Правовое регулирование вопросов гражданства: институт гражданства в Российской Федерации и международном праве

Принцип невыдачи собственных граждан нашел отражение в части 1 статьи 61 Конституции Российской Федерации, императивно запрещающей высылку и выдачу российских граждан другому государству. Заметим, что ранее действовавшая российская Конституция 1978 года также запрещала выдачу российских граждан, однако допускала исключения, если таковые будут установлены законом или международным договором. Действующая норма Конституции Российской Федерации никаких исключений не предусматривает. Конституционный запрет экстрадиции в отношении собственных граждан (но не иностранцев) учитывает норма Уголовного кодекса Российской Федерации. Российская газета, №113, 18.06.1996, №14, 19.06.1996, №115, 20.06.1996, №118, 25.06.1996. Согласно его части 1 статьи 13 граждане Российской Федерации, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству. Однако отказ от выдачи гражданина Российской Федерации не означает, разумеется, освобождения его от ответственности, если он совершил за границей преступление, предусмотренное российским законодательством. В этом случае гражданин Российской Федерации будет наказан в соответствии с действующими в России законами.

Обратимся к части 2 статьи 61 Конституции Российской Федерации. Согласно закрепленному в ней положению Россия принимает на себя обязательство защиты своих граждан и покровительства как постоянно проживающим за границей российским гражданам, так и временно там пребывающим. Как следует из статьи 7 Федерального закона 2002 года, гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации, предоставляется защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защитить их права и охраняемые законом интересы. Следует полностью согласиться с оценкой правоведов Гончаренко Е.В. и Гончаренко В.Д., отметивших как очень важную с точки зрения рассматриваемой темы, часть 6 статьи 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года, в которой Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Гончаренко Е.В., Гончаренко В.Д. Принципы российского гражданства / Е.В. Гончаренко, В.Д. Гончаренко // Миграция в России: проблемы правового обеспечения. Сборник научных статей. - Саратов, 2001. - С. 166. Тем самым констатируется приверженность Российской Федерации международному принципу сокращения безгражданства в отношении лиц, проживающих на ее территории, что согласуется, в частности, с пунктом «б» статьи 4 Европейской конвенции о гражданстве. В части 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

В статье 8 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» 1993 года в редакции Федерального закона от 02.11.2004 года №127-ФЗ «Российская газета», №152, 10.08.1993; «Российская газета», №246, 05.11.2004. конституционное право гражданина свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение и т.д. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в его Постановлении от 2 февраля 1998 года №4-П, СЗ РФ, 09.02.1998, №6, Ст. 783. условия, при которых допускаются ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, сформулированы в статье 8 Закона Российской Федерации исчерпывающим образом, и только они могут служить предпосылкой для введения особого, а именно разрешительного учета граждан, который по своему характеру и содержанию отличается от уведомительной регистрации. Также в вышеуказанном Постановлении отмечается, что согласно названному Закону органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства. Таким образом, регистрация является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Кроме того, в вышеуказанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указывается на то, что «механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений».

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что Конституция РФ 1993 года вобрала в себя важнейшие положения о гражданстве, выработанные практикой его правового регулирования, и возвела их в ранг конституционных принципов. Это относится к целому ряду проблем: к установлению единого и равного гражданства; равного обладания каждым гражданином РФ на ее территории всеми правами и свободами и выполнения равных конституционных обязанностей; невозможности лишения граждан РФ своего гражданства или права изменить его; невозможности высылки граждан РФ за пределы государства или выдачи другому государству; защиты и покровительства Российской Федерации своим гражданам за ее пределами; возможности иметь в соответствии с законом двойное гражданство; пользования в Российской Федерации правами и несения обязанностей иностранными гражданами и лицами без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Принципы института гражданства можно без преувеличения назвать лакмусовой бумагой, которая показывает, насколько соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина воспринимаются государством как обязанность, как приоритетная программа своих действий. Если исходить из конституционных положений, то это несомненно так. Однако не всегда даже законодательные формулировки соответствуют провозглашенным конституцией положениям.

Глава 2. Основные проблемы и направления совершенствования института гражданства

2.1 Основания приобретения гражданства

Приобретение гражданства в силу факта рождения не связано с волеизъявлением приобретающего его лица, оно осуществляется автоматически на основе действующего законодательства. Другие же способы приобретения гражданства требуют от лица, его приобретающего, совершения каких-либо действий, свидетельствующих о его желании приобрести гражданство данного государства.

