Становление и развитие системы гражданской службы в Российской Федерации и Красноярском крае

Следует отметить, что существуют 3 формы замещения вакантных должностей государственной гражданской службы -- назначение, выборы и конкурс (рис.3.1.).

Формы замещения вакантных должностей

Назначение Выбор Конкурс

Рисунок - 3.1. Формы замещения вакантных должностей

Как отмечают специалисты, в итоге конкурс из основной формы комплектования кадров, на деле может превратиться в исключительный способ поступления на гражданскую службу, который будет применяться крайне редко, а в практике назначения на руководящие должности будет вообще не применим ввиду того, что такие должности будут либо прямо отнесены к категориям должностей, замещаемых не по конкурсу, либо отнесены к должностям, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

В этой связи необходимо пересмотреть и перечень случаев, когда не проводится конкурс при поступлении гражданина на гражданскую службу и замещении вакантной должности гражданской службы, поскольку установлен чрезвычайно большой список исключений из принципа комплектования кадров гражданских служащих по конкурсу.

Перечень документов, которые должны быть представлены гражданином РФ, изъявившем желание участвовать в конкурсе, а также победившем в нем, приведены в приложении 1. В ст.70 Закона № 79-ФЗ предусмотрено, что гражданин вправе обжаловать в суд отказ в допуске к участию в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы, а также решение конкурсной комиссии по результатам конкурса.

Следует отметить, что в ст. 22 Закона № 79-ФЗ предусмотрен и ряд требований к кандидату на должность гражданской службы, а именно:

квалификационные требования к профессиональным качествам граждан, поступающих на государственную гражданскую службу (в числе наиболее важных - наличие определенного уровня образования, стажа, опыта работы по специальности);

конкурсный порядок отбора претендентов на должности;

периодическую проверку гражданских служащих (аттестация);

сдачу квалификационного экзамена;

формирование резерва кадров на конкурсной основе - ведение реестров гражданских служащих и другие требования объективной оценки личных и профессиональных качеств граждан при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.

Необходимо отметить, что в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Также обязательно наличие высшего профессионального образования.

Назначение на должность государственной гражданской службы осуществляется приказом Управления, на основании которого с гражданским служащим заключается служебный контракт. В приказе о назначении и в служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего (ст. 27 Закона № 79-ФЗ) в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

Испытание не устанавливается: для беременных женщин - гражданских служащих; для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы; для граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской службы категорий «руководители», которые замещаются на определенный срок полномочий.

Контракт составляется, в соответствии с Указом Президента РФ № 159 от 16.02.2005г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим: 1) служебный контракт на неопределенный срок; 2) срочный служебный контракт (на срок от 1 года до 5 лет). Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы (ст. 25 Закона № 79-ФЗ).

Например, среднее значение, проведенных в Красноярском крае за 2006-2008гг. конкурсов на замещение вакантных должностей в государственной гражданской службе составило: 18 - 25 конкурсов в год; в них принимает ежегодно участие 250-270 человек; в кадровый резерв органов исполнительной власти за эти годы было включено человек около 250 человек.

Конкурсы проводятся с использованием таких методов оценки, как компьютерное тестирование по основам правовых и экономических знаний, индивидуальное собеседование, подготовка экспертного заключения на проект правового акта, выполнение письменного задания.

Принцип равенства, закрепленный в ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ № 111, не считаются дискриминацией.

Необходимо сказать, что в Законе № 79-ФЗ введена новая классификация должностей гражданской службы. В частности, предусмотрены как категории должностей гражданской службы (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты), так и группы должностей гражданской службы: (высшие должности гражданской службы, главные должности гражданской службы, ведущие должности гражданской службы, старшие должности гражданской службы, младшие должности гражданской службы). Кроме этого, для гражданских служащих взамен квалификационных разрядов были введены классные чины государственной гражданской службы. Присвоение гражданским служащим классных чинов гражданской службы осуществляется исходя из двух основных критериев:

- замещаемая должность в пределах группы должностей гражданской службы;

- результаты квалификационного экзамена, проводимого не чаще 1 раза в год и не реже 1 раза в 3 года.

В п. 4 ст. 9 Закона № 70-ФЗ установлены принципиальные подходы, имеющие определяющее значение для присвоения классных чинов гражданской службы:

a) должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы;

b) должности категории «специалисты» относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы;

c) должности категории «обеспечивающие специалисты» относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы.

Классные чины гражданской службы (действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса и государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го) класса присваиваются гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы соответственно высшей и главной группы. Что касается гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы аналогичных групп субъектов Федерации, то классные чины гражданской службы могут присваиваться им в соответствии с законом субъекта Федерации.

