Прокурорский надзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Московский государственный университет технологий и управления

Учебно-практическое пособие

Прокурорский надзор

Москва, 2005

Введение

Прокуратура РФ -- единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Орган прокуратуры -- элемент системы прокуратуры РФ, организованный в соответствии с административно-территориальным делением РФ (территориальные органы прокуратуры) или в соответствии с построением отношений в различных сферах (экологии, в вооруженных силах), не совпадающих с административно-территориальным делением страны (специализированные прокуратуры).

Генеральная прокуратура РФ -- орган прокуратуры РФ, возглавляющий систему органов прокуратуры РФ (высшее звено системы), осуществляющий общее руководство и регулирующий вопросы организации и деятельности прокуратуры РФ.

Функция прокуратуры -- конкретное направление деятельности, обусловленное назначением прокуратуры, выраженным в ее целях и задачах, и направленное на их достижение и решение, характеризующееся определенным предметом ведения и связанное с использованием предусмотренных законодательством полномочий и правовых средств.

Прокурорский работник -- сотрудник органов, учреждений прокуратуры (прокурор, следователь, научные и педагогические работники), имеющий классный чин (воинское звание), присвоенный ему в установленном законом порядке.

Генеральный прокурор РФ -- высшее должностное лицо федерального органа государственной власти (прокуратуры РФ), возглавляющее систему органов прокуратуры РФ и осуществляющее общее руководство ею, наделенное законодательством полномочиями для выполнения задач, возложенных на прокуратуру, и несущее ответственность за их осуществление.

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности -- деятельность специально уполномоченных государственных органов (прокуратур), осуществляемая от имени РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемая с использованием предусмотренных законом полномочий и правовых средств их осуществления.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки -- изучает закономерности возникновения, становления и развития правоотношений в сфере осуществления прокурорского надзора; исследует основные понятия прокурорского надзора, содержание полномочий прокурора при выполнении различных направлений деятельности; изучает эффективность правовых норм, регламентирующих деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина -- изучается в высших и средних юридических заведениях, связан с определенным объемом изучения, зависящим от профиля учебного заведения, и охватывает собой общую и особенную части курса.

Объект прокурорского надзора -- предусмотренная Законом о прокуратуре совокупность федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов власти местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также других органов (организаций, учреждений) и граждан, на которые распространяется компетенция прокуратуры.

Субъект прокурорского надзора--должностное лицо органа прокуратуры, наделенное правоохранительной властью в пределах своей компетенции.

Предмет прокурорского надзора (отрасль прокурорского надзора) -- направление деятельности, обусловленное видом прокурорского надзора, спецификой правового положения поднадзорных объектов, полномочиями прокурора, определенными формами и методами прокурорской деятельности, актами правового реагирования на нарушения закона, охватывающее соблюдение и исполнение законов, действующих на территории РФ, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов и решений, принимаемых органами и должностными лицами.

Полномочия прокурора -- система прав и обязанностей прокурора по осуществлению возложенных на прокуратуру задач и направлений деятельности, закрепленная в Конституции

РФ, Законе о прокуратуре РФ, иных федеральных законах и нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры.

Средства прокурорского надзора -- совокупность правовых приемов, способов действия прокурора для достижения целей и осуществления задач прокуратуры.

Методы прокурорского надзора -- совокупность научно обоснованных и апробированных практикой приемов и способов применения и реализации правовых средств прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора -- система научных положений и разрабатываемых на их основе рекомендаций, касающихся осуществления деятельности органов прокуратуры в целом и выполнения отдельных действий прокурора по выявлению и устранению нарушений закона, причин и способствующих им условий, привлечению нарушителей к установленной законом ответственности.

Акт прокурорского реагирования (акт прокурорского надзора) -- установленное законом правовое средство (протест, постановление, представление, предостережение) осуществления полномочий прокуратуры, зафиксированное в специальном документе, используемое прокурором в рамках своей компетенции в целях устранения и предупреждения нарушений закона, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, и принятия мер к восстановлению нарушений законности.

Участи» прокурора в рассмотрении дел судами -- направление деятельности, осуществляемое органами прокуратуры в соответствии с полномочиями, установленными процессуальным законодательством РФ.

Тема 1. Содержание и система курса «прокурорский надзор в Российской Федерации»

1.1 Прокуратура в системе государственных органов РФ

Органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе РФ. Осуществляя надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, прокуратура распространяет свою компетенцию на все ветви государственной власти и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Характеристика отношений прокуратуры с органами исполнительной власти связана с особенностями ее отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением и исполнением законов, за соответствием принимаемых актов и решений правоохранительными и контролирующими органами.

