Система муниципального управления

Особенно важна информация, получаемая от органов статистики. Вопросы организации муниципальной статистики рассматриваются в следующем разделе.

Задача органов местного самоуправления - использовать все каналы информации, получить достоверные сведения об отношении всех слоев общества к своей деятельности, анализировать их и на их основе корректировать свои действия.

Практически все поставщики информации для органов местного самоуправления одновременно являются и потребителями информации о деятельности этих органов. К числу потребителей муниципальной информации относятся государственные, региональные и муниципальные органы власти, должностные лица местного самоуправления, граждане, общественные объединения, союзы, ассоциации, финансовые и кредитные организации, органы статистики, муниципальные предприятия и учреждения, иные хозяйствующие субъекты, предприниматели, инвесторы.

Организация движения информации в местной администрации

Информация, поступающая в органы местного самоуправления по разным каналам, к разным должностным лицам, в разной форме и в разное время, требует создания продуманной системы ее приема, хранения, обработки и использования.

Вся поступающая в органы местного самоуправления информация фиксируется на определенном носителе в виде документа. Особенностью систем документированной информации является наличие операций по составлению, приему, передаче, регистрации, визированию, подписанию, копированию, хранению, уничтожению документов. Совокупность всех операций, выполняемых с документами, называется делопроизводством. Движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления адресату представляет собой документооборот. Рациональная организация документооборота в органах местного самоуправления обеспечивает оперативное прохождение документов.

Документооборот представляет собой потоки документов, движущихся между пунктами обработки информации (руководители и специалисты органа управления) и пунктами технической обработки (экспедиция, машинописное бюро, копировально-множительная служба и т.п.). Он разделяется на входящие, исходящие и внутренние потоки документов. К основным параметрам потоков документов относятся: направление, определяемое пунктами отправления и назначения; объем, характеризующийся количеством документов, проходящих в единицу времени; структура, характеризующаяся разновидностью документов, авторством и другими признаками; режим, определяемый периодичностью движения информации через пункты обработки.

Порядок работы с документами в органах муниципального управления регламентируют такие нормативные акты, как "Общие требования к документам и службам информационного обеспечения Государственной системы документационного обеспечения управления" (ГСДОУ), "Унифицированная система организационно-распорядительной документации" (УСОРД), государственный стандарт УСОРД, а также инструкции по делопроизводству, издаваемые на основе этих актов органами муниципального управления.

Номенклатура дел - утвержденный в установленном порядке, систематизированный список наименований дел, образующихся в органе муниципального управления. Она используется в качестве схемы распределения и группировки документов в делах (схема классификации), указателя индексации документов и дел, сроков хранения, а также как схема построения справочной картотеки на исполненные документы. Номенклатура дел позволяет находить документы по их видам и содержанию. От качества ее построения зависит оперативность работы с документами и их сохранность.

Основные требования, предъявляемые к информации, приводятся на рис. 8.4.3.

При использовании информации для принятия управленческих решений необходимо учитывать следующие особенности исходной информации:

исходная информация не всегда достоверна - если это статистическая или отчетная информация, то погрешности возникают в результате неправильных расчетов, ошибок исполнителей или искажения отчетных данных; если это экспертная информация, ошибки могут возникать из-за некомпетентности экспертов и неправильных методов обработки;

информацию не всегда возможно получить к необходимому моменту времени из-за срывов сроков отчетности или несоответствия их установленным срокам анализа, длительности сбора и обработки информации;

в связи с тем, что каждое решение должно основываться на учете будущих условий его реализации, а прогнозная информация носит вероятностный характер, принимаемые на ее основе решения также будут подвержены влиянию случайных ошибок;

большинство принимаемых решений на стадии подготовки носит многовариантный, альтернативный характер, причем чаще всего трудность состоит в отсутствии обобщенного критерия, позволяющего выбрать вариант решения.

Информационные технологии и системы в муниципальном управлении

Информационное обеспечение муниципального управления в современных условиях невозможно без использования современных информационных технологий, программных средств, баз данных и систем управления ими.