Другие классные чины гражданской службы (советник гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, референт гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, секретарь гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса) присваиваются гражданским служащим (как федеральным, так и субъектов Федерации), замещающим должности гражданской службы соответственно ведущей, старшей и младшей группы.

В соответствии с этим, должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, включаются в соответствующие реестры должностей гражданской службы. Порядок ведения Сводного реестра должностей гражданской службы РФ, включающего реестры должностей федеральной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Федерации, утверждается Указом Президента РФ.

Соответственно, в Красноярском крае были приняты законы - Закон Красноярского края «О реестре должностей государственной гражданской службы Красноярского края» от 09.06.2005г. № 14-3514 и Закон Красноярского края «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы» от 27.12.2005г. № 17-4354.

Статьи 33-41 Закона № 79-ФЗ регламентируют также условия и процедуры расторжения контракта по разным основаниям. Следует отметить, что контракт может быть расторгнут, как по инициативе представителя нанимателя, так и по собственной инициативе гражданского служащего.

Следует также отметить, что такие формы оценки профессиональной деятельности гражданских служащих, как квалификационный экзамен и аттестация также призваны обеспечить реализацию конституционного принципа равного доступа граждан РФ к гражданской государственной службе и равные условия ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

Так, по результатам работы Аттестационных комиссий в территориальных органах за последние три года прошли аттестацию 84,5% федеральных государственных гражданских служащих. Результаты аттестации представлены на рисунке 3.2.

Рисунок 3.2. - Результаты аттестации государственных гражданских служащих в 2008г.

Из числа прошедших аттестацию федеральных государственных гражданских служащих 86,0% признаны соответствующими занимаемым должностям, 11,0% включены в кадровый резерв, 2,4% будут признаны соответствующими занимаемым должностям при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации, не соответствующими занимаемым должностям признаны 0.6%. По результатам аттестационных комиссий по проведению квалификационных экзаменов классные чины присвоены 90,7% федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов Федеральной службы.

Однако, из прошедших аттестацию только 38% в Красноярске (соответственно в Томске - 33%, Алтайском крае - 31%) ответили, что действующие критерии оценки учитывают результаты труда; а 50% (Томске 45%, Алтайском крае - 42%) частично, 11% (Томске - 15%, Алтайском крае 10%) - не учитывают.

В целом, эксперты подчеркивают, что критерии оценки добросовестного труда чиновников зачастую носят субъективный характер. Это свидетельствует о необходимости в совершенствовании анализа кадрового обеспечения в органах власти, в выработке единых норм оценки профессионализма [67]. В связи с этим, в аппарат органов государственной гражданской службы могут попадать лица с низкими профессиональными и моральными качествами.

Таким образом, требуется дальнейшая разработка процедур оценки деятельности государственного гражданского служащего и такие методы, которые снизили бы зависимость его служебной карьеры от единоличного усмотрения руководства при решении вопросов прохождения государственной гражданской службы. Другими словами, в решении о назначении на государственную должность обязательно должна участвовать специальная компетентная комиссия (конкурсная и аттестационная, соответственно).

3.2 Конфликт интересов на государственной службе

Понятие конфликта интересов, а также механизма его разрешения получили юридическое закрепление в Федеральном законе от 27.07.2004г. № 79-ФЗ, Федеральном законе от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее Закон № 273-ФЗ). Указом Президента РФ от 03.03.2007г. № 269 созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.

Конфликт интересов считается достаточно сложной теоретической и практической проблемой. Остается открытым вопрос о конкретных формах и методах его разрешения, не разработан и не утвержден перечень относительно типичных ситуаций, порождающих конфликт интересов, не налажена система обучения государственных служащих поведению в ситуациях, связанных с конфликтом интересов.

Следует отметить, что проблема конфликта интересов широко обсуждается не только в рамках административного, государственного, конституционного права применительно в частности, к деятельности государственных служащих, но и в рамках гражданского, корпоративного права применительно к негосударственной и предпринимательской деятельности. Так, конфликт интересов (англ. conflict of interests) в гражданском праве РФ - это состояние, при котором заинтересованность в совершении организацией тех или иных действий, в т.ч. в совершении сделок, обусловливает несовпадение интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации [91].

По мнению А.В. Пикулькина, под конфликтом интересов следует понимать «противоборство, основанное на столкновении интересов различных социальных субъектов, в конфликте интересов сталкиваются цели, интересы, а подчас и мотивы поведения людей» [69]. Другими словами, конфликт интересов - это юридический конфликт, который влечет правовые последствия для его участников. Вместе с тем, нельзя забывать, что конфликт интересов имеет и морально-этическую сторону, следовательно, может характеризоваться и как морально-этический конфликт.

Анализ российского законодательства, регулирующего конфликт интересов - Закон № 58-ФЗ, Закон № 79-ФЗ, Закон № 273-ФЗ показывает, что определение конфликта интересов в них сводится только к личной заинтересованности государственного служащего в получении материальной или нематериальной выгоды.

Вместе с тем, далеко не всегда в центре конфликта интересов находится материальная заинтересованность служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях.

В целом, конфликт интересов в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени «моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность» [91]. При этом субъектом конфликта интересов выступает не только сам гражданский служащий, но и другие субъекты, интересы которых так или иначе направлены на объект -- должность государственной гражданской службы.

С конфликтом интересов связаны такие негативные явления, как злоупотребления служебным положением, фаворитизм и непотизм (кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция.

К возможным факторам, способствующим возникновению конфликта интересов следует отнести: нечеткое определение объема компетенции государственного органа, должностного лица в принятии ими правовых актов, совершении юридических действий, влекущее ее нарушение; дублирование полномочий разных субъектов права либо «правовые пробелы»; произвольное расширение или изменение круга органов и лиц, с которыми должны быть обеспечены взаимодействие и согласование; необоснованное увлечение отсылочными нормами, принятие незаконных и противоречивых правовых актов.

Известен фактор конфликта интересов, как отсутствие или недостаток разработанности административных процедур. Законодательно закрепленный порядок выполнения государственными органами своих функций способствует уменьшению свободы усмотрения должностных лиц, и четко определяет, какие действия граждане и организации должны предпринять для реализации своих прав и каких действий государственных органов они вправе ожидать. В то же время, должностным лицам значительно проще не соблюдать права граждан и организаций, не подкрепленные административными процедурами.

В ходе анализа факторов, способствующих возникновению конфликта интересов, был выявлен и ряд других факторов, которые заслуживают пристального внимания, несмотря на то, что на практике встречаются реже. Особенную обеспокоенность вызывает отсутствие детальных норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за нарушения законодательства. В российском законодательстве часто используется формулировка «несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации», однако данная нормативная формула представляется слишком общей. В связи с этим, важно четко устанавливать «какому виду нарушения, какой вид ответственности соответствует».

Конфликты интересов могут подразделяться на типы по различным основаниям. По субъектам отношений они могут быть межличностными, групповыми, институциональными; по времени протекания - краткосрочными и затяжными; по методам воздействия - насильственными и ненасильственными. Конфликт интересов также можно разграничить по уровням - личные и организационные конфликты интересов [91].

Отмечается, что с точки зрения противодействия коррупции следует особо отметить важность проработанных административных процедур досудебного обжалования действий государственных органов и должностных лиц.

В целях создания системы противодействия коррупции в РФ и устранения причин ее порождающих Президент России Д.А Медведев подписал Указ от 10.05.2008г. № 815 «О мерах противодействия коррупции», создав Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции и возглавив его. В июле 2008 года был принят Национальный план по противодействию коррупции, состоящий из трех основных разделов: 1) модернизация законодательства: необходимо закрыть пробелы и неопределенности в законах; 2) ликвидация условий для коррупции; 3) антикоррупционный стандарт поведения -- это правовое просвещение, оценка со стороны общества тех явлений, которые в этой сфере присутствуют.

Особо было подчеркнута необходимость обеспечить прозрачность государственных процедур. Кроме того, требует принятия решения вопрос контроля имущественного положения государственных служащих, судей, вопросы конфликта интересов, вопросы новой версии кодекса поведения государственных служащих.

Соответственно был принят Закон № 273-ФЗ, вступивший в силу с 10.01.2009г. В законе дано следующее понятие коррупции:

Федеральным законом «О противодействии коррупции» сформулирован понятийный аппарат. Так, в ст. 1 дано законодательное определение понятию коррупция. Коррупция это:

злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица [72].

В ст. 2 Закона № 273-ФЗ дано определение: противодействие коррупции -- деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий.

В ст. 3 Закона № 273-ФЗ определены основные принципы противодействия коррупции, вытекающие из Национального плана противодействия коррупции.

Руководствуясь этими принципами в марте 2009г. Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства провел «Мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России». Оценка проводилась по двум направлениям: 1) оценивалось наличие и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции, 2) оценивалось качество организационно-законодательной базы противодействия коррупции.

