Становление и развитие системы гражданской службы в Российской Федерации и Красноярском крае

Глава 2. Государственный гражданский служащий: права, обязанности, правовые запреты

2.1 Права государственного гражданского служащего

Анализ основных признаков государственного служащего субъекта РФ в теории административного права позволяет дать следующее определение: государственный служащий субъекта Российской Федерации - это представитель определённого социального слоя, физическое дееспособное лицо - гражданин Российской Федерации, осуществляющий особый вид профессиональной служебной деятельности в соответствующей первичной структурной единице в виде должности в органе государственной власти или государственном органе субъекта РФ за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус [2].

В ст.13 79-ФЗ также отмечено, что гражданским служащим является «гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы», выполняющий профессиональную служебную деятельность и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации [2].

Государственные гражданские служащие осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституцией России и конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, иными нормативно-правовыми актами Федерации и ее субъектов.

К ним относятся Закон № 79-ФЗ, Указ Президента РФ от 01.02.2005г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», Указ Президента РФ от 16.02.2005г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации», Указ Президента РФ от 01.02.2005г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». В различных правовых актах предусматриваются права и обязанности государственного гражданского служащего и особенности государственной службы в тех или иных органах государственной власти.

Правоведы отмечают, что отношения конституций и уставов субъектов РФ к вопросам закрепления прав и обязанностей государственных гражданских служащих отличатся разнообразием [44]. Так, в Свердловской области Устав, содержит главы, посвященные государственной службе субъекта РФ, в которых права обязанности, ограничения и ответственность государственных гражданских служащих прописаны довольно подробно; в других - например, в ст. 55 Устава Красноярского края только отмечено, что правовое положение (статус) государственных гражданских служащих определен соответствующими федеральными законами.

Необходимо подчеркнуть, что конституции и уставы субъектов РФ не единственные акты, содержащие нормы, касающиеся административно-правового статуса государственных гражданских служащих. Субъекты РФ вправе регулировать его с помощью других правовых актов. В некоторых субъектах приняты законы о государственной службе. Так, в Красноярском крае принят и действует Закон от 20.12.2005г. № 17-4314 «Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы Красноярского края». Помимо него регламентируют деятельность государственных гражданских служащих в Красноярском крае следующие законы: Закон от 09.06.2005г. № 14-3514 «О реестре должностей государственной гражданской службы Красноярского края»; Закон от 26.12.2006г. № 21-5553 «О государственных должностях Красноярского края»; Закон края от 02.10.2008 № 7-2119 «О ежегодном дополнительном оплачиваемом отпуске работникам краевых государственных учреждений с ненормированным рабочим днем»; Закон края от 24.04.2008 № 5-1565 «Об особенностях организации и правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае»; Закон края от 28.06.2007 № 2-123 «О правовом регулировании вопросов государственной службы на территории края» и другие нормативно-правовые документы [23-32].

Следует отметить, что правовой статус государственного гражданского служащего в России включает в себя:

конституционный статус российского гражданина;

статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством;

административно-правовой статус (в соответствии с законодательством о государственной службе).

Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и у других граждан. Государственные гражданские служащие пользуются всеми правами и свободами, несут обязанности наравне со всеми гражданами. Общегражданские права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность государственного гражданского служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по службе В этой группе прав можно выделить те, которые связаны:

1) с реализацией права на материальное обеспечение, отдых; так, подгруппа прав на материальное обеспечение включает в себя денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативно-правовыми актами, ежегодные оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание его и членов его семьи, пенсионное обеспечение, обязательное государственное социальное страхование и др.;

2) с реализацией права на защиту; содержание этого права включает в себя право государственного служащего на ознакомление с материалами своего личного дела, проведением по его требованию служебного расследования, объединения в профессиональные союзы (ассоциации), обращения в государственные органы или в суд для разрешения споров, связанный с государственной службой, защиту его и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке установленном федеральным законодательством.