Система информационного обеспечения органа местного самоуправления - это совокупность организационно-правовых, информационных, методических, программно-технических компонентов, обеспечивающая информационные процессы в системе управления. Структура информационной системы муниципального образования, внедрение новых информационных технологий определяются функциями этой системы, текущими и перспективными задачами (рис. 8.4.4).



Рис. 8.4.4 Схема использования новых информационных технологий (НИТ) в муниципальном управлении

Почти во всех органах местного самоуправления сегодня есть персональные компьютеры, частично используются локальные компьютерные сети. В то же время развитие компьютеризации в большинстве местных администраций проходит бессистемно. Современные технологии построения информационных систем почти не применяются, прикладное программное обеспечение используется чаще всего только в бухгалтерии и делопроизводстве.

Современный подход к использованию информационных технологий в муниципальном управлении требует создания системы, включающей центральный сервер, компьютеризированные рабочие места и сеть, связывающую их с центральным сервером. Такая система предоставляет полный набор функций по работе с документами в соответствии с требованиями и стандартами российского делопроизводства и способна поддерживать схемы делового документооборота муниципальных органов: горизонтальную (переписка внутри муниципалитета), вертикальную (организационно-распорядительные документы), внешнюю (входящая и исходящая корреспонденция). Назначением системы является автоматизация работы с документами, фиксация пути прохождения документа от его поступления или создания до списания в дело, контроль на каждом этапе рассмотрения, получение справочной информации, анализ документооборота.

Планомерное формирование в органах местного самоуправления собственных информационно-аналитических служб как важнейших структурных подразделений позволит значительно повысить эффективность и качество управленческих решений. Применение информационных технологий и систем в отдельных сферах муниципальной деятельности помогает решать следующие задачи.

В сфере учета и социальной защиты граждан:

ведение автоматизированного паспортного учета граждан, создание баз данных по половозрастному составу населения, призывному возрасту, занятости, социально незащищенным группам, миграции, повышение на этой основе качества работы с населением, сокращение очередей при получении справок, выписок;

автоматическое формирование и выведение на печать различных форм учета и отчетности о составе населения, формирование списков жителей по специальным запросам органов государственной власти и местного самоуправления (избиратели, школьники, пенсионеры, призывники и т.д.);

ведение автоматизированного учета доходов семей для начисления социальных льгот и субсидий;

ведение лицевых счетов персонифицированного учета социальных льгот и социальных выплат отдельным категориям граждан, включая жилищные субсидии.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства:

сбор, регистрация, хранение, обработка информации о техническом состоянии жилищного фонда;

оперативный учет потребления энергоресурсов и воды;

контроль технических параметров систем жизнеобеспечения и дистанционное управление объектами;

бухгалтерский учет и расчеты платежей за жилищно-коммунальные услуги (создание компьютеризированных муниципальных расчетно-кассовых центров).

В сфере управления использованием территории города (геоинформационные системы) основной задачей является создание и ведение многослойной электронной карты (плана) города. Объектами компьютеризированного учета на этой карте могут быть:

земельные ресурсы территории (земельный кадастр) по каждому земельному участку в разрезе прав собственности на землю, функционального назначения отдельных участков, их стоимостной оценки и др., формирование на этой основе базы данных для взимания платы за землю;

генеральный план города (градостроительный кадастр);

инженерные коммуникации разного назначения;

объекты недвижимости (инвентаризация, размещение и стоимостная оценка объектов недвижимости, основных фондов, техническое состояние строений);

дороги и транспорт (сведения о техническом состоянии дорог, качестве покрытия, технической характеристике мостов, проездов, переездов, дорожных знаках, экономические данные об использовании дорог для грузовых и пассажирских перевозок и т.п.);

экология (сведения о состоянии атмосферы, почв, шумовом и ином загрязнении отдельных участков территории, формирование базы данных для расчета платежей за загрязнение городской среды);

потребительский рынок (размещение объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения);

общественная безопасность (размещение объектов и постов ГИБДД, пожарной охраны, охраны общественного порядка, постов наблюдения, учреждений системы "медицины катастроф", автоматизированное слежение за фактическим расположением патрульных машин, дислокация зон эвакуации и маршрутов следования для предприятий и населения при чрезвычайных ситуациях и т.п.);

объекты социальной сферы (размещение образовательных, медицинских учреждений, учреждений культуры, досуговых зон, учреждений социальной защиты и т.п.);

объекты и системы связи и телекоммуникаций, их размещение.

