Правовое регулирование вопросов гражданства: институт гражданства в Российской Федерации и международном праве

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Красноярский государственный университет

Юридический институт

Кафедра конституционного права

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Правовое регулирование вопросов гражданства: институт гражданства в Российской Федерации и международном праве

Красноярск 2006

Содержание

Введение

Глава 1. Основные источники и принципы института гражданства в РФ

1.1 Международно-правовые системы регулирования вопросов гражданства

1.2 Формы реализации отношений гражданства в России

1.3 Принципы гражданства в Российской Федерации

Глава 2. Основные проблемы и направления совершенствования института гражданства

2.1 Основания приобретения гражданства

2.2 Защита государством права лица на гражданство и вопросы прекращения гражданства

Заключение

Список литературы

Введение

Глава 1. Основные источники и принципы института гражданства в РФ.

1.1 Международно-правовые системы регулирования вопросов гражданства

1.1.1 Концепция прав человека и институт гражданства

Современное понимание института гражданства сложилось в эпоху буржуазных революций. Поворотным событием новой истории стала Великая Французская революция. Проводимое в Декларации 1789 г. различие между правами человека и правами гражданина, по сути дела, означает различие между человеком вообще как частным человеком (членом гражданского общества) и политическим человеком - гражданином государства, членом политического государства. Различие прав человека и прав гражданина в конкретно-историческом плане подразумевает послефеодальную, буржуазную ситуацию разграничения и относительно самостоятельного бытия экономических и политических отношений, сфер частного и публичного права, словом - различие гражданского общества и государства. Нерсесянц В.С. Философия права /В.С. Нерсесянц. - М.: Норма, 2001. - С. 15.

Приобретение гражданства (подданства) по рождению известно с глубокой древности, хотя и тогда не везде это был единственный способ пополнения числа граждан. Например, в граждане Древних Афин периодически принимали метэков - постоянно проживающих на территории Афинского полиса апатридов и иностранцев, выполняющих определенные обязанности перед государством (служба в армии, уплата налогов и пр.). Даже в Спарте, где особенно ревностно следили за приобретением (преимущественно по рождению) и сохранением (при условии внесения взносов на совместные трапезы - сисситии) статуса полноправного гражданина - спартиата, допускалось, главным образом, в позднейший период существования этого государства, включение в число граждан лиц, принадлежащих к иным (нежели спартиаты) группам населения, постоянно проживающим на территории Спарты. По свидетельству Плутарха и Макробия, в ходе реформ царя Клеомена ПI (III в. до н.э.) в гражданские списки было внесено несколько тысяч периэков - неполноправных свободных постоянных жителей Спарты. Автономов А.С. Правовая онтология политики: Построение системы категорий /А.С. Автономов. - М.: Инфограф, 1999. - С. 49-50 (Фонд развития парламентаризма).

Рассматривая институт гражданства, нельзя не сказать о принципе «почвы» как одном из основных в приобретении гражданства. Общепринятой нормой права является приобретение гражданства ребенком, родившимся от лиц без гражданства, по его месту рождения. Жесткий принцип «почвы» означал, что дети иностранцев, родившиеся на территории государства, приобретают гражданство этого государства.

Длительное время этим подходом руководствовались, с теми или иными оговорками, Дания и Голландия, Франция и Швеция, страны Латинской Америки. В США это относится к ребенку, родители которого, будучи иностранцами, имеют вид на жительство и не обладают дипломатическим иммунитетом. Институт гражданства: опыт и проблемы зарубежных стран // www.portalgrajdanin.ru

В законодательстве некоторых стран подчеркивается значение понятия «гражданина» как субъекта политической деятельности, активно воздействующего на процесс властвования. Например, Конституция Мексики 1917 г. различает понятия «мексиканская национальность» (по-испански «nacionalidad», но точнее было бы перевести «государственная принадлежность») и «мексиканское гражданство» (по-испански «ciudadania»). Согласно ст. 34 Конституции, гражданами Республики являются лица мексиканской национальности, достигшие восемнадцатилетнего возраста и ведущие достойный образ жизни. Именно за гражданами закрепляются привилегии (ст. 35 Конституции) избирать и быть избранными, служить в армии и национальной гвардии, собираться для обсуждения политических дел страны, подавать петиции. Предусмотрены для граждан и некоторые дополнительные обязанности (ст. 36 Конституции): регистрироваться в списках муниципалитета, голосовать на выборах и т.д. В целом же права, свободы, привилегии и обязанности принадлежат лицам мексиканской национальности вообще, а не только гражданам. Конституция Бразилии 1988 г. также содержит два понятия: «государственная принадлежность» (по-португальски «nacionalidade») и «гражданство» (по-португальски «cidadania»), хотя и не проводит между ними столь же четкого различия, как Конституция Мексики. Там же.