Согласно закону правоохранительные органы обязаны выполнять указания прокурора по вопросам расследования уголовных дал.

Порядок расследования преступлений, совершенных работниками органов прокуратуры, предполагает гарантии независимости прокуроров. В частности, проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, решение вопроса о возбуждении уголовного дела относятся к компетенции органов прокуратуры.

На деятельность Правительства надзорная компетенция прокуратуры не распространяется. Законом только предусмотрено, что в случае несоответствия постановлений Правительства Конституции и законам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента (п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре).

Отношения прокуратуры с Президентом проявляются в том, что Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента (п. 1 ст. 12 Закона о прокуратуре).

Исходя из Конституции акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент. Положение о том, что это входит в компетенцию Совета Федерации признано не соответствующим Конституции и компетенции Совета Федерации постановлением Конституционного суда от 1 декабря 1999 г.

Органы прокуратуры и судебная власть. Конституция содержит положения, касающиеся органов прокуратуры (ст. 129), в главе 7 «Судебная власть». Однако прокуратура является самостоятельной, независимой структурой, выполняющей функции одного из элементов системы уравновешивания в механизме разделения властей, и не принадлежит к судебной ветви власти.

Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение (п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре).

Прокурор в судах выступает в качестве стороны или субъекта соответствующего судебного разбирательства.

Осуществляя уголовное преследование, в суде по уголовным делам прокурор выступает в качестве государственного обвинителя (п. 2 ст. 35 Закона о прокуратуре).

Прокурор опротестовывает незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда в вышестоящий суд и приносит апелляционное, кассационное, надзорное представление, а в арбитражных судах -- жалобу.

Генеральный прокурор вправе обращаться в Пленум Верховного суда, Пленум Высшего Арбитражного суда с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам (ст. 39 Закона о прокуратуре).

Взаимоотношения Федерального Собрания и органов прокуратуры как федеральных органов государственной власти определяются положением Федерального Собрания как представительного и законодательного органа.

Государственная Дума Федерального Собрания принимает законы, составляющие основное содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов.

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора.

Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению.

Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов проводят проверки фактов нарушений законов, принимают меры к их выявлению, устранению и предупреждению.

1.2 Содержание курса «Прокурорский надзор»

Предмет курса как правовой дисциплины составляют нормы права, определяющие сущность, функции, задачи, принципы организации и деятельности органов прокуратуры, их систему и структуру, полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов, а также регламентирующие общественные отношения, возникающие между органами прокуратуры, осуществляющими надзор, и субъектами, вовлеченными (привлеченными) в эту деятельность.

Содержание курса «Прокурорский надзор» можно условно разделить на две части: общую и особенную.

Сущность прокурорского надзора состоит в том, что, во-первых, прокурорский надзор -- самостоятельный, специфический вид государственной деятельности, которая является исключительной компетенцией органов прокуратуры; во-вторых, прокурорский надзор осуществляется от имени государства -- Российской Федерации; в-третьих, прокурорский надзор заключается в проверке правильности соблюдения и исполнения законов, действующих на территории РФ; в-четвертых, прокурорский надзор обеспечивает выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, восстановление нарушенной законности, привлечение виновных к ответственности.

1.3 Система курса «Прокурорский надзор»

Система курса -- направление в изучении. Систему курса «Прокурорский надзор в РФ» как учебной дисциплины составляют основные изучаемые темы общей и особенной частей.

В общей части излагается материал о роли прокуратуры как конституционного государственно-правового института в системе органов государственной власти, содержание и система прокурорского надзора как учебного курса, о правовых основах, принципах организации и деятельности органов прокуратуры, основных направлениях деятельности, системе органов прокуратуры, структуре различных ее звеньев, порядке их формирования, понятии, задачах, принципах и функциях управления в органах прокуратуры, требованиях, предъявляемых к прокурорам, а также рассматриваются основные исторические этапы учреждения, формирования и совершенствования российской прокуратуры.

Особенная часть курса последовательно раскрывает понятие, сущность, задачи и полномочия прокуроров по выявлению, предупреждению и устранению нарушений законов в основных направлениях деятельности органов прокуратуры; изучает разделы, посвященные: прокурорскому надзору за соблюдением и исполнением законов и законностью правовых актов; надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзору за исполнением законов судебными приставами; надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; участию прокурора в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами; координации прокуратурой правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью.

