Взаимодействие органов субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления
Практика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области). Реформа местного самоуправления как инструмент взаимодействия. Государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 12.03.2013 |
| Размер файла | 183,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
- Введение
- Глава 1. Теоретические и методические основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- 1.1 Теоретическая основа взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- 1.2 Направления и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- 1.3 Государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления
- Глава 2. Практика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области)
- 2.1 Реформа местного самоуправления как инструмент взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и местных органов власти
- 2.2 Организационное обеспечение взаимодействия органов государственной власти Саратовской области и местного самоуправления
- 2.3 Оценка практики взаимодействия органов государственной власти Саратовской области и местного самоуправления
- Глава 3. Перспективы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- 3.1 Направления совершенствования взаимодействия местного самоуправления и органов государственной власти
- Пути реформирования муниципальных финансов
- 3.2 Использование опыта реализации муниципальной реформы в рамках взаимодействия органов местного самоуправления и органов субъектов Российской Федерации
- Заключение
- Список использованных источников
Введение
Развитие современного общества свидетельствует о том, что обеспечение достойной жизни граждан и построение истинно демократического общества невозможны без формирования эффективной системы местного самоуправления и продуктивной, творческой деятельности, которая связана с выработкой новых целей и задач, а также с созданием средств, за счет которых эти цели и задачи становились бы реальностью.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, как одной из основных причин, препятствующих реализации эффективной системы стратегического планирования развития территории. Сложности при взаимодействии государственных и муниципальных органов власти возникают в проблемах согласования курса действий, несовершенства нормативно-правовой базы местного самоуправления и его взаимодействия с государством, а также причины, связанные в целом с проведением региональной политики.
Перечисленные проблемы еще только становятся предметом исследования российских ученых. Наиболее активно они начали анализироваться после принятия новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Необходимость его принятия оспаривалась многими, но большинство все же соглашались, что в предыдущем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года №154-ФЗ имелись определенные риски. Во-первых, для становления местного самоуправления как системы публичной власти на территории всей России, а во-вторых, риски для населения при осуществлении местного самоуправления. Поэтому существующую систему следовало развивать. Но с принятием Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" появились другие неясности, вопросы и проблемы.
Актуальность темы дипломной работы заключается в том, что в процессе становления местного самоуправления органам муниципальной власти необходима активная методическая, организационная, экономическая и финансовая поддержка органов власти субъектов Российской Федерации. А следовательно в настоящее время, особенно в период реформирования местного самоуправления, взаимодействие государственных и местных властей играет важную роль для дальнейшего развития территорий, для повышения благосостояния их населения и для социально-экономического подъема России в целом.
Для оценки взаимодействия государственных и самоуправленческих структур необходимо рассмотреть теоретические и организационно-правовые аспекты совместной деятельности органов власти, с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через призму его взаимодействия с государством - как такой социальный феномен, в котором смыкается государство и общество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.
Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А.И. Солженицына: "К установлению государственно-земского строя, в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов - Российский Союз Федеