Правовое регулирование вопросов гражданства: институт гражданства в Российской Федерации и международном праве

Следует отметить, что ведущая роль в разработке законов о гражданстве принадлежала Российской республике. Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 года «О приобретении прав российского гражданства», декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 года «О принятии иностранцев в российское гражданство» СУ РСФСР 1921 г. №62, Ст. 437 // ЭБД Кодекс, декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 года «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей» СУ РСФСР 1921 г. №72, Ст. 578 // ЭБД Кодекс, декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 года «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей» СУ РСФСР 1921 г. №80, Ст. 448 // ЭБД Кодекс сыграли большую роль в правовой регламентации вопросов гражданства в первые годы советской власти. Аналогичные акты были приняты и в других советских республиках.

Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. изменил порядок приема в советское гражданство иностранцев, не принадлежащих к трудящимся классам и проживающих в РСФСР. Эти вопросы были отнесены к компетенции только губернских исполнительных комитетов. В декрете решался вопрос о гражданстве детей при переходе в советское гражданство обоих супругов или одного из них (статья 7), а также устанавливалась недопустимость двойного гражданства (статья 8). В соответствии с этим декретом лица, принятые в российское гражданство, давали подписку, в которой они подтверждали свою обязанность уважать и защищать от всяких посягательств установленный конституцией государственный строй РСФСР. В этом декрете в связи с происходившей на тот момент гражданской войной были установлены более сложные условия приема в гражданство российской Республики.

Второй этап в правовой регламентации гражданства начался с образования СССР. Этот этап продолжился до принятия в 1936 году второй союзной Конституции. С образованием СССР важнейшими стали вопросы разграничения компетенции СССР и союзных республик в области гражданства, установление принципов соотношения гражданства СССР и союзных республик. Все эти и другие моменты нашли свое отражение в Договоре об образовании СССР 1922 года, Конституции СССР 1924 года. Первая общесоюзная Конституция 1924 года установила единое союзное гражданство в сочетании с гражданством союзных и автономных республик. Каждый гражданин союзной республики объявлялся одновременно гражданином Советского Союза, каждый гражданин автономной республики - гражданином союзной республики, в которую входила АССР, и одновременно гражданином СССР.

С образованием СССР его верховным органам предоставлялось право принимать основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев (статья 1 п. Х Конституции СССР 1924 года). В соответствии с этим ЦИКОМ СССР были приняты Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 года, Положение о гражданстве СССР от 13 июня 1930 года, Положение о гражданстве СССР от 22 апреля 1931 года. СЗ СССР 1930 №34. Ст. 367 // ЭБД Кодекс

Положение о гражданстве СССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 года, устраняло пробелы прежнего законодательства. В частности, оно внесло ряд изменений в установление круга советских граждан. Кроме того, был определен порядок лишения гражданства, чего не было в Положении 1924 года. Вопрос о лишении гражданства был отнесен преимущественно к компетенции СССР. Лишение гражданства СССР могло быть произведено только по постановлению ЦИК СССР; решения ЦИК союзных республик по этому вопросу подлежали утверждению ЦИК СССР. Постановлением ЦИК СССР от 20 февраля 1932 года ряд лиц, проживавших за границей в качестве эмигрантов (и сохранивших еще советские паспорта), за их контрреволюционную деятельность был лишен гражданства СССР. Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР / Д.Л. Златопольский. - М.: Госюриздат, 1960. - С. 253. В новом положении была существенно изменена и прежняя система установления гражданства в силу рождения и изменения гражданства детей при изменении гражданства их родителей. Прием в гражданство иностранцев, проживающих за границей, восстановление в гражданстве СССР, выход из гражданства лиц, проживающих за границей, составляли исключительную компетенцию Президиума ЦИК СССР, в то время как Положение 1924 года предусматривало альтернативное решение этих вопросов Президиумом ЦИК союзной республики или Президиумом ЦИК СССР. В соответствии с этим Положением гражданин СССР являлся гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считал себя связанным с другой республикой, то мог избрать гражданство этой республики.

22 апреля 1931 года было принято новое Положение о гражданстве СССР. Согласно данному документу прием в гражданство СССР уже не мог быть произведен без одновременного приема в гражданство союзной республики. Иностранец, подавший заявление о приеме в советское гражданство, обязан был сообщить, гражданство какой союзной республики он желает получить.

Положение о гражданстве СССР 1931 года расширило компетенцию союзных республик в вопросах регламентации гражданства. Так, перестало быть исключительным полномочием СССР право принятия иностранцев в гражданство, если они проживают за границей, а также лишение гражданства и восстановление в нем. Эти полномочия могли осуществляться Президиумами Верховных Советов как СССР, так и союзных республик. Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик (если лицо, ходатайствующее о выходе, проживало в пределах СССР). В аналогичном порядке осуществлялось лишение гражданства СССР.

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: 1) иностранцев - рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; 2) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР и исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР (если же он проживал за границей, вопрос решался постановлением полномочного представителя СССР). Златопольский Д.Л. Там же. - С. 256.

Третий этап развития института советского гражданства начинается с момента принятия в 1936 году Конституции СССР. Этот этап характеризуется многообразием принимаемых актов по вопросам гражданства, отражающих насыщенность государственной жизни событиями большой важности.

Конституция 1936 года, как и предшествующая, закрепила принцип единства союзного гражданства и установила, что каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР. Она сохранила отнесение к ведению СССР законодательства о союзном гражданстве и о правах иностранцев. На основании Конституции СССР 19 августа 1938 года был принят Закон «О гражданстве СССР». Представляется, что этот закон, по существу, представлял собой обобщение ранее действовавших правовых актов о советском гражданстве. Вместе с тем, в нем по-новому решен ряд вопросов: четко определен круг лиц, являющихся гражданами СССР, существенно изменен порядок приема и выхода из гражданства.

Был упразднен так называемый «упрощенный» порядок приема в гражданство СССР, существовавший наряду с общим порядком. Кроме того, закон 1938 года отменил право местных Советов, а также высших органов государственной власти автономных республик принимать в гражданство СССР. Златопольскмий Д.Л. Там же. - С. 258.

Рассматривая данный период в истории форм реализации отношений гражданства, необходимо обратить внимание на то, что Закон 1938 года по-новому решил вопрос об изменении гражданства в случае брака с лицом, состоящим в иностранном гражданстве. По Положению 1931 года в аналогичном случае любое из вступающих в брак лиц сохраняло свое гражданство, но по их желанию допускалось изменение гражданства, которое в этом случае осуществлялось в упрощенном порядке. Закон 1938 года установил также, что вступление в брак гражданина СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не влечет изменения гражданства (статья 5). При этом важным является тот факт, что статья 5 рассматриваемого закона не действовала более шести лет. 15 февраля 1947 года Президиум Верховного Совета СССР издал указ «О воспрещении браков между гражданами СССР и иностранцами», фактически отменивший эту статью. Затем, 26 ноября 1953 года Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об отмене Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1947 года «О воспрещении браков между гражданами СССР и иностранцами», восстановивший действие статьи 5 Закона 1938 года. Златопольский Д.Л. Там же. - С. 259.

Законом 1938 года был установлен порядок изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей, заключавшийся в том, что принятие советского гражданства родителями или выход из него влекло за собой соответствующее изменение гражданства детей, не достигших 14 лет; изменение же гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет производилось только с их согласия. В других случаях изменение гражданства детей, не достигших 18 лет, могло производиться лишь в общем порядке.

Кроме того, закон изменил процедуру решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении: они были отнесены к компетенции Президиума Верховного Совета СССР, что отражало развивавшиеся процессы усиления централизма советского союзного государства.

По Закону 1938 года допускалось лишение гражданства при объявлении врагом народа и лишение гражданства по суду. В 1958 году новыми основами уголовного законодательства и судопроизводства эти санкции были отменены. Однако возможность лишения гражданства оставалась как крайняя мера, которая применяется к лицам, «не достойным высокого звания гражданина СССР». Тем самым Президиум Верховного Совета СССР имел право лишать гражданства по своему усмотрению, что использовалось для борьбы с противниками строя. Златопольский Д.Л. Там же. - С. 300.

Вместе с тем, закон не охватил всех сторон проблемы гражданства СССР. В частности, он не разрешил вопроса об условиях и порядке восстановления в советском гражданстве. В нем не содержалось указаний относительно гражданства советских детей, усыновленных иностранцами. Отсутствовала норма о признании советского гражданства «в силу рождения». 16 декабря 1954 года Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О лицах, длительное время проживающих на территории СССР и не оформивших своего гражданства». В соответствии с этим документом лица, родившиеся за границей и в разное время прибывшие на территорию СССР (за исключением политических иммигрантов), не представившие документов о своей принадлежности к иностранному гражданству (подданству), а равно их дети являются гражданами СССР. Таким образом, это постановление восстановило, с небольшими изменениями, норму Положения о гражданстве СССР 1931 года, что фактически почти ликвидировало институт лиц без гражданства.

Очередной, четвертый этап развития института советского гражданства начинается с принятия Конституции СССР 1977 года. Для этого этапа характерно усиление контактов СССР с зарубежными государствами в области экономики, науки и культуры, борьбы за мир и международную безопасность.

