Становление и развитие системы гражданской службы в Российской Федерации и Красноярском крае

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Правовое регулирование государственной гражданской службы

1.1 Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы

1.2 Принципы государственной гражданской службы

1.3 Взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы

Глава 2. Государственный гражданский служащий: права, обязанности, правовые запреты

2.1 Права государственного гражданского служащего

2.2 Обязанности государственного гражданского служащего

2.3 Правовые запреты, связанные с государственной гражданской службой

Глава 3. Некоторые проблемы прохождения государственной гражданской службы

3.1 Реализация конституционного права граждан на равный доступ к государственной гражданской службе

3.2 Конфликт интересов на государственной гражданкой службе

3.3 Проблемы стабилизации кадров государственной гражданской службы

Заключение

Список литературы

Введение

Государственная гражданская служба занимает приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Обеспечивая формирование на демократической основе новой российской государственности, в настоящее время гражданская служба становится важнейшим институтом, призванным выработать результативное взаимодействие государства и общества.

Но слишком часто в нашей стране политические и социально-экономические реформы тормозятся неповоротливым и громоздким бюрократическим аппаратом, неприспособленным к решению стратегических планов, к мобильности действий. Оттого сегодня весьма остро стоят проблемы эффективности функционирования института государственной гражданской службы и оптимизации административного управления Российской Федерации.

Именно поэтому в 2001г. реформирование государственной гражданской службы было определено как одно из ключевых направлений совершенствования системы управления страны.

Правоведы А.Г. Барабашев, А.А. Гришковец, Е.В. Лукшина А.Ф. Ноздрачев отмечают, что результатом реформирования является, прежде всего, существенное изменение правовой основы гражданской службы. Так, введены в действие федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации (№ 58-ФЗ от 27.05.2003г.) и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (№79-ФЗ от 27.07.2004г.). Положения этих законов получили развитие в более чем 30 указах и постановлениях. С 2003г. работала Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» (№1336 Указ Президента РФ от 19.11.2002г.).

Также в ходе реформы были разграничены полномочия между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации в сфере правового регулирования гражданской службы. Впервые законодательно были закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. В регионах уже действуют свыше 4,5 тыс. правовых актов по вопросам гражданской службы. Так, в Красноярском крае был принят закон «Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы Красноярского края» (№17-4314) от 20.12.2005).

В качестве продолжения реформы следует рассматривать, принятую в 2009г. федеральную программу «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» (№261 Указ Президента от 10.03.2009г.). Программа предполагает разработать и внедрить современные кадровые, информационные и образовательные технологии и многое другое.

В целом, определенные результаты по формированию института гражданской службы уже имеются. В то же время требуется постоянный анализ действия нормативно-правовых актов в их практическом аспекте по регулированию деятельности гражданских служащих.

Таким образом, актуальность дипломной работы предопределяется новизной института государственной гражданской службы для современной России и сложным процессом формирования системы гражданской службы в Российской Федерации, в субъектах РФ, в частности, в Красноярском крае. Особый интерес вызывает тот факт, что этот процесс должен идти в соответствии как с законодательством РФ, так и нормативно-правовыми актами, принятыми на местном уровне. Значимость темы возрастает еще и от того, что практически отсутствуют научные публикации о функционировании государственной гражданской службы в Красноярском крае.

Цель исследования - рассмотреть становление и развитие системы гражданской службы в Российской Федерации и Красноярском крае, выявить правовые проблемы и предложить научно-обоснованные рекомендации по их решению.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

изучить монографии, статьи, публикации отечественных правоведов о формировании государственной гражданской службы РФ;

рассмотреть законодательство Российской Федерации и Красноярского края, регламентирующее гражданскую службу, выявить его влияние на становление и развитие системы гражданской службы Российской Федерации и Красноярского края;

проанализировать взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы на примере Красноярского края;

определить правовой статус государственного гражданского служащего;

раскрыть основные проблемы развития государственной гражданской службы и дать рекомендации с правовой точки зрения по ее совершенствованию и повышению эффективности функционирования.