1.4 Связь курса с другими юридическими дисциплинами

Общая теория государства и права исследует прокурорский надзор в качестве самостоятельного вида государственной деятельности, влияет на деятельность органов прокуратуры своими рекомендациями об основных понятиях, применяемых в деятельности прокуратуры (о применении права, о соответствии права и закона, права и судебной практики).

В конституционном праве прокуратура рассматривается как один из конституционных институтов, являющихся составной частью механизма правовой защиты Конституции РФ. Конституционное право устанавливает основные руководящие положения (принципы) для прокурорского надзора.

Курс «Правоохранительные органы РФ» исследует как общую систему правоохранительных органов, их цели, задачи, содержание деятельности, так и соответствующие общие характеристики прокуратуры в системе этих органов как органа надзора за соблюдением и исполнением законов всеми правоохранительными структурами.

Нормы гражданского и уголовного права широко применяются органами прокуратуры при определении признаков правонарушений, позволяют делать вывод о наличии или отсутствии в деяниях составов правонарушений, о наступлении или ненаступлении ответственности и ее видах, о мерах воздействия, о возмещении ущерба, причиненного правонарушением.

Такие отрасли права, как гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное и уголовно-процессуальное, регламентируют порядок отправления правосудия по гражданским и уголовным делам, определяют права и обязанности прокурора, который участвует в судебном процессе в качестве стороны судебного разбирательства.

Связь прокурорского надзора с уголовно-исполнительным правом проявляется в том, что прокурор в силу своего правового статуса является структурой государственной власти, которая объективно осуществляет надзор за соблюдением законов, защитой прав лиц, осужденных к отбыванию наказания.

Разработки, осуществляемые в криминалистике, формы, методы осуществления следственных действий и организационных мероприятий при расследовании также широко используются органами прокуратуры.

1.5 Цели и задачи прокурорского надзора

Цели прокурорского надзора определяются статусом, местом и ролью прокуратуры в государственном устройстве и понимаются как то, к чему надо стремиться, что надо осуществлять, результат, на достижение которого направлена деятельность органов прокуратуры, регламентируемая законодательством.

Цели прокурорского надзора закреплены в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре:

* обеспечение верховенства закона;

* обеспечение единства и укрепления законности;

* обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

* обеспечение охраняемых законом интересов общества и государства.

Задачи прокурорского надзора носят более частный характер, характеризуются многообразием и непосредственно направлены на достижение целей прокуратуры.

Задачи условно можно разделить на общие, специальные и частные.

Общие задачи решаются в процессе осуществления органами прокуратуры всех направлений деятельности. Общей задачей прокурорского надзора является укрепление законности и охрана от посягательств: 1) прав и интересов граждан, предприятий и организаций независимо от форм собственности; 2) общественного и государственного строя РФ.

Содержание общей задачи определяет специальные задачи прокурорского надзора, стоящие перед конкретным направлением деятельности. Содержание специальных задач определяется компетенцией прокурора в каждом из этих направлений

Частной называется задача временного характера, которую прокурорский надзор решает на данном этапе реализации специальных задач, например: истребование правовых актов для проверки их соответствия закону, получение объяснений по поводу конкретного нарушения закона, привлечение специалиста для выяснения возникшего вопроса и т.д.

1.6 Правовая основа курса «Прокурорский надзор»

Правовая основа курса состоит из источников нормативного регулирования деятельности органов прокуратуры, к числу которых относятся:

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., которая закрепляет требование соблюдения законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями (ч. 2 ст. 15); устанавливает, что в ведении РФ находятся контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов и прокуратура (пп. «а» и «о» ст. 71); определяет прокуратуру как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору (ч. 1 ст. 129); содержит общие положения о назначении на должность прокуроров всех звеньев (п. «е» ст. 83, ч. 2-4 ст. 129); указывает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ч. 5 ст. 129);

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г., определяющий понятие (ст. 1), систему (ст. 11) и структуру органов прокуратуры (ст. 14), принципы (ст. 4) и направления деятельности (ст. 1,8,9, 31 и т.д.). полномочия прокуроров относительно конкретного направления деятельности и др.;

иные законодательные акты, регламентирующие полномочия и процессуальное положение прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном судопроизводстве, производстве об административных правонарушениях, уголовно-исполнительном производстве, а также при осуществлении иных видов деятельности (УПК РФ (ст. 37), ГПК РФ (ст. 34), АПК РФ (ст. 52), Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 19.4, 19.5), УИК РФ (ст. 22), ФЗ РФ «О милиции» (ст. 38), ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21), ТК РФ (ст. 353) и др.).