Прием в гражданство иностранца по его заявлению называется натурализацией. Обычно натурализация может иметь место после более или менее длительного проживания иностранца на территории данного государства. В большинстве стран для натурализации необходимо, чтобы данное лицо постоянно проживало на территории государства, гражданином которого оно желает стать. Может устанавливаться также минимально необходимый промежуток времени, в течение которого данное лицо должно проживать на территории этого государства.

Нередко в качестве условий натурализации государство требует определенный срок проживания в стране, владение ее языком, наличие средств к существованию и др. Гражданство (подданство) приобретается путем натурализации (укоренения), что связано с обращением лица в установленные законом государственные органы с просьбой о предоставлении ему гражданства. Окончательное решение выносится соответствующим органом. Следует отметить, что в законодательстве отдельных стран, например России, термин «натурализация» отсутствует, но сам способ предоставления гражданства определенному лицу на основании его заявления в соответствующих актах закрепляется и достаточно подробно регламентируется.

В Федеральном законе 2002 г. существенно изменен действовавший ранее порядок приобретения гражданства по сравнению с Законом 1991 года: почти наполовину сокращен перечень оснований для приобретения гражданства Российской Федерации. В отличие от Закона 1991 г., который предусматривал семь оснований для приобретения гражданства, в том числе: в результате его признания, по рождению, в порядке регистрации, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве, путем выбора гражданства при изменении границы Российской Федерации, с принятием Закона 2002 г. гражданство Российской Федерации можно приобрести только по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации, а также по иным основаниям, или по основаниям, которые предусмотрены международными договорами Российской Федерации (ст. 11).

Более детально (по сравнению с предшествующим регулированием) в Законе 2002 г. закреплен порядок приема в гражданство. Закон выделил общий порядок приема в гражданство и упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации (ст.ст. 13, 14). В целом Законом 2002 г. предусмотрено предъявление более строгих требовании к соискателям российского гражданства, чем это было по Закону 1991 г. Если ранее обычным условием приема в гражданство Российской Федерации считалось постоянное проживание на территории Российской Федерации для иностранцев и лиц без гражданства в течение 5 лет или трех лет непосредственно перед обращением с ходатайством, то сейчас право подачи заявления о приеме в гражданство Российской Федерации у дееспособных и достигших 18-ти летнего возраста иностранных граждан и лиц без гражданства наступает лишь в том случае, если со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в российское гражданство они проживали на территории Российской Федерации непрерывно в течение 5 лет.

Помимо этого соискатель российского гражданства в соответствии с законом должен взять на себя целый ряд обязательств, а именно: соблюдать законодательство, иметь законный источник средств к существованию; обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у него иного гражданства; владеть русским языком на уровне знаний, устанавливаемых положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Наряду с установлением общего порядка приема в гражданство, Законом 2002 г. предусматривается и так называемый упрощенный порядок, не предусматривающий необходимости проживания на территории Российской Федерации и позволяющий приобрести гражданство Российской Федерации лицам, проживающим за границей. Законодательно установлен ряд обстоятельств, облегчающих прием в гражданство путем сокращения срока проживания на территории Российской Федерации до года.

Оптация гражданства. Гражданство может приобретаться методом оптации, т.е. выбора гражданства одного из двух государств при территориальных изменениях. Выбор гражданства имеет место в случае, когда какая-то территория переходит от одного государства к другому. Жителям такой территории обычно предоставляется право оптировать (выбрать) гражданство того или другого государства, т.е. сохранить прежнее или получить новое.

Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому - оптацию или право свободного выбора гражданства. Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, следовательно, безупречно перед лицом обоих государств.

При передаче в 1871 г. Эльзаса и Лотарингии Германии лицам, родившимся на этих территориях и там находившимся на момент Франкфуртского договора 1871 г., было предоставлено до 1 октября 1872 г. право оптации, и при выборе французского гражданства - право переселиться во Францию, не утрачивая прав собственности на недвижимость. По договору 1890 г. между Великобританией и Германией о передаче от одного государства другому территории острова Гельголанд уроженцам острова право оптации было предоставлено до 1 января 1892 г. Винокуров А.А. Развитие института гражданства: тенденции и развитие / А.А. Винокуров. - М.: МГУ, 2006. - С. 84.

