Опека и попечительство

Женщина вследствие отсутствия такой способности всю жизнь свою должна была находится под опекой своего ближайшего агната или того лица, которое назначено ей опекуном в завещании отца или мужа. Первоначально, конечно, и опека над женщинами имела реальное значение и безусловный характер manus, но с течением времени, с изменением самих условий правовой жизни, она все более и более утрачивает свой смысл и отмирает. Уже в конце республики она имеет только формальное значение. Женщина сама ведет свои дела и лишь для некоторых актов, по преимуществу старого цивильного характера, нуждается в auctoritas своего опекуна (ведение legis actio, отчуждение res mancipi и т. д.). При этом отказ опекуна в auctoritas не имеет уже решающего значения: его согласие, по жалобе женщины, может быть вынуждено претором. Вследствие всего этого, так как tutor mulieris никаких дел не ведет, то он ни за что и не отвечает: actiones tutelae здесь никакого применения не имеют.

Но и в таком виде опека над женщинами к началу империи начинает казаться стеснительной и ненужной, и Гай говорит уже, что она не имеет под собой основания - обычное «вульгарное» мнение, будто женщины вследствие присущего им легкомыслия делаются часто жертвой обмана, по его мнению, есть мысль « более благовидная, чем истинная». Вследствие этого постепенно исчезает из жизни. Уже lex Julia освобождает от опеки женщин, имеющих jus liberorum. Эдикт императора Клавдия отменяет вообще главный случай опеки. Последние редкие случаи опеки по завещанию мужа или отца к женщинам никогда не применялась, стали даже юридически невозможными после указа императора Гонория и Феодосия, который всем женщинам даровал jus liberorum.

Но уничтожение опеки над женщинами отнюдь не обозначает полного управления их с мужчинами. Целый ряд юридических функций оставался до конца для женщин закрытым («женщины отстранены от всех официальных действий публичного и частного характера»). Они не могут занимать никаких должностей с публичным характером, не могут выступать за других на суде, не могут быть опекунами (кроме матери и бабки по отношению к своим собственным детям и внукам). С другой стороны, они имеют некоторые привилегии. Так, например, они могут в некоторых случаях ссылаться на неведение закона. Сюда же должно быть отнесено и сенатское постановление времени императора Клавдия, которое объявляет недействительным всякое принятие ею на себя ответственности за чужой долг (поручительство, предоставление вещи в залог и т. д.). Мотивом этого закона является также слабость, излишняя доверчивость женщины. Как видим, то «вульгарное» мнение, о котором говорил Гай, оказывало влияние на законодательство и до конца сохранило в нем свои следы.

3. Попечительство над безумными и сумасшедшими - известна уже законам XII таблиц, которые постановляли: «если человек впадет в безумие и не будет кому о нем позаботиться, пусть будет власть агнатов и гентилов над его имуществом». Таким образом, попечительство и здесь было делом ближайшего родственника и наследника, причем оно давало ему potestas над личностью и имуществом опекаемого. Дальнейшее развитие шло описанным выше путем в смысле все более и более интенсивного контроля правительства и в праве Юстиниана опекун к безумному обыкновенно назначается уже властью. Безумный вовсе лишен дееспособности, вследствие чего curator заменяет его вполне, но со всеми теми ограничениями, которые были указаны выше. Разумеется, назначению попечителя предшествовало расследование психического состояния больного со стороны магистрата, от которого зависело установление опеки. В светлые промежутки, когда к сумасшедшим возвращается сознание, они вполне дееспособны.

4. Попечительство над расточителем - также известна уже законам XII таблиц. По заявлению лиц заинтересованных (прежде всего, конечно, ближайших родственников) магистрат, впоследствии претор, производил расследование и, если признавал наличность расточительной наклонности, налагал на расточителя запрещение. Обычная формула такого запрещения гласила: «поскольку ты имущество отцовское и дедовское расточительством своим губишь и ведешь детей своих к нищите, по этой причине запрещаю тебе распоряжаться этим имуществом». Как видно из этой формулы, запрещение первоначально касалось только имущества, полученного по наследству - «отцовского и дедовского», которое должно было перейти и к детям расточителя; но с течением времени запрещение было распространено на всякое имущество вообще. Подвергнутый interdictio расточитель ограничивался в своей дееспособности и ставился под надзор куратора. Сам он мог заключать только сделки чистого приобретения, для всех же остальных он нуждается в concensus curatoris (согласие попечителя).

Кроме рассмотренных основных случаев попечительства, в более развитом римском праве мы встречаем целый ряд других, когда по тем или другим причинам преторской властью временно назначается попечитель: например, curator bonorum несостоятельного должника; curator наследства, пока оно не будет принято наследниками; curator ventris для охранения интересов имеющего родиться ребенка и т. д.

2.2 Особенности исторического развития института опеки и попечительства в национальном праве

Институт опеки и попечительства в семейном праве Республики Беларусь возник как форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Целью этого института было содержание, воспитание, образование этих детей, защита их прав и интересов. Каких-либо специальных актов не издавалось, но первые сведения встречаются в «Русской Правде» пространной редакции. Опека устанавливалась тогда, когда малолетний ребенок оставался без родителей или без отца, а мать повторно вступала в брак. Если мать в новый брак не вступала, то она воспитывала и содержала своих детей, которые подчинялись ее воле [11, с. 14].