Именно Конституция СССР 1977 года более широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Прежде всего, она впервые закрепила, что основания, порядок приобретения и утраты гражданства определяются Законом о гражданстве СССР. Далее, получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства. Согласно Конституции 1977 года, принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР.

В связи с тем, что некоторые положения прежнего закона устарели, был принят Закон о гражданстве 1978 года. Конституция СССР и развитие советского законодательства. - М.: Юрид. лит, 1981. - С. 79-88. Новый закон был значительно больше по объему, чем Закон 1938 года.

В преамбуле Закона СССР от 1 декабря 1978 года «О гражданстве СССР» подчеркивалось, что Советское социалистическое государство охраняет права и свободы и обеспечивает равноправие граждан СССР во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни. В соответствии с Конституцией в законе закреплялся принцип единого союзного гражданства. В законе также устанавливалось, что гражданство СССР является равным независимо от оснований его приобретения. Был введен запрет на выдачу гражданина СССР иностранному государству, четко зафиксировано непризнание двойного гражданства за гражданами СССР. Сохранился институт лишения гражданства СССР, но с уточнением оснований лишения гражданства. Речь шла о действиях, которые расценивались как «порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу и государственной безопасности СССР». Получило подтверждение фактически действовавшее положение о том, что проживание советского гражданина за границей само по себе не влечет утраты гражданства. В Законе 1978 года закреплялись законодательные права республик в сфере гражданства. Впервые на основе этого Закона были приняты законодательные акты союзных республик по вопросам гражданства.

Представляется важным отметить следующее обстоятельство. Сохранив в силе принцип непризнания достаточным одного факта проживания лица, не имеющего доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства, гражданином СССР, Закон 1978 года по-иному сформулировал условие принадлежности к гражданству СССР.

Исходным началом в определении принадлежности лица к этому гражданству признавалось его состояние в гражданстве СССР на день вступления в силу данного Закона (а не в подданстве бывшей Российской империи). Такое изменение было закономерным, т.к. за прошедшие годы выросло несколько поколений людей, родившихся после Октября 1917 года. Число лиц, бывших ранее подданными Российской империи, составляло незначительный процент населения. Сохранение самого принципа, лежащего в основе определения принадлежности к гражданству СССР, обусловило и сохранение по этому Закону категории лиц без гражданства. К основаниям приобретения гражданства СССР Закон 1978 года отнес следующие: по рождению; в результате приема в гражданство СССР; по основаниям, предусмотренным международными договорами СССР, и по иным основаниям, предусмотренным данным законом.

Следующий (пятый) этап развития института гражданства (1985 -1990 гг.) связан с новым этапом развития государства, охарактеризованным как перестройка, и был ознаменован принятием 23 мая 1990 года Закона о гражданстве СССР Ведомости СНД и ВС СССР, 1990 г., №23, Ст. 435 // ЭБД Кодекс, который, безусловно, представлял собой шаг вперед по пути демократизации правового регулирования отношений гражданства.

Представляется важным отметить, что увеличилось само число статей Закона: если в прежнем законе их было 29, то новый включал 51. Кроме того, появились разделы об органах, принимающих решения по вопросам гражданства, о производстве по рассмотрению заявлений и представлений по этим вопросам, об исполнении и обжаловании решений. Закон тем самым восполнил некоторые пробелы, имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие широкий простор для произвольного применения правовых установлений. Полномочия принятия решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, перешли к Президенту СССР. В статье 4 Закона о гражданстве 1990 года определялась принадлежность к советскому гражданству. Согласно этой статьи гражданами СССР являлись: - лица, которые состояли в гражданстве СССР на день вступления в силу данного закона; - лица, которые приобрели гражданство СССР в соответствии с данным законом.

Таким образом, анализ форм реализации института гражданства в советский период показывает, что для прежнего законодательства о гражданстве было характерно:

1) сосредоточие правомочий по законодательной регламентации отношений гражданства у союзных органов. Такие отношения регулировались лишь на уровне СССР. Хотя Закон СССР 1978 года упоминал о законодательстве союзных республик, касающемся советского гражданства, но не определенно. Закон же СССР 1990 года более определенно указал на «законы о гражданстве» союзных республик. Однако республиканское законодательство состояло лишь из указов Президиумов Верховных Советов о порядке принятия в республиканское гражданство;

2) отсутствие юридического оформления республиканского гражданства. Все граждане имели единый паспорт гражданина СССР без указания на принадлежность к гражданству союзной республики. В законах не были указаны основания, по которым определялась эта принадлежность;

3) постепенное сужение полномочий союзных республик по поводу решения конкретных вопросов гражданства. До 1938 года они обладали правами решать вопросы о выходе из гражданства СССР лиц, проживающих на территории республики, о восстановлении в гражданстве, о лишении гражданства. По Закону о гражданстве СССР 1938 года республики утратили эти права, и решение указанных вопросов было отнесено к исключительным полномочиям СССР.