Статус государственного гражданского как наемного работника рассматривается в сфере трудовых отношений, что соответствует ст. 11 Трудового Кодекса РФ (далее ТК РФ), предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Первоначально он был закреплен в ранее действующем Законе № 119-ФЗ.

Однако, по мнению правоведов А.А. Грищковца, Ю.Н. Коршунова, будущее правовое регулирование государственной службы в переходе на регулирование исключительно нормами специального систематизированного административного законодательства. Речь должна идти не о разграничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, о полной замене норм трудового права (пока еще регулирующих немалую часть отношений на государственной службе) на нормы административного права [43; 54]. Также и А.Ф. Ноздрачев полагает, что трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к государственным служащим [66].

В настоящее время в науке трудового права считается общепризнанным, что лица, занимающие государственные должности, имеют двойной отраслевой статус. С одной стороны, поступая на государственную службу, они выступают как обычные граждане, вступившие в трудовое правоотношение (выполняют определенную трудовую функцию за вознаграждение). С другой стороны, они действуют как агенты публичной власти и в силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Соответственно статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти - государственным и административным правом

Рассматривая административно-правовой статус государственного гражданского служащего, правоведы подчеркивают, что он выражает наиболее важные и существенные связи госслужащего с органами государственной власти. Вследствие этого административно-правовой статус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них [63], а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший составной части [73]. Исходя из этого административно-правовой статус государственного гражданского служащего в Российской Федерации в самом общем виде можно определить как систему предоставленных государственным гражданским служащим прав и возложения на них обязанностей [77].

В этой связи, ученые-юристы рассматривают административно-правовой статус гражданского служащего как сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и другие элементы: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т.д.[63]. Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоречащие друг другу. Однако, можно отметить общую закономерность, которая прослеживается почти у всех авторов, независимо от используемых ими подходов, - основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности [79].

Иными словами, содержание административно-правового статуса государственных гражданских служащих в структурном плане определяется основными правами и обязанностями, которые устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе.

Служебные права и обязанности государственных гражданских служащих обладают единством, т.е. права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случае их нельзя будет выполнить. Осуществление служащими служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством, поэтому законные предписания и требования государственных служащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы; они имеют право на продвижение по службе, то есть на служебную карьеру.

Иначе говоря, содержание административно-правового положения государственных служащих характеризуется их общегражданскими правами и обязанностями (cт.13 Закона № 79-ФЗ), обязанностями и правами по занимаемой государственной должности (ст.14 - 15 Закона № 79-ФЗ).

Служебные права делятся на общие для всех государственных гражданских служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретными должностями. В свою очередь, общие служебные права и обязанности могут быть подразделены на две подгруппы. Первую составляют права, относящиеся к существу служебной деятельности, например:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Другими словами, в соответствии со статьей 22 ТК РФ работодатель обязан обеспечивать безопасность и условия труда, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда, а также обеспечивать работников оборудованием, инструментами, технической документацией и иными средствами, необходимыми для исполнения ими трудовых обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста. В целях организации гражданской службы должен быть разработан и утвержден должностной регламент, который определяет должностные права и обязанности. В соответствии с должностным регламентом гражданский служащий и осуществляет свою профессиональную служебную деятельность;

3) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

4) внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

5) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 21.06.1993г. № 5485-1 «О государственной тайне» и Указом Президента РФ от 24.01.1998г. № 61 определяется перечень сведений, относящихся к государственной тайне. Так, к государственной тайне относятся сведения в военной области, сведения о внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности, сведения в области экономики, науки и техники, а также сведения в области разведывательной, контрразведывательной, оперативно - розыскной деятельности и организации защиты государственной тайны.

6) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации. Порядок такого доступа может быть закреплен в должностном регламенте или стандарте государственной услуги.

7) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

8) защита сведений о гражданском служащем. В гл.4 Закона № 79-ФЗ устанавливается ряд гарантий по защите персональных данных гражданского служащего. Кроме этого, Указом Президента РФ от 30.05.2005г. утверждено «Положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела».

