряд особенностей, отражающих специфику конкретных территорий. Тем самым создаются предпосылки не только для создания системы муниципальных целевых программ и повышения результативности расходов местных бюджетов, но и для выхода с отдельными муниципальными мероприятиями на региональный и федеральный уровни с целью включения их в соответствующие централизованные и ведомственные целевые программы и подпрограммы.

Полномочия местного самоуправления в сфере социально-экономического развития территорий

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. К вопросам местного значения муниципальных образований разных типов закон относит разработку и утверждение генеральных планов развития поселений и схем территориального планирования муниципальных районов, установление правил землепользования и застройки, территориальное зонирование земель, контроль использования земель, экологический контроль и другие действия органов местного самоуправления, необходимые для реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития.

Базовым документом для разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований является Указ Президента РФ "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" (1996 год). В этом документе указано, что основной задачей органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Отмечено, что только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения.

Особую роль в социально-экономическом развитии государства и регионов играет стимулирование развития городов, располагающих крупным экономическим и научно-техническим потенциалом и могущих стать "локомотивами" и "точками роста" экономики соответствующих субъектов РФ.

Вопросы для самоконтроля

1. Как связаны между собой задачи текущего жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципальных образований?

2. Каковы цели и задачи государственной политики социально-экономического развития регионов и муниципальных образований на современном этапе?

3. Каковы основные направления развития метода целевого программного управления?

4. Каковы основные отличия централизованных и ведомственных бюджетных целевых программ?

5. Как связаны между собой муниципальные и региональные программы социально-экономического развития?

6. Каковы полномочия и задачи органов местного самоуправления в вопросах комплексного социально-экономического развития территорий?

7.2 Анализ, прогнозирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования

Анализ социально-экономического положения.

Анализ социально-экономического положения муниципального образования является необходимой предпосылкой принятия органами местного самоуправления различных управленческих решений, в том числе и в сфере комплексного социально-экономического развития территории. Он проводится путем сопоставления фактических показателей анализируемого периода с плановыми и с фактическими показателями за предшествующие годы.

Целью этого анализа является установление причин и факторов отклонения фактических показателей от плановых и от показателей предшествующих лет, выявление позитивных тенденций, которые необходимо развивать, и негативных, которым необходимо противостоять, определение узких мест и диспропорций в развитии отдельных сфер муниципальной деятельности, выявление резервов роста.

С целью разработки планов и программ развития анализ социально-экономического положения муниципального образования обычно проводится за предшествующий трехлетний период по нескольким направлениям (рис. 7.2.1).

По завершении анализа возможно сравнение отдельных показателей с показателями соседних муниципальных образований, сходных по специализации и типу хозяйства, с показателями по субъекту РФ, федеральному округу и стране в целом, а также с нормативными значениями. Затем дается оценка ранее принятым мерам по улучшению социально-экономического положения муниципального образования. Здесь рассматриваются используемые формы и методы управления, действующие нормативные правовые акты различных уровней, регулирующие процессы социально-экономического развития, а также определяется эффективность реализуемых мер на основе оценки динамики социально-экономических показателей. Оценивается также воздействие на социально-экономическое развитие муниципального образования реформ, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Анализ показателей для каждой сферы муниципальной деятельности осуществляют соответствующие отраслевые подразделения местных администраций. Экономическая служба администрации проводит сводный анализ социально-экономического положения территории. Его качество в значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.

Основными исходными данными для анализа социально-экономического положения муниципального образования являются данные, получаемые от органов государственной статистики и других органов государственной власти. На безвозмездной основе осуществляется обмен информацией между органами местного самоуправления, исполнительной власти субъектов РФ, налоговыми, территориальными органами Федерального казначейства и др. Органы местного самоуправления могут также получать отдельные интересующие их данные непосредственно от хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования (с их согласия). Вопросы информационного (в том числе статистического) обеспечения муниципальной деятельности подробно рассматриваются в главе 8. Кроме того, при анализе социально-экономической ситуации в муниципальном образовании должны учитываться мнение населения (в частности, проводиться анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных объединений и т.д. При использовании такой информации важно оценивать уровень ее достоверности.

Измерителями уровня отдельных показателей социально-экономического положения муниципальных образований служат минимальные социальные стандарты и нормативы (они рассматривались в главе 5), а также строительные, экологические и другие нормы и нормативы. Социальные нормы и нормативы используются при решении вопросов, связанных с развитием учреждений социальной сферы муниципального образования. В 1999 году Правительство РФ одобрило Методику определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры. Органам местного самоуправления рекомендовано использовать ее при разработке планов инвестиционной деятельности по развитию своей социальной инфраструктуры.

Экологические нормы и нормативы могут служить основанием для принятия управленческих решений по исправлению сложившейся экологической ситуации.

Анализ социально-экономического положения муниципального образования завершается формулированием основных проблем, требующих решения. Выявление основных проблем создает объективную основу для системного построения структуры целей и задач комплексного социально-экономического развития.

Общие подходы к планированию социально-экономического развития муниципального образования

Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя прогнозирование, текущее и стратегическое планирование. Бюджетный кодекс РФ 2004 года предусматривает обязательную разработку перспективного финансового плана развития муниципального образования на трехлетний (среднесрочный) период. Этот план разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития территории на тот же период. Прогноз разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого отслеживаются реальные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления. Такой прогноз ежегодно корректируется со сдвигом планового периода на год вперед. При разработке финансового плана учитываются дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом.

Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.

Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуществляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее они конкретизируются по направлениям (целевым программам).

Для большинства муниципальных образований, особенно с моноотраслевым характером экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий, о чем говорилось в главе 6. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий, когда основой принятия решений служат разрозненные данные предыдущих лет и экспертные оценки.

Текущее и среднесрочное планирование и прогнозирование

Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и (как уже отмечалось) с прогнозом на 2 последующих года. Такой подход позволяет планировать и осуществлять программные мероприятия, срок реализации которых превышает 1 год. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т.д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.

...