Правовую основу организации и деятельности прокуратуры составляют общепризнанные принципы и нормы права и международные договоры РФ, что вытекает из п. 4 ст. 15 Конституции. Имеются в виду нормы договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры, например прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений либо когда это вытекает из содержания норм и принципов международного права.

Недостаток или отсутствие законодательного урегулирования отдельных положений, касающихся организации и деятельности прокуратуры, обусловливает возможность органам прокуратуры до принятия соответствующего закона осуществлять свою деятельность на основании указов Президента, формирующих, конкретизирующих механизм исполнения законов и соответствующих Конституции. В частности, полномочия прокуроров о порядке присвоения классных чинов определяются Положением о классных чинах прокурорских работников, утвержденным Указом Президента от 30 июня 1997 г. № 659, о принятии которого содержится прямое указание в ст. 41 (п. 6) Закона о прокуратуре.

В соответствии с законом о прокуратуре (п. 1ст. 17) Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции Генерального прокурора, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры, не нуждающиеся в регламентировании на законодательном уровне.

Правовую основу организации и деятельности прокуратуры составляют постановления Конституционного суда по вопросам, связанным с содержанием деятельности органов прокуратуры, поскольку признание Конституционным судом не соответствующей Конституции нормы (ее части) Закона о прокуратуре влечет правовые последствия в части, касающейся содержания такой нормы, условий и порядка ее применения -- норма не может применяться, а также оснований изменения (дополнения) законодательства об организации и деятельности органов прокуратуры.

На данный момент признаны не соответствующими конституции ряд положений (п. 2 ст. 5, абз. 3 п. 3 ст. 22, ч. 1, 2 ст. 36 и др.) Закона о прокуратуре.

Положения Закона о прокуратуре (ст. 39) о компетенции Генерального прокурора обращаться в Пленум Верховного суда и Высшего Арбитражного суда с представлением о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по уголовным и иным делам, обусловливает возможность отнесения к правовой основе организации и деятельности органов прокуратуры разъяснений пленума Верховного суда и Высшего Арбитражного суда, касающихся, в первую очередь, содержания участия прокурора в рассмотрении дел судами. Например, постановление пленума Верховного суда от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону».

Тема 2. Создание и основные этапы развития отечественной прокуратуры. Возникновение и становление прокуратуры в России

Зарождение и возникновение термина «прокуратура» и прокуратуры как особого института произошло во Франции во время правления короля Филиппа II в XIV в. (25 марта 1352 г.).

Русский термин «прокуратура» происходит от латинского глагола procure -- забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.

2.1 Развитие прокуратуры в России до 1864 г. (дореформенный период)

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России является Петр I.

Указом Петра I от 2 марта 1711 г. в Российской Империи учрежден Фискалат с целью осуществления тайного надзора за исполнением распоряжений главы государства, а в 1713 г. учреждена должность генерал-фискала. Полномочия фискалов были определены в Указе от 17 марта 1714 г. «О должности фискалов».

В соответствии с Указом Петра I от 12 января 1722 г. «О должности Сената» в России появилась прокуратура как государственно-правовой институт, как орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов и возглавлялась генерал-прокурором. Цель учреждения прокуратуры -- осуществление гласного контроля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. Становлению прокуратуры в России способствовал и Указ Петра I от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей».

Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора» подробно регламентировал его полномочия и определил, что генерал-прокурор назначается на должность государем и является «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных». Первым генерал-прокурором был П.И. Ягужинский (с 1722 по 1736 г.).

Приоритетным направлением деятельности прокуроров были наблюдение за интересами казны, надзор за соблюдением законов в арестантских делах, тюрьмах, за местами содержания заключенных под стражей.

Годы правления Екатерины I и Петра II характеризуются снижением значения роли прокуратуры, что связано с проводимой ими политикой усиления роли различных институтов власти, которые в прокуратуре видели ограничение своей власти (Верховный тайный Совет и др.).

В период царствования Анны Иоанновны прокуратура фактически бездействовала и, по существу, была ликвидирована.

Императрица Елизавета Петровна Указом от 12 декабря 1741 г. восстанавливает прокуратуру и наделяет правами, которые она имела при Петре I.

При Екатерине II прокуратура окончательно сформировалась как орган надзора, произведено существенное развитие вертикали прокурорской власти, и в этом большую роль сыграло принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров, что способствовало усилению власти губернских прокуроров, на деле осуществлявших роль «ока государева» в регионах России.