9) должностной рост на конкурсной основе. Посредством проведения конкурса оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение соответствующей должности государственной гражданской службы. Должностной рост гражданского служащего зависит от многих факторов, например от уровня образования, профессионализма, результатов проведенной аттестации.

Специальные социальные права государственного гражданского служащего составляют вторую группу:

1) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков. Так, режим служебного времени и времени отдыха, в случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа, является существенным условием служебного контракта (ч.3 п.7 ст.24 Закона № 79-ФЗ). В соответствии со ст. 46 Закона № 79-ФЗ гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания, который состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Согласно ч. 3 и 4 ст. 46 Закона № 79-ФЗ гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней, а гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы иных групп, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней;

2) оплату труда и другие выплаты в соответствии с законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом. Оплата труда гражданских служащих регламентирована гл.10 Закона №79-ФЗ и производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы;

3) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения. Согласно ст.70 Закона № 79-ФЗ;

4) медицинское страхование в соответствии с законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации. Это право является одной из основных государственных гарантий, предоставляемых гражданским служащим в соответствии со ст.52 Закона № 79-ФЗ;

5) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

6) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом (в соответствии со ст.52 Закона № 79-ФЗ).

7) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральным законом (регламентирует ст. 62 Закона № 79-ФЗ);

8) членство в профессиональном союзе;

9) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с законом (согласно ст.381 ТК РФ);

10) проведение по его заявлению служебной проверки. Согласно ст.59 Закона № 79-ФЗ служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего и должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении.

Третью группу составляют служебные права, сопутствующие административно-правовому статусу государственных гражданских служащих, и зависят от правового положения органа, в котором они состоят на службе, от вида занимаемой государственной должности. Так, специальными являются, например, обязанности и права налоговых инспекторов в области контроля над соблюдением налогового законодательства. Они предусматриваются в законах, должностных инструкциях и иных нормативных актах.

В этой связи нужно сказать, что в последние годы особое внимание уделяется обеспечению правовой и социальной защищенности гражданских служащих (ч.1. ст.7 Конституции РФ), повышению мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей. Посредством предоставления социальных гарантий, наряду с другими конституционными правами, реализуется конституционное право граждан, замещающих должности государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.

Вместе с тем в законодательстве последнего десятилетия прослеживается тенденция к расширению объема правомочий государственного служащего без адекватного расширения объема его ответственности в случае их неисполнения. Данное несовершенство законодательства требует пристального внимания со стороны органов законодательной власти.

В целом, правовой статус государственного гражданского служащего включает в себя не только права, но и обязанности государственных служащих, а также запреты, ограничения и юридическую ответственность при их нарушении.

2.2 Обязанности государственного гражданского служащего

Законодательством подробно урегулирован круг обязанностей государственного служащего (ст.15 Закона № 79-ФЗ). Система обязанностей включает в себя первичные и производные обязанности.

К первичным обязанностям можно отнести функциональные обязанности государственного служащего - действия, направленные па реализацию компетенции государственного органа (организации).

К производным обязанностям относятся внутри организационные обязанности государственного служащего -- действия государственного служащего, обеспечивающие структурную устойчивость государственного органа (организации) в системе государственного управления, а также действия, связанные с индивидуальным прохождением службы; обязанности-ограничения (запреты); морально-этические обязанности (в том числе и требования к служебному поведению гражданского служащего) [83].

Прежде всего, в целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. Поэтому государственные гражданские служащие должны соблюдать общие принципы поведения, которые применимы ко всем членам общества. Они должны исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этические нормы.

Соответственно, обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, так как государство принимает на работу гражданина, главным образом, в целях возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своих обязанностей, а также нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфликтов с гражданами.

Как отмечает С. Поляков, «должностные обязанности государственного служащего - основной элемент его правового статуса». Д.М. Овсянко говорит о том, что «должностные обязанности - это функции, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган»[68].

Должностные обязанности регламентированы в должностных инструкциях, а также локальных нормативных актов того учреждения, в котором проходит службу государственный служащий.