Вопросы гражданства относятся преимущественно к области внутригосударственного права. Поэтому гражданство является, прежде всего, институтом конституционного права каждого государства. Вместе с тем, это и институт международного права, поскольку вопросы гражданства регламентируются государствами не только на основе внутреннего, но и международного права. Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы /С.А. Авакьян // Законодательство, 1997, №5-6.

Значение гражданства в международном праве изменялось на протяжении истории. Развитие международно-правового регулирования института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом всемирной миграции населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения.

По мнению известного российского правоведа В.М. Гессена: «…кратчайший путь, ведущий к указанной цели, - путь международных соглашений. Сама цель может быть на этом пути достигнута двояким способом: либо установлением так называемых конфликтных норм, -- т.е. норм, определяющих, чьим именно правом, в случае конфликта различных законодательств, должно быть нормируемо подданство индивида; либо международной унификацией материального права различных законодательств, регламентирующего подданство». Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение / В.М. Гессен. - СПб: Типография Правда, 1909. - С. 15

Хотя и раньше международно-правовое регулирование вопросов гражданства было ведущим, после признания приоритета правил международных договоров над правилами, установленными отечественным законодательством на уровне конституционной нормы, значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло.

До второй мировой войны преобладало убеждение, что отношения между государством и человеком -- внутреннее дело государства и должны регулироваться только внутригосударственным правом, хотя уже в XIX веке принимались международные акты, направленные на защиту прав человека (запрещение работорговли, защита жертв военных конфликтов и др.).

Тягчайшие преступления против человечества, совершенные фашистскими и другими тоталитарными режимами, окончательно убедили мировое общественное мнение в необходимости широкой международной защиты прав человека. Это нашло отражение в Уставе ООН 1945 г., Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международных пактах о правах человека 1966 г. и целом ряде глобальных и региональных международных конвенций и рекомендаций, касающихся разных сторон этой проблемы. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учеб. /Под ред. Б.А. Страшун. - 4-е изд., обновлен. и доп. - М.: Норма, 2005. - С. 145.

Вопросы гражданства урегулированы и в целом ряде других международных правовых актов. Основные проблемы, связанные с институтом гражданства, как в зеркале отражаются в процессе создания международных документов о гражданстве. Первым многосторонним соглашением по вопросам гражданства является Конвенция о статусе натурализованных лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительства в государстве происхождения, принятия в Рио-де-Жанейро в 1906 г. Участниками Конвенции стали 11 американских государств. Она установила правило о том, что возвращение натурализованного лица в государство прежнего гражданства имеет следствием утрату натурализации и реинтеграцию в первичном государстве. Кутафин О.Е. Российское гражданство / О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2004. - С. 79.

Первая попытка универсальной кодификации вопросов гражданства на международном уровне была предпринята на Гаагской конференции в 1930 г. На этой конференции 12 апреля 1930 г. была принята Конвенция по отдельным вопросам, относящимся к коллизиям законов различных государств о гражданстве. Действующее международное право: Учеб. пособие / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т); МИД РФ. Т. 2. - М.: Международные отношения, 2002. - С. 112 Конвенция 1930 г. подтвердила суверенное право каждой страны определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует действующему международному праву и его общепризнанным принципам, а также сложившимся в этих государствах обычаям. Конвенция также закрепила принципы равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность международной защиты бипатридов от одного из государств, гражданством которого данное лицо обладает.

Конвенция утвердила принципы гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве, а также предложила систему гарантий, направленных на предотвращение возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. На Гаагской конференции был также подписан протокол относительно несения воинской обязанности в некоторых случаях двойного гражданства. Согласно протоколу, лицо, имеющее гражданство двух или более государств и обычно проживающее в одном из этих государств и фактически связанное с ним больше, чем с другими государствами, освобождается от воинской обязанности во всех других государствах, гражданством которых оно также обладает.