Объектом исследования дипломной работы является административно-правовой институт государственно-гражданской службы Российской Федерации.

Предметом исследования стали нормативно-правовые акты и их практическое применение в формировании системы государственной гражданской службы Российской Федерации и Красноярского края.

В качестве гипотезы исследования выдвинуто следующее предположение: построение эффективной системы государственной гражданской службы Российской Федерации и Красноярского края находится в прямой зависимости от ее правового обеспечения.

В связи с этим необходим постоянный анализ соответствия законодательной базы и практики развития системы гражданской службы. Поэтому своевременное выявление проблем правового обеспечения и оперативное их устранение позволит достичь должного уровня организации государственной гражданской службы, способной к результативному решению стратегических задач.

Методологическая основа исследования: общенаучные и специальные научные методы: системный, сравнительный, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический.

Информационная база исследования: законодательные акты, нормативные документы [1-32], монографии и статьи отечественных правоведов [33-94], электронные ресурсы [95].

Вопросам правового регулирования гражданской службы уделено много внимания в работах ученых - А.А. Гришковца, С.П.Маврина, А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова и др.; на исследование административно-правовых характеристик гражданской службы направлены работы Б.М. Лазарева, Н.И. Мазурова, Ю.Н. Старилова др.; обстоятельно комментируют федеральное законодательство о государственной гражданской службе такие авторы, как Г.В.Мальцев, Л.А. Чиканова, Н.М.Казанцев, В.С.Нечипоренко, Э.Г.Липатов и др.; проблемам правового обеспечения посвящены исследования М.Г.Анохина, И.Л. Бачило, А.В.Васильева, Л.М.Колодкина, Д.М. Овсянко и др. Все эти научные работы составили теоретическую основу настоящей работы.

Практическая значимость исследования:

Выводы дипломной работы могут быть использованы для дальнейшего углубленного анализа выявленных проблем в целях совершенствования законодательства о гражданской службе.

Структура дипломной работы состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, библиографического списка источников, использованных при проведении исследования.

Основное содержание дипломной работы:

Во введении обоснована актуальность избранной темы, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, показаны информационная и методологическая база исследования, а также практическая значимость избранной темы.

В главе I - «Правовое регулирование государственной гражданской службы» - рассмотрены основные нормативно-правовые документы Российской Федерации и Красноярского края, призванные обеспечить регулирование государственной гражданской службы. Поскольку принципы государственной службы лежат в основе всех нормативных актов, образующих правовой институт государственной службы, то в этой главе их анализу уделяется существенное внимание. Также здесь показано, каким образом осуществляется взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы.

В главе II - «Государственный гражданский служащий: права, обязанности, правовые запреты» - рассмотрено понятие «государственный гражданский служащий» и правовой статус гражданского служащего - раскрыты права, гарантии, предоставляемые гражданским служащим, обязанности, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, и требования к служебному поведению.

Глава III - «Некоторые проблемы прохождения государственной гражданской службы» - посвящена исследованию проблем назначения на должность, увольнения, должностного и профессионального роста гражданского служащего, а также обновления, ротации и стабильности кадров. Здесь же проведен анализ кадрового состава государственных гражданских служащих в Красноярском крае. Особое место в данной главе уделено исследованию проблемы «конфликт интересов на государственной гражданской службе», приводятся и анализируются примеры ее урегулирования из судебной практики г. Красноярска.

В заключении дипломной работы даны выводы и рекомендации по решению обозначенных в ходе исследования проблем.

Глава 1. Правовое регулирование государственной гражданской службы

1.1 Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы

Становление и развитие государственной службы неразрывно связано с появлением и формированием такой формы организации общественного устройства как государство. В результате эволюции государственная служба выделилась в особый социальный слой - «служилых людей», затем чиновников, наконец, государственных служащих, действующих от имени и по поручению власти.