Институт опеки, отражая частные и государственные интересы, тем не менее, находился под надзором общественной власти, в частности, духовной. Подведомственность духовной власти дел об опеке и попечительстве логично вытекала из применения «Греко-римских законов, изложенных в памятниках Греко-римского законодательства, входящих в состав Кормчих книг, то есть Эклоге и Прохироне» [11, с. 16].

Опекун назначался волей отца, выраженной в духовном завещании. При отсутствии завещания призывались самые близкие родственники. Опекуном мог быть назначен и отчим ребенка, при этом составлялся список по передаче имущества детей.

Эти правила соответствовали постановлениям Эклоги, и трудно не согласиться с мнением исследователей, что русское опекунское право в начальный период его становления заимствовано из византийского.

В Соборном Уложении 1649 г. права опекуна и подопечного по сравнению с предыдущим законодательством были расширены, но само понятие опеки как правового отношения не было регламентировано. Устанавливается предельный возраст подопечного (15 лет), что признается достижением совершеннолетия, и право совершеннолетнего обратиться с жалобой в суд, если опекун ущемляет его интересы [12, с.52].

Значительным шагом в законодательном регулировании института опеки явилось учреждение сословных учреждений для осуществления опекунской деятельности при Екатерине II.

По закону 1775 г. были созданы дворянская опека, сиротский суд и др. органы [12, с.53].Опекуны ежегодно давали отчеты Дворянской опеке, которая подчинялась Верховному земскому суду. По сравнению с предыдущим законодательством опекун осуществлял свою обязанность возмездно, имея право на 5 % от доходов малолетнего, полученных в результате хозяйственной деятельности; на него возлагался учет приходов и расходов средств опекаемого в специальных книгах.

Опекунскими делами купеческих и мещанских малолетних детей, оставшихся без родителей, ведал Городской сиротский суд.

С 1785 г. несовершеннолетним с 17 лет разрешалось вступать в управление своим имением с разрешения Дворянской опеки или сиротского суда, которые назначали им попечителя. Однако до 21 года без согласия попечителя им не разрешалось продавать и закладывать имения, опекунам же продажа и заклады разрешались только с разрешения Сената.

Практика реализации закона 1785 г. была далека от совершенства. Имело место и злоупотребление опекунов, да и опекунами назначались не всегда подготовленные и честные люди. Тем не менее, все последующие попытки создать положения об опеке и попечительстве заканчивались полным провалом. Не утверждается проект положения 1810 г., разработанный законодательной комиссией во главе с М.М. Сперанским, проекты, разработанные в 1847, 1860, 1864, 1891 гг. также по разным причинам отклоняются Государственным советом. Таким образом, вплоть до конца XIX в. в России признавалась необходимость обеспечения детей, оставшихся без родителей, но закон в основном регулировал отношения по конкретным конфликтным делам, а сам правовой институт опеки и попечительства полностью сформирован не был. Несмотря на отсутствие доктрины этого правового института процесс становления правового института опеки (попечительства) продолжался. Гражданское законодательство предусматривало две формы восполнения родительской власти над детьми, оставшимися без попечения родителей: опеку и попечительство. Было выделено три возрастных категории несовершеннолетних: 1) малолетние до 14 лет; 2) лица от 14 до 17 лет; 3) лица от 17 до 21 года. Попечительство устанавливалось над лицами от 17 до 21 года.

Опека устанавливалась над детьми, оставшимися без родителей или одного из них, не достигших 17-летнего возраста. Малолетние, состоящие под опекой, лишались права совершать какие-либо юридические действия, т. е. они признавались недееспособными, а все действия за них совершали опекуны.

Несовершеннолетний, имеющий попечителя, признавался частично дееспособным, поэтому он мог совершать юридические сделки по управлению имуществом, но распоряжаться имуществом мог только с согласия попечителя.

Забота о детях, оставшихся без попечения родителей, возлагалась на государственные органы. Система опекунских учреждений была сформирована по сословному признаку. Устройством дворянских детей занимались дворянские опеки, купеческих, мещанских, детей разночинцев - сиротские суды. Опека над сиротами - детьми духовенства относилась к ведению епархиального попечительства о бедных духовного звания. Что касается опеки над детьми крестьян, то она возлагалась не на государственный орган, а на крестьянское общество [11, с. 78].

В основе установления опеки над детьми лежал постулат родительской власти, поэтому она реализовалась в первую очередь по распоряжению родителей. Это так называемая завещательная опека. В соответствии со статьей 227 Свода законов гражданских в духовном завещании родители могли назначить опекунов своим детям. При отсутствии указанных в завещании конкретных лиц право опекунства переходило к живому родителю, если не было препятствий к осуществлению обязанностей опекуна. Кроме этого способа назначения опекунства существовало еще два.

Со времен Петра I на основании Указа о единонаследии 1714 г. и инструкции 1724 г. устанавливалась единая законная опека, которая принадлежала наследнику в недвижимом имуществе и осуществлялась государством. Третий способ устанавливания опеки над несовершеннолетним состоял в назначении опекуна компетентными органами. Опекунами могли быть как родственники, так и посторонние люди. В юридической литературе конца XIX - начала XX в. нет единого мнения по вопросу преимущества определенной категории лиц, назначаемых опекунами. Д.И. Мейер высказывал определенную позицию по порядку установлении опеки: «…опекунские ведомства…прежде всего обращаются к духовному завещанию умершего родителя-завещателя: когда же нет никакого его распоряжения на счет лица-опекуна, к родителю, оставшемуся в живых, и затем уж к тому или другому лицу по своему усмотрению8», - но не высказывался о преимущественном праве родственников совершеннолетнего при назначении опекуна.