В 1936 г. в Гааге была заключена новая многосторонняя Конвенция по вопросам коллизий законов о гражданстве, преамбула которой начинается с декларативного заявления о том, что каждое лицо должно иметь только одно гражданство. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве / Ю.Р. Боярс. - М.: Международные отношения, 1996. - С. 109. Эта конвенция содержала ряд статей, заимствованных из Гаагской конвенции 1930 г., и положение, основанное на отрицании двойного гражданства, дающее право государству гражданства лица осуществлять защиту бипатрида против государств, гражданством которого данное лицо также обладает. Конвенция вступила в силу в 1937 г.

Особым событием в области международно-правового сотрудничества по вопросам гражданства явилось соглашение, заключенное в 1950 г. тремя скандинавскими странами -- Швецией, Норвегией и Данией. Оно было заключено с целью облегчения натурализации граждан каждого из этих государств на территории других и упрощения восстановления в гражданстве лиц, утративших гражданство одного договаривающегося государства по причине натурализации в другом. Согласно данному соглашению, место рождения в одной скандинавской стране и место проживания в другой скандинавской стране приравнивалось к рождению или проживанию в собственном государстве. Правда, данный режим относился только к тем лицам, которые приобрели гражданство государства по рождению в скандинавской стране уже во втором поколении.

Основополагающим международным актом о гражданстве, закрепившим право каждого человека на гражданство, является Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. В ней изложены положения, касающиеся гражданства: никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15); каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем (ст. 14); каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13).

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. сформулировала положение, согласно которому пользование правами и свободами должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным обстоятельствам (ст. 14).

В послевоенном мире неотложной была также задача дать гражданство тем, кто остался вследствие военных действий без родины. Сокращение безгражданства было фактически сформулировано в принятой в 1954 г. Конвенции о статусе апартидов. Конвенция о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.) / Действующее международное право. Т. 1. - М.: Московский независимый институт международного права, 1996

Нормам международного права в равной мере не противоречит как прямое запрещение двойного гражданства (если при этом не возникает состояние безгражданства), так и безусловное признание двойного гражданства. Допущение двойного гражданства для своих граждан лишь в виде исключения или по международному договору в целом соответствует стремлению к преодолению двойного гражданства.

Еще одним важнейшим документом является Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. Она обязала государства-участники запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения в отношении осуществления права на гражданство, права покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.

Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. закрепил обязанность государства обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства гражданские и политические права, в том числе право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства, право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в нее (ст. 12), право ребенка на приобретение гражданства (ст. 24).

Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. признала за каждым ребенком право на приобретение, сохранение и восстановление гражданства, обеспечение осуществления этого права (ст. 7 и 8).

Конвенция о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г., ссылаясь на ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, установила, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены (ст. 1). Равным образом ни добровольное приобретение кем-либо из его граждан гражданства какого-либо другого государства, ни отказ кого-либо из его граждан от своего гражданства не будут препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина (ст. 2). Иностранка, состоящая замужем за кем-либо из граждан государства, может приобрести по своей просьбе гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации (ст. 3).

В декабре 1992 г. Комитет экспертов по множественному гражданству, впоследствии переименованный в Комитет экспертов по гражданству, предложил провести исследование возможности подготовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемлемым для всех европейских государств образом. В результате проделанной работы Европейский комитет по правовому сотрудничеству подготовил окончательный текст проекта конвенции, который был принят Комитетом министров 14 мая 1997 г. Конвенция была открыта для подписания 6 ноября 1997г.

Если Конвенция 1963 г. затрагивала лишь вопросы множественного гражданства, то Конвенция 1997 г. касается всех основных аспектов проблемы: принципов гражданства, его приобретения, сохранения, утраты, восстановления, процессуальных прав, множественного гражданства, гражданства в контексте правопреемства государств, воинской обязанности и сотрудничества между государствами-участниками. Россия подписала Конвенцию 6 ноября 1997 г.