Период властвования Павла I существенно ослабляет прокурорский надзор, происходит сокращение штатов органов прокуратуры, что не препятствует прокуратуре продолжать активную деятельность, оставаясь действующим надзорным органом государства.

С созданием в 1802 г. Министерства юстиции министр юстиции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах.

Период царствования Александра Н характеризуется существенными изменениями, касающимися формы и содержания деятельности прокуратуры.

В 1862 г. Государственный Совет принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялась цель прокуратуры как наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи и были установлены принципы организации и деятельности прокуратуры.

В целом до 1864 г. губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями -- «присутственными местами», как судебными, так и административными.

2.2 Развитие прокуратуры в России с 1864 ПО 1917 г.

Судебная реформа 1864 г. подвергает правовой статус прокуратуры существенному изменению, фактически создав две системы органов прокуратуры с несколько различающимися полномочиями: 1) прокуратуры судов и 2) губернские прокуроры, которые не обладали функциями обвинительной власти, но имели полномочия по осуществлению общего надзора.

Прокуратура была строго централизованной структурой, действующей на единых принципах, и прежде всего на единоначалии.

Период с 1864 по 1917 г. не внес существенных изменений в организацию и деятельность российской прокуратуры, хотя неоднократно поднимались вопросы о необходимости усиления надзорной деятельности прокурора.

2.3 Правовое регулирование прокурорского надзора в 1917-1991 гг. (советский период)

Смена в России политического режима революционным путем повлекла упразднение прокуратуры Декретом Совета народных комиссаров РСФСР № 1 от 24 ноября 1917 г. «О суде».

Надзор за законностью деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, избираемых также местными Советами. Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя Чрезвычайная комиссия (ВЧК).

28 мая 1922 г. III сессия ВЦИК приняла «Положение о прокурорским надзоре», сформулировав принцип единства законности для всех союзных республик и особо отметив, что прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом.

В соответствии с Положением возглавлял прокуратуру Прокурор республики, который одновременно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции.

Положение о прокурорском надзоре послужило основанием создания военной прокуратуры с целью осуществления прокурорских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного ведомства. Создавались трудовые (1924 г.), природоохранные (1984-1985 гг.) и другие специализированные прокуратуры.

Образование Союза ССР, принятие первых Основ судоустройства СССР и союзных республик (утверждены II сессией ЦИК СССР 29 октября 1924 г.) устанавливают построение органов прокуратуры на началах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, действие на основе издаваемых республиками актов. Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики.

Положение о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г., определяло, что прокуратуры входили структурно в состав Верховного суда СССР, в котором существовала прокуратура Верховного суда СССР. Такое положение прокуратуры не соответствовало ее статусу как самостоятельного государственного органа.

Приобретение самостоятельности прокуратуры связано с постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры СССР», которым учреждена прокуратура СССР и одновременно упразднена Прокуратура Верховного Суда РФ. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено «Положение о Прокуратуре СССР», которое определяло функции прокуратуры, отрасли прокурорского надзора, порядок их осуществления, структуру органов. Первым прокурором Союза ССР был назначен И.А. Акулов.

В соответствии с Законом СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР» от 19 марта 1946 г., принятым Верховным Советом СССР, прокурор СССР стал именоваться Генеральным прокурором.

Следует отметить, что в 30-х -- начале 90-х годов прокурорский надзор был существенно снижен, а в области надзора за ОГПУ, НКВД и ИГУ он вообще был сведен к нулю.

24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР». Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановлений судебных органов, предусматривало обязанность прокуроров вносить представления об устранении нарушений закона и причин, способствующих этим нарушениям.

Принятие Конституции 1977 г. послужило правовым основанием принятия Закона о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г., который действовал (с изменениями, внесенными в 1982 г. и 1987 г.) до 1991 г. (распада СССР) и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках. В законе 1979 г. получил закрепление принцип демократии и гласности в деятельности органов прокуратуры, были расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов (особенно в области охраны прав и законных интересов граждан), более четко регламентированы задачи и полномочия прокуроров применительно к каждой из отраслей надзорной деятельности.

2.4 Прокуратура Российской Федерации с 1992 г. (современный период)

Распад СССР приводит к ликвидации прокуратуры СССР и образованию единой системы органов прокуратуры РСФСР в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».

Закон «О прокуратуре СССР» 1979 г. признан не действующим на территории РФ в связи с принятием Верховным Советом РСФСР первого закона о прокуратуре РСФСР 17 января 1992 г.