Принятие 12 июля 1990 года Декларации о государственном суверенитете предопределило необходимость разработки и принятия нового закона о гражданстве Российской Федерации. В результате в 1991 году был принят Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации». Подчеркнем, что принятие нового закона о гражданстве имело очень большое значение, поскольку его действие распространялось практически на всех лиц, проживавших в стране, и на значительное число лиц, находившихся за ее пределами. В этом законе указывалось, что он обеспечивает осуществление норм и принципов международного права, устанавливающих права и основные свободы человека.

Данный закон положил начало новому подходу к институту гражданства в России, что дает основание считать это очередным (шестым) этапом развития института гражданства (1990 - 2002 гг.), который характеризуется следующим. Закон о гражданстве 1991 года установил основы, определяющие сущностные черты отношений гражданства. В частности, в нем было закреплено, что гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения (статья 2). С принятием рассматриваемого закона гражданство приобрело открытый и свободный характер. Это выразилось в том, что в соответствии с положениями этого закона каждый человек имеет право на гражданство, а также право изменить свое гражданство. Вслед за Всеобщей декларацией прав человека 1948 года Закон о гражданстве указывал, что каждый человек имеет право на гражданство, и никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Закон о гражданстве 1991 был принят до Конституции Российской Федерации 1993 года, отдельные его пункты вошли в противоречие с ее положениями, а также положениями федерального законодательства и международными правовыми актами. В вышеуказанный Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» неоднократно вносились изменения и дополнения, но, как показывала практика, они не смогли должным образом привести в соответствие нормы закона и реальные правоотношения по вопросам гражданства.

Исходя из этого, был принят разработанный Президентом РФ новый Федеральный закон РФ от 31.05.2002 г. №62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", который вступил в силу с 1 июля 2002 года. Это дает начало новому (седьмому) этапу развития института гражданства.

По сравнению с Законом Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 года частично изменена структура самого федерального закона. Сохранив общее количество глав (девять), за счет более четкой организации материала законодатель сократил число статей с 51 до 45. В частности, во избежание декларативности в новом законе отсутствует преамбула; как не применяемые на практике, исключены положения о почетном гражданстве. Для лиц же, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией, установлен льготный порядок предоставления гражданства. Вместе с тем, в отдельную главу IV выделены вопросы отмены решений по вопросам гражданства российской Федерации.

Следует отметить особо и то, что явилось принципиально новым в законе. Это - введение понятий «общего» и «упрощенного» порядка приобретения гражданства. Под общим порядком приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации, по существу, понимается порядок рассмотрения и принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются условия, предусмотренные Федеральным законом о гражданстве. При упрощенном же порядке приобретения или прекращения гражданства рассматривается и принимается решение по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные этим нормативным правовым актом. Новый закон отменил некоторые понятия, предусмотренные Законом о гражданстве 1991 года. Так, из оснований приобретения гражданства исключены признание (в связи с тем, что исчерпало себя) и регистрация (т.к. введен упрощенный порядок).

Срок, необходимый для получения гражданства в Российской Федерации, увеличен до пяти лет непрерывного проживания (вместо трех непрерывного и пяти в общей сложности по Закону 1991 года). В определенных случаях возможно сокращение срока проживания на территории Российской Федерации до одного года (например, при состоянии в браке с гражданином России не менее трех лет). Новым законом установлены дополнительные требования при приеме в гражданство в общем порядке: обязанность соблюдения Конституции РФ и законодательства РФ; необходимость обращения в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося иного гражданства; требование иметь законный источник средств к существованию; владение русским языком. Новым законом установлены и дополнительные основания для отклонения ходатайства о получении гражданства.

С учетом практики реализации Закона о гражданстве 1991 года и международного опыта процедура восстановления в гражданстве теперь приравнена к приобретению гражданства, основным условием при этом является проживание на территории Российской Федерации. Новый закон не повторяет исчерпавшую себя норму о том, что бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в российском гражданстве.