1.1.2 Европейская конвенция о гражданстве

Конвенция заключена в Страсбурге 6 ноября 1997 г. и содержит положение, согласно которому каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства следующими лицами:

а) детьми, один из родителей которых в момент рождения этих детей имеет гражданство данного государства-участника, с учетом любых изъятий, которые могут предусматриваться его внутренним законодательством в отношении детей, родившихся за пределами территории данного государства-участника. В отношении детей, родительские права на которых установлены на основе признания решения суда или аналогичных процедур, каждое государство-участник может предусмотреть, чтобы ребенок приобретал его гражданство в соответствии с процедурой, которая определена его внутренним законодательством;

б) подкидышами, найденными на его территории, которые в противном случае были бы лицами без гражданства (ст. 6).

Конвенция 1997 г. закрепила практику решения проблем гражданства на основе соглашений между государствами, и возложила на государства обязательство обеспечения соответствия таких соглашений принципам и нормам, установленным в Конвенции 1997 г. Европейская конвенция о гражданстве: проблемы, положения, комментарии // www.mirprava.ru

1.1.3 Институт гражданства в Европейском Союзе

Установление гражданства Европейского Союза можно рассматривать как беспрецедентный шаг в истории как института гражданства, так и межгосударственных структур. Никитина О.А. Гражданство Европейского Союза и гражданство государств-участников: соотношение международно-правовых категорий / О.А. Никитина // Вестник МГУ: Серия «Право», 2000, №3 // www.mirprava.ru Создание единого европейского гражданства имеет долгую историю. После Второй мировой войны европейцам, пережившим фашизм, было легко убедиться в важности защиты прав человека и одновременно признать, что только национальных систем их обеспечения недостаточно.

Гражданство при этом рассматривалось как «наилучший статус для полного объединения народов в сообществе». Пройс У.К. О концепции европейского гражданства / У.К. Пройс // Российский бюллетень по правам человека, 1996, вып. 6 // www.mirprava.ru Идея объединения была отражена в ст. 1 Устава Совета Европы от 5 мая 1949 г.: «Целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу» Действующее международное право: Учебн. пособие / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Моск. гос. ин-т межд. отн;. МИД РФ. Т. 2. - М.: Международные отношения, 2002. - С. 111.. В последующем был принят ряд конвенций, предоставляющих гражданам государств -- членов Совета Европы равные права в области науки, здравоохранения, культуры, широкие социальные гарантии. Можно выделить две конвенции, направленные на интеграцию населения в европейском пространстве: Европейское соглашение о режиме передвижения людей между государствами -- членами Совета Европы (1957); Европейское соглашение о передвижении молодежи по коллективному паспорту между странами Совета Европы (1961).

С развитием европейской интеграции все чаще вставал вопрос о переменах в сфере регулирования отношений гражданства. Собственно, уже при образовании Европейского Союза в 1957 г. эта проблема была рассмотрена при заключении Римского договора, Договор об учреждении Европейского сообщества // www/mirpravo.esa.ru ст. 17 которого устанавливала гражданство Союза. Каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, объявлялось гражданином Союза. Гражданство Союза дополняет, но не заменяет национальное гражданство. Граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с Римским договором.

Идея европейского гражданства несет с собой развитие прогрессивных начал в правопорядке Европейского союза. Эта идея предполагает, что основные права и свободы человека должны быть признаны и гарантированы всеми государствами-членами Союза. Отсюда проистекает потребность разработки механизмов взаимной поддержки основных прав и свобод человека.

В Амстердамском договоре о европейском гражданстве говорится, прежде всего, в связи с основными правами и свободами человека и недискриминацией. Другой аспект - это собственно само гражданство. В статьи Маастрихтского договора внесены изменения и дополнения, требуемые временем. Наконец, важно отметить, что в Амстердамском договоре соответствующие статьи выделены в отдельную часть, озаглавленную «Союз и гражданин».

Чтобы исключить все неясности, в Амстердамском договоре было четко записано, что гражданство Европейского союза дополняет, но не заменяет национальное гражданство (поправка к ст. 8 Договора о ЕЭС). Гражданин Союза получил право обращаться в любой институт или другой орган Союза на одном из 12 официальных языков Союза и получить ответ на том же языке (поправка к ст. 8 «d» Договора). В текст преамбулы к договору о ЕЭС добавлено положение о том, что государства-члены полны решимости способствовать достижению максимально высокого уровня знания для своих народов путем широкого доступа к образованию и его постоянному обновлению.