Существенные изменения были внесены в этот закон 17 ноября 1995 г. и послужили шагом в уравновешивании системы, оформлении ее государственно-правового статуса, внеся определенность в ее надзорные полномочия.

В частности, в соответствии с Конституцией РФ. которая особое внимание обращает на защиту прав и свобод человека и гражданина, в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» выделяется специальная глава «Надзор за соблюдением прав человека и гражданина». В качестве специальных функций прокуратуры предусматриваются уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 1, ст. 8. ч. 2 ст. 35). Деятельность прокурора в суде именуется не надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, а участием прокурора в рассмотрении дел судами (ч. 3 ст. 1 разд. IV), что более точно определяет содержание соответствующей функции прокуратуры. Предусматриваются также обращение прокурора в суд о признании правовых актов недействительными (ст. 22), осуществление надзора за оперативно-розыскной деятельностью (ст. 29). По-иному сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4). Специальный раздел (IV) посвящен особенностям организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры и др.

Тема 3. Организация прокуратуры, ее принципы и система органов

3.1 Понятие, сущность и система принципов организации и деятельности прокуратуры

Принципы организации и деятельности прокуратуры -- это закрепленные в законодательстве РФ общие руководящие исходные положения, определяющие построение прокурорского надзора, характерные признаки деятельности органов прокуратуры и основные требования, предъявляемые к ней.

Сущность принципов организации и деятельности прокуратуры заключается в следующем:

* принципы определяют наиболее существенные черты и требования;

* принципы обязательны для прокурорского работника независимо от занимаемой должности.

Система принципов организации и деятельности прокуратуры. Общие принципы закреплены в Конституции (ст. 129) и в Законе о прокуратуре (ст. 4). К ним относятся: 1) законность; 2) единство и централизация органов прокуратуры; 3) независимость; 4) гласность.

Наряду с общими принципами действуют и внутриорганизационные принципы, к которым можно отнести зональный (территориальный) и предметный принципы.

3.2 Характеристика общих принципов организации и деятельности прокуратуры

Законность как принцип прокурорского надзора означает, что выполнение органами прокуратуры обязанности следить за исполнением законов всеми юридическими и физическими лицами и реализация иных надзорных функций должны осуществляться в соответствии с требованиями закона, при безусловном соблюдении закрепленных законом прав и интересов этих физических и юридических лиц.

Принцип законности в системе принципов организации и деятельности прокуратуры имеет важнейшее значение и является общеправовым началом деятельности всех органов, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан в РФ.

Принцип законности закреплен в Конституции (ч. 2 ст. 15), указывающей, что органы государственной власти (в том числе органы прокуратуры), органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Законность -- необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры.

Принцип единства и централизации органов прокуратуры. Согласно ст. 129 Конституции прокуратура -- это единая федеральная система территориальных и специализированных (военных, природоохранных и др.) прокуратур, подчиняющихся единому центру -- Генеральной прокуратуре.

Принцип централизации характеризует организацию системы прокуратуры.

Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения и соблюдения единой законности на всей территории страны, единых требований осуществления прокурорского надзора во всех административно-территориальных единицах.

Централизация системы органов прокуратуры выражается в подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим, а всех прокуроров -- Генеральному прокурору.

Организация прокуратуры на основе принципа централизации включает и установленный порядок назначения прокуроров. Исходя из принципа централизации руководство и контроль за работой подчиненных прокуроров обязан осуществлять вышестоящий прокурор.

При осуществлении своей деятельности прокурор любого звена может быть заменен другим прокурором, кроме случаев, специально отмеченных законодателем. В частности, ч. 5 ст. 35 Закона о прокуратуре специально оговаривает, что в заседаниях Пленума Высшего Арбитражного суда участвует Генеральный прокурор, а п. 3 ст. 41 Закона о прокуратуре указывает, что председателем коллегии Генеральной прокуратуры является Генеральный прокурор.

Реализация этого принципа находит проявление и в сочетании единого руководства с инициативой прокуроров на местах.

Содержание принципа централизации включает также ответственность вышестоящего прокурора за эффективную организацию работы подчиненных ему прокуроров.

Принцип единства означает общность целей и задач осуществления надзора в стране, выражается в единстве форм и методов организации и деятельности органов прокуратуры, правовых средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению и пресечению правонарушений и предполагает наделение прокуроров едиными полномочиями и правовыми средствами их осуществления в пределах установленной законом компетенции.