Возникшие проблемы в ходе правоприменительной практики Федерального закона 2002 года требовали дальнейшего совершенствования норм законодательства о гражданстве. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» Российская газета, 2003, 7 октября, вступивший в силу в декабре 2003 года, позволил решить ряд существовавших проблем. Так, был упрощен порядок приобретения гражданства Российской Федерации отдельными категориями лиц, прежде всего гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входивших в состав СССР. В целях либерализации действующего порядка Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» закрепил, что граждане бывшего СССР, родившиеся на территории РСФСР, приобретают гражданство не в общем, как это было в Федеральном законе 2002 года, а в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания. Кроме того, данный закон установил переходный период, в течение которого бывшие граждане СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года или получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации могут быть приняты в российское гражданство в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, требований об источнике средств к существованию и владении русским языком, а также без представления вида на жительство, если они до I января 2006 года заявят о своем намерении приобрести гражданство Российской Федерации. Прием в российское гражданство без соблюдения условия о сроке проживания и без представления вида на жительство предусматривается и для нетрудоспособных лиц, прибывших в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в Российской Федерации до 1 июля 2002 года.

гражданство лицо право защита

1.3 Принципы гражданства в Российской Федерации

Важнейшей юридической предпосылкой правового положения личности в обществе является состояние гражданства. Общепринятым является понимание гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством, обусловливающей взаимные права и обязанности граждан и государства. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учебник / Под ред. Б.А. Страшун. - 4-е изд., обновлен. и доп. - М.: Норма, 2005. - С. 16. Заключенная в 1997 году Европейская конвенция о гражданстве следующим образом определяет это понятие: «Гражданство» означает устойчивую правовую связь между отдельным лицом и государством и не указывает на этническое происхождение этого лица».

«Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей». Такое положение содержится в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года «О гражданстве Российской Федерации».

Основные принципы гражданства, как правило, устанавливаются в конституциях, подробное же регулирование осуществляется обычными законами. Есть конституции, которые специальных норм о гражданстве не содержат. Такова, например, Конституция Италии; гражданство в этой стране регулируется Законом о гражданстве 1912 года с позднейшими изменениями и Положением о гражданстве 1983 года. Конституция Республики Куба 1976 года, напротив, имеет целую главу о гражданстве, где содержатся и такие нормы, которые чаще всего встречаются в обычных законах. Законы о гражданстве регулируют порядок приобретения, изменения и прекращения гражданства. Автономов А.С. Онтология понятия гражданства / А.С. Автономов // Мир права, 2002, №1 // www.integrum.tehno.ru

Процессы обновления союзной Федерации, принятие Декларации о государственном суверенитете России предопределили необходимость принятия Закона о гражданстве Российской Федерации (1991 г.). Он впервые обстоятельно урегулировал все отношения, связанные с российским гражданством. Новый акт был принят 31 июля 2002 года - Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».

Проблема гражданства в большинстве стран рассматривается как конституционная и регулируется главными документами государств. Подходы к ее разрешению, по большей части, определяются послевоенным развитием международного права.

В современной Российской Федерации законодательство по вопросам гражданства составляет ряд федеральных законов: базовый акт - «О гражданстве Российской Федерации»; «О беженцах»; «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников». Они преследовали различные цели и потому во многом не составляют пока органичного целого. Так, Закон 1993 года «О беженцах» был призван решить проблему возвращения на историческую родину - в Россию - тех, кто хотел покинуть республики бывшего СССР. Напрямую проблема гражданства в нем, конечно, не рассматривалась, т.к. в центре внимания документа было правовое положение иммигрантов в Российскую Федерацию. Однако он создал социальные предпосылки для того, чтобы миграционная ситуация в нашей стране серьезным образом изменилась, и все больше людей из стран СНГ принимало решение о переселении в Россию.

В Российской Федерации Конституция определила только самые главные направления в формировании и развитии института гражданства, оставив подробности законодательству о гражданстве. Статья 6 Конституции Российской Федерации гласит:

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».

В 1999 году были принят Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». В его статье 1 были приведены основные понятия.

1. Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.

2. Под понятием «соотечественники за рубежом» подразумеваются:

- граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации;

- лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;

- выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства;

- потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств».

Федеральный закон о политике в отношении соотечественников в большей мере был политическим, нежели применимым для урегулирования конкретных человеческих проблем, возникших после распада СССР. Развитие законодательства о гражданстве получило новый импульс после 2001 года, когда миграционные процессы заставили оценить заново политику страны в этой сфере. В 2002 году принимаются два принципиальных акта - Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», который отменил документ 1991 года, и Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Принципы гражданства. В качестве принципов правового регулирования в теории государства и права принято выделять основные начала, которыми следует руководствоваться при регулировании тех или иных общественных отношений. Применительно к вопросам гражданства в международном праве выработан ряд основных начал, которыми следует руководствоваться при регулировании гражданства.

В качестве таких принципов следует выделить:

· принцип единого и равного гражданства;

· сохранения гражданства гражданином, проживающим за пределами государства;

· презумпция невозможности лишения гражданина гражданства, с одной стороны, и право изменить гражданство, с другой стороны;

· предоставление защиты и покровительства гражданами, находящимся за рубежом, а также ряд других принципов. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве / Ю.Р. Боярс. - М.: Международные отношения, 1996. - С. 170.