Однако, как считают ученые Г.В. Атамчук и А.Ф. Ноздрачев, более приближенное к современному, понимание назначения государственной службы сложилось только в период действия буржуазных конституций в XVIII - XIX вв. [43; 66]. Именно в это время государственная служба начинает восприниматься как регламентируемый институт, подотчетный не только стоявшему во главе государства человеку, но и обществу.

В современной России для построения правового государства весьма актуальна задача создания целостной системы государственной службы. Как ее ведущий институт - государственная гражданская служба обязана обеспечить реализацию функций государства в новых социально-экономических и политических условиях. Эти цели следует рассматривать как форму осознания и закрепления государственными органами в соответствующих нормативных правовых актах социально значимых актуальных проблем.

Необходимо заметить, что среди правоведов нет единой позиции в трактовке целей государственной гражданской службы. Одни ученые, такие как Ю.Н. Старилов, Г.В. Атамчук цель государственной гражданской службы видят в практическом осуществлении функций и задач государства, обеспечении благосостояния общества [35; 94], другие - А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Обухова подходят к определению цели, в основном замыкая ее на аппаратные потребности чиновников, а потребности и интересы людей выступают как бы на втором плане [66; 67].

В этой связи представляется закономерным шагом реформирование государственной гражданской службы, которая должна быть способной в полной мере осуществлять цели, отображенные на рис.1.

Рисунок 1.1 - Цели государственной гражданской службы

Отмечая важность проблем, касающихся функционирования института государственной гражданской службы, многие ученые - А.В. Гусев, Г.А. Ивантьева, В.В. Кирпатенко и др. подчеркивают, что сегодня в юридической науке нет единой точки зрения относительно структуры правоотношений государственных гражданских служащих, соотношения и роли конституционного, административного, служебного и трудового отраслей права в регулировании правового положения государственных гражданских служащих, понятийного аппарата служебного права [44; 47; 49]. Г.В. Атамчук и А.Г. Барабашев выделяют также проблемы - соотношения федерального и регионального, локального и договорного регулирования правового положения государственных гражданских служащих, распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами в сфере государственной гражданской службы [36; 38].

Существуют противоречия и в определении понятия государственной службы. Так, по мнению ученого-юриста Ю. Н. Старилова, государственная служба - это «осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц <…>, занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий» [94]. Правовед Д.Н. Бахрах утверждает, что государственная служба «это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах»[39] Б.М. Лазарев определяет государственную службу как «служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах» [58]. С точки зрения Д.М. Овсянко, государственная служба - это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд». Наиболее четкое определение понятия «государственная служба» дает Г.В. Атаманчук: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах» [36].

В целом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: 1) предназначение ее связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; 2) государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах.

Поэтому реформа государственного управления, в первую очередь, призвана устранить эти и другие противоречия и пробелы в законодательстве РФ о государственной службе. В результате государственная гражданская служба должна стать комплексным правовым, социально-организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства и его органов, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ.

Следовательно, для повышения эффективности государственной гражданской службы, развития ее ресурсного обеспечения, оптимизации затрат на служащих и т.д. необходимо было прежде всего разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение, возложенных на госслужбу, задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Начало реформы государственной службы в РФ связано с принятием в 1990-1995гг. новых законов и нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Так, с момента принятия Закона РФ от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в России появилась определенная система управления государственной службой. В то же время, по мнению исследователей, эта система не стала целостной, главное, эффективной, действенной [36].

В связи с этим, с конца 2000г. до середины 2001г. формируется общий концептуальный подход к модернизации института государственной службы страны в целом. Он завершился утверждением Концепции реформирования системы государственной службы РФ (Указ Президента РФ от 15.08.2001 № 1496), которая предусматривала проведение широкого спектра мероприятий и, прежде всего, - совершенствование правового регулирования государственно-служебных отношений.

Был издан Указ Президента РФ от 12.08.2002г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Он впервые облек в четкую нормативно-правовую форму нравственные ориентиры служебного поведения государственных служащих.