Используя возможности современных геоинформационных технологий, ряд администраций городов приступил к созданию собственных муниципальных кадастров. Они представляют собой системы слоев (частных кадастров), наносимых на единую электронную подоснову. Ответственным за ведение каждого слоя является соответствующее структурное подразделение администрации или предприятие (например, водоканал, теплосеть). Организацией деятельности всей геоинформационной системы города, обеспечением ее технического и программного единства может заниматься специальная служба муниципального кадастра.

В сфере управления муниципальными финансами:

разработка прогнозных вариантов местного бюджета в зависимости от возможных изменений отдельных параметров (изменения налоговых поступлений от отдельных плательщиков, цен и тарифов на ресурсы и т.п.);

создание компьютеризированной системы муниципального казначейства, в которую должна быть встроена система муниципальных контрактов, предусматривающих расходование бюджетных средств (подробно об этом сказано в главе 6). Такая работа ведется во многих городах.

Использование Интернета в муниципальном управлении

Интернет открывает широкие возможности для совершенствования муниципального управления. Наиболее эффективно они могут быть использованы при создании муниципального сайта, ориентированного как на население города, так и на внешних пользователей. Его примерное содержание может быть следующим.

1. Представительская и деловая информация: визитная карточка города (приветствие главы муниципального образования, основные показатели и характеристики); хозяйствующие субъекты (характеристика основных предприятий, финансовых структур, научных организаций, вузов и т.п. со ссылкой на их сайты); данные о стратегическом плане развития, основных городских программах развития, федеральных и региональных целевых программах, в которых участвует город; паспортные данные об имеющихся инвестиционных проектах и деловых предложениях предприятий города; молодежная страница; план города с указанием основных транспортных объектов и схем движения транспорта; информация для деловых людей и туристов (гостиницы в городе и окрестностях, проезд, питание, отдых, развлечения); достопримечательности города и его окрестностей.

2. Справочная и оперативная информация: городские новости; история и текущая статистика; страницы городских служб и организаций; состояние рынка труда и занятости населения; телефонный и адресный справочник; данные о средствах массовой информации города; городская доска объявлений; обратная связь (место для информации и вопросов пользователей сайта).

Информация на сайте может быть представлена как на русском, так и на других языках.

Повышению привлекательности сайта и росту его посещаемости могут способствовать фотогалерея, веб-камера (например, наблюдение за главной улицей или площадью города в режиме обновления кадра), новости дня города, книга жалоб, предложений и обращений, интернет-приемная главы муниципального образования, рубрика "Ваше мнение о..." (проблемный блок), прогноз погоды, гостевая книга, система поиска по сайту и т.д. Сайт может развиваться, обрастая новыми функциями и возможностями.

Если сайт становится интерактивным и с его помощью пользователь может производить различные операции (например, оплачивать счета, бронировать места в гостиницах, заказывать билеты на транспорт или в театры и т.п.), то он превращается в интернет-портал. Он может служить платформой для деловых контактов, виртуально соединять всех хозяйствующих субъектов для обмена информацией и сотрудничества.

Муниципальные образования в едином информационном пространстве России

Важную роль в информационном обеспечении муниципальной деятельности играют специализированные межмуниципальные информационные системы и базы данных. Из имеющихся в России таких систем наиболее известна информационная сеть Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Информационные компьютерные банки этой сети (их свыше 10) позволяют получать информацию о социально-экономических показателях городов - участников сети, принятых муниципальных актах и т.д. Но для этого каждый город должен регулярно размещать в Интернете свою информацию.

Однако наибольший эффект в информационном обеспечении муниципальных образований может обеспечить создание единого информационного пространства России. Оно реализуется через создание и функционирование информационной вертикали "Федерация - субъект РФ - муниципальное образование". В ней ключевым элементом являются информационные ресурсы муниципального образования.

На рисунке 8.4.5 изображена схема информационного взаимодействия уровней публичной власти, отвечающая современным требованиям.