В случае оптации предусмотрен упрощенный способ приобретения гражданства. Например, в 1946 г. между Чехословакией и ССР было заключено межправительственное Соглашение об оптации и переселении. На основе этого Соглашения был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР, регламентировавший порядок приобретения советского гражданства в данном случае. Лица, оставшиеся на территории, отошедшей к СССР и имевшие ранее чехословацкое гражданство, автоматически приобретали советское гражданство. Лица, желавшие сохранить чехословацкое гражданство, получили возможность переселиться в Чехословакию. Наоборот, лица русской, украинской и белорусской национальностей и члены их семей, переселяющихся из Чехословакии в СССР, приобретали советское гражданство с момента их прибытия на территорию СССР. Таким образом, в случае оптации, согласно указанному Договору, волеизъявление лиц выражалось в том, что они переезжали или оставались на определенной территории. Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы / С.А. Авакьян // Законодательство, 1997, №5-6.

Однако не всегда требовалось, чтобы лица, выбравшие гражданство иного государства, нежели то, которому принадлежит данная территория, в обязательном порядке покидали указанную территорию. Так, можно привести в пример три международных договора, в которых решались территориальные вопросы, а также вопросы оптации, т.е. выбора гражданства: советско-турецкий, советско-польский и советско-эстонский. По советско-турецкому договору лица, избравшие то или иное гражданство, имели право свободного выезда в страну своего гражданства, по советско-польскому договору каждое из правительств договаривающихся сторон было вправе потребовать обязательного выезда лиц в государство соответствующего гражданства, по советско-эстонскому договору лица обязаны были выехать в страну выбранного ими гражданства. Винокуров А.А. Развитие института гражданства: тенденции и развитие / А.А. Винокуров. - М.: МГУ, 2006. - С. 85.

Следует отметить, что приобретение гражданства путем оптации - явление не столь частое, как приобретение гражданства по другим основаниям. И все же в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации « оптации посвящена специальная статья 21 «Выбор гражданства (оптация) при изменении Государственной границы Российской Федерации». При территориальных преобразованиях в результате изменения в соответствии с международным договором Российской Федерации Государственной границы Российской Федерации граждане Российской Федерации, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям данного международного договора.

Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;

2) право сохранения за собой гражданства страны правопреемника, то есть прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства;

3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство. Винокуров А.А. Там же. - С. 86.

Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия.

2.2 Защита государством права лица на гражданство и вопросы прекращения гражданства

Одной из проблем является правовая регламентация прекращения гражданства. Прекращение гражданства наступает по следующим основаниям:

· вследствие выхода из гражданства по собственному желанию (экспатриация);

· принудительного лишения государством гражданства лица, приобретшего его по рождению (денационализация);

· принудительного лишения гражданства натурализованных лиц (денатурализация);

· на основе международного договора или же по иным основаниям, предусмотренным соответствующим законом.

Выход из гражданства. Гражданство может быть прекращено в результате выхода из гражданства на основе добровольного волеизъявления. Выход из гражданства - акция добровольная. Для оформления выхода из гражданства требуется подача заявления на имя главы государства. В выходе из гражданства может быть отказано, если лицо, ходатайствующее о выходе, имеет неисполненные обязательства перед государством или имущественные обязательства, с которыми связаны существенные интересы граждан или предприятий, учреждений, организаций, государственных органов, общественных объединений, расположенных на территории данного государства. Каверзин В.С. Правовое регулирование института гражданства / В.С. Каверзин. - М.: МГУ, 2005. - С. 115-118.

Для осуществления выхода из гражданства заинтересованное лицо подает в компетентные органы соответствующее заявление. Вместе с тем свобода выхода из гражданства, как правило, законодательно ограничена. Так, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. предусматривает следующие основания прекращения гражданства: а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации; б) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 18 Закона). Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных статьей 20 Федерального закона. Лицо, проживающее за рубежом, может выйти из гражданства Российской Федерации на основании своего ходатайства или в порядке регистрации, если данное лицо выехало на жительство в иностранное государство в соответствии с законодательством Российской Федерации. Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя. Винокуров А.А. Развитие института гражданства: тенденции и развитие / А.А. Винокуров. - М.: МГУ, 2006. - С. 95

В ст. 20 Закона 2002 г. условия отказа в выходе из гражданка Российской Федерации и условия отклонения заявления лица о выходе из гражданства (условия недопущения выхода из гражданства) объединены в единые основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации.

Выход из гражданства Российской Федерации, также как и прием в гражданство, осуществляется в общем или упрощенном порядке (последний заменил собой выход из гражданства в порядке регистрации).

Выход из гражданства осуществляется на основании добровольного волеизъявления лица, за исключением случаев, когда лицо имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом, привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его вступил в законную силу обвинительный приговор, подлежащий исполнению, или если лицо не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (статьи 19 и 20 Федерального закона). При наличии указанных обстоятельств выход из гражданства Российской Федерации не допускается. Винокуров А.А. Там же. - С. 96.