Действующее в тот период законодательство не предусматривало отказа от опекунства. Трудно не согласиться с мнением К.П. Победоносцева, который считал, что опекунство - это не право, а обязанность [12, с. 106]. Единственные, кто мог отказаться от опекунской обязанности, это мать или отец несовершеннолетнего. В этом случае опека определялась правительством или императором (ст. 231, 261 СЗГ). Если и в этом случае лицо отказывалось от исполнения обязанностей опекуна, то только тогда опека устанавливалась опекунскими учреждениями. К назначенным опекунам предъявлялись определенные требования. Прежде всего, он должен быть человеком, проявляющим заботу о здоровье, содержании и воспитании ребенка. Не мог быть назначен опекуном человек, который являлся расточителем, имеющий явные пороки, лишенный прав состояния по суду, имевший ссору с родителями ребенка, отличившийся суровыми поступками (ст. 256 СЗГ). Количество опекунов четко законодателем не обозначалось, их могло быть несколько.

В крестьянской среде опека устанавливалась, как правило, по решению сельского общества или схода, а иногда - сельским старостой, волостным старшиной, волостным правлением и волостным судом.

Это зависело от практики, которая имела место в той или иной губернии. В русском обычном праве был заложен принцип, по которому мать-вдова считалась опекуншей своих детей до вступления в новый брак. Данный принцип закреплялся еще в «Русской Правде»[12, с. 117].

Опека над крестьянскими детьми, как правило, осуществлялась одним опекуном, но в некоторых местностях их могло быть до трех, в том числе мать или отец ребенка. Опекуны же при этом свои обязанности выполняли до достижения детьми 10-летнего возраста, а затем опекуном оставался только один из родителей.

Кассационный Сенат дал разъяснения, касающиеся назначения опекунов и при опеке родителей в интересах малолетнего. Все опекуны имели равные права, как и родители.

Опекун должен был заботиться о физическом, нравственном и умственном воспитании малолетнего и подготовке его к жизни согласно общественному положению его сословия. При решении вопросов воспитания и образования ребенка опекун действовал по своему усмотрению, но, во избежание злоупотребления правами, опекуны обязаны были представлять отчеты опекунским учреждениям о содержании и воспитании малолетнего (ст. 286, 287 СЗГ).

Более жесткие требования предъявлялись к опекуну по управлению и распоряжению имуществом подопечного. Вся деятельность его в этом направлении контролировалась опекунскими учреждениями. Даже право самостоятельного распоряжения денежными средствами малолетнего ограничивалось предписаниями опекунских учреждений - расходовать эти средства только по целевому назначению [13, с. 176].

Движимое и недвижимое имущество подопечных передавалось опекуну по описи, которая производилась в двух экземплярах в присутствии члена опекунского управления и двух свидетелей. Один экземпляр описи передавался в опекунское учреждение, а другой вручался опекуну (ст. 286 СЗГ). На получение капиталов из кредитных учреждений, продажу имущества малолетних, залог и сдачу имущества в аренду требовалось получить разрешение опекунского учреждения. Недвижимое имущество могло быть продано только с разрешения Сената и только в установленных законом случаях (ст. 287 СЗГ). В принудительных случаях такое разрешение не требовалось. Однако заем денежных средств под залог имений малолетних требовал разрешения Сената.

В практике отчуждения собственности детей, вопреки установленным правилам, существовала продажа имущества не по договору купли-продажи, а через публичные торги. Вплоть до судебной реформы 1864 г. Правительствующий Сенат одобрял такой порядок реализации имущества. Аналогичный порядок существовал и в крестьянской опеке, при которой и движимое, и недвижимое имущество продавалось с публичных торгов. Так, например, во Владимирской губернии после составления описи собственности подопечного имущество, требующее ремонта или неудобное для хранения, продавалось на сельском сходе желающим его купить [12, с. 79].

К законным сделкам по распоряжению имуществом малолетнего относились дарение, если это не выходило за пределы хозяйственных распоряжений опекуна (свадебные подарки, подарки прислуге во время праздников, милостыня и др.). К правам опекуна относилось согласие на принятие наследства подопечным (ст. 1257 СЗГ). Будучи законным представителем малолетнего, опекун защищал его интересы в суде.

За исполнение обязанностей опекуну выплачивалось вознаграждение в размере 5 % от чистого дохода подопечного (ст. 284 СЗГ).

По окончании каждого года на опекунов возлагалась обязанность представлять отчет о доходах, расходах, содержании и воспитании малолетних, а после прекращения опеки - общий отчет.

Крестьянские опекуны, как правило, подобных отчетов не представляли, т. к. деньги, полученные за малоценное имущество, хранились в волостных опекунских управлениях, а родственники, взявшие сирот в свою семью, распоряжались имуществом без каких-либо отчетов.

Опекун, недобросовестно выполнявший свои обязанности, нес ответственность. Отчеты, им представленные, тщательно проверялись. В случае, когда подопечный имел убытки вследствие умысла или халатности опекуна, последнему приходилось отвечать своим имуществом, и он освобождался от своих обязанностей. Основаниями для прекращения опеки являлись смерть ребенка, достижение им 17 лет, смерть опекуна, безвестное его отсутствие (ст. 220 СЗГ).