Создание единой системы информационных ресурсов осуществляется на основе объемно-ориентированного подхода. Основной объем информации содержится в базовых кадастрах и регистрах и размещается на муниципальном уровне, где в процессе регистрации объектов и субъектов деятельности возникает первичная информация о них.

Система базовых кадастров и регистров отдельного субъекта РФ является составной частью Единой системы государственных кадастров и регистров РФ (ЕСГКР), которая представляет собой взаимосвязанный комплекс территориально распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географической информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, технологическими и экономическими нормами. Это позволяет обеспечить единую методологическую основу учета имущественных компонентов и природных объектов как объектов прав собственности, устранить ведомственную разобщенность и несовместимость кадастровых сведений, скоординировать проводимые в субъектах РФ различными министерствами и ведомствами кадастровые работы, повысить их качество, исключить дублирование и снизить затраты на выполнение.

Для эффективной информационной поддержки решения комплексных задач управления необходимо, чтобы базы данных, содержащие информацию об объектах, относящихся к одной предметной области, были технологически объединены в объектно-ориентированные региональные системы баз данных (СБД).



Рис. 8.4.5 Информационное взаимодействие уровней публичной власти

Организационной основой для объединения в СБД объектно-ориентированных баз данных могут стать территориальные информационные центры (ТИЦ "Земля", ТИЦ "Население" и т.п.), создаваемые на базе организаций - держателей соответствующих кадастров и регистров и обеспечивающие использование информационно-лингвистических, программных и технических средств обмена данными.

Далее необходимо административно и технологически обеспечивать информационное взаимодействие между различными СБД и в первую очередь между базовыми кадастрами и регистрами, а также доступ пользователей к информационным ресурсам СБД.

Для реализации административных и технологических функций по организации доступа к информационным ресурсам и обеспечения взаимосвязи между ресурсами разных уровней публичной власти необходим региональный информационно-технологический центр (ИТЦ) с соответствующими подразделениями или иная служба, например в составе телекоммуникационных центров субъектов РФ и муниципальных образований.

Наряду с технологической обработкой информации важно обеспечить ее аналитическую обработку в системе информационно-аналитических центров (ИАЦ). Такие ИАЦ должны создаваться в отдельных функциональных комплексах управления (бюджетно-финансовый, социальный, имущественный и т.д.), администрациях муниципальных образований, региональных органах статистики.

Вопросы для самоконтроля

1. Как можно классифицировать информацию, поступающую в органы местного самоуправления?

2. Каковы основные источники информации, используемой органами местного самоуправления?

3. Из каких компонентов состоит система информационного обеспечения муниципального образования?

4. Как организован процесс движения информации в органе местного самоуправления?

5. В каких сферах муниципальной деятельности и для решения каких задач могут использоваться современные информационные технологии и системы?

6. Какой эффект может дать использование ресурсов Интернета в муниципальном управлении?

7. Каково значение встраивания органов местного самоуправления в единое информационное пространство России?

8.5 Организация муниципальной статистики

Значение и проблемы муниципальной статистики.

Статистическая информация является одним из главных источников информационного обеспечения муниципальной деятельности. Объектами статистического изучения на территории муниципального образования являются население, среда его проживания и комплекс коллективных потребностей: финансы, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, торговые, культурные, социальные, ритуальные и другие муниципальные услуги в их натуральном и стоимостном выражении.

В СССР существовала единая отлаженная и централизованно финансируемая система Госкомстата, включающая федеральные, региональные и местные органы государственной статистики и снабжающая статистической информацией все уровни публичной власти. В России при разделении функций между государственным и муниципальным уровнями власти структура Госкомстата была передана в ведение федеральных властей и стала обеспечивать только их потребности. Органы местного самоуправления остались без собственных статистических служб и статистического обеспечения.

Федеральный закон 2003 года относит к полномочиям органов местного самоуправления организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ. К сожалению, в Законе ничего не сказано о встречной обязанности органов государственной власти и государственной статистики по обеспечению статистической информацией органов местного самоуправления. Единственное исключение сделано специальным постановлением Правительства РФ (см. приложение 1) для налоговых органов, однако их информации недостаточно. В Положении о Федеральной службе государственной статистики (Росстат), утвержденном Правительством РФ в июле 2004 года, в качестве одного из ее полномочий указано предоставление официальной статистической информации органам местного самоуправления, однако объем и состав этой информации не определен.