В Законе 1991 г. было более конкретно указано, что еще может воспрепятствовать выходу из российского гражданства: неисполненные лицом обязанности перед государством или имущественные обязательства в отношении физических или юридических лиц. Кроме того, выход из гражданства России не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания. Выход из российского гражданства также не допускается, если лицо, ходатайствующее о выходе, привлечено в качестве обвиняемого, либо в отношении его имеется вступивший в законную силу приговор суда, подлежащий исполнению. Аналогичные основания для ограничения свободы выхода из гражданства содержатся в законодательстве большинства других государств. При этом могут быть и иные ограничения. Например, в Китае, согласно ст. 1.1 Закона «О гражданстве», «государственные служащие и военнослужащие, находящиеся на действительной службе, не имеют права на отказ от китайского гражданства». Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий / А.С. Автономов. - М.: Инфограф, 1999. - С. 104.

Российское гражданство может быть прекращено в случае отмены решения о приобретении гражданства Российской Федерации. Такое же решение об отмене может быть вынесено и относительно прекращения гражданства.

Основанием для этого является принятие решения о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации на основании установленного факта предоставления заявителем заведомо подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений должен быть установлен в судебном порядке.

Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации или иным полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации и принявшим такое решение.

При наличии такого факта, устанавливаемого в судебном порядке, помимо отмены решения по вопросам гражданства, лицо может быть привлечено к уголовной ответственности в том случае, если в его действиях есть состав преступления. В отличие от предыдущего Закона о гражданстве норма Закона 2002 г. позволяет распространять решение об отмене в приобретении или прекращении российского гражданства на членов семьи лица, которое уличено в предоставлении фальшивых документов и заведомо ложных сведении. Мезенцева А.Б. Институт гражданства в РФ / А.Б. Мезенцева. - М.: МГУ, 2006. - С. 69.

Закон о гражданстве 1991 г. устанавливал предельный пятилетний срок для отмены решения о предоставлении гражданства, по прошествии которого российское гражданство, полученное даже на основе фальшивых документов, уже не могло быть отменено. В Законе о гражданстве 2002 г. такого ограничения по срокам для отмены решений по вопросам гражданства не содержится.

В настоящее время под утратой гражданства как в Законе о гражданстве России, так и государств-участников СНГ имеется в виду прекращение гражданства независимо от воли гражданина или даже вопреки его воле. В действующем Законе «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., так же как и в предыдущем, термин «утрата гражданства» не используется даже как название одной из форм прекращения гражданства. Закон предусматривает возможность добровольного прекращения состояния российского гражданства лицом в результате выхода из гражданства или выбора гражданства другой страны (оптации). В качестве одной из форм прекращения гражданства предусмотрена отмена решения о приеме в гражданство, если оно приобретено на основании ложных документов, что должно быть установлено в судебном порядке.

В Законе о гражданстве 2002 г. в ст. 18 перечислены основания прекращения российского гражданства: вследствие выхода из гражданства Российской Федерации; по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Выход из гражданства Российской Федерации представляет собой главное основание его прекращения. В Законе «О гражданстве РСФСР» были предусмотрены две формы выхода из гражданства: по ходатайству гражданина Российской Федерации и упрощенный порядок по регистрации. Регистрационный порядок способствовал воссоединению семей в условиях распада СССР. В порядке ходатайства решение о выходе принималось Президентом РФ, в порядке регистрации -- регистрировалось соответствующими органами внутренних дел.

В упрощенном порядке в прежнем Законе о гражданстве заявить о намерении выйти из российского гражданства могло лицо, у которого хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имел иное гражданство, либо если лицо выехало на постоянное место жительство в другое государство в установленном законом порядке и отсутствовали предусмотренные законом препятствия.