Среди наиболее часто встречающихся положений в конституциях зарубежных стран:

· принцип единого гражданства для федераций;

· связь гражданина с местом его постоянного жительства;

· принцип определения гражданства по рождению и в связи с натурализацией;

· право каждого иметь гражданство и распоряжаться им;

· принцип невозможности лишения гражданства.

Принцип приоритета международных норм в отношении внутригосударственного законодательства является не специальным принципом института гражданства, а общеправовым. Вместе с тем, на основе проведенного анализа международных договоров и отечественного законодательства, можно сделать вывод о том, что прогрессивные принципы регулирования вопросов гражданства, выработанные международной практикой, в полной мере нашли свое нормативное закрепление в законодательстве Российской Федерации. Происходит проникновение норм международного права, регулирующего вопросы гражданства, во внутригосударственное право Российской Федерации.

Как российская, так и международно-правовая доктрины основаны на концепции устойчивости гражданства и фактической связи лица с государством. Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы / С.А. Авакьян // Законодательство, 1999, №5-6 В Законе от 28 ноября 1991 года «О гражданстве Российской Федерации» гражданство определялось как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Однако за период, прошедший после принятия действующей Конституции Российской Федерации, сложились предпосылки для пересмотра и дальнейшего совершенствования ряда законодательных положений о гражданстве, для уточнения старых и введения новых процедур и требований при решении вопросов гражданства, а также для приведения правового регулирования института гражданства в соответствие не только с внутренними политико-правовыми и социально-экономическими, но и с международными реалиями. В итоге был принят Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ.

В этом законе закреплена концептуально иная трактовка регулирования отношений в сфере гражданства. В основном она выразилась в жестко ограничительном подходе государства при приобретении иностранцами российского гражданства при весьма либеральном (в значительной степени упрощенном) порядке прекращения гражданства и широкого допущения наличия у граждан России двойного (множественного) гражданства.

В Законе 2002 года сохранена преемственность многих выдержавших проверку временем принципов гражданства. Это принципы единого и равного гражданства, сохранения своего гражданства гражданами Российской Федерации, проживающими за пределами нашего государства, презумпция невозможности лишения гражданина Российской Федерации гражданства или права изменить его, невозможность выдачи гражданина Российской Федерации иностранному государству, предоставление государственной защиты и покровительства российским гражданам, находящимся за рубежом (ст. 4). Также сохранились: положение, согласно которым гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации; позиция государства относительно поощрения приобретения российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Данное положение является весьма распространенным в международной практике, поскольку каждое государство должно стремиться к сокращению числа лиц без гражданства. Аннерс Э. История европейского права: Пер. с швед. / Отв. ред. В.Н. Шенаев; РАН, Ин-т Европы, Швед. Королев. АН. - М.: Наука, 1999. - С. 211-213

Статья 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» определяет принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации. Эти принципы и правила не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

«Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения», - утверждается в пункте 2 статьи 4. Принцип единства гражданства предполагает, далее, что в России не может существовать разных по своему правовому характеру гражданств субъектов Федерации и самой Федерации. Однако для республик в составе Российской Федерации это -- не единственное гражданство, как бывает в унитарных государствах. Кроме республик, все остальные субъекты Российской Федерации не имеют собственного гражданства. Для областей, краев, городов федерального значения, автономной области, автономных округов единое гражданство является и единственным (федеральным) гражданством.

Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, но регулирование этих прав и свобод, равно как и гражданства, состоит в исключительном ведении Российской Федерации. Это означает, в частности, что прием в гражданство Российской Федерации осуществляют только федеральные органы (а именно -- Президент Российской Федерации). Лишь после этого лица, принятые в гражданство Российской Федерации, могут получить гражданство той или иной республики в составе Российской Федерации.

Это означает, что права и обязанности гражданина не зависят от оснований приобретения гражданства, от времени его приобретения и других обстоятельств. Натурализованные граждане (т.е. получившие гражданство в результаты приема, по заявлению) обладают теми же правами, что и родившиеся от граждан. В некоторых странах, в том числе демократических, натурализованные граждане не могут создавать политические партии или в течение длительного времени (обычно 10 лет) не вправе вступать в партии. В США натурализованный гражданин, а в Сирии -- не являющийся мусульманином, не может быть избран президентом и т.д. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2002. - С. 97.

«Проживание гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации», - третий принцип гражданства Российской Федерации, изложенный в статье 4 Федерального закона. Тем самым государство подтверждает связь со своим гражданином, где бы тот ни находился. Проживание в иной стране не ведет к утрате гражданства или лишению гражданства.