В настоящее время органы местного самоуправления РФ работают в условиях недостаточной информированности о состояниях и процессах, происходящих в экономической, социальной и других сферах жизни страны.

Информационный потенциал структур, осуществляющих информационное обеспечение органов местного самоуправления, не отвечает требованиям сложного переходного периода от административно-командных методов к условиям рыночной экономики.

Большинство органов местного самоуправления самостоятельно, в меру своих возможностей, решают проблемы как собственного информационного обеспечения, так и обеспечения внешних потребителей информации - физических и юридических лиц.

Таким образом, в РФ к настоящему времени накопилось множество нормативных актов разного уровня, направленных на регулирование информационных проблем применительно к отдельным ветвям власти и конкретным органам на создание и реорганизацию различных информационно-аналитических структур, которые не носят общенормативного характера.

Сложившаяся ситуация приводит не только к неудовлетворительному информационному и нормативно-правовому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и неисполнению положений Конституции РФ в части открытости и доступности информации о деятельности органов власти, но и к необоснованному завышению материальных затрат на создание несовместимых автоматизированных информационных систем и баз данных этих органов.

В связи с этим возникла необходимость воссоздания в России муниципальной статистики как отдельной подотрасли социально-экономической статистики и увязки ее с общей системой государственной статистики.

Организация муниципальной статистики осложняется рядом факторов. Главный из них - финансовый. Существовавшие прежде в местных исполкомах отделы статистики были ликвидированы и, как отмечалось, большинство муниципальных образований не имеет средств для создания своих органов статистики. Часть статистической информации накапливается в экономических и информационно-аналитических службах местных администраций, однако многие руководители муниципалитетов не придают работе с этой информацией должного значения.

В некоторых субъектах РФ, например в Тюменской области (см. "Муниципальная экономика", 2003. - N 1), приняты региональные законы о муниципальной статистике, выделяются соответствующие бюджетные средства. Однако все это - локальные меры, и в целом по России проблема организации муниципальной статистики остается нерешенной. Нужна единая система формирования информационных ресурсов государства, прежде всего в интересах органов государственной и муниципальной власти - согласованные процедуры и правила их использования в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Повышение значимости нормативной основы информационного обеспечения органов власти давно является предметом мировой науки и законодательства многих стран.

Предмет, методы, задачи муниципальной статистики.

Предметом муниципальной статистики являются количественные и качественные характеристики однородных массовых экономических, социальных, демографических, экологических и других явлений и процессов, происходящих на территории муниципального образования. Она должна охватывать все сферы и объекты муниципального управления в динамике, выполнение целевых программ и т.д.

Муниципальная статистика использует как общие, так и специфические методы исследования количественной и качественной стороны общественных явлений. Традиционно выделяется три этапа исследования:

статистическое наблюдение за массовыми явлениями;

сводка результатов наблюдения, которая предусматривает обобщение материалов наблюдения в соответствии с классификациями, их группировку, расчет обобщающих аналитических показателей;

заключительный этап - анализ материалов сводки, прогнозирование и подготовка информации для соответствующих пользователей.

При проведении статистического наблюдения могут возникнуть проблемы выбора его форм, видов, способов, в частности в связи с переходом на выборочные и цензовые методы. Федеральные выборочные наблюдения нерепрезентативны для муниципального уровня и не могут служить источником информации для принятия решений.

Статистическая информация должна отвечать требованиям достоверности, объективности, однозначности, своевременности, полноты охвата изучаемого явления в соответствии с поставленными задачами. Для этого необходимо соблюдать единство методологии исчисления обобщающих показателей, их сопоставимости во времени, многократности применения и длительности хранения в банках данных и т.д.

Оперативность и качество разработки статистических данных зависит от используемых систем, прикладных программ, табличных процессоров. Их применение дает возможность улучшить оформление аналитических материалов, дополнить их таблицами и графиками. Возможно внедрение безбумажной технологии сбора и обработки статистической информации, формирование выходных таблиц для обеспечения информацией местных органов с применением пакетов прикладных программ.