Принцип единства означает и то, что действующие на территории РФ территориальные и специализированные прокуратуры составляют единую систему органов, организация и деятельность которых осуществляется на основе единого для всех звеньев прокуратуры законодательства.

Реализация принципа единства обусловлена единоличным разрешением прокурором вопросов и проблем, связанных с осуществлением прокурорского надзора, а также обязательным характером для нижестоящих прокуроров приказов и указаний вышестоящего прокурора, которые принимаются им лично.

Кроме единоличного разрешения вопросов, в системе прокуратуры предусмотрено и коллегиальное обсуждение и решение вопросов прокурорского .надзора. В этих целях в Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратурах созданы и действуют коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур.

Принцип независимости согласно ст. 4 Закона о прокуратуре заключается в том, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и общественных объединений и руководствуются законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генеральною прокурора.

Реализация принципа независимости органов прокуратуры обеспечивается: их организационным построением; установленным порядком назначения прокуроров; определенной законом системой подчиненности и подотчетности прокуроров; порядком материально-технического обеспечения прокурорских органов (финансирование всех органов прокуратуры осуществляется за счет средств федерального бюджета независимо от бюджета местных органов); материальным и социальным обеспечением работников органов прокуратуры.

Соблюдение принципа независимости гарантируется ст. 5 Закона о прокуратуре, закрепившей недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора.

Принцип независимости характеризуется и обеспечением государственной защиты должностных лиц правоохранительных органов, в том числе прокуроров, осуществляющих прокурорский надзор, выполняющих функции, реализация которых может быть сопряжена с посягательствами на их безопасность. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров определяются ФЗ РФ от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

Признаком принципа независимости является политическая независимость прокурора. Согласие п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности, что исключает возможность влияния со стороны этих объединений на прокурора и на решения, принимаемые им в процессе осуществления прокурорского надзора.

Также не допускается создание и деятельность в органах и учреждениях прокуратуры общественных объединений, преследующих политические цели.

Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой (п. 5 ст. 4 Закона о прокуратуре).

Принцип гласности закреплен в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре и означает, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Реализация принципа гласности обеспечивается: сообщением в печати о назначении и освобождении прокурора от должности; информированием федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения о состоянии законности; ежегодным представлением Генеральным прокурором палатам Федерального Собрания доклада о состоянии законности и правопорядка в РФ и отчета о проделанной работе по их укреплению; созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений или помощников прокурора, отвечающих за связь со средствами массовой информации, организующих эту работу на местах (в частности, в Генеральной прокуратуре создано структурное подразделение -- Центр информации и общественных связей).

Однако когда предание гласности информации о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам личности, общества и государства, то предание гласности информации о работе прокуратуры не допускается.

Указанием Генеральной прокуратуры РФ от 5 февраля 1998 г. № 8/40 «О порядке предания гласности материалов прокурорской и следственной деятельности работниками Генеральной прокуратуры РФ» рекомендовано обеспечить взвешенный подход к отбору материалов, подлежащих преданию гласности, официальные сообщения от имени Генеральной прокуратуры в средства массовой информации направлять только с согласия Генерального прокурора и исключительно через Центр информации и общественных связей.

3.3 Характеристика внутриорганизационных принципов организации и деятельности прокуратуры

Зональный (территориальный) принцип предусматривает организацию деятельности прокуратуры посредством распределения работы структурных подразделений между работниками по определенным территориям (территориальным зонам). Например, в Генеральной прокуратуре в зависимости от .объема работы в состав зоны включаются прокуратуры одного или нескольких субъектов федерации.

Закрепление за прокурором определенной территории наделяет его компетенцией контролировать соблюдение и исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора на этой территории. В этих целях он изучает и анализирует состояние законности и организацию деятельности органов прокуратуры зоны путем систематического ознакомления со статистическими данными, текущими и перспективными планами работы, обобщениями и обзорами практики; непосредственного участия в осуществлении проверок деятельности прокуратур зоны, оказания практической помощи прокурорам зоны.

В процессе осуществления своей деятельности зональный прокурор оформляет соответствующее производство, в котором содержатся документы, находящиеся на исполнении; отражаются недочеты и ошибки, допущенные прокурором зоны; отмечаются сведения о положительном опыте работы.

Предметный принцип связан с предметом прокурорского надзора и характеризуется распределением обязанностей между прокурорами по различным направлениям правового регулирования.

Организация работы по предметному принципу обусловлена необходимостью решения важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры.