Соответствующая балльная оценка проводилась на основе следующих составляющих антикоррупционной политики: 1) Закон субъекта РФ о противодействии коррупции; 2) Межведомственный совет по противодействию коррупции в субъекте РФ (положение); 3) Программа/план противодействия коррупции в субъекте РФ; 4) Порядок и методика антикоррупционной экспертизы в субъекте РФ; 5) Комиссия по урегулированию конфликта интересов (высшего органа) субъекта РФ (положение или порядок работы).

Так, Красноярский край в результате оценки качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции получил 3 балла из возможных 5 (не разработан закон Красноярского края и процедура антикоррупционной экспертизы).

Регионами лидерами, набравшими 5 баллов, являются Камчатский край, Мурманская область, Пензенская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Астраханская область, Кемеровская область, Курганская область, Тамбовская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ленинградская область, Республика Карелия, Чукотский автономный округ. В данных регионах антикоррупционные меры принимаются в наиболее полном объеме и носят, как правило, открытый характер. Аутсайдерами являются такие регионы как Алтайский край, Еврейская автономная область, Карачаево-Черкесская Республика, Ненецкий автономный округ, Чеченская Республика.

По качеству организационно-законодательной базы противодействия коррупции Красноярский край среди регионов набрал 13,5 балла при высшей оценке 48,2 балла.

Таким образом, в Красноярском крае необходима дальнейшая разработка системы антикоррупционных мер, позволяющая соотнести их совокупность, как соответствующую Национальному плану противодействия коррупции.

Здесь же следует заметит, что определенные шаги в этом направлении в Красноярском крае уже приняты. Так, в апреле 2008 года принято решение о создании в Красноярском крае многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Положительные эффекты реализации проекта МФЦ: 1) объединение разрозненных структур в одном проекте с целью реализации положений административной реформы и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг; 2) организация предоставления государственных и муниципальных услуг в одном месте (принцип «единого окна»).

О своевременности открытия МФЦ, а также необходимости дальнейшей разработки мер в этом направлении свидетельствует большое количество судебных споров с участием государственных органов.

В 2008г. в арбитражном суде Красноярского края споры с участием государственных органов составляют подавляющее число рассматриваемых дел - более 70%. Так, по первой инстанции арбитражным судом в 2008 году рассмотрено 15384 дел, что в сравнении с прошлым годом незначительно меньше (уменьшение количества рассмотренных дел составило 1,4%, в 2007 году арбитражным судом было рассмотрено 15608 дел). На рисунке 3.3. приведено распределение споров по категориям дел.

Распределение дел по категориям следующее: 9535 - экономические споры, возникающие из гражданских правоотношений (произошло увеличение на 8,7% по сравнению с 2007 годом);

5293 - экономические споры и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (что на 11,8% меньше 2007 года); 19 - дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение (количество по сравнению с прошлым годом снизилось на 5%);

468 - дел о несостоятельности (банкротстве), количество которых уменьшилось на 40,1%; 68 - дел об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов (произошло увеличение на 88,9% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года); 1 - дело о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.



Рисунок 3.3 - Категории дел, рассматриваемые арбитражным судом Красноярского края в 2008г

Наибольше число споров с государственными органами связано с защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации

В связи с этим, в дальнейшем в целях минимизации негативных последствий, влекущих конфликт интересов, необходимо: обеспечить последовательную реализацию предписаний законов; не оставлять без внимания факты давления и вмешательства других органов и должностных лиц с целью побуждения к коррупционным действиям, протекционизма в отношении тех или иных хозяйствующих субъектов; повысить эффективность контроля за соблюдением законодательства.

Так, по мнению правоведа Д.Д. Матвеева, для решения проблем персонального конфликта интересов государством предлагается использовать следующие меры:

повышение информационной открытости органов государственной власти.

Под информационной открытостью органов государственной власти предлагается понимать относительную доступность в получении информации гражданами (организациями и объединениями) об их деятельности [91]. Принятый Федеральный закон РФ от 09.02.2009г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее Закон № 8-ФЗ) и направлен на расширение информационной открытости органов государственной власти. Немаловажным в этой связи представляется и создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

создание системы административных регламентов, используя которые можно будет судить о правомерности действий должностного лица;

сокращение вмешательства государства в экономику и общественную жизнь;

введение процедур обязательного декларирования о конфликте интересов, который возникает у должностного лица при разрешении того или иного дела.