Кроме этого, в целях реализации данной Концепции Указом Президента РФ №1336 от 19.11.2002г. была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003?-2005 годы)». В результате ее реализации государственная служба должна была стать комплексным правовым, социально-организационным институтом по обеспечению выполнения служащими функций государства и его органов, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ.

На данном этапе правовым фундаментом государственной службы, гарантом ее целостности являются федеральные законы РФ - «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003г. № 58-ФЗ (далее - Закон № 58-ФЗ), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ (далее - Закон № 79-ФЗ). В этих законах содержаться общие нормы о создании системы органов управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Важной особенностью Закона № 58-ФЗ является то, что он определил правовые и организационные основы системы государственной службы, включая ее виды - гражданская, правоохранительная, военная, а также разделил уровни службы на федеральную и субъектов Федерации (гл.1 ст.2). При этом правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ; правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Федерации - в совместном ведении РФ и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъектов РФ.

В гл. 1 ст.5 Закона № 58-ФЗ впервые определено, что государственная гражданская служба РФ как вид государственной службы - это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.

В развитие положений Закона № 58-ФЗ был принят Закон № 79-ФЗ, регламентирующий вопросы государственной гражданской службы. Поэтому будет правильным отнести Закон № 79-ФЗ к одному из видов системообразующих федеральных законов о государственной службе - государственной гражданской службе, так как он содержит основные понятия и принципы государственной гражданской службы как института, а также системно определяет правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ.

Также в гл.1 ст.6 Закона № 79-ФЗ рассмотрена взаимосвязь гражданской службы с другими видами государственной службы РФ, с муниципальной службой. Анализ норм этого закона позволяет сделать вывод об усилении роли правового регулирования в сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами. Закон № 79-ФЗ содержит более 80 отсылок к вопросам, которые должны регулироваться нормативными правовыми актами федерального уровня, более 20 отсылок к указам Президента РФ.

Однако эксперты отмечают и существенные недостатки Закона № 58-ФЗ и Закона № 79-ФЗ - в них не определены ни статус, ни компетенция, ни порядок и сроки создания этих органов, не конкретизированы и принципы взаимодействия между органами по управлению государственной службой федерального и регионального уровней [41]. Кроме этого, наличествует несогласованность в терминологии. Так, в Законе № 79-ФЗ используется термин «выборная должность в органе местного самоуправления», что не согласуется с терминологией Федерального закона от 6.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [41].

Таким образом, даже такой краткий анализ состояния правового регулирования в сфере государственной гражданской службы РФ позволяет сделать вывод о том, что на федеральном уровне остается неурегулированным ряд вопросов в рассматриваемой сфере правоотношений. Усугубляет ситуацию и отсутствие некоторых подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений Закона № 79-ФЗ, что, в свою очередь, в значительной степени препятствует достижению целей реформы государственной службы, а в ряде случаев приводит и к негативным результатам.

В итоге реформа государственной службы была в 2005г. продлена и многие острейшие практические вопросы, которые могли бы существенно повысить ответственность служащих, повлиять на объективность служебной деятельности, предупредить совершение поступков, умаляющих авторитет власти, еще не урегулированы.

Следует также заострить внимание и на том, что в ходе реформы происходит кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ. В настоящее время в регионах уже действуют свыше 4,5 тыс. правовых актов по вопросам гражданской службы.

Новые законы о государственной гражданской службе приняты в большинстве регионов. При этом правовед А.В. Гусев выделяет несколько подходов к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе в законотворческой практике субъектов Федерации. В одних субъектах РФ эти законы принимаются в виде объемных документов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. Однако зачастую они попросту дублируют Закон № 79-ФЗ. Другие регионы сосредоточились на регулировании только тех вопросов, которые действительно находятся в их компетенции [46]. Само наименование их законов: «О некоторых вопросах гражданской службы» (Республика Коми, Еврейская АО), «О регулировании отношений в области гражданской службы» (Республика Марий Эл), «Об особенностях гражданской службы» (Свердловская область), «Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы Красноярского края» (№17-4314 от 20.12.2005), указывает на то, что они не претендуют на роль всеобъемлющего регулятора региональной гражданской службы. Очевидно, что наиболее предпочтительно принятие компактных законов, в которых содержатся конкретные правовые нормы.

В целом, многие субъекты РФ в настоящее время урегулировали некоторые из отнесенных к их полномочиям вопросы непосредственно в базовом законе о гражданской службе, другие приняли отдельные законы или подзаконные нормативные правовые акты.

К правотворческим полномочиям субъектов РФ относятся вопросы: о реестре должностей гражданской службы, о квалификационных требованиях к должностям, о кадровом процессе и кадровом резерве, порядке присвоения и сохранения классных чинов, порядке командирования служащих, об отпусках, оплате труда служащих.

В качестве продолжения реформы дальнейшего совершенствования государственной гражданской службы, в том числе в субъектах РФ, следует рассматривать, принятую в 2009г. федеральную программу «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» (Указ Президента РФ от 10.03.2009г. №261).

В программу вошли основные меры реформирования государственной гражданской службы, отмеченные Президентом России Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ от 5.11.2008г., такие как: противодействие коррупции, повышение требований к государственным служащим, введение обязанности государственных служащих «соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность».

1.2 Принципы государственной гражданской службы

В гл.1 ст.3 Закона № 58-ФЗ перечислены основные принципы функционирования и построения системы государственной службы и, соответственно, в гл.1 ст.4 Закона 79-ФЗ ее вида - гражданской службы.

Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. В связи с тем, что Закон 79-ФЗ является базовым для всей системы государственной гражданской службы, то и принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе. Поэтому все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы и руководствоваться ими в своей работе.

Общую взаимосвязь принципов гражданской службы отмечают многие исследователи. Принципы в первую очередь отражают сущность, содержание формы осуществления государственной гражданской службы. По мнению А.Г. Барабашева, А.В. Коновалова, В.М. Манохина и др., они являются важной идейно-теоретической основой, соединяющей виды государственной гражданской службы в стройную и юридически связанную во всех своих звеньях целостную систему государственной гражданской службы РФ.

В принципах государственной гражданской службы закрепляются требования общества, других субъектов управления государственной гражданской службой к государственной гражданской службе и государственным гражданским служащим. Как отмечает А.А. Гришковец, принципы государственной службы - это «основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы» [79].

Следовательно, принципы способствуют реализации главной цели нашей страны - построения правового государства. В свою очередь цель осуществляется через решение задач: обеспечение конституционного строя; проведение выбранной государством стратегии экономического, социального, политического развития страны; создание организационных структур государственной власти; защита прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для всестороннего развития человека; подбор кадров, способных реализовать стратегию развития страны и многих других.

Под функциями государственной гражданской службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий. Так, исследователи выделяют такие функции государственной гражданской службы:

правотворческая - это разработка и принятие нормативных актов;

правоприменительная - это претворение в жизнь Основного Закона РФ - Конституции, законов и иных нормативно-правовых актов государства;

регулирующая - это разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества (гражданская служба проявляет себя при подготовке разнообразных программ государственной деятельности, принятии всех основополагающих политических решений и при их реальном осуществлении);

организационная - это обеспечение практической реализации компетенции госорганов, внутренней согласованности, их стабильного функционирования и эффективного влияния на процессы в обществе .

В этой связи, отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Принципы современной государственной гражданской службы находят свое закрепление в различных законодательных и других нормативно-правовых документах: Указах Президента РФ, Постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Принципы государственной службы, установленные в федеральных законах № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

Интересны комментарии ученых по содержанию принципов гражданской службы.

Первый - принцип приоритета прав человека и гражданина - это еще и конституционный принцип, отраженный в ст.2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»[1].

Поэтому гражданская служба как институт, призванный на практике реализовывать функции государства, в первую очередь, должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст.18 Конституции РФ, именно права и свободы должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления [1].