Необходимо также подчеркнуть следующий важный аспект: наряду с обязанностями, предусмотренными нормами трудового законодательства, для государственных служащих дополнительно установлены особые обязанности

Первое: гражданский служащий обязан обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ. Кроме того, в его обязанности входит обеспечение реализации федеральных законов и законов субъектов Федерации (п.1 ст.15)

Следует дополнить, что на гражданских служащих распространяются конституционные обязанности, такие как: обязанность по уплате законно установленных налогов и сборов, обязанность по сохранению природы и окружающей среды и т.д.

Второе: гражданский служащий должен обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать их обращения и принимать решения в порядке, установленном законодательством (п.4 ст15).

При исполнении своих обязанностей государственный служащий и иное должностное лицо не должны осуществлять произвол в отношении каких бы то ни было лиц, группы лиц или организаций и обязаны учитывать права, обязанности и законные интересы других.

Третье: гражданский служащий обязан добросовестно исполнять должностные обязанности (п.2 ст.15) и строго соблюдать служебный распорядок государственного органа (п.5 ст.15).

Служебный распорядок государственного органа устанавливается в правилах внутреннего распорядка, а также в административных регламентах.

Четвертое: гражданский служащий должен поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей (п.6 ст15).

В соответствии с регламентацией, данной в ст.62 Закона № 79-ФЗ гражданский служащий обязан проходить профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Также по вопросам профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих существует «Положение о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14.02.2001г. №109.

Пятое: гражданский служащий обязан исполнять приказы, поручения и распоряжения вышестоящих в порядке подчиненности руководителей (п.3 ст15).

Правовед Д.М. Овсянко, анализируя обращения граждан и правоприменительную практику государственной гражданской службы, отмечает, что неопределенность некоторых правовых норм позволяет трактовать отдельные статьи Закона № 79-ФЗ не однозначно [68].

Рассмотрим некоторые примеры. Так, в частности, п.3 и п.1, ст.15 Закона № 79-ФЗ определяет обязанность гражданских служащих исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации. Вместе с тем, как отмечает ученый, не все полномочия руководителей устанавливаются действующим законодательством Российской Федерации [2]. Кроме того, в административном праве не известна такая правовая норма как «поручение».

Вызывает также затруднение реализация процедуры, связанной с выполнением неправомерного поручения руководителя. В данной норме права говорится, что «если это поручение гражданский служащий будет исполнять, то и он, и руководитель подлежат юридической ответственности. Для того чтобы не нести юридической ответственности за неправомерное действие, гражданский служащий по этой норме права обязан доказать (письменно) неправомерность данного поручения с указанием положений действующего законодательства РФ, которые будут в этом случае нарушены. В случае подтверждения руководителем данного поручения, гражданский служащий должен отказаться от его исполнения (в письменной форме).

Кроме того, данное деяние гражданского служащего, замещающего категорию «руководитель» можно классифицировать как «...однократное грубое нарушение, совершенное должностным лицом, замещающим государственную должность категории «руководитель» и, соответственно, преследуется по закону. Согласно Указа Президента РФ от 06.06.1996г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (в редакции от 27.06.2000г.), «…под однократным грубым нарушением, совершенное должностным лицом при исполнении своих должностных обязанностей, понимается причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации». Нарушение этой нормы права (п.6, ст.37 Закона № 79-ФЗ) является основанием для расторжения с гражданским служащим служебного контракта по инициативе нанимателя - представителя государственного органа.

Шестое: гражданский служащий не должен разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство (п.7 ст.15).

На государственных служащих возлагается обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну. Однако, в Законе № 79-ФЗ не определено, распространяется ли это требование на время прохождения службы или сохраняется в течение определенного времени и после прекращения отношений государственной службы.

Под государственной тайной понимаются предусмотренные в специальных перечнях важнейшие сведения, разглашение которых образует состав уголовного преступления в виде измены Родине. Под иной охраняемой законом тайной подразумевается служебная и профессиональная тайна. Служебную тайну образуют содержащиеся в должностных положениях сведения, за разглашение которых не предусматривается уголовной санкции, но может быть применена дисциплинарная санкция.