В отношении организационного конфликта можно сказать, что основой его разрешения является разведение противоречивых функций по различным должностным лицам, отделам или ведомствам. Принцип недопустимости совмещения бюрократической и государственно-предпринимательской деятельности должно дополнить уже принятое требование недопустимости совмещения нормотворчества и контрольно-надзорной деятельности, контрольно-надзорной деятельности и другой правоприменительной деятельности [89].

Кроме того, термин «урегулирование конфликта интересов» раскрыт только в связи с коррупционной составляющей в ст.11 Закона № 273-ФЗ. При этом определение того, нужно ли должностному лицу избавляться от конфликта интересов, или его возможно признать терпимым, оставляется на усмотрение лиц, принимающих решение по этому вопросу.

Как справедливо полагает Д.Д. Матвеев, необходимо разработать и нормативно закрепить перечень наиболее типичных ситуаций, связанных с личной заинтересованностью (как материального, так и нематериального характера) гражданских служащих [91].

При этом к личной заинтересованности нематериального, неимущественного характера можно отнести:

сознательное уклонение от надлежащего выполнения прямых служебных обязанностей в целях создания комфортных условий работы, увеличения свободного времени;

эксплуатацию труда подчиненных в личных целях или в целях своих родственников;

создание искусственных административных барьеров (препятствий) для реализации законных прав сотрудников государственной организации или граждан;

удовлетворение личных морально-психологических потребностей, оказание морально-психологического воздействия на подчиненных с использованием служебного положения и вопреки законным интересам сотрудников организации или граждан и т.д.

В организационном плане к наиболее распространенным средствам разрешения конфликта интересов можно отнести: отстранение от отдельных работ; делегирование полномочий (должностное лицо делегирует другому должностному лицу полномочия на принятие мер или решений в области, где может возникнуть конфликт интересов); отказ от личных интересов; отказ от подарков и иных выгод; повышение прозрачности и тщательный анализ решений.

В целом можно сказать, что конфликт интересов имеет комплексную правовую и морально-этическую природу и вызывается как имущественными, так и неимущественными мотивами, связан как с личными, групповыми, так и организационными интересами. Разрешение конфликта интересов представляет собой нормативно закрепленную и организационно обеспеченную процедуру, позволяющую идентифицировать состояние конфликта интересов; анализировать его содержание; осуществлять поиск, установление, реализацию организационных средств и методов его разрешения. Разрешение конфликта интересов должно основываться на единых методологических подходах, а также на использовании комбинированных средств и методов; ориентироваться на реализацию преимущественно не карательных, а предупредительных мер; способствовать достижению баланса публичных и частных интересов на государственной гражданской службе.

3.3 Проблемы стабильности кадров государственной гражданской службы

Стратегической целью государственной кадровой политики становится создание кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества, обеспечивающего его сохранение и качественный рывок в развитии страны, конкурентоспособности на мировой арене.

Введение в действие федеральных законов № 79-ФЗ и № 58-ФЗ, а также целого ряда указов Президента РФ [2; 5], определяющих порядок реализации многих кадровых технологий в государственной гражданской службе, существенным образом повышает требования к кадровым службам государственных органов.

Цель кадровой политики - сформировать сплоченный, ответственный, высокоразвитый и высокопрофессиональный кадровый состав. В связи с этим признается необходимым создавать не только благоприятные условия труда для государственных гражданских служащих, но и обеспечивать возможность продвижения по службе и необходимую степень уверенности в завтрашнем дне.

Новые задачи государственной политики в сфере подготовки кадров были сформулированы в Послании Президента РФ Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 05.11.2008 г.: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей…»Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. № 230. 6 ноября..

Отмечено, что президентские инициативы нашли отклик в субъектах РФ, где началась организационная работа по формированию резерва управленческих кадров.

В настоящее время Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» цель кадровой политики государственных служащих определена следующим образом: «формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики».

Среди задач, определенных названной Программой для органов государственной власти субъектов Российской Федерации указана разработка и утверждение программ развития государственной гражданской службы субъектов РФ и муниципальной службы.

Данные обстоятельства предопределили необходимость подготовки на уровне субъектов РФ ряда нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы, связанным с формированием резерва управленческих кадров, использованием современных образовательных и кадровых технологий, совершенствованием системы управления государственной гражданской службой субъектов РФ и другим.

Региональное управление кадрами применяется в виде четырех циклов:

планирование (расстановка приоритетов и определение кадрового резерва),

исполнение (помощь в достижении лучших служебных результатов),

оценка (оценка результатов (эффекта) профессиональной деятельности служащих), пересмотр (внесение корректив в соответствии с результатами).

Ламанов Е.Н. в своей статье выделяет пять технологий управления кадровым обеспечением гражданской службы: диагностика, планирование и принятие кадровых решений, организация управления, регулирования и информационного обеспечения [89].