Так, ученый-юрист В.И Зажицкий считает, что обязанностям государственных гражданских служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина «придается ранг основного принципа государственной гражданской службы» [83].

В конечном счете, этот принцип определяет социальный смысл и содержание служебной деятельности государственных гражданских служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на государственные гражданские должности особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Важно, чтобы гражданский служащий не только на словах, но и на деле защищал права и свободы человека и гражданина.

Второй принцип утверждает единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то, что гражданская служба разделена на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ, она является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Этот принцип в первую очередь выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего (гл.3 Закона № 79-ФЗ); установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

Третий принцип - равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего - тоже является конституционным (ч.3 ст.32 Конституции РФ) и означает равный доступ граждан к государственной гражданской службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, и т.п.[1].

Единственное требование, выдвигаемое к гражданину, претендующему на поступление на государственную гражданскую службу РФ, является - владение государственным языком Российской Федерации. По мнению Г.В. Атаманчука, данное требование является вполне обоснованным, т.к. очевидно, что «лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми» [35].

В целях реализации этого принципа установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен ч.2 - 4 ст.22 Закона № 79-ФЗ и носит исчерпывающий характер [2].

Четвертый принцип - профессионализм и компетентность гражданских служащих. Как справедливо отмечают многие исследователи права, гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков.

Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые Законом № 79-ФЗ требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12 Закона №79-ФЗ). На повышение профессионализма и компетентности гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62 - 63 Закона № 79-ФЗ).

Осуществление этого принципа обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных правовых актов. Положение государственных гражданских служащих в значительной степени зависит от них самих, поэтому они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей профессиональной деятельности.

Пятый принцип - стабильность гражданской службы, как подчеркивает ученый В.А.Козбаненко, является необходимым условием функционирования данного института [87]. Только при условии стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции.

Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст.25 Закона №79-ФЗ); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст.28 Закона №79-ФЗ) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29 Закона №79-ФЗ); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31 Закона №79-ФЗ) и др.

Шестой принцип - доступность информации о гражданской службе основывается, прежде всего, на ч.2 ст.24 Конституции РФ: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» [1].

Законом № 79-ФЗ предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь Г.А. Ивантьева отмечает обязательность «включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно: в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19); в состав конкурсной комиссии (ст. 22); в состав аттестационной комиссии (ст. 48)» [47].

В Законе № 79-ФЗ принцип доступности информации о гражданской службе можно рассматривать как существенно «суженный» принцип гласности в осуществлении государственной службы, на практике так и не ставший основополагающим в работе государственного аппарата.

Гласность - это право человека на достоверную и полную информацию и «его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов», - как пишет в своей статье Д.М. Овсянко [68] . Иначе говоря, гласность и открытость в управлении - это возможность любого гражданина получить реальную информацию о механизмах принятия решений на всех его стадиях и принять участие в управлении делами государства и общества.

Следует отметить, что принцип гласности был закреплен в Законе № 58-ФЗ как «открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих» [5], но в последующих основополагающих законодательных актах о государственной службе данный принцип не вошел в число основных принципов построения и функционирования системы государственной службы.

В Красноярском крае для реализации этого принципа в 2002 году было принято два закона - «О порядке опубликования и вступления в силу законов края и других актов, принятых высшими органами государственной власти Красноярского края» (от 20.12.02, № 5-773) и «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке предоставления информации органами государственной власти Красноярского края» (30.06.03, №7-1171).

Подобные нормативные акты разрабатывались и принимались в других субъектах РФ, тем не менее, о реализации принципа гласности пока еще не приходится говорить.

Седьмой принцип - взаимодействие с общественными объединениями и гражданами говорит о том, что государственная гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним.

В то же время необходимо подчеркнуть, что отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы. Это значит, что государственный гражданский служащий сможет заниматься партийной деятельностью, но при этом закон ничего не сообщает о том, «на каких основаниях и какими способами будет реализовываться данное право» [2].