Содержание профессиональной тайны определяется в законодательстве, регулирующем соответствующие виды деятельности. Так, служащие Федеральной инспекции по налогам и сборам обязаны соблюдать тайну в отношении находящихся в их распоряжении материалов, даже если эти сведения иногда достаточно известны.

Седьмое: гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей (п.8 ст.15).

Имущество, предоставленное гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей должно использоваться по назначению с обязательным соблюдением правил эксплуатации и безопасности.

Восьмое: гражданский служащий обязан представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (п.9 ст15).

Указанная обязанность установлена в целях борьбы с коррупцией в органах власти и управления. Вышеназванные сведения отражаются в личном деле гражданского служащего.

В соответствии с п.16 «Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела», утвержденного Указом Президента РФ Федерации от 30.05.2005г. № 609 к личному делу гражданского служащего приобщаются сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, а также справка о результатах проверки достоверности и полноты представленных гражданским служащим сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о соблюдении гражданским служащим ограничений, установленных федеральными законами.

Также гражданский служащий участвующий в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации заполняет анкету, в которой указывает сведения о близких родственниках (Распоряжение Правительства РФ от 26.05.2005г. №667-р «Об утверждении анкеты для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»).

Следует также заметить, что в ст.8 Закона РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008г. № 273-ФЗ (далее Закон № 273-ФЗ) также речь идет об обязанности лица, претендующего на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, или гражданского (муниципального) служащего представлять сведения о своих доходах, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Закон № 273-ФЗ предусматривает, что неисполнение данной обязанности гражданином при замещении указанной должности является основанием для отказа в приеме на государственную или муниципальную службу. В отношении лиц, уже состоящих на муниципальной службе предусмотрено освобождение от занимаемой должности либо привлечение к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Девятое: гражданский служащий должен сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства (п.10 ст.15).

Согласно ст.41 Закона №79-ФЗ выход из гражданства РФ или приобретение гражданства другого государства является одним из оснований расторжения служебного контракта.

Десятое: гражданский служащий должен соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом №79-ФЗ и другими федеральными законами (п.11 ст.15)

Указом Президента РФ от 12.08.2002г. № 885 утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», которые представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Одиннадцатое: гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Во избежание конфликта интересов, согласно п.5 ст.16 Закона № 79-ФЗ, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Следует отметить, что одной из основных обязанностей государственного служащего и иного должностного лица является обязанность следовать высшим моральным принципам, быть преданным государству и ставить интересы государства выше личных интересов, интересов отдельных лиц, партий, организаций, нести ответственность за добросовестное и профессиональное исполнение возложенных на него обязанностей перед своей страной и ее гражданами. Государственные служащие и другие должностные лица не должны совершать действия, которые противоречили бы этой обязанности.

Каждый государственный гражданский служащий обязан реализовывать, независимо от времени и места нахождения, полномочия, связанные с осуществлением служебной деятельности; дополнительные полномочия при наступлении особых условий деятельности, связанных с осложнением оперативной обстановки, проведением массовых мероприятий, возникновением аварий, эпидемий, эпизоотий и др. Эти особенности административно-правового статуса государственного служащего определяют необходимость постоянной готовности служащего к выполнению указанных обязанностей и прав.

Таким образом, можно сказать, что обязанности госслужащего являются логичным продолжением его прав и в совокупности с ними делают возможным сделать систему государственного управления более эффективной.

2.3 Правовые запреты, связанные с государственной гражданской службой

Весьма важной особенностью правового статуса государственного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные первоначально в ст.11 Закона № 58-ФЗ, а позднее, применительно к государственным гражданским служащим в ст.16, ст.17, ст.18 Закона № 79-ФЗ. Анализ этих правоограничений с уверенностью позволяет сделать вывод: они, прежде всего, выступают в качестве превентивного средства против возможных, в первую очередь, корыстных злоупотреблений государственных гражданских служащих.

По мнению ученых-правоведов, проблема установления правовых ограничений и запретов выступает, прежде всего, проблемой определения пределов свободы человека в обществе, где каждый должен считаться с правами и свободами других лиц, не препятствовать нормальному функционированию общественных и государственных институтов [36; 66].