С достижением подопечным 17-летнего возраста над ним устанавливалось попечительство. Отдельные нормы, регулирующие попечительство, отсутствовали в российском законодательстве, а поэтому применялись общие нормы об опеке. Нельзя было не считаться с тем, что попечительство существенно расширяло права несовершеннолетнего. С этого возраста у него появлялось право самостоятельно управлять имуществом, т. е. право на совершение сделок, связанных с управлением. Следует иметь в виду, что эти сделки несовершеннолетний может осуществлять только с согласия попечителя (ст. 220 СЗГ). Поскольку права попечителя не формулировались в отдельных нормах, что создавало неясность, неполноту правил попечительства и вызывало необходимость, прежде всего, научного разрешения этой проблемы. В частности, была высказана рекомендация о сохранении опеки «до достижения полного совершеннолетия и чтобы расширение прав несовершеннолетних до этого времени было бы не общим правилом, а вопросом отдельного случая, надлежащего обсуждению опекунских властей на основании данных законом указаний [12, 79].

Озабоченность автора проблемой, стоящей перед обществом, очевидна, и предложение, сделанное им, весьма рационально. Однако данное положение приемлемо далеко не для всех сословий и реализация индивидуального подхода к расширению прав несовершеннолетних довольно-таки затруднительна на практике, о чем свидетельствовало положение в крестьянской среде.

Понятие «совершеннолетие» среди крестьянского населения не имело четкого определения. Детей приучали к работе с малолетства, поэтому подростка в 15 лет вполне могли считать взрослым работником. Если сирота - несовершеннолетний, но вполне способен самостоятельно вести хозяйство, то опека вообще могла не назначаться.

Правила об опеке, установленные законом, далеко не всегда применялись в крестьянском быту, тем более что имущество крестьян, в основном, состояло из средств производства, постоянно находящихся в эксплуатации и ежедневно теряющих свою ценность, которую невозможно было сохранить во все время опеки.

Процесс становления института опеки и попечительства в России фактически завершился в XIX в. Основания и порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, практически не изменились вплоть до 1917 г. Основным его недостатком оставалось по-прежнему несоответствие жизненным интересам всех сословий народа.

Очередная и последняя попытка реформирования опекунского права, предпринятая в 1915 г. Межведомственным совещанием под председательством министра юстиции И.Е. Ильяшенко, закончилась разработкой нового проекта опекунского устава. По проекту высшими опекунскими начальниками становились участковые мировые суды, а в качестве высших опекунских установлений ? съезды мировых судей. Новацией проекта явилось осуществление опеки над малолетними до достижения ими совершеннолетия (21 г.), а также отобрание детей от порочных родителей для помещения их на воспитание в добропорядочную семью, приют или иное соответствующее учреждение. Проект принят не был, а, следовательно, он не оказал влияния на формирование института опеки и попечительства над несовершеннолетними в России.

В истории права нормы об опеке и попечительстве занимали в правовых системах разное место, имели разное содержание, что предопределялось в конечном счете отличием принципов и задач данного института. Можно выделить следующие особенности развития норм об опеке и попечительстве в России.

Для отечественного права характерно разграничение опеки и попечительства. В отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось «установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены», взамен власти родителя, отца. В то же время по римскому праву различалась tutela (опека) и cura (попечительство). Попечительство длилось от совершеннолетия лица до достижения им 25 лет. Как отмечал В. Хвостов, различия между статусом опекуна и попечителя по римскому праву были невелики - «главное различие между ними формальное», сводилось к разным способам участия в совершении сделок от имени подопечного. На территории Франции в странах «писаного» права опека и попечительство были сходны с римскими аналогами, а в странах обычного права опека над лицом продолжалась до 25 лет, что давало повод для отождествления этих понятий. В то же время в древнегреческом праве лицо признавалось совершеннолетним по достижении 18 лет, в связи с чем, всякая забота о нем прекращалась, и о попечительстве в этой правовой системе не упоминается.

Возникновение института приемной семьи в России неразрывно связано со становлением государственной системы общественного призрения в целом. Для объективного установления того пункта, в котором начинается подлинная история рассматриваемого предмета, необходим содержательный анализ форм защиты детей, оставшихся без попечения родителей, складывавшихся в рамках названной системы

Можно выделить следующие особенности развития норм об опеке и попечительстве в России:

1. Для отечественного права характерно разграничение опеки и попечительства. В России разграничение опеки и попечительства берет свое начало от екатерининского Учреждения о губерниях (1775 г.). «Опека может быть окончена в 14-летнем возрасте опекаемого, который может просить о назначении себе попечителя; совершеннолетие и вступление в управление имением отнесены к 17 годам, но с ограничением права продажи и залога недвижимого имущества без согласия попечителя до достижения 21 года, когда власть попечителя оканчивается:

В период 14-17 лет несовершеннолетний сам распоряжается имением, но лишь с согласия попечителя; в период 17-21 года он распоряжается самостоятельно во всех случаях, кроме отчуждения недвижимого имущества».

2. Имущественная заинтересованность в установлении опеки

При установлении отношений опеки у опекуна зачастую имелся имущественный интерес. Как уже было отмечено, в древнем праве опека в большей степени предназначалась для охраны имущества, нежели личности. Это обстоятельство побуждало опекунов использовать свои права в целях обогащения.

Такое отношение к опеке и попечительству в России во многом было связано с исторически сложившимся сословным характером этого института. Учреждение о губерниях 1775 г. создало отдельно дворянскую опеку и городской сиротский суд (для попечения о сословии купцов и мещан). Опека и попечительство в отношении лиц крестьянского происхождения обеспечивались самой общиной, в чем, как уже говорилось, значительную роль играли нормы обычного права. Позже в разное время в Российской империи издавались дополнительно правила об опеке и попечительстве над лицами иных сословий.