Последние крупные интеграционные изменения произошедшие в Европе связаны с подписанием Маастрихтского договора. Никитина О.А. Гражданство Европейского Союза и гражданство государств-участников: соотношение международно-правовых категорий / О.А. Никитина // Вестник МГУ: Серия «Право», 2000, №3 // www.mirprava.ru Окончательное юридическое оформление общеевропейское гражданство получило в ч. II Маастрихстского договора 1992 г. о Европейском Союзе: «каждое лицо, имеющее национальность государства-члена, является гражданином Союза» (ст. 8--11). Такой правовой статус расширяет права и свободы в сфере передвижения в границах Европейского союза. Каждому гражданину Союза обеспечивается право передвигаться и постоянно проживать на территории государств-членов с учетом ограничений и условий, предусмотренных Маастрихстским договором, и в соответствии с положениями, принятыми для его осуществления. Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю.А. Борко, О.В. Буториной. - М.: Эдиториал УРСС, 2001. - С. 65.

В отношении большинства федеративных государств гражданство Союза не способно заменить национальное гражданство или уменьшить его значение. Высказывается опасение о возникновении конфликтов из-за диссонанса, вытекающего из дуализма конкретного государственного гражданства и абстрактного гражданства Союза, и сведении на нет задачи интеграции. Отмечается сложная ситуация с реализацией института европейского гражданства в Германии, против которого в настоящее время выступает как правая, так и левая оппозиция. По мнению немецких политиков, многоуровневое гражданство (ЕС и ФРГ) приведет к неконтролируемой миграции в страну, к дестабилизации положения в государстве. Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практическойконференции по проблемам гражданства. 23-24 февраля 1995 г. - М.: Мир, 1995. - С. 201.

Государства в основном регламентируют вопросы гражданства на основе региональных соглашений, представляющих собой систему договоров между государствами одного региона. Отдельные вопросы правового регулирования гражданства обычно включаются в договоры о территориальных изменениях, о защите национальных меньшинств, о правовой помощи и правоспособности граждан договаривающихся государств, о срочной службе в армии и о двойном налогообложении и т.д. Там же. - С. 203.

Стоит упомянуть, что большинство прав человека, перечисленных во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, впоследствии получили развитие в других международных документах, таких как Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года (Пакт вступил в силу 23 марта 1976 г. Россия участвует в нем с 23 марта 1976 г.) Международное право в документах / Составители: Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. - М., 2000. - С. 117., и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года Международное публичное право. Сб. документов. Т. 1 / Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. - М., 1996. - С. 464-470.. При этом единственное упоминание о гражданстве можно найти в статье 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, в связи с правами ребенка. В этой статье установлено, что каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства. В российском законодательстве при приобретении гражданства возраст ребенка не имеет значения, в некоторых же зарубежных странах могут вводиться возрастные ограничения (в США - дети до 5 лет; в Австрии - до 6 месяцев). При рассмотрении вышеуказанной нормы Международного пакта возникает тот же вопрос, что и при рассмотрении пункта 1 статьи 15 Всеобщей декларации прав человека: ясно, что ребенок имеет право на приобретение гражданства, но в данной норме не указано, кто обязан предоставлять гражданство и при каких условиях оно должно предоставляться. Тот же принцип можно обнаружить в Декларации прав ребенка, принятой Генеральной ассамблеей ООН 20 ноября 1959 года, Резолюция 1386-XIV Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г. согласно которому ребенку должно принадлежать с его рождения право на гражданство. Конвенция о правах ребенка, принятая 20 ноября 1989 года, тоже подтверждает в пункте 1 статьи 7 этот принцип. Международное право в документах / Составители: Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. - М., 2000. - С. 148.

Согласно, например, Факультативному протоколу к Пакту о гражданских и политических правах Международное право в документах / Составители: Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. - М., 2000. - С. 135., вступившему в силу 23 марта 1976 года (Россия участвует в нем с 1 января 1992 г.), Комитет ООН по правам человека правомочен получать и рассматривать жалобы от отдельных лиц, чьи права, закрепленные в Пакте, были нарушены. Объем прав, предоставленных каждому человеку, зависит от того, является ли он гражданином данной страны, иностранцем или апатридом. Законодательство каждого государства защищает, прежде всего, своих граждан, предоставляя в то же время основные права и свободы иностранцам, беженцам, апатридам, мигрантам.