В первоначальной редакции Закона «О гражданстве РСФСР» в п. «б» ч.1 ст. 23 содержалась существенная оговорка, конкретизировавшая выход из гражданства по данному пункту: «Таким правом гражданин может воспользоваться при условии, что приобретает гражданство соответственно родителя, супруга или ребенка». В дальнейшем указанная оговорка была из текста статьи исключена и, исходя из текста норм Закона «О гражданстве РСФСР», посвященных прекращению российского гражданства, стала возможна ситуация, при которой лицо выходит из российского гражданства без намерения выехать за пределы страны, оставаясь на прежнем месте жительства. Был описан случай, когда гражданка России, мать пятерых детей, по собственному желанию вышла из российского гражданства, выразив таким образом протест государству, не выполняющему своих обязательств. «Жизнь без гражданства» / Новая газета, 1997, сентябрь // www.novagazeta.ru

Путем выхода из гражданства возможно освобождение от гражданских обязанностей, в том числе от воинской службы. Такие случаи носили единичный характер, но очевидно, что для государства неприемлема ситуация, при которой часть его населения может выйти из гражданства, оставаясь проживать в его пределах. Кроме того, такая возможность, вытекающая из закона, противоречит политике сокращения безгражданства, основанной на том, что лицо, утрачивая гражданство одного государства, должно приобретать гражданство другого.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 13 данного Федерального закона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет. Отклоняются заявления о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые:

а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;

б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом;

в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;

г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу)

ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания);

з) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, не установлен Федеральным законом».

Утрата гражданства. Утрата гражданства - это такое прекращение гражданства, когда лицо, не заявляя прямо о желании выйти из гражданства, осуществляет какие-либо действия, которые не пристало совершать гражданину, либо бездействует в случаях, когда гражданину предписано предпринять определенные шаги.

Утрата гражданства обычно носит в известной мере автоматический характер вследствие совершения лицом определенных запрещенных деяний, как, например, поступление на иностранную государственную службу. В странах, где предусмотрено автоматическое приобретение гражданства иностранкой в случае вступления ее в брак с гражданином данного государства, расторжение этого брака влечет утрату гражданства, приобретенного указанным образом. Иногда, впрочем, законодатель называет утратой гражданства любой вид его прекращения. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учебник для юрид. вузов / Под ред. Б.А. Страшун. - 4-е изд., обновлен. и доп. - М.: Норма, 2005. - С. 216.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» не содержит такого понятия, как «утрата гражданства».

Основания прекращения гражданства в Российской Федерации по новому Закону, также как и по Закону «О гражданстве РСФСР» 1991 г., не включают в себя общепринятые в других странах нормы об автоматической утрате гражданства. Между тем наиболее типичными основаниями утраты гражданства по законам государств-участников СНГ являются:

а) поступление на военную или иную государственную службу другого государства без ведома или разрешения своего государства. Данное основание утраты гражданства значится в Законах о гражданстве Азербайджана (ст. 20), Грузии (ст.32), Казахстана (ст. 21). Киргизии (ст. 25), Молдовы (сформулированное как лишение гражданства в ст. 24), Украины (ст. 21), Таджикистана (ст. 20), Туркменистана (ст. 22), Узбекистана (ст. 21);

б) нарушение сроков постановки на консульский учет за границей (от двух до пяти лет). Это основание утраты гражданства закреплено в Законах о гражданстве Азербайджана (ст. 20), Грузии (ст. 32), Киргизии (ст. 25), Таджикистана (ст. 20), Узбекистана (ст. 21), Украины (ст. 21);

в) вследствие приобретения лицом гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором. Содержится в законах о гражданстве Беларуси (ст. 20), Грузии (ст. 32).

Согласно международной практике, каждое государство, гражданством которого обладает лицо, вправе рассматривать его исключительно как своего гражданина. Поэтому некоторые ученые предлагают ввести в рамках СНГ статус «постоянных резидентов» и заключать между государствами -- участниками Содружества соглашения об установлении для таких лиц режима наибольшего благоприятствования. При этом у государства сохраняется возможность дипломатической защиты своих граждан.

Российская Федерация не поощряет ситуации, порождающие возникновение лиц без гражданства. Впрочем, это весьма распространенная международная практика: каждое государство должно стремиться к сокращению числа лиц без гражданства. Мезенцева А.Б. Институт гражданства в РФ / А.Б. Мезенцева. - М.: МГУ, 2006. - С. 106.

Закон СССР о гражданстве определял, что лицами без гражданства являются лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся гражданами СССР и не имеющие доказательств своей принадлежности к гражданству иностранного государства (ст.9). Аналогичное определение содержит Закон 2002 г.: лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства (ст. 3).

Основной причиной возникновения безгражданства являются коллизии национальных законодательств о гражданстве. Такие коллизии могут иметь место, когда одно государство лишает лицо своего гражданства и ему не представляется возможным сразу приобрести гражданство другого государства. Безгражданство может возникнуть у детей лиц без гражданства, также у детей граждан государства, в котором приобретение гражданства по рождению определяется «правом почвы», если такой ребенок рождается на территории государства, где данный вид приобретения гражданства определяется исключительно «правом крови». Безгражданство в определенных случаях может возникнуть вследствие территориальных изменении. Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы / С.А. Авакьян // Законодательство, 1997, №5-6.

Апатризм является отрицательным явлением, так как основой существования государства является наличие прочной правовой связи с определенной общностью лиц, проживающих на территории этого государства. Отсутствие гражданства ставит апатридов в менее выгодное правовое положение по сравнению с гражданами государства, на территории которого они проживают, поскольку апатриды во всех правовых системах ограничены в определенных, в первую очередь политических, правах. Кроме того, правовое положение лиц без гражданства ущемлено тем, что они не могут притязать на защиту каким-либо государством. Однако в настоящее время в качестве международного обычая утвердилась норма, согласно которой апатридов в международном отношении защищают государства, на территории которых они имеют постоянное место жительства.

Обязательство избегать безгражданства стало частью международного обычного права. После мировых войн цивилизованные государства выработали общие подходы к проблеме апартидов, они заключаются в том, чтобы сокращать безгражданство. 30 августа 1961 года была принята специальная Конвенция о сокращении безгражданства. В Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства устанавливаются правила для его выполнения. Что касается определения безгражданства, то делается ссылка на ст.1 Конвенции 1954 года о статусе лиц без гражданства.

Цель этой нормы - защитить право на гражданство путем предотвращения возникновения безгражданства. Как только человек становится лицом без гражданства, он может лишиться некоторых прав и даже стать беженцем. В Конвенции 1997 г. содержится много положений, направленных на предотвращение возникновения безгражданства. Пункт 3 ст. 7 Конвенции 1997 г. об утрате гражданства, лишь за одним единственным исключением, и п.1 ст.8 Конвенции 1997 г. (запрещение гражданам отказываться от гражданства, если в результате этого они становятся лицами без гражданства) ставят такую утрату в зависимость от предотвращения возникновения безгражданства. Кроме того, на достижение цели предотвращения безгражданства направлены также нормы Конвенции 1997 года о правопреемстве государств (п. 4 «g» ст.6 и ст. 18 главы VI Конвенции 1997 г.)

В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» содержится обязательство Российской Федерации способствовать сокращению количества лиц без гражданства среди соотечественников на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

Правовое положение лиц без гражданства (апатридов), как правило, во всех государствах приравнивается к правовому положению иностранцев и таким же образом различается у постоянно проживающих в данной стране апатридов и временно пребывающих на ее территории лиц без гражданства. В принципе, государства не заинтересованы в проживании на их территории большого числа лиц без гражданства, поэтому они создают условия для перехода в гражданство постоянно проживающих на их территории апатридов.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Часть 2 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. гласит, что каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Если законодательство государства предполагает право лица выйти из гражданства, изменить его, то такое гражданство является свободным. В случае ограничения или запрета государством возможности распоряжаться собственным гражданством гражданство следует считать связанным, несвободным. Действующее международное право: Учеб. пособие / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова; МГИМО; МИД РФ. - М.: Межд. отнош., 2002. - С. 210.

Часть 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации 1993 г. закрепила право гражданина Российской Федерации изменить свое гражданство, т.е. право прекратить гражданство России, стать гражданином другого государства или лицом без гражданства. Поскольку гражданство представляет собой правовую связь двух сторон -- государства и гражданина, то ее устойчивость обеспечивается совпадением воли государства и воли гражданина. При отсутствии такого совпадения отношения гражданства могут быть прекращены по желанию любой из сторон. В социальном аспекте прекращение гражданства по воле лица открывает для него возможности поиска иного приемлемого сообщества людей.

Законодательство Российской Федерации, как это вытекает из перечня оснований прекращения гражданства России, закрепленных в главе III Закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., также не придерживается принципа свободы экспатриации.

Для России в последнее десятилетие особое значение приобрела проблема беженцев и внутренних переселенцев, поэтому особенно важным представляется использование в российском законодательстве положений, предусмотренных соответствующими международными нормами, и международного опыта. Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. 23-24 февраля 1995 г. - М.: Мир, 1995. - С. 211-213.

Центральный международный акт в этой области -- Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. Принимая во внимание критическую ситуацию, сложившуюся в связи с ростом числа переселенцев и беженцев на территории бывшего СССР, 24 сентября 1993 г. государства -- участники СНГ подписали Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

Статья 4 Соглашения обязывает государство выезда при содействии заинтересованных сторон: осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для беспрепятственного добровольного выезда на территорию другого государства-участника Соглашения, обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации. Вопросы финансового, материально-технического, продовольственного, медицинского и транспортного обеспечения эвакуирующихся решаются между заинтересованными сторонами.