3. Опека и попечительство над взрослыми появляется значительно позже, чем опека и попечительство над детьми.

Забота о престарелых, инвалидах и лицах, страдающих психическими расстройствами, осуществлялась, как правило, вне правового регулирования или под воздействием норм обычного права. Формой устройства таких лиц традиционно служила семья, хотя от реформ Петра I берет свое начало построение системы органов социальной защиты. По Регламенту Главного магистрата от 1721 г. должны были создаваться, в частности, «госпитали» для призрения сирых, больных, увечных, убогих, «престарелых людей обоего пола)».

4. До начала XX в. в России отсутствовало «социальное сиротство» В истории отечественного права проблема создания правовых форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, возникла с особой остротой только в современный период. Длительное время не существовало такого правового понятия, как «ребенок, оставшийся без попечения родителей», содержание которого раскрывает п. 1 ст. 121 СК РФ.

5. Нормы об опеке были систематизированы только в XVIII в.

В древнем праве нормы об опеке и попечительстве, как и нормы, регулирующие многие другие отношения, носили фрагментарный характер и не были оформлены институционально. Впервые у государственной власти в России возникло намерение упорядочить эти нормы во второй половине XVIII в., когда в 1754 г. была учреждена комиссия о сочинении проектов нового уложения. О появлении в отечественном праве системы норм, регулирующих опеку (попечительство), можно говорить только с 1775 г., когда Учреждением о губерниях были установлены правила об опеке над лицами дворянского и городского сословия. «Пополнение» норм института опеки и попечительства в дальнейшем осуществлялось за счет указов, постановлений, имеющих отношение к довольно частным вопросам. Официальное толкование норм находило отражение в мнении Государственного Совета. Все вместе эти нормы «переместились» в Свод законов, каждое последующее издание которого содержало все более подробные «установления».

Во второй половине XX века в связи с дальнейшим экономическим развитием государство стало перекладывать устройство сирот на организации, в ведении которых находились отдельные группы населения.

На заре ХХ века в широких кругах европейского общества было принято называть грядущее столетие «веком ребенка». Но войны и политические конфликты разрушили иллюзии на этот счет. Первая мировая война принесла детскому населению страны физические и нравственные страдания, разрушение семей, гибель родителей, голод и нищету в огромных масштабах. Усугубил положение ребенка и октябрь 1917 года. Миллионы обездоленных сирот, согнанные с постоянного места жительства, массы беженцев с малолетними детьми, расстройство правильного обучения детей в школах, их подорванное длительными лишениями здоровье.

После революции 1917 г., когда молодая советская республика столкнулась с массовым сиротством и беспризорностью, основной (если не единственной) формой устройства стали государственные детские дома. В 1918 году все дети признавались детьми государства и находились под его защитой и вплоть до 1989 года расширялась сеть разнообразных форм детских домов.

В Советский период шел активный поиск форм устройства осиротевших детей, хотя и эти поиски не выходили за рамки интернатного учреждения: детские коммуны, городки, трудовые колонии, пионердома. После войны, в 1945 г., было создано более 200 детских домов для детей, которые в войну потеряли родителей. В те годы в детских домах находилось более 600 тысяч детей по СССР, а в Беларуси - 250 тысяч детей. С 1960 г. стали активно внедряться школы-интернаты для детей-сирот. Многие школьные детские дома были преобразованы в школы-интернаты.

В 1987 году произошло событие, открывшее новую страницу в практике защиты детей-сирот: 14 октября Всесоюзная учредительная конференция образовала Советский Детский фонд имени Ленина, который в 1991 году был преобразован в Российский детский фонд. Его отделения были созданы во всех союзных республиках, краях, областях. Не исключением была и Республика Беларусь. Миссией Фонда являлась защита прав ребенка, укрепление социальной базы воспитания, образования, досуга и общения детей, повышение ответственности всех граждан перед обществом за факты негативного отношения к детям, подросткам. Советский детский фонд имени В.И. Ленина осуществлял возложенные на него функции во взаимодействии с соответствующими министерствами и ведомствами, местными советскими органами, а также общественными организациями и учреждениями, деятельность которых связана с обучением, воспитанием и материальным обеспечением детей и подростков, прежде всего детей - сирот.

В постановлении об учреждении фонда впервые базовыми были признаны такие ценности как:

- ребенок (его личность, интересы и потребности).

- здоровье (как одно из важнейших условий самореализации личности).

- культура взаимоотношений между людьми (как одна из важнейших составляющих толерантного общества).

Источниками финансирования Фонда являлись привлеченные средства: добровольные взносы, дары и отчисления общественных организаций, творческих союзов, трудовых коллективов предприятий, учреждений и отдельных граждан, прибыли, полученной от производственной деятельности предприятий и организаций, созданных Фондом, поступлений от зарубежных фондов и отдельных лиц в виде денежных средств, материальных и культурных ценностей и недвижимого имущества, а также доходов от мероприятий, проводимых в пользу Фонда, от выставок - продаж, аукционов, лотерей, платных услуг, издательской и другой общественно полезной деятельности Фонда, направленной на благо детства.

С распадом СССР количество детей-сирот в силу различных обстоятельств резко увеличилось, в то время как финансирование сократилось.