Гражданин Российской Федерации вообще «не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его». Это положение впервые в истории России нашло свое отражение в Законе Российской Федерации «О гражданстве» 1991 года, присутствует оно и в законе от 31 мая 2002 года.

«Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству», -это пятый принцип, изложенный в статье 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Кроме этого, в соответствии с нормами международного права «Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации». Об этом говорит пункт 6 Федерального закона.

И, наконец, «наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства» (ст. 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ).

Принцип единого российского гражданства. Во многих статьях Конституции Российской Федерации используются понятия «граждане Российской Федерации» и «гражданство в Российской Федерации». В частности, в главе 2 Конституции Российской Федерации (статьи 27, 31-33 и другие) часть прав и свобод относятся ко всем (к каждому), а другая часть - только к гражданам Российской Федерации. В главе 3 Конституции Российской Федерации, посвященной федеративному устройству, предусматривается, что гражданство в Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (статья 71). Из этих норм сторонники наличия «республиканского гражданства» делали вывод, что в ведении Российской Федерации находится «федеративное» гражданство и установление общих правил для субъектов Российской Федерации. Именно поэтому, на их взгляд, в вышеупомянутой норме (статья 71 Конституции Российской Федерации) говорится о «гражданстве в Российской Федерации», а не о «гражданстве Российской Федерации». Кроме того, в качестве еще одного подтверждения своей позиции они ссылались на то, что из части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации следует, что республика - это государство; а, соответственно, каждое государство может иметь свое гражданство. Такое понимание данной нормы, по мнению С.А. Авакьяна, порождает много вопросов. Допустим, гражданство Российской Федерации приобретается иностранцем или лицом без гражданства. В этом случае необходимо урегулировать, каким образом будет решаться вопрос о гражданстве республики. Кроме того, следует определить: что будет в случае выхода из гражданства республики? Ведь такой выход не может обязательно трактоваться как выход из гражданства Российской Федерации. Авакьян С.А. Гражданство РФ: сущность, проблемы / С.А. Авакьян. - М., 1994. - С. 23.

Ясность в данном вопросе была внесена определением Конституционного Суда от 06.12.2001 №250-0 «По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76/ 77 и 78 Конституции Российской Федерации» Правовая база «Консультант-Плюс». Документ опубликован не был.. В нем указывается: «Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области. Более того, ее статья 71 (пункт «в») относит гражданство в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со статьей 76 (часть 1) означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации». Это определение крайне важно для развития института гражданства.

Напомним, что в ранее действовавшем Законе Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», принятом в 1991 году, т.е. до вступления в силу Конституции Российской Федерации, устанавливалось, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики (часть 2 статьи 2). Ведомости СНД и ВС РФ, 06.02.1992, №6, Ст. 243. В ныне действующем федеральном законе такой нормы нет. Подобная норма была и в Законе СССР от 23 мая 1990 года. Так, в статье 1 было закреплено, что каждый гражданин союзной республики является одновременно и гражданином СССР. При принятии Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года вопрос об отсутствии подобного положения обсуждался. Представители ряда республик, содержавших на тот момент в своих конституциях положения о гражданстве республики, обращали внимание на это отсутствие Байдина О.В. Гражданство Российской Федерации: что нового? / О.В. Байдина // Совет Федерации и конституционные процессы в России, 2002, №3. - С. 2.. Но закон был принят без нормы, упоминающей о гражданстве республик Российской Федерации. Чаще всего это объясняют тем, что в некоторых республиках объем прав и свобод связывается с наличием или отсутствием гражданства республики, что недопустимо в едином федеративном государстве. Представители же республик стояли на позиции, что здесь речь идет о предоставлении дополнительных льгот в осуществлении каких-то прав и свобод местному населению, а это не есть ущемление единства и равенства гражданства, т.к. в данном случае не уменьшается, а увеличивается объем прав и свобод, установленных в Конституции Российской Федерации. Там же. - С. 2. Профессор М.К-Маликов, например, по этому поводу пишет, что лица, проживающие на территории субъектов Федерации России, оставаясь гражданами Российской Федерации, признаются (на основе прописки и регистрации) жителями села, поселка, деревни, района, города, области, края, округа и республики. Для получения каких-то экономических, социальных, правовых и иных льгот следовало бы, по его мнению, предусмотреть срок проживания на определенной территории, как это предусмотрено во Франции и США - 5 лет, в Англии и Норвегии - 7 лет и т.д. Маликов М.К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов / М.К. Маликов // Государство и право, 1997, №8. - С. 21-24.