Сторона, предоставившая убежище, в соответствии со ст. 5 Соглашения, берет на себя обязательство обеспечить для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия, оказывать им содействие в трудоустройстве в соответствии со своим законодательством о труде.

Соглашением предусмотрено оказание государствами-участниками содействия беженцам и вынужденным переселенцам в получении необходимых документов, а также сведений о родственниках и оставленном имуществе. В соответствии со ст. 7. Соглашения, государство выезда обязано возместить беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка. Размеры материальной компенсации определяются по расценкам государства выезда. Порядок учета принадлежащего беженцам и вынужденным переселенцам утраченного движимого и недвижимого имущества, оценки материального ущерба и выплаты компенсации определяется совместно заинтересованными сторонами. Мезенцева А.Б. Институт гражданства в РФ / А.Б. Мезенцева. - М.: МГУ, 2006. - С. 113.

Лишение гражданства. Гражданство может быть прекращено в результате его лишения. Лишение гражданства представляет собой санкцию за нарушение законодательства. Количество лиц, чье гражданство прекращено в результате лишения, во всех странах намного меньше добровольно вышедших из гражданства. Согласно, например, законодательству СССР, советского гражданства могли быть лишены и граждане по рождению, и лица, принятые в гражданство. Существуют различные основания для лишения гражданства. Так, в США закон Уолтера-Маккарена предусматривает лишение гражданства всякого, кто, давая при приеме в гражданство клятву верности, «мысленно допустит для себя возможность не следовать этой клятве» или скроет, что в прошлом разделял убеждения, противоречащие официальному американскому мировоззрению. Ривз Р. Гражданство: правовое регулирование в США / Р. Ривз // www.portalgrajdanin.ru

Лишение гражданства в качестве санкции наказания практикуют многие демократические страны, не придерживающиеся принципа неотъемлемого гражданства. Обычно такая мера применяется только в отношении натурализованных граждан, допустивших недозволенное поведение в течение сравнительно небольшого срока после натурализации. Часть 2 ст. 11 Конституции Испании устанавливает, что «ни один испанец по происхождению не будет лишен своей национальности»; натурализованные, следовательно, могут быть лишены. Австрийский закон, допускающий лишение гражданства натурализованных граждан, запрещает это по истечении шести лет после натурализации (§34, абз. 3). Верховный суд США в 1958 г. поддержал федеральный закон, по которому предусматривалась утрата гражданства за «участие в голосовании на выборах в иностранном государстве». Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве / Ю.Р. Боярс. - М.: Межд. отношения, 1996. - С. 187-193.

Согласно Конвенции 1997 г., лишение гражданства должно быть в целом предсказуемым, пропорциональным и предписанным законом. В Конвенции 1997 г. приводится исчерпывающий перечень оснований для лишения гражданства (ст. 8). В тех случаях, когда лишение гражданства может привести к безгражданству, применяются запрещающие положения, которые содержатся в п.3 ст.7. Согласно этому пункту, единственным исключением является приобретение гражданства в результате ненадлежащего поведения заявителя.

Что касается процедурных гарантий, предусмотренных Конвенцией 1997 года, то решения, касающиеся гражданства, должны содержать письменное изложение оснований и должны быть открыты для административного или судебного обжалования.

Вместе с тем, допускается лишение гражданства, когда гражданство может быть утрачено автоматически в силу закона (ех lege) или по инициативе государства - участника. В этом ограниченном числе случаев при определенных условиях государство - участник может лишить то или иное лицо своего гражданства. Это положение сформулировано в форме отрицания для того, чтобы подчеркнуть, что автоматическая утрата гражданства или утрата гражданства по инициативе государства -участника может произойти лишь тогда, когда имеет место один из случаев, предусмотренных в данной статье. Однако государство-участник может позволить лицам сохранить свое гражданство даже в таких случаях. Статья 7 не касается случаев, когда имели место административные ошибки, которые не считаются в стране причиной для утраты гражданства.

В отечественном праве вопрос о лишении гражданина гражданства по инициативе государства имеет свою историю. В советской науке за государством признавалось суверенное право в исключительных случаях, предусмотренных в законодательстве, лишать своих граждан гражданства за серьезные правонарушения. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве / Ю.Р. Боярс. - М.: Межд. отношения, 1996. - С. 215. При этом отмечалось, что денационализация должна носить индивидуальный характер, не может быть направлена против определенной расы, национальности, религиозной группы, социальной или политической общности или содержать другие элементы дискриминации. Денационализация должна осуществляться строго согласно закону уполномоченными на то органами государства. Индивидуальная экспатриация может иметь место по инициативе лица, но и в таком случае она зависит от суверенной воли государства.