Современная теория и практика социальной защиты детей-сирот характеризуется сохранением отдельных элементов советской административно-командной системы и элементов переходного периода 90-х и направлений современной политики, характеризующейся постепенной централизацией управления, успешным выполнением национальных проектов и постепенной стабилизацией социально-экономической ситуации. Как правило, социальная защита детей-сирот представляется как некий комплекс мероприятий, целью которых является защита прав и обеспечение гарантий этих детей. То есть, сироты, в Республике Беларусь рассматриваются исключительно как незащищенная категория граждан.

Но важно понимать, что любой ребенок, в том числе и оставшийся без попечения родителей - это, прежде всего, человеческий капитал, который можно определить как сумму ресурсов и богатство общества вследствие трудовой деятельности людей, т.е. социально-экономический потенциал общества, экономическая категория, отмеченная полноценным и эффективным трудом, накопление материальных и духовных ресурсов. И чем выше будет уровень образования, профессиональной подготовки и тесно связанными с ним трудоспособностью, здоровьем населения, тем больше будет человеческий капитал

3.Особенности правоотношения опеки и попечительства

3.1 Основания установления и прекращения опеки и попечительства

Опека и попечительство - одна из форм заботы государства о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей. Опека и попечительство устанавливаются в целях воспитания этих детей, а также для защиты их прав и законных интересов.

К детям, оставшимся без попечения родителей, относятся дети, родители которых умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах или признаны недееспособными. Отсутствие родительского попечения может быть вызвано также болезнью родителей, длительным отсутствием родителей (например, в связи с отбыванием наказания в местах лишения свободы), уклонением родителей от воспитания детей и иными причинами.

Опека и попечительство - комплексный институт, содержащий нормы семейного, гражданского и административного права.

Основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения.

Основная цель опеки и попечительства - создать для подопечных условия жизни, близкие к тем, которые имеют дети в семье.

Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми устанавливаются в случаях смерти родителей или объявления их умершими по решению суда, лишения родительских прав, признания родителей недееспособными вследствие душевной болезни или слабоумия, признания родителей безвестно отсутствующими и в других случаях, когда дети остаются без родительского попечения.

Опека и попечительство устанавливаются для защиты личных неимущественных и имущественных прав и интересов совершеннолетних граждан, которые по решению суда в установленном порядке признаны недееспособными или ограниченно дееспособными.

В соответствии с Гражданским кодексом Республики Беларусь oпека устанавливается над малолетними, а также над лицами, признанными судом недееспособными вследствие душевной болезни или слабоумия (ст. 32 ГК). Следовательно, закон говорит о двух категориях лиц, над которыми устанавливается опека: во-первых, это малолетние (лица, не достигшие четырнадцати лет); во-вторых, это лица, признанные судом недееспособными вследствие душевной болезни или слабоумия.

Установление опеки над указанными выше лицами необходимо в силу того, что они не в состоянии сами осознанно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности. По этой причине орган опеки и попечительства устанавливает над ними опеку и назначает опекуна, который действует от имени и в интересах лица, находящегося под опекой (осуществляет его права и исполняет обязанности).

Опекунами малолетних детей являются их родители. Поэтому опека устанавливается только в случаях, когда дети по каким-либо причинам остались без родительского попечения).

При временном отсутствии родителей по уважительным причинам (командировка, болезнь и т.п.), если ребенок оставлен ими на попечение родственников или других близких лиц, установление опеки или попечительства необязательно. При длительном (более шести месяцев) отсутствии родителей опека или попечительство над их детьми устанавливается, если это необходимо в интересах детей (ст. 149 КоБС).

Если родители отсутствуют временно (не более шести месяцев), а ребенок оставлен ими на попечение родственников или других близких лиц, опека (попечительство) в данном случае, как правило, не устанавливается.

При длительном (более шести месяцев) отсутствии родителей опека (попечительство) устанавливается, если это необходимо в интересах детей. При этом опекун (попечитель) может быть назначен из числа лиц, осуществляющих фактический присмотр за ребенком.

При передаче родителями своего ребенка в чужую семью с установлением над ним опеки (попечительства) требуется представление документа, подтверждающего причины, по которым родители сами не могут заниматься воспитанием ребенка.

Назначению опекуна (попечителя) должно предшествовать обследование условий жизни ребенка и лица, призываемого к опеке (попечительству).

Обследователь знакомится с ребенком и его материально-бытовыми условиями, выясняет наличие родственников или других лиц, которые могли бы взять на себя обязанности по воспитанию ребенка.

Установление опеки (попечительства) не прекращает правовых связей подопечных с их родителями. В частности, родители, а не опекуны (попечители) обязаны содержать подопечных; родители вправе наследовать имущество после смерти подопечных и т.д.

Не назначаются опекуны над малолетними детьми, находящимися в детских учреждениях (например, в Доме ребенка). Функции опекуна в этих случаях выполняет соответствующее детское учреждение.

В соответствии со ст. 27 ГК несовершеннолетние в возрасте до четырнадцати лет вправе самостоятельно совершать:

1) мелкие бытовые сделки;

2) сделки, направленные на безвозмездное получение выгод, не требующие нотариального удостоверения или оформления либо государственной регистрации;

3) сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или свободного распоряжения.

Все остальные сделки за несовершеннолетних в возрасте до четырнадцати лет совершают их законные представители (родители, усыновители, опекуны).

Опека над лицами, которые признаны судом недееспособными вследствие душевной болезни или слабоумия, устанавливается в обязательном порядке. Для установления опеки над такими лицами орган опеки и попечительства должен располагать вступившим в законную силу решением суда о признании лица недееспособным.