В связи с этим, назначение правовых ограничений и запретов заключается в охране общих интересов, благ, в защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности. Их цель - достижение разумного компромисса между общественной необходимостью и интересами обладателя права.

Необходимо подчеркнуть, что правовая природа ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, состоит в правах, принадлежащих гражданину, в пользовании которыми он ограничивается во время прохождения государственной гражданской службы. Эти права признаются и гарантируются Конституцией РФ, а также международными правовыми актами, признаваемыми российским государством.

В настоящее время законодательно установлены следующие правовые категории, связанные с понятием «ограничение»: ограничения, запреты, требования к служебному поведению. Ограничения выступают обязательными предпосылками, определяющими существование правового статуса государственного гражданского служащего и обеспечивающими сочетание субъективных притязаний гражданина на занятие определенной должности государственной гражданской службы с позитивным требованием соответствия ей; запреты и требования к служебному поведению являются неотъемлемыми элементами правового статуса.

В этой связи, «ограничения» могут рассматриваться как установленные федеральным законом обстоятельства, при наличии или возникновении которых гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу, а государственный гражданский служащий, осуществляющий свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, должен быть освобожден от замещаемой должности и уволен с государственной гражданской службы.

В свою очередь «запреты» - это установленные федеральным законом требования, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельности, а также с обеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службе, несоблюдение которых влечет юридическую ответственность [63].

«Требования» - установленные федеральным законом нравственные критерии (моральные ограничения), в рамках которых государственный гражданский служащий обязан осуществлять свою профессиональную служебную деятельность [63].

Основные признаки ограничения прав государственных гражданских служащих:

выступают в роли внешних факторов, влияющих на интересы государственных гражданских служащих;

предполагают и влекут за собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий для осуществления собственных интересов государственными гражданскими служащими;

предполагают сознательное изменение поведения государственных гражданских служащих в процессе осуществления ими профессиональной служебной деятельности;

являются основой правовой информации для государственных гражданских служащих; носят характер обязательности, отличающийся своей категоричностью и безусловностью.

В юридической литературе также выделены следующие цели ограничения прав государственных гражданских служащих [35; 66]:

обеспечение должного развития и функционирования всей социальной системы;

гарантирование полного осуществления государственными гражданскими служащими основных прав и свобод человека;

обеспечение эффективного функционирования государственной гражданской службы;

сведение к минимуму возможностей использования государственными гражданскими служащими своих служебных полномочий во вред государству, обществу;

создание условий для независимой государственной служебной деятельности гражданских служащих.

Под функциями ограничений, связанными с государственной гражданской службой, понимается основное направление воздействия на поведение государственных гражданских служащих в период осуществления ими профессиональной служебной деятельности, в том числе, после увольнения с гражданской службы [61].

Ограничения выполняют следующие функции:

1. Функция охраны и защиты интересов государства и общества, направлена на создание должных условий для решения государственных задач, на установление баланса государственных и общественных интересов.

2. Контролирующая функция представляет собой основное направление воздействия ограничений, удерживающих государственных гражданских служащих от совершения действий, которые нарушают государственные интересы, препятствуя тем самым осуществлению интересов общества.

3. Коммуникативная функция ограничений в сфере государственной гражданской службы заключается в определенной правовой информации, содержащей сообщения для государственного гражданского служащего о возможностях выбора вариантов поведения в рамках права, об уменьшении объема прав.

4. Воспитательная функция направлена на формирование правосознания и правовой культуры государственного гражданского служащего, его нравственных качеств.

5. Мотивационная функция ограничений заключается в том воздействии, которое оказывает вся система правовых ограничений на внутренний мир человека, поступившего на государственную гражданскую службу: его интересы, потребности, цели, мотивы, волю.