В соответствии с предметным принципом за прокурором закрепляется определенное, конкретное направление деятельности, относящееся к предмету его ведения. Организация работы по предметному принципу обязывает прокурора обобщать относящиеся к предмету ведения статистические и другие данные прокуратуры об исполнении законов; анализировать соответствующие материалы (доклады, решения коллегии, обзоры и др.); участвовать в подготовке документов о реализации результатов обобщений; подготавливать материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов и т.д.

В органах прокуратуры для организации работы используется предметно-зональный принцип, означающий закрепление за зональными прокурорами еще и определенных сфер правового регулирования (предметов ведения).

Вопрос о распределении обязанностей в органах прокуратуры в соответствии с зональным и предметным принципами реализуется прокурором -- руководителем или начальником управления (отдела) и оформляется письменным распоряжением (приказом).

3.4 Система органов прокуратуры РФ

Система органов прокуратуры РФ -- возглавляемая Генеральным прокурором единая централизованная совокупность федеральных органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение единой законности, правопорядка, федеральной государственности России, построенная на единых принципах, с учетом федеративного устройства и административно-территориального деления государства.

В соответствии со ст. 11 Закона о прокуратуре систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

В ряде республик -- субъектов РФ прокуратуры созданы в соответствии со спецификой их административно-территориального деления (например, районные (городские) прокуратуры в Якутии называются улусы, в Тыве -- коожуны и т.п.).

Возглавляет систему органов прокуратуры Генеральная прокуратура, которая, в свою очередь, делится на территориальные прокуратуры и специализированные. В структуру Генеральной прокуратуры входит Главная военная прокуратура, возглавляющая систему органов военной прокуратуры.

К территориальным относятся: прокуратура республики в составе РФ, прокуратура края, прокуратура области, прокуратуры Москвы и Санкт-Петербурга, прокуратура автономной области, прокуратуры автономных округов, прокуратуры городов и районов, иные территориальные прокуратуры (межрайонные).

Специализированные прокуратуры действуют на правах областных и районных и подразделяются на военные и иные специализированные прокуратуры.

Военные прокуратуры делятся: Главная военная прокуратура, прокуратуры родов войск, военного округа, флота, группы войск, армии, флотилии, соединения, гарнизона.

Иные специализированные прокуратуры: природоохранные; по надзору за исполнением законов на особорежимных объектах; по надзору за исполнением законов в исправительно-трудовых учреждениях; иные специализированные прокуратуры.

В систему органов прокуратуры входят также научные и образовательные учреждения (НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ и др.) и редакции печатных изданий органов прокуратуры (журнал «Законность»).

Чертой, характеризующей органы прокуратуры как единую систему, является положение закона о том, что образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ.

Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускается (п. 2, 3 ст. 11 Закона о прокуратуре).

3.5 Правовая основа организации органов прокуратуры

Правовую основу организации органов прокуратуры составляют: Закон о прокуратуре РФ (разд. II); приказ Генеральной прокуратуры РФ от 24 февраля 1999 г. № 10 «О полномочиях прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов на особорежимных объектах РФ»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 сентября 2002 г. № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 января 1996 г. № 1 «Об образовании при Генеральной прокуратуре РФ Научно-консультативного совета»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 23 октября 1998 г. № 207ш «Об образовании информационно-аналитического центра Генеральной прокуратуры РФ»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21 октября 1996 г. № 57 «Об организационных основах деятельности прокуратур с районным делением»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 декабря 1998 г. № 89 «О регламенте Генеральной прокуратуры РФ»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 1998 г. № 19 «Об улучшении организации работы транспортных прокуратур и повышении эффективности их деятельности»; приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах»; указание Генеральной прокуратуры РФ от 18 марта 1996 г. № 17/20 «Об улучшении взаимодействия органов прокуратуры с научными и образовательными учреждениями системы прокуратуры РФ в деятельности по укреплению законности и правопорядка»; распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 11 сентября 1998 г. № 64/5р «О взаимодействии с редакцией журнала "Законность"» и др.

3.6 Генеральная прокуратура РФ: структура и порядок образования

В целях осуществления руководства органами прокуратуры действует возглавляемая Генеральным прокурором Генеральная прокуратура.

Генеральная прокуратура -- высшее звено органов прокуратуры РФ.

В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором.

Коллегия Генеральной прокуратуры является совещательным органом. На заседаниях коллегии вырабатываются решения по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, исполнения ведомственных нормативных актов Генерального прокурора, по укреплению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, вопросы подбора и расстановки кадров, отчеты прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров, начальников главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры.

...