Согласно ст. 29 ГК, гражданин, который вследствие психического расстройства (душевной болезни или слабоумия) не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным.

Статья 30 ГК предусматривает признание по суду ограниченно дееспособным гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками, наркотическими средствами либо психотропными веществами ставит свою семью в тяжелое материальное положение.

Суд, признав гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным, обязан в течение трех дней после вступления решения в законную силу сообщить об этом органу опеки и попечительства, направив копию своего решения в исполком (местную администрацию) по месту жительства данного лица для установления над ним опеки или попечительства.

Решение суда вступает в законную силу по истечении срока на кассационное обжалование и опротестование, если оно не было обжаловано или опротестовано. В случае подачи жалобы или протеста решение суда, если оно не отменено, вступает в законную силу после рассмотрения дела в суде кассационной инстанции.

В статье 145 КоБС указываются случаи установления попечительства Попечительство устанавливается, во-первых, над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, во-вторых, над лицами, ограниченными судом в дееспособности.

Лица в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет сами осуществляют свои права и исполняют обязанности. Но в силу своего возраста и отсутствия жизненного опыта они могут при совершении сделок допускать серьезные ошибки. С целью защиты их прав и законных интересов над ними устанавливается попечительство.

Родители являются попечителями своих детей в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. Поэтому попечительство устанавливается только в случаях, когда дети в этом возрасте остались без родительского попечения.

В соответствии со ст. 25 ГК несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет вправе самостоятельно, без согласия своих законных представителей:

1) распоряжаться своими заработком, стипендией и иными собственными доходами;

2) осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законодательством результата своей интеллектуальной деятельности;

3) вносить денежные средства в банки или небанковские кредитно-финансовые организации и распоряжаться ими в соответствии с законодательством;

4) совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки, которые вправе самостоятельно совершать несовершеннолетние в возрасте до четырнадцати лет.

Все другие сделки несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет совершают с письменного согласия своих законных представителей - родителей, усыновителей или попечителей.

По достижении подопечным возраста восемнадцати лет попечительство прекращается без особого на то решения, права и обязанности попечителя автоматически прекращаются. Попечительство прекращается таким же образом и при вступлении несовершеннолетнего в брак, если ему в соответствии со статьей 18 Кодекса был снижен брачный возраст, а также при приобретении им дееспособности в полном объеме (эмансипация).

Опека прекращается по достижении малолетним подопечным возраста четырнадцати лет, после чего лицо, осуществляющее обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего. Особого на то решения при этом не требуется, поскольку в данном случае опека автоматически трансформируется в попечительство. В личном деле такого подопечного делается отметка о прекращении oпеки и установлении попечительства.

Попечительство прекращается без особого на то решения по достижении подопечным несовершеннолетним восемнадцатилетнего возраста. Из этого правила имеются два исключения, связанные с возможностью лица, не достигшего возраста восемнадцати лет, приобрести гражданскую дееспособность в полном объеме:

- вступление несовершеннолетнего в брак, если ему в установленном порядке снижен брачный возраст;

- эмансипация несовершеннолетнего, т. е. объявление лица, достигшего возраста шестнадцати лет, если он работает по трудовому договору (контракту) или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью, полностью дееспособным.

Если в соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 20 ГК приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака, отсюда следует, что в таких случаях попечительство над несовершеннолетним вновь не устанавливается. И наоборот, если в случае признания брака недействительным суд примет решение об утрате несовершеннолетним супругом полной дееспособности (ч. 3 п. 2 ст. 20 ГК), над таким лицом вновь устанавливается попечительство.

Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками, наркотическими средствами либо психотропными веществами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть по решению суда ограничен в дееспособности. Над ним устанавливается попечительство. Такой гражданин вправе самостоятельно совершать только мелкие бытовые сделки. Совершать другие сделки, и также получать заработок, пенсию и иные доходы и распоряжаться ими он может лишь с согласия попечителя.

3.2 Права детей, находящихся под опекой (попечительством)

Перечень прав, детей, находящихся под опекой (попечительством), дан в ст. 158-159 КоБС и включает в себя права как личного, так и имущественного характера. Подопечные дети имеют все те права, которыми Кодекс о браке и семье наделяет несовершеннолетних детей. Поэтому в ст. 158 КоБС лишь конкретизируются положения о правах несовершеннолетних детей в связи с установлением над ними опеки (попечительства). Кроме того, специальное законодательное выделение прав детей, находящихся под опекой (попечительством), должно служить дополнительной гарантией соблюдения их законных прав и интересов. Дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют право на: воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя), совместное с ним проживание, за исключением случаев, предусмотренных законом; обеспечение им условий для содержания, воспитания, образования, всестороннего развития и уважение их человеческого достоинства; причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты; сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения имеют право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством; защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя) в соответствии с законом; на общение с обоими родителями, дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и другими родственниками; ребенок, находящийся в экстремальной ситуации (задержание, арест, заключение под стражу, нахождение в лечебном учреждении и другое), имеет право на общение со своими родителями и другими родственниками в порядке, установленном законом; на защиту своих прав и законных интересов; на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих); выражать свое мнение при решении в семье любого вопроса, затрагивающего его интересы, а также быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства. Учет мнения ребенка, достигшего возраста десяти лет, обязателен, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы опеки и попечительства или суд могут принять решение только с согласия ребенка, достигшего возраста десяти лет; на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, установленных законом. Указанные денежные средства расходуются опекунами или попечителями в порядке, установленном ст. 164 КоБС.