Вопрос целесообразности единого гражданства Российской Федерации активно дискутируется в правовой науке. В частности, М.В. Баглай полагает, что одновременное гражданство Российской Федерации и республик в составе Федерации «не ведет к раздроблению гражданства РФ» Баглай М.В. Конституционное право РФ / М.В. Баглай. - М., 1998. - С. 267.. Вместе с тем, основой единого гражданства Российской Федерации и республик (государств) в ее составе является провозглашенное в статье 3 Конституции РФ народовластие. Поэтому, как считает М.К. Маликов, принадлежность к народу, а не к отдельным нациям (народностям), выражает сущность гражданства РФ. Маликов М.К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов / М.К. Маликов // Государство и право, 1997, №8. - С. 23. Рассматривая различия между гражданством РФ и гражданством республики (государства) в ее составе, некоторые исследователи этого вопроса подчеркивают, что для субъекта Федерации данный институт важен в политико-правовом аспекте. В республике гражданство излишне, идеологизировано, имея символическое (как флаг, гимн) значение. Постулирование гражданства в рамках национально-государственного образования - республики - не более, чем дань исторической традиции. Мисрокова М. Коллизии законов о гражданстве РФ и республики в ее составе / М. Мисрокова // Закон и право, 2005, №6. - С. 12-14.

Принцип равного гражданства. Анализ конституций европейских федеративных государств свидетельствует о том, что гражданин союзного государства имеет в каждой земле одинаковые права и обязанности. Республиканское гражданство не может противопоставляться гражданству общесоюзному. Так, согласно Конституции ФРГ «каждый немец имеет в любой земле равные права и обязанности» (статья 33). Конституция ФРГ // www.library.mgimo.ru

Рассмотрим закрепленный в той же статье 6 Конституции Российской Федерации принцип равного гражданства. Данный принцип выражается в равенстве правовых статусов граждан и в равенстве относительно прав в вопросах гражданства. Важно подчеркнуть, что принцип равного гражданства означает еще и то, что все граждане государства равны перед законом, независимо от происхождения, образования, языка, политических и иных убеждений, рода занятий, места жительства.

Немаловажное значение имеет норма, содержащаяся в части 3 статьи 6 Конституции Российской Федерации. В данной статье закреплено: «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его». Аналогичная формулировка содержится в части 4 статьи 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года. Из этого положения вытекает, что лицо правомочно самостоятельно решать вопросы, связанные с приобретением гражданства, возможностью восстановления утраченного гражданства или выходом из гражданства Российской Федерации. Никто не вправе принудить дееспособное лицо как к принятию гражданства какого-либо государства, так и к выходу из гражданства. Нужно заметить, что вышеизложенный принцип был закреплен впервые в отечественной истории Законом о гражданстве 1991 года. Закон 2002 года, сохранив данный принцип, уточняет, кто и какого гражданства не может быть лишен в Российской Федерации (или права изменить свое гражданство). Так, например, если в Законе 1991 года говорилось о том, что в Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство, то в Федеральном законе 2002 года речь идет только о гражданине Российской Федерации, которого нельзя лишить ни гражданства Российской Федерации, ни права его изменения. В последнем случае имеется в виду право на прекращение в установленном порядке гражданства Российской Федерации и признание права приобрести иное гражданство в порядке, предусмотренном законодательством другого государства.

Рассматривая принцип гражданства, недопустимости лишения российского гражданства, необходимо отметить, что лишение гражданства - это политическая санкция государства, выражающаяся в прекращении гражданства по решению государственных органов вопреки желанию гражданина. Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации: Российские и международные акты. Комментарии законодательства / В.Ф. Миронов, А.В. Миронов. - М.: Норма-Пресс, 2003. - С. 486. Формулировка, содержащаяся во Всеобщей декларации прав человека, Сборник международных договоров СССР. Вып. XLYI. - М., 1993 / ЭБД Кодекс не исключает возможности лишить лицо гражданства в рамках законного решения. Законодательство ряда зарубежных стран допускает лишение гражданства при совершении тяжкого преступления (например, § 1481 разд. «Гражданство и натурализация» Свода законов США). В силу части 2 статьи 11 Конституции Испании: «ни один испанец по происхождению не может быть лишен своего гражданства», т.е. допускается санкция в отношении испанских граждан с иным основанием гражданства. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов / М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе. - М.: Юристъ, 1996. - С. 317-319.

Формулировка же пункта 3 статьи 6 Конституции Российской Федерации: «гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его» - придает запрету лишения гражданства абсолютный характер. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 16 мая 1996 года по делу о проверке конституционности п. «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» по жалобе Смирнова А.Б. указал, что «произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая статью 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности что в соответствии со статьями 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов». Российская газета, 1996, 28 мая.