Другой крупной региональной системой договоров по вопросам гражданства стали договоры арабских стран и Турции. В 1952 г. между рядом арабских государств была заключена Конвенция относительно гражданства арабов, проживающих вне своей родины. В этой Конвенции участвовали практически все арабские страны, входящие в Лигу арабских государств (ЛАГ). В качестве критерия определения государственной принадлежности лица, которое происходит из государств, участников ЛАГ, Конвенция закрепила принцип места происхождения, принцип денационализации при натурализации в другом государстве - члене ЛАГ. Гражданство в силу места происхождения приобретается по рождению, помимо воли лица. В этом случае применяются два принципа, которые могут выступать как по отдельности, так и в комбинированном варианте: «право крови» и «право почвы».

Гражданство в силу натурализации приобретается лицом по его воле, выраженной в соответствующем ходатайстве в адрес уполномоченного государственного органа. Обычно натурализация может иметь место после более или менее длительного проживания иностранца на территории государства.

Выводы: Анализ международных правовых актов показывает, что в настоящее время создана и существует система международно-правового регулирования вопросов гражданства. Указанная система представлена международными конвенциями, региональными соглашениями, двусторонними международными соглашениями. По мере возникновения новых идей, подходов, принципов регулирования вопросов гражданства международное законодательство менялось, к в настоящее время существует унифицированный акт - Конвенция 1997 г.

1.2 Формы реализации отношений гражданства в России

Рассмотрение нормативно-правовых актов по вопросам гражданства на различных исторических этапах развития государства позволит составить более объективную и полную характеристику отношений гражданства.

До Октябрьской революции 1917 года в царской России многие десятилетия действовало законодательство о подданстве, понятие же гражданства отсутствовало, поскольку сама форма правления государства - монархия - предполагала наличие подданства, а не гражданства.

В России термин «подданство» официально стал употребляться стал после второй половины XVII века. Многие исследователи полагают, что именно после принятия Земским собором Соборного Уложения 1649 года в России появляется термин «подданство», применявшийся для обозначения принадлежности к государю. Миронов О.О., Горовцев Д.Е. Гражданин России: историко-правовой очерк / О.О. Миронов, Д.Е. Горовцев. - М.: Юристъ, 1997. - С. 14. Следует отметить, что в России законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал, не основывалось, в отличие от законодательства многих демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных.

При сопоставлении понятий «подданство» и «гражданство» можно сказать, что эти понятия различаются характером связи личности и государства. Для подданства характерна односторонняя связь, выражающая обязанности личности по отношению к государству, гражданство же характеризуется двусторонней связью между личностью и государством, взаимными правами, обязанностями и ответственностью.

Рассматривая различия между подданством и гражданством, следует признать, что они значительны и существенны. Слово «подданство» означало, что лицо находится под властью монарха. Понимание человека, как принадлежности к монарху, подавляло в нем определенную самостоятельность, подчеркивался характер принадлежности человека к монарху как вещи в отношениях собственности. По отношению к человеку существовал полнейший произвол со стороны монарха, поскольку он олицетворял государство, обладал всеми возможными в отношении человека правами, человек же по отношению к нему имел только одни обязанности. Поэтому не случаен тот факт, что монархами предпочитался именно термин «подданный», а не «гражданин». Российский император Павел I в начале XIX века запретил употребление слова «гражданин», заменив его словом «житель» и внеся его в так называемый «словарь вредных слов». Черниченко С.В. Правовые вопросы гражданства: история вопроса / С.В. Черниченко. - М.: Юристъ, 1998. - С. 9.

Авторы проекта основного Закона Российской Империи, опубликованного под редакцией П. Струве, заметили, что «Слова «гражданин» и «подданный» обозначают одно и то же по существу понятие, но с различными оттенками. Тогда как во втором термине подчеркиваются обязанности отдельного лица по отношению к государственной власти, в первом содержится указание и на его права. Для конституционного акта, открывающего собой период политической свободы термины «гражданин» и «права гражданства» заслуживают предпочтения». Основной государственный Закон Российской Империи. - Санкт-Петербург, 1905. - С. 1. // ЭБД Кодекс

Подданные Российской империи имели различный правовой статус. Выделялись: 1) природные подданные; 2) инородцы (евреи и восточные народы); 3) финляндские обыватели.

Законы о состояниях делили природных подданных Российской империи на дворянство, духовенство, городских обывателей, сельских обывателей (статья 2). Свод Законов Российской империи. - СПб, 1913 г. - Кн. 2. Т. 9. - С. 1757 // ЭБД Кодекс Вместе с тем, каждое из указанных сословий дифференцировалось на ряд групп. Дворянство делилось на потомственное и личное. В свою очередь, потомственное дворянство разделялось на шесть разрядов: 1) жалованное или действительное, 2) военное, 3) по чинам гражданской службы и по орденам, 4) иностранные роды, 5) титулами отличенные роды, б) древние благородные дворянские роды (статья 17). Духовенство различалось по вероисповеданию: на монашествующее (черное) и белое (статья 405). Городские жители подразделялись на: 1) почетных граждан; 2) купцов разных гильдий; 3) мещан или посадских и 4) ремесленников или цеховых (статья 503). Сельские жители после реформы 1861 года стали подразделяться на: 1) крестьян и поселян; 2) бывших заводских, горнозаводских и фабричных людей (статья 671).

Естественно, что принадлежность к различным группам природных подданных законодательно связывалась с серьезными различиями правового статуса. Многое определялось принадлежностью к лицам податного или неподатного состояния. В частности, дворяне и почетные граждане как лица неподатного состояния имели бессрочные паспорта, пользовались свободой передвижения и могли проживать в любом месте империи. Лица податного состояния такими правами не обладали. Наиболее бесправной группой подданных составляли инородцы, которые в свою очередь разделялись по признаку обладания имуществом, принадлежности к роду и др.

Российское законодательство того времени, вплоть до эпохи великих реформ второй половины XIX века, при рассмотрении вопроса укоренения «натурализации», исходило из идеи о том, что всякое увеличение количества населения является для государства, безусловно, выгодным. В связи с этим для получения иностранцами русского подданства никаких условий не ставилось: не требовалось ни материальной обеспеченности, ни определенной продолжительности пребывания иностранцев в России. Вступление в подданство осуществлялось принятием присяги, к которой лицо приводилось властью губернаторского правления. Мезенцева О.А. Институт гражданства: история вопроса / О.А. Мезенцева. - М.: МГИМО, 2006. - С. 41.

Закон «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» 1864 года установил новую политику российского самодержавия и явился определенным шагом к некоторому ограничению свободы приобретения подданства. Такое ограничение было обусловлено, в частности, освобождением крестьян, судебной и земской реформами, предоставившими подданным отдельные публичные права. Закон 1864 года установил, например, правило, в соответствии с которым просьба о принятии подданства могла быть направлена лишь по истечению пятилетнего срока после водворения иностранца в России (статья 4). Прошение о принятии в подданство должно было содержать в себе указание о роде занятий, образе жизни, местопребывании (статья 7). Не допускались к принятию в подданство замужние женщины отдельно от мужей, евреи, дервиши. По закону министр внутренних дел пользовался дискреционной властью. Он мог отказывать в принятии в подданство иностранцев, удовлетворявших всем условиям, требуемым законом. Багдасаров В.Ю. Права человека в Российской империи / В.Ю. Багдасаров. - Ставрополь: Кн. изд-во, 1996. - С. 34. Интересен тот факт, что принятие в подданство совершалось принятием присяги, о чем составлялся протокол, который подписывал сам присягнувший и все присутствовавшие. На основании этого протокола губернатор выдавал присягнувшему свидетельство о принятии его в подданство. Прекращение подданства могло совершаться либо в том же порядке, либо само собой, либо в силу особого увольнения из подданства. Например, автоматически прекращалось подданство при условии выхода русской подданной замуж за иностранца. Но в случае вдовства или расторжения брака она имела право вернуться в русское подданство, предоставив местному губернатору удостоверение о прекращении ее брака с иностранцем. Свидетельство, которое выдавал губернатор о том, что данный документ был ему предъявлен, служил предъявительнице доказательством возвращения ее в подданство России. Свод законов Российской империи. Т. IX. Законы о состоянии. Ст. 18 // ЭБД ФАПСИ Увольнение же из русского подданства производилось с «особого высочайшего соизволения», которое испрашивалось министром внутренних дел через кабинет министров. Самовольный переход из подданства запрещался под страхом наказания. Такой порядок решения вопроса о выходе из гражданства был обусловлен тем, что законодательство России до революции 1917 года в отношении своих коренных подданных признавало подданство нерасторжимой, неизменной связью. Иностранцы при вступлении в подданство России становились полностью обладателями всех прав того сословия, к которому они были причислены, без всякого отличия от коренных подданных (статья 837 Закона о состояниях 1899 г.) Свод законов Российской империи. - Кн. 2. - Т. 9. - С. 1897-1899 // ЭБД ФАПСИ.