Организационно-муниципальная статистика должна быть элементом муниципальной информационной системы. Возможная схема организации муниципальной статистики представлена на рис. 8.5.1.

Существует обширный класс задач статистического анализа, решение которых необходимо в системе муниципального управления. К ним относятся:

обеспечение органов местного самоуправления оперативной статистической информацией и информацией, необходимой для разработки программ развития;

классификация и паспортизация социально-экономических объектов;

построение интегральных индикаторов эффективности функционирования объектов;

выявление скрытых факторов, определяющих течение того или иного социально-экономического процесса;

исследование происходящих на территории муниципального образования экономических, социальных, духовных, экологических явлений в их взаимосвязи, обобщение и прогнозирование тенденций их развития, исследование динамики состояния объектов;

обеспечение органов местного самоуправления статистической информацией, необходимой для управления муниципальным хозяйством, распоряжения имуществом и объектами муниципальной собственности, формирования и исполнения местного бюджета;

наблюдение за ходом выполнения муниципальных программ;

информирование населения о комплексе социально-экономических явлений, происходящих на территории муниципального образования.

Система показателей муниципальной статистики.

Алгоритм формирования системы показателей муниципальной статистики показан на рис. 8.5.2.

Потребляемую муниципалитетом статистическую информацию можно условно разделить на два вида:

унифицированную (внешнюю), формирующуюся в соответствии с требованиями государственных статистических органов;

специфическую, используемую внутри муниципального образования и не отражаемую в показателях государственной статистической отчетности.

Перечень унифицированных статистических показателей, характеризующих различные стороны социально-экономического положения муниципального образования, был утвержден постановлением Госкомстата РФ в 1998 году. Информация по данному перечню должна была предоставляться органам местного самоуправления соответствующими территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В свете требований Федерального закона 2003 года этот перечень подлежит пересмотру с разделением по типам муниципальных образований в соответствии с их компетенцией.

Для получения внутренних статистических показателей, отражающих специфику градообразующей, градообслуживающей и социальной сфер конкретного муниципального образования, форм собственности в этих сферах и т.д., следует определить потребность в таких показателях, разработать формы статистической отчетности, инструментарий по сбору информации, установить объекты наблюдения, сроки, формы, виды и способы наблюдения. Состав показателей может изменяться во времени в сторону как большей, так и меньшей детализации. Органам местного самоуправления необходимо ответственно подходить к формированию набора показателей внутренней статистики, предъявлять разумные требования к объему и качеству информации.

В настоящее время соответствующим подразделениям местных администраций приходится самостоятельно и различными способами собирать необходимую им информацию, данные финансовых органов, органов здравоохранения, образования, внутренних дел, ЗАГС и других структур. В результате информация, которой располагают органы местного самоуправления, носит во многом экспертный, эвристический характер.

Сознавая ненормальность сложившейся ситуации, органы местного самоуправления, их союзы и ассоциации, а также вузы и научные организации предпринимают попытки разработать комплексную систему показателей муниципальной статистики, пригодных для использования в муниципальной практике. Интерес в связи с этим представляет "Инвентарная книга" территории, макет которой создан в Кубанском госуниверситете. В Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) разработана система показателей социально-экономического положения муниципальных образований, наиболее часто используемых в практической работе органов местного самоуправления, создан компьютерный банк этих данных и организован обмен показателями. Показатели разделены на представляемые ежегодно, ежеквартально и ежемесячно.

Задачи организации муниципальной статистики

Муниципальная статистика в настоящее время лишена возможности развиваться и полноценно обеспечивать функции муниципального управления. Необходимо развитие информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и создание устойчивого информационного пространства, способствующего повышению качества принятия управленческих решений. Выделяются основные проблемы:

обеспечение доступа к информации о ресурсах территории (трудовых, земельных, лесных, водных, полезных ископаемых и др.) органам местного самоуправления;

создание системы обеспечения органов местного самоуправления информацией о субъектах хозяйственной деятельности территории (отношения собственности, результаты хозяйственной деятельности и др.).

Создание и развитие муниципальной статистики требует реализации актуальных задач:

формирования оптимизированной системы экономико-статистических показателей и создания на ее основе комплексной трехуровневой базы данных;

обеспечения высокой оперативности и максимальной достоверности информации;

создания информационно-статистических ресурсов на современном программно-технологическом и техническом уровне;

максимального соблюдения требований по обеспечению безопасности, включая защиту от несанкционированного доступа, при сборе, обработке, накоплении, предоставлении информации.

Система показателей должна базироваться на формах государственных федеральных, региональных статистических наблюдений, а также показателях ведомственной статистики и отчетности, не централизованной в органах статистики. В основу системы показателей предполагается заложить трехуровневый принцип подбора. За основу системы показателей могут быть взяты разработанные в рамках программы ТАСИС проект "Статистика-3" - система показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования. Система показателей корректируется с учетом замечаний муниципальных образований и областных ведомств, после чего вносится на утверждение Законодательным собранием региона. В дальнейшем она будет открытой: она может меняться в зависимости от условий изменения методологии исчисляемых отдельных показателей, проведения новых наблюдений и обследований, изменившихся потребностей органов власти в информации.

Первый уровень - система показателей, характеризующая деятельность хозяйствующих субъектов и позволяющая анализировать его собственную деятельность.

Показатели этого уровня направлены на характеристику производителей товаров и услуг (всех отраслей и видов деятельности) с точки зрения условий и результатов их финансово-хозяйственной деятельности. Хозяйствующие субъекты по составу характеризующих их показателей подразделяются на три группы.

К первой группе относятся крупные и средние предприятия и предприятия, имеющие в уставном капитале долю государства 25 и более процентов. В состав показателей, характеризующих данную группу предприятий, входят данные об их демографии, показатели, позволяющие анализировать количественный и качественный состав ресурсов предприятия, касающиеся его производственной деятельности (объемы производства, материальные затраты и т.п.) и эффективности работы (характеризующие отдачу факторов производства, финансово-экономическую устойчивость и др.).

Ко второй группе относятся субъекты малого бизнеса - юридические лица. Для их характеристики будут использованы показатели из Единого Государственного регистра предприятий и организаций (ЕГРПО), годовой бухгалтерской отчетности и единовременных обследований.

К третьей группе относятся физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (частные предприниматели).

Второй уровень - система показателей, характеризующая социально-экономическое развитие города, района.

Значительная часть этих показателей будет получена за счет обработки информации первого уровня. Но для обеспечения комплексного развития муниципальной территории и управления муниципальным образованием необходимы показатели, характеризующие все формы жизнедеятельности: уровень жизни и занятости населения, бюджетно-финансовое состояние, демографическая ситуация, экология, правопорядок. Кроме того, они должны характеризовать состояние и развитие муниципального хозяйства на соответствующей территории. Получить эти показатели можно из соответствующих государственных статистических наблюдений и ведомственной статистики.

Система муниципальной статистики должна включать относительно небольшое количество показателей, но в то же время она должна быть достаточной для глубокого изучения муниципальной территории, проведения сравнительного анализа и управления муниципальным образованием. Для этой цели вводится группа индикативных показателей, позволяющая получить сводный индекс развития территории.

Данная система позволит оценить не только состояние дел в городе (районе), но и вклад отдельной территории в экономику области, получить информацию о хозяйствующих субъектах и их роли в экономике и социальной сфере города (района).

Третий уровень - система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования.

Она позволит анализировать фактическое состояние дел, прогнозировать тенденции развития муниципального образования и базируется частично на показателях систем более низкого уровня, а частично на показателях, характерных только для третьего уровня. Особое значение для этого уровня имеют макроэкономические показатели, среди которых выделяется блок показателей эффективности экономики.

Важное место в системе показателей регионального уровня предполагается отвести показателям оценки деятельности муниципальных образований и уровня руководства ими.

Применение единой методологии расчетов и технологических подходов делает показатели сопоставимыми независимо от уровня использования информации.

Отдельной, но весьма актуальной проблемой является разработка методики построения интегрального показателя (показателей) развития административно-территориальных образований области.

На основе разработанной системы показателей проводятся проектно-технологические работы и создается многоуровневая база данных с годовым объемом более миллиона показателей, в том числе по характеристике муниципальных образований - около 200 тысяч показателей в расчете на год.

По предварительным оценкам, большинство показателей по всем трем уровням базы данных будут базироваться на федеральных статистических наблюдениях. Однако значительную часть их необходимо будет использовать из информационных ресурсов других федеральных ведомств, подразделений администрации области, администраций муниципальных образований. Для сбора информации, ее обработки и приведения к единому формату в комитете статистики может быть создана группа специалистов. После создания информационно-статистических ресурсов области эта группа будет выполнять организационно-распорядительные функции по их актуализации и развитию. Должен быть установлен единый объем и порядок сбора и обработки информации во всех муниципальных образованиях России.

Вопросы для самоконтроля

1. Для чего необходима муниципальная статистика?

2. Какие задачи муниципального управления могут решаться с помощью статистической информации?

3. Как можно классифицировать статистическую информацию, используемую органами местного самоуправления?

4. Какие существуют способы организации муниципальной статистики, какой из них представляется вам более предпочтительным и почему?

8.6 Система контроля в муниципальном образовании

Значение и виды контроля в муниципальном образовании.

Контроль является одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям. Он ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для корректировки принятых ранее планов и решений.

Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управлении (рис. 8.6.1).



Рис. 8.6.1 Виды контроля в муниципальном образовании

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. Вопросы государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления рассматривались в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы внутреннего и общественного контроля как составных частей системы муниципального управления.

По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным. Непрерывный обычно связан с применением технических средств контроля.

По масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). Общий осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр. При частном контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каждый шаг исполнителя.

По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, текущий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным требованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на сравнении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения работ, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.

По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

По предмету выделяют контроль текущих результатов, исполнения распорядительных документов, деятельности структурных подразделений и служб. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль точного толкования, соблюдения и исполнения установленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления - это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.

Основные составляющие процесса контроля:

выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если они не были установлены ранее);

сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов;

осуществление корректирующих действий.

Принципы и методы контроля в муниципальном образовании

При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться общих и частных принципов, показанных на рис. 8.6.2. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а частные отражают организационно-техническую сторону.

К методам контроля относятся:

анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отчеты, решения и т.д.;

отчеты должностных лиц на заседаниях;

изучение объектов на месте;

аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных перед органом местного самоуправления задач.

Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффективного осуществления контроля выполнения большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т.д.

Эффективное функционирование системы муниципального контроля невозможно без современной вычислительной техники и систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контроля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Автоматизированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, поскольку позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.

Система и органы муниципального контроля

Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 года контрольными органами муниципального образования;

административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями.

Представительный орган муниципального образования, в соответствии с Федеральным законом 2003 года, наделен исключительными полномочиями по контролю исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются соблюдение прав граждан на территории муниципального образования, выполнение местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на их выполнение.

Важным компонентом представительного контроля является контроль использования бюджетных средств и управления муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в том числе в сфере финансов и бухгалтерского учета), Федеральный закон 2003 года предусматривает создание для этих целей специального контрольного органа муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К его полномочиям относится контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат публикации (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Федеральный закон 1995 года также предусматривал соответствующие контрольные полномочия представительного органа муниципального образования, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было. У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевременного выявления нарушений. Нормы Федерального закона 2003 года, создание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение гласности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему представительного контроля в муниципальном образовании.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль действий подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль исполнения решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.

Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль выполнения своих решений, но и контроль выполнения решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.

Общественный контроль в муниципальном образовании

Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.

В Федеральном законе 2003 года говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания - важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе, Градостроительном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений (см. главы 4, 6, 7).

В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Эти вопросы рассматривались в главе 3. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю их деятельности, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает нечто совсем другое, полную прозрачность и открытость органов местной власти: "ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать". В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.

Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие задачи решаются посредством контроля в муниципальном образовании?

2. Как классифицируются виды контроля в муниципальном образовании?

3. Какие принципы должны соблюдаться при проведении контроля?

4. Какие органы местного самоуправления осуществляют контроль на территории муниципального образования?

5. Какова роль общественного контроля в муниципальном образовании?

...