Однако гражданский служащий не имеет права использовать должностные полномочия в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений и выражать отношение к ним, создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий и общественных объединений за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных общественных организаций.

Восьмой принцип - защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельности является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности.

Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В дополнение к анализу основных принципов гражданской службы следует добавить и то, что ряд принципов государственной службы может быть отнесен к аспекту служебного поведения государственных служащих. В данном отношении действует указ Президента от 12.08.2002г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», который предписывает 18 общих принципов служебного поведения. Слово «общий» предполагает, что в отдельных сферах деятельности подзаконными актами могут быть установлены дополнительные принципы служебного поведения или конкретизированы перечисленные в указе.

Таким образом, принципы, на базе которых строится и функционирует система гражданской службы, предопределяются современными особенностями организации государственной власти России, закрепленными в Конституции РФ.

1.3 Взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы

Необходимость создания государственной гражданской службы и муниципальной службы обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе [74].

Государственную службу принято делить на два уровня: федеральную и региональную (уровень субъектов федерации). Последняя может иметь особенности, установленные законодательством субъектов Федерации, но вместе с тем на нее распространяются общие положения, закрепленные законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ.

Уровень муниципальной службы юридически не может быть отнесен к третьему уровню государственной службы, но, по мнению ученых Б.Т. Пономаренко и В.В. Лабекина, логически он может быть поставлен на это место, исходя из принципов государственного суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти.

Вся разница в том, что по определению, государственный служащий осуществляет свою деятельность от имени и в пользу государства, а муниципальный служащий - от имени и в пользу муниципального образования. В этом заключается устанавливаемая законодательством общественная природа местного самоуправления. Муниципальная служба должна рассматриваться в тесной связи, но не в зависимости от государственной службы. По всей видимости, именно это отражено принципом взаимосвязи государственной и муниципальной службы, впервые закрепленном в п.1 ст.3 Закона № 58-ФЗ [5].

В ст.7 Закона № 79-ФЗ закреплен и раскрыт принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, что явилось одним из концептуальных изменений законодательства о государственной гражданской службе и потребовало дальнейшего совершенствования законодательства о муниципальной службе.

Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8.011998г. № 8-ФЗ (далее - Закон № 8-ФЗ) носил, как отмечали правоведы, рамочный характер, поэтому различия в законодательстве субъектов РФ в данной сфере приводили к различиям в статусе муниципальных служащих. Для реализации же принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы был необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов.

Соответственно, указанную проблему был призван разрешить Закон РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации», принятый 2 марта 2007г. N25-ФЗ (далее - Закон № 25-ФЗ).

Необходимо отметить, что понятие «муниципальная служба» не является новым для российского законодательства. Впервые оно появилось в Федеральном законе от 28.09.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Впоследствии определение «муниципальная служба» было дано Законом № 8-ФЗ, В настоящее время эти два закона утратили силу.

Исходя из Закона РФ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), а также Закона № 25-ФЗ, муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт. Достаточно очевидна взаимосвязь понятий государственная гражданская служба (ст.3 Закона 79-ФЗ) и муниципальная служба (Закон № 25-ФЗ).

Однако, А.В. Колесников, А.О., Макаров и И.Н. Осипова обращают внимание на ограниченность такого рода определений, которая, прежде всего, проявляется «в невыраженности социального предназначения (миссии) гражданских и муниципальных служащих, которая заключается в реализации провозглашенной в Конституции РФ принципа социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [71].

К основным функциям организационной культуры применительно к государственной гражданской и муниципальной службам относится целеполагающая функция, которая формирует миссию гражданских и муниципальных служащих. Поэтому сформулированные в законодательстве (ст.3 Закона № 79-ФЗ и ст.2 Закона № 25-ФЗ) функции также нуждаются в уточнении законодателем, чтобы более определенно был выражен социальный смысл, целевое назначение государственной гражданской и муниципальной служб, например - «обеспечивать исполнение должностных полномочий в интересах укрепления государства и благосостояния общества в рамках закона».

В дополнение необходимо отметить, что в названных законах присутствует больше общего в задачах и функциях, выполняемых гражданскими и муниципальными служащими.

Анализ ст.5 № 25-ФЗ и ст.7 №79-ФЗ, декларирующих взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной служб, показывает, что по своему содержанию указанные статьи идентичны и провозглашают общность базовых принципов законодательного регулирования, которая «проистекает из общности предмета и характера труда государственных гражданских и муниципальных служащих», что позволяет сделать вывод о том, что в своей правовой основе государственная гражданская и муниципальная службы имеют больше общих признаков, чем отличительных.

Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления. В соответствии с Законом №131-ФЗ, структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В целом, именно конституционализация местного самоуправления в системе административного управления РФ обусловливает необходимость взаимосвязи и эффективного взаимодействия в социальном пространстве региона государственной гражданской и муниципальной служб.

Конституция РФ 1993г. впервые в истории Российского государства на самом высоком правовом уровне определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления - «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.2 ст.3 Конституции РФ). В этой связи, принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы закреплен в Основном Законе нашего государства. Законы № 79-ФЗ и № 25-ФЗ реализуют этот конституционный принцип.

Таким образом, публично-правовая природа муниципальной службы неразрывно связана с организацией народовластия в государстве.

Важная особенность муниципальной службы, обеспечивающая ее взаимосвязь с гражданской службой, заключается в том, что административные органы муниципальной службы формируются с учетом обеспечения их тесной функциональной связи с органами государственной власти и управления.

Кроме этого, Конституция РФ содержит норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст.132). В сущности эта норма закрепляет институт делегирования полномочий органов государственной власти (федеральных и региональных) местному самоуправлению.

Конституция РФ 1993г. также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений.

В целом следует сказать, что государственная гражданская и муниципальная службы имеют общие цели, задачи и функции, но различаются масштабами объектов служебной деятельности (регион и муниципальное образование). В правовом аспекте - это «юридическое установление служебных отношений, при реализации которых достигается практическое выполнение должностных обязанностей и полномочий служащих» [51]. В социальном аспекте - это «профессиональное осуществление по поручению государства общественно значимой деятельности, оказание установленных законом государственных и муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам» [35].

Муниципальная служба является механизмом реализации функций и задач органов местного самоуправления. К общим чертам муниципальной службы любой развитой страны правоведы относят: интеграцию в государственный механизм через выполнение многих функций, имеющих общегосударственное значение; подконтрольность центральной власти; исполнительские функции осуществляются профессионалами [54].

Однако следует заметить, что муниципальная служба является самостоятельной и может соотноситься с государственной службой лишь в соответствии с принципом взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Как уже было сказано, взаимосвязь гражданской и муниципальной службы прослеживается в идентичности содержания норм, регулирующих государственную службу и муниципальную службу. Кроме этого, принцип взаимосвязи обеспечивается посредством:

единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы;

единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца [54].

Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц -- сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

В субъектах Федерации правовую основу для регулирования муниципальной службы, помимо названных законодательных актов, составляют также Уставы муниципальных образований, законы субъектов РФ. Так, в Красноярском крае в 2008г. был принят закон «Об особенностях организации и правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае» от 24.04.2008г. № 5-1565. В ст.3 данного закона сказано: «Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Красноярского края устанавливается законом края и применяется в случаях, предусмотренных федеральным законодательством». Иными словами, так в этом законе закрепляется. взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы.

В добавление, учитывая взаимосвязь и необходимость эффективного взаимодействия гражданской и муниципальной служб, целесообразно поддержать предложение таких исследователей права, как Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н., о создании федерального государственного органа управления публичной службой и его территориальных органов с непосредственным подчинением руководителя указанного федерального органа Президенту РФ [71]. Такой орган не только самым положительным образом повлияет на эффективность работы муниципальной службы, но, в первую очередь, будет способствовать реализации положения Конституции РФ о взаимосвязи государства и местного сообщества через его представителя - муниципальную службу.

...