Ограничения можно разделить на три группы:

I. ограничения, связанные с возможностью поступления гражданина на государственную гражданскую службу и нахождения государственного гражданского служащего на ней;

II. запреты, действующие во время прохождения государственным гражданским служащим гражданской службы;

III. запреты, действующие после увольнения государственного гражданского служащего с гражданской службы.

К проблемным сферам государственных служебных отношений в области ограничения прав государственных гражданских служащих относятся (относительно Закона № 79-ФЗ):

государственные служебные отношения, связанные с возникновением близкого родства (п.5 ст.16), наличием гражданства другого государства, (п.6 и п.7 ст.16) представлением сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера (п.8 и п.9 ст16);

государственные служебные отношения, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельности (ч.1-ч.2 ст.17); обеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службе (ст.18);

отношения, связанные с выполнением работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в должностные обязанности уволенного государственного гражданского служащего (ч.3 ст.17).

Анализ ограничений, установленных в ст. 16 Закона № 79-ФЗ для государственного гражданского служащего, позволяет сделать вывод о том, что по своей природе они являются основаниями отказа в предоставлении или одностороннего лишения государством статуса государственного служащего.

Целесообразно сказать, что ст.16 Закона №79-ФЗ предусматривает не однозначные по своей сути обстоятельства. Так, устранение части из них не зависит от воли гражданского служащего (или претендента). К таким обстоятельствам можно отнести следующие: признание недееспособным или ограниченным в дееспособности решением суда (п.1 и п.4 ст.16), осуждение к уголовному наказанию (п.2 ст.16), близкое родство или свойство с гражданским служащим (п.5 ст.16) и др.

Другая же часть обстоятельств связана с неисполнением гражданским служащим обязанностей: отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну (п.3 ст.16); несоблюдение требований к служебному поведению (ст.18 Закона №79-ФЗ); представление заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу (п.8 ст.16) и др.

Запреты, связанные с гражданской службой, установлены в ст.17 Закона № 79-ФЗ. Так, гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, кроме случаев, установленных федеральным законом (п.1 ст.17); запрещается замещать должность государственного служащего народным избранникам, депутатам, профсоюзным руководителям и работникам их аппаратов (п.2 ст.17). Чиновник не должен заниматься коммерческой или предпринимательской деятельностью (п.3 ст17), приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход (п.4 ст.17), быть поверенным в чужих делах (п.5 ст.17), получать вознаграждения в связи с исполнением служебных обязанностей в виде подарков, денег, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха транспортных расходов (п.6 ст.17). Государственному служащему запрещается выезжать за границу по служебным делам за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, связанных с международными договорами (п.7 ст.17).

Гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности п.10 ст.17).

Однако, можно согласиться с правоведом Д.Н. Бахрахтом в том, что указанные формулировки довольно расплывчаты и не содержат четких критериев оценки содержания различных суждений [39]. Так, любое упоминание органов государственной власти, даже в превосходном смысле, может быть расценено как нарушение закона.

Таким образом, данная норма Закона № 79-ФЗ фактически может негативно сказаться на деятельности исследовательских, правовых, экспертных, аналитических и информационных служб и их подразделений.

Специфические требования к гражданским служащим предопределяются органической связью их деятельности с государством. Такие требования заключаются в следующем: не принимать участие в забастовках (а также и в иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов); не принимать без разрешения нанимателя награды, почетные и специальные звания (п.11 ст.17).

Качественными отличительными характеристиками государственного служащего от других индивидуальных субъектов права, как уже было сказано являются предъявляемые к нему требования, связанные с его психофизическим состоянием (возраст, дееспособность, состояние здоровья), близким родством, гражданством, образованием (знание русского языка и др.). Г.В. Атамчук отмечает, что указанные требования к государственным служащим необходимо нормативно обособить от иных обстоятельств (например, в Законе № 79-ФЗ они обозначены как ограничения на гражданской службе) и закрепить либо в статье, следующей за определением понятия «государственный служащий», либо в главе, посвященной прохождению государственной службы, так как они связаны и с моментом поступления на государственную службу, и с моментом оставления ее [37].

Практика показывает, что нередко происходят нарушения законодательства об ограничениях и запретах для государственных гражданских служащих, связанные со следующими обстоятельствами: в проведении конкурсов при поступлении на государственную службу; в ведении личных дел государственных служащих; ряд государственных гражданских служащих являются учредителями коммерческих организаций.

Следует сказать, что в качестве меры за нарушение запретов и ограничений по гражданской службе в законе предусмотрены практически однотипные последствия -- «прекращение (расторжение) контракта», «освобождение от занимаемой должности» с переводом на другую, возможно, равноценную, «увольнение с гражданской службы».

В целом, под ограничением прав государственных гражданских служащих, понимаются правомерные, конституционно и административно обоснованные ограничения, запреты, требования, налагаемые на гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности, сужающие их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы.

государственный гражданский служащий

Глава 3. Некоторые проблемы прохождения государственной гражданской службы

3.1 Реализация конституционного права граждан на равный доступ к гражданской службе

Начиная с 20-х годов XX века в России в основу концепции формирования кадров государственной службы как инструмента власти было положено сочетание принципов классовости, партийности, землячества, личной преданности. Так, одним из основных принципов формирования кадрового состава государственных служащих являлся номенклатурный принцип. Номенклатура включала в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев. Все государственные служащие в СССР относились к административно-управленческому персоналу.

Впервые упоминание о государственной службе появилось в ст. 48, ст. 72 Конституции (Основного Закона) РФ (в ред. от 21.04.1992г.), провозгласивших право равного доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии с профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации, а федеральная государственная служба России была отнесена к ведению федеральных органов государственной власти.

Годом позже Конституцией РФ 1993г. впервые были заложены основы законодательного регулирования государственной службы, как важного элемента государственного управления. Конституция РФ в ч. 4 ст. 32 предписывает обеспечить равный доступ граждан РФ к государственной службе. В связи с этим, как справедливо полагает правовед М.М. Долгиев, конституционное право равного доступа к государственной службе граждан РФ необходимо анализировать не только в контексте политических прав, закрепляющих за каждым гражданином юридически равную возможность допуска к государственной службе, но одновременно право равного доступа граждан к государственной службе следует рассматривать и в социально-трудовом смысле, как предоставление равной возможности реализовать способности к труду [46].

Таким образом, в законодательстве о государственной гражданской службе этот принцип получил дальнейшее развитие и был сформулирован как принцип равного доступа к государственной службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

Основополагающее значение для правового регулирования государственной службы в этом аспекте имеет положение, закрепленное в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» [1]. Выполнение этой конституционной нормы в сфере регулирования отношений государственной гражданской службы трансформируется в принципы демократизма, гласности, подконтрольности деятельности государственных служащих гражданскому обществу.

Кроме этого важное значение имеют положения частей 1 и 2, 5 ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей права граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, быть избранными в органы государственной власти, участвовать в отправлении правосудия.

В соответствии с этим действие законов о государственной службе призвано создать правовые условия для того, чтобы организация государственной гражданской службы обеспечивала реализацию этих норм Конституции РФ. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере особые правила. В частности, ст. 21 Закона 79-ФЗ установлено требование о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной, службы - 18-65 лет.

Следует заметить, что вопрос о правомерности установления возрастного требования к государственному служащему неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ по запросам различных категорий гражданских служащих, считающих закрепление предельного возраста нарушением принципа равного доступа на государственную службу. Позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу представляется обоснованной. Она такова: из-за специфики государственной гражданской службы РФ, обусловленной ее задачами, принципами организации и функционирования и ее целью, состоящей в обеспечении поддержания высокого уровня ее отправления, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной службы, возрастное ограничение не может рассматриваться как нарушающее гарантированные Конституцией России право на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37) либо как не согласующиеся с предписаниями ее ст. 55 [1].

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, (ст.22 Закона № 79-ФЗ), если иное не установлено законом. Порядок проведения конкурсов определяется Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 01.02.2005г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»,

Следует отметить, что конкурс на замещение должности гражданской службы является важнейшей формой обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе. Однако установлен достаточно большой перечень случаев, когда конкурс может не проводиться.

...