Право ребенка, находящегося под опекой (попечительством), на воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу с его стороны и совместное с ним проживание основано на закрепленном в Кодексе Республики Беларусь о браке и семье праве ребенка жить и воспитываться в семье (ст. 185 КоБС) и соответствует положениям гражданского законодательства о месте жительства несовершеннолетних детей, находящихся под опекой или попечительством. Местом жительства несовершеннолетних в возрасте до четырнадцати лет или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их родителей, усыновителей или опекунов (п. 2 ст. 19 ГК). Лишь в ряде случаев, когда опекун (попечитель) не имеет возможности в силу уважительных причин (болезнь, длительная командировка, необходимость ухода за больным родственником и т. п.) лично воспитывать ребенка, он имеет право на временное помещение подопечного ребенка в соответствующее воспитательное учреждение [14, с. 152].

Предусмотренные законом цели опеки или попечительства могут быть достигнуты, как правило, при совместном проживании ребенка с его опекуном (попечителем), то есть в условиях их постоянного общения и контакта. Граждане, назначенные опекунами, попечителями обязаны проживать совместно со своими несовершеннолетними подопечными (п. 5 ст. 158 КоБС). Законом допускается раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим четырнадцати лет, но только с разрешения органа опеки и попечительства и при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и законных интересов подопечного (п. 6 ст. 158 КоБС). Раздельное проживание, например, может быть вызвано необходимостью продолжения обучения в учебном заведении. Превалирующими при решении вопросов о раздельном проживании являются интересы ребенка (ст. 185 КоБС).

Право несовершеннолетнего подопечного на заботу со стороны опекуна (попечителя) совпадает с правом детей на заботу со стороны родителей и предполагает необходимость удовлетворения его жизненно важных потребностей (питание, уход, одежда, медицинская помощь, книги, игрушки, учебники и т. п.).

С совместным проживанием с опекуном (попечителем) в немалой степени связана и реализация права ребенка на обеспечение ему условий для содержания, воспитания, образования, а также физического, психического, духовного и нравственного развития (ст. 184, 186 КоБС).

Предусмотренное ст. 163 КоБС право подопечного ребенка на обеспечение ему условий для содержания подкрепляется установленной ГК обязанностью опекунов (попечителей) заботиться о содержании своих подопечных. Для исполнения этой обязанности опекун (попечитель) вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства производить необходимые для содержания несовершеннолетнего подопечного расходы за счет сумм, причитающихся подопечному в качестве его дохода (ст. 35 ГК). Распоряжаясь предназначенными для несовершеннолетнего подопечного ребенка средствами, опекун (попечитель) обеспечивает ему необходимые условия для содержания. В свою очередь государство устанавливает и гарантирует конкретные формы материального обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей, и тем самым создает необходимые условия для их содержания.

Факт нахождения детей под опекой (попечительством) не освобождает их родителей от обязанности содержать детей. При этом алименты на детей взыскиваются с родителей в общем порядке в соответствии со ст. 92-93 КоБС и выплачиваются опекуну или попечителю.

Отдельно жилищным законодательством выделено право ребенка, находящегося под опекой (попечительством), на сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением. Собственником жилого помещения (квартира, часть квартиры, жилой дом) ребенок мог стать на основании наследования его по закону или по завещанию, приватизации, получения в дар, купли-продажи. Передача под опеку (попечительство) несовершеннолетнего ребенка не влечет за собой прекращение права собственности на принадлежащее ему имущество, в том числе и на жилое помещение [14, с. 164].

Жилое помещение, занимаемое гражданами по договору социального найма, сохраняется за детьми в течение всего времени их пребывания у опекунов (попечителей), если в жилом помещении, из которого они выбыли, остались проживать другие члены его семьи. В случае смерти родителей, а также в иных случаях утраты попечения родителей, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, органы опеки и попечительства, руководители учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны (попечители), или иные законные представители несовершеннолетних в течение трех месяцев оформляют договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей [14, с. 166]. За подопечным несовершеннолетним, который вселился на жилую площадь опекуна, попечителя, в течение всего времени пребывания сохраняется право пользования тем жилым помещением, из которого он выбыл (ст. 192 КоБС).

В ситуации, когда дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеют закрепленного жилого помещения, то они имеют право по окончании пребывания в соответствующем воспитательном учреждении, у опекунов или попечителей получить его вне очереди (ст. 84 Жилищного кодекса Республики Беларусь) [15]. Органы исполнительной власти по месту жительства обязаны предоставить таким детям жилое помещение, равноценное ранее занимаемому ими (или их родителями) жилому помещению жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Одним из важных прав ребенка, находящегося под опекой (попечительством), является его право на защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя). Защита прав и законных интересов ребенка в таких случаях осуществляется органом опеки и попечительства или судом. В суд ребенок вправе самостоятельно обратиться после достижения возраста четырнадцати лет. Основанием для принятия органом опеки и попечительства необходимых мер по защите прав и законных интересов подопечного ребенка может быть как заявление (обращение) самого ребенка о фактах злоупотребления со стороны опекуна или попечителя (жестокое обращение с ребенком, расходование средств, выплачиваемых на содержание ребенка, на личные нужды), так и сведения об этом, полученные из иных источников (в том числе сообщений должностных лиц и граждан). При подтверждении фактов злоупотребления со стороны опекуна (попечителя) последний может быть отстранен от исполнения этих обязанностей органом опеки и попечительства.