Эффективное планирование кадрового ресурса в современных условиях подразумевает не только анализ образовательного уровня и опыта работы, но и определение уровня владения гражданскими служащими специальными навыками и управленческими технологиями, необходимыми на государственной гражданской службе.

В целях реализации программы формирования и подготовки резерва управленческих кадров приняты Указы Президента РФ:
от 15.12.2008 г. № 1775 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы». Следует подчеркнуть, что с 2008 года особую актуальность приобрели вопросы формирования, подготовки и эффективного использования резерва управленческих кадров. Организация и проведение данной работы возложены на Администрацию Губернатора автономного округа.

В целом, формирование кадрового резерва можно рассматривать как создание нового качества кадрового ресурса. Кадровый резерв формируется как из лиц, участвующих в конкурсе на замещение должностей государственных гражданских служащих и показавших хорошие результаты, так и из лиц, уже находящихся на государственной службе. Представляется важным принятие определенных программ (методик) по профессиональному развитию резерва управленческих кадров.

Структура кадрового управленческого резерва состоит из:

федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента РФ;

федерального резерва управленческих кадров, состоящих на государственной службе (государственные служащие);

резерва управленческих кадров, находящихся на муниципальной службе (муниципальные служащие);

резерва управленческих кадров потенциально способных по профессионально-личностным качествам замещать должности в государственном и муниципальном управлении.

Как уже было отмечено, проведение конкурсов на замещение должностей государственных гражданских служащих включает в себя ряд процедур, направленных на отбор наиболее подходящих кандидатов для имеющейся вакансии. Это способствует формированию эффективного механизма подбора кадрового состава, должностному росту гражданских служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств.

Конкурсы обеспечивают обновление управленческого аппарата за счет притока руководителей и специалистов из других сфер деятельности. В Красноярском крае ежегодное обновление кадров стабильно держится в пределах 8,5-10% (ранее 3%). Это свидетельствует о том, что гражданская служба Красноярского края стала более открытой и доступной, а граждане РФ имеют возможность реализовать свои права на равный доступ к гражданской службе.

К кадровым процедурам, обеспечивающим исполнение кадровой политики государства, относятся конкурс, аттестация, квалификационный экзамен государственных гражданских служащих.

1) Конкурс как кадровая технология представляет собой способ решения задачи кадрового обеспечения вакансий в организации, социальный механизм соединения профессиональных возможностей человека с условиями и средствами их реализации.

2) Аттестация - это проводимая в различных формах периодическая обязательная процедура оценки теоретических и практических знаний и навыков, личностных качеств гражданского служащего, осуществляемая в установленных целях аттестационными комиссиями государственного органа, с которым у гражданского служащего заключен служебный контракт, и результатом которой является продолжение, изменение или прекращение служебного контракта.

В ходе проведения аттестации решаются следующие задачи: соблюдение на практике принципов службы; обеспечение законности в системе функционирования службы; формирование профессионального кадрового персонала; выявление потенциальных возможностей служащих с целью их дальнейшего карьерного роста; применения к служащему мер ответственности и стимулирования; повышение дисциплины и ответственности служащих; поддержание стабильности службы; стимулирование повышения квалификации и профессионализма служащих; предупреждение и борьба с коррупцией в системе службы.

Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы - один раз в три года. Вопросам аттестации государственных гражданских служащих посвящена ст. 48 Закона № 79-ФЗ и Указ Президента РФ от 01.02.2005г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

3) Квалификационный экзамен можно рассматривать средством объективной оценки как принятых впервые на государственную гражданскую службу, так и тех, кто замещает в ней соответствующие должности.

Цель проведения квалификационного экзамена - решение вопроса о присвоении классного чина государственному гражданскому служащему по замещаемой должности государственной гражданской службы.

Важными представляется регулярные статистические наблюдения, позволяющие прогнозировать развитие кадрового потенциала гражданской службы, своевременно планировать работу по профессиональному развитию кадров; принимать первоочередные меры по предотвращению негативных тенденций, таких как: отток кадров, понижение уровня квалификации и другие.

Проведем небольшой анализ состава государственных гражданских служащих в Российской Федерации и Красноярском крае, в частности.

Всего на 01.10.2008г. численность государственных гражданских служащих в РФ составила 846307 человек, из них по половому составу 71,7% женщин и 28,3% мужчин. С 2007г. число государственных гражданских служащих увеличилось на 6,8%. Общий рост за три года составил 23,6%. Соответственно по сравнению с данными 1999 года (485566 человек) общее число государственных гражданских служащих выросло на 74.2%. На рисунке 3.4. приведена динамика численности государственных служащих В Российской Федерации за 2005-2008 годы.

Рисунок 3.4 - Динамика изменений численности государственных гражданских служащих в РФ 2005-2008гг

Далее рассмотрим соотношение численности государственных гражданских служащих по ветвям (рис.3.5).

По данным федерального статистического наблюдения, в органах государственной власти РФ на региональном уровне на конец 2008г. замещали должности государственной гражданской службы 784,2 тыс.человек, или 71,2% от общей численности работников, занятых в этих органах. На должностях муниципальной службы было занято 343,9 тыс.человек, или 65,6% от общей численности занятых в органах местного самоуправления.

Рисунок 3.5 - соотношение численности государственных служащих по ветвям власти

На рисунке 3.6. приведена численность гражданских и муниципальных служащих на конец 2008 года по округам.

Рисунок 3.6 - Число гражданских и муниципальных служащих на конец 2008г. по округам

Наибольшее число государственных гражданских служащих в территориальных органах находится в Центральном Федеральном округе - 113394, наименьшее - в Дальне-Восточном Федеральном округе, в Сибирском Федеральном округе (СФО) - 71558 человек.

Численность государственных гражданских служащих по СФО приведена на рисунке 3.7. Так, наибольшее число государственных служащих в СФО находится в Красноярском крае 11111 человек, причем укомплектованность всего 94,6%. По данным государственной статистики в 1 квартале 2009 года в Красноярском крае произошло незначительное сокращение численности государственных гражданских служащих до 10999, т.е на 112 человек, или на 1,1%.

Рисунок 3.7 - Число государственных гражданских служащих по СФО на 1.10.2008г

Необходимо отметить, что в последние годы происходят существенные изменения в кадровом составе гражданской службы Красноярского края. Рассмотрим кадровый состав государственных гражданских служащим по следующим критерию возраст.

Средний возраст гражданских служащих Красноярского края составляет 39,9 лет (по РФ - 39 лет). Благодаря целенаправленной работе по закреплению кадров от 30 до 40 лет, в 2008 году доля данной возрастной группы выросла с 20 в 2005г. до 24%. При этом на государственной гражданской службе Красноярского края достаточно много молодежи. Лица в возрасте до 30 лет составляют 25% от общего числа гражданских служащих.

Анализ распределения гражданских служащих по стажу государственной службы, представленный рисунке 3.8., показал, что среди гражданских служащих наиболее велика доля лиц со стажем от 5 до 10 лет - 32% и 10 - 15 лет - 30 %., что свидетельствует о достаточно стабильном кадровом составе. Самый небольшой у лиц со стажем до 1 года - 10% (данный показатель может также свидетельствовать о процессе обновления кадров.

Рисунок 3.8 - Состав государственных гражданских служащих по стажу работы на 1.10.2008г

На рисунке 3.9. приведен процентный состав кадров по уровню образования



Рисунок 3.9 - Состав государственных гражданских служащих по образованию на 1.10.2008г.

Состав государственных гражданских служащих по уровню образования показал, что в процентном соотношении 85% гражданских служащих имеют высшее образование и только 1 % имеет научную степень. В совокупности 14% имеют среднее образование или не имеют профессионального образования. Другими словами, именно для этой категории целесообразно в первую очередь повышение уровня образования.

За последние годы гражданская служба Красноярского края стала более конкурентоспособной и в плане условий и оплаты труда. Так средняя зарплата государственных гражданских служащих в 1 квартале 2009г. в целом по России составила 24,1 тыс.рублей (117,9% к I кварталу 2008г.), муниципальных служащих - 22,2 тыс.рублей (113,6% к I кварталу 2008г.), а средняя зарплата в Красноярском крае - 28,2 тыс. руб. (119,8% к 1 кварталу 2008г.) - соответственно, выше 17%.

Однако, еще остается и ряд нерешенных проблем. Так, на государственной гражданской службе Красноярского края, как по России в целом, сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. По-прежнему большинство гражданских служащих, 72% от общего числа, составляют женщины.

Основными негативными факторами, влияющими на профессиональный потенциал государственных гражданских служащих стали:

недостаточный уровень знаний по праву, экономики, финансы, компьютерные информационные технологии;

низкий показатель численности служащих, в полной мере реализующих свой творческий потенциал, а также следящих за своим физическим состоянием и в свободное время занимающихся спортом.

Для повышения уровня профессионального потенциала кадров гражданской службы государственным органам Красноярского края необходимо создать благоприятные условия для их профессионального развития:

улучшить систему получения дополнительного профессионального образования и повышения квалификации;

сформировать у служащих соответствующие нравственно-этические установки на конечные результаты работы;

максимально использовать принцип прозрачности и персональной ответственности за конечные результаты деятельности;

регулярно проводить ротацию кадров.

С целью повышения профессионального уровня государственных гражданских и муниципальных служащих края проводятся специальные обучающие семинары, совещания, аппаратные учебы по актуальным вопросам государственного и муниципального управления, что способствует формированию системы непрерывного профессионального развития и совершенствования профессиональной компетентности гражданских служащих. Оттого особое значение сегодня приобрели проблемы профессиональной квалификации преподавателей и специалистов региональных образовательных структур, а также структурной сбалансированности их кадрового состава.

Применение эффективных методов подбора, расстановки и развития кадров позволит сделать кадровый состав гражданской службы Красноярского края более оптимальным для достижения целей и решения задач, стоящих перед государственными органами.

Среди приоритетных задач - проведение аттестации гражданских служащих Красноярского края, усиление контроля за прохождением государственной гражданской службы, обеспечение проведения единой кадровой политики, направленной на развитие кадрового потенциала гражданской службы, повышение эффективности деятельности государственных органов, качества выполняемых ими функций и задач.

Таким образом, к приоритетным вопросам карьерного движения на гражданской службе в настоящее время можно отнести: профессиональную подготовку и содействие должностному росту; ротацию гражданских служащих; формирование кадрового резерва и его использование; оценку результатов профессиональной служебной деятельности посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена и применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Реализация этих мер позволит оптимизировать кадровый состав государственных гражданских служащих, сохранить необходимую стабильность кадров, т.е. существенно увеличить эффективность государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества.

Заключение

Подводя итоги дипломной работы, следует еще раз подчеркнуть, что в современной России одной из наиболее актуальных и сложных задач является становление и развитие государственной гражданской службы. Несмотря на то, что уже опубликовано множество научных трудов, состоялось большое количество конференций и круглых столов на эту тему, тем не менее, остается нерешенной масса проблем. связанных с модернизацией и эффективностью функционирования института государственной гражданской службы.

В тесной связи с изменением политического курса страны находится реформа государственной службы, начало которой следует отнести к 90-м годам. ХХ века. В то время был принят ряд законов, регламентирующих государственно-служебные отношения (Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (119-ФЗ), Указ Президента РФ от 12.08.2002г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003?-2005 годы»).

На современном этапе правовым фундаментом государственной службы являются законы РФ - «О системе государственной службы Российской Федерации» (58-ФЗ), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (79-ФЗ) и принятая в 2009г. федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Упомянутые нормативно-правовые акты содержат общие нормы создания системы органов управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Целесообразно также отметить. что одновременно идет кардинальное обновление законодательства в регионах

К основным функциям государственной гражданской службы относятся: 1) правотворческая (разработка и принятие нормативных актов); 2) правоприменительная (претворение в жизнь); 3) регулирующая (разработка и реализация государственной политики); 4) организационная (обеспечение реализации компетенции госорганов).

Выполнение данных функций тесно связано с принципами государственной гражданской службы. Назовем эти принципы: 1) приоритет прав человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; 3) равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельности.

Важным является принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Этот принцип закреплен в Конституции РФ 1993г., а Законы № 79-ФЗ и № 25-ФЗ реализуют его.

Следует сказать, что государственная гражданская и муниципальная службы имеют общие цели, задачи и функции, но различаются масштабами объектов служебной деятельности (регион и муниципальное образование). В то же время муниципальная служба является самостоятельной и может соотноситься с государственной службой лишь в соответствии с принципом взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Взаимосвязь гражданской и муниципальной службы прежде всего прослеживается в идентичности содержания норм, регулирующих государственную службу и муниципальную службу. кроме этого, принцип взаимосвязи обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной служб; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы; 3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу..

Государственные гражданские служащие осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Государственным гражданским служащим является гражданин РФ, осуществляющий особый вид профессиональной служебной деятельности в виде должности в органе государственной власти или государственном органе субъекта РФ за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Правовой статус гражданского служащего включает в себя: конституционный статус российского гражданина; статус наемного работника в соответствии с трудовым законодательством; административно-правовой статус. Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и у других граждан, - они призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность государственного гражданского служащего. Помимо прав статус государственного гражданского служащего включает в себя обязанности государственных служащих, а также запреты, ограничения и юридическую ответственность при их нарушении.

...