В настоящее время за Российской Федерацией такое право не признается. Впервые в отечественной истории правило о том, что гражданина Российской Федерации нельзя лишить гражданства, было введено Законом 1991 г. Во избежание возможных проявлений субъективизма, произвола, законодательство Российской Федерации подчеркивает, что ни при каких условиях нельзя прибегать к такой крайней мере, как лишение человека Родины. Теперь это положение стало конституционным.

Законом 2002 г. предусмотрено только одно из оснований, указанных в Конвенции от 1997 г., а именно возможность отмены решения о приобретении гражданства Российской Федерации, если будет установлено, что данное решение принималось на основе подложных документов, заведомо ложных сведений. При этом факт использования подложных документов и сообщения заведомо ложных сведений устанавливается судом (ст. 22).

Выводы: Утрата гражданства по инициативе лица также является основанием прекращения гражданства. Желание лица является необходимым фактором поддержания правовой связи с государством, которая характеризует гражданство Согласно ст.ст. 18-20 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., гражданство Российской Федерации прекращается вследствие выхода из гражданства Российской Федерации; по иным основаниям, предусмотренным Законом от 2002 г. или международным договором Российской Федерации. Выход из гражданства Российской Федерации осуществляется на основании добровольного волеизъявления.

Отмена решения о предоставлении гражданства выступает разновидностью лишения гражданства. Во-первых, это единственное основание, допускающее прекращение гражданства без добровольного волеизъявления лица. Во-вторых, лишение гражданства, в том числе в случае натурализации обманным путем, является обычной формой утраты гражданства в зарубежных странах. Вместе с тем нельзя отождествлять лишение гражданства, практиковавшееся в советское время, и автоматическую утрату гражданства, существующую в законодательстве зарубежных государств.

Закон 2002 г., так же как и предыдущий, исключает возможность произвольного лишения гражданства. Согласно ч.4 ст.4 Закона гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Принцип недопустимости лишения гражданства появился только в российском законодательстве о гражданстве, поскольку все законы о союзном гражданстве, включая Закон о гражданстве СССР 1990 г., закрепляли такую форму утраты гражданства.

Лишение гражданства сокращает объем правосубъектности лица, снижает меру его правовой защищенности. По последствиям лишение гражданства сходно с такими мерами, как поражение в правах, «лишение основных прав» (ст. 18 Основного закона ФРГ, ст. 66 швейцарской Конституции) Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве / Ю.Р. Боярс. - М.: Межд. отношения, 1996. - С. 203, гражданская казнь и прочими, влечет утрату или сокращение политических связей с государством либо лишение покровительства -- основных элементов гражданства.

Таким образом, основное различие между лишением гражданства, существовавшим в советский период, и автоматической утратой гражданства, закрепленной в законодательстве о гражданстве зарубежных государств, заключается в том, что лишение гражданства не содержало четких оснований применения и рассматривалось как мера наказания, в то время как автоматическая утрата гражданства наступает по определенным в законе о гражданстве основаниям и может рассматриваться как реакция государства, направленная на упорядочение отношений гражданства.

Заключение

Гражданство -- многосложное явление. Оно может быть национальным и двойным, федеративным и гражданством унитарного государства, прирожденным и приобретенным. Гражданство может быть почетным. Гражданство следует рассматривать не только как государственный и правовой институт, но и как институт социально-культурный, нравственно-психологический. Проблемы гражданства привлекают во всем мире особое внимание. Каверзин В.С. Правовое регулирование института гражданства / В.С. Каверзин. - М.: МГУ, 2005. - С. 210. В первую очередь это объясняется тем, что институт гражданства является одним из неотъемлемых признаков государства. Без института гражданства нет независимого государства. С помощью гражданства государство решает вопросы политики, миграции, налогов, определяет круг лиц, на которых распространяются его юрисдикция и суверенитет. Каверзин В.С. Там же. - С. 211.

Институт гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан. Гражданин находится под суверенитетом государства, и последнее может требовать от него выполнения обязанностей, даже если он пребывает за границей. Государство, со своей стороны, должно защищать граждан на своей территории и оказывать им покровительство, когда они находятся за ее пределами. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учебник для юрид. вузов / Под ред. Б.А. Страшун. - 4-е изд., обновлен. и доп. - М.: Норма, 2005. - С.23.