Следует отметить, что российское законодательство того времени использовало и термин «гражданство». Однако, в силу господствовавших в то время феодально-сословных отношений оно использовалось, с одной стороны, для сохранения «чистоты рядов» высшего привилегированного сословия - дворянства, а с другой - для обеспечения пополнения корпуса государственных чиновников образованными людьми из низших сословий. Так, в России начиная с 1785 года некоторым категориям лиц (с 1807 года - только ученым и художникам) присваивалось звание «именитого гражданина». В 1832 году в России был введен институт «почетного гражданства». Почетное гражданство в отдельных случаях предоставлялось по рождению, например детям так называемых «личных дворян», детям православных церковнослужителей и высших церковных служителей мусульманского закавказского духовенства. В большинстве же случаев почетными гражданами становились представители купечества, получившие орден, окончившие российские университеты, а также государственные чиновники при отставке. К началу XIX века почетное звание почти не предоставляло никаких дополнительных привилегий их владельцам. Комментарий к Закону о гражданстве Российской Федерации / Под ред. И.П. Ильинского, Б.С. Крылова, Н.А. Михалевой. - М.: Юристъ, 1992. - С. 60.

В ходе революции 1905-1907 гг. проблема прав человека приобрела практическое значение. Права подданных провозгласил Манифест 17 октября 1905 года. В Основные государственные законы Российской Империи был включен широкий перечень прав подданных и их гарантий: неприкосновенность личности, собственности, жилища, свобода передвижения, выбора места жительства и т.д. (глава 8 «О правах и обязанностях российских подданных»). Багдасаров В.Ю. Права человека в Российской империи / В.Ю. Багдасаров. - Ставрополь: Кн. изд-во, 1996. - С. 36.

При рассмотрении развития государственно-правового института советского гражданства представляется обоснованным подход, предложенный В.В.Полянским. Полянский В.В. Юридическая природа и содержание гражданства в России: Изд. 2-е, перераб. и доп. / В.В. Полянский. - М.: Юристъ, 1999. - С. 54-56. Этот подход позволил проанализировать и последующие периоды. На основании данного подхода выделены семь этапов развития государственно-правового института гражданства (с учетом важнейших событий в развитии нашего государства).

Первым официальным документом новой власти, в котором подданные бывшей Российской империи именовались гражданами, было Обращение Военно-революционного комитета при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов «К гражданам России», обнародованное 7 ноября 1917 года. Специальным юридическим актом о гражданстве был Декрет ВЦИК от 23(10) ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», в котором говорилось: «Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, титулы - княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждан Российской Республики». СУ РСФСР. 1917, №3, ст. 31 // www.pravograjdan.ru/208z.htme Нельзя не отметить значимость данного документа, заключающуюся в том, что он впервые закрепил институт советского гражданства и явился правовой базой дальнейшего законодательства в этой области.

Особое место среди законодательных актов, сыгравших заметную роль в формировании института гражданства в России занимает Декрет от 1 апреля 1918 года «О приобретении прав российского гражданства». Он закреплял право каждого иностранца, проживающего в пределах РСФСР, приобрести российское гражданство. Такие иностранцы принимались в гражданство местными Советами по месту жительства. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. В исключительных случаях в гражданство Российской Республики могли быть приняты иностранцы, проживающие за ее пределами. В таких случаях вопрос о приеме в гражданство решал высший орган государственной власти республики - ВЦИК.

Конституция РСФСР 1918 года (статья 20) признавала за местными Советами право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих на территории РСФСР для трудовых занятий, принадлежащих к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству. Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII-XX веков. Хрестоматия / Сост. А.П. Угроватов. - Новосибирск: Наука, 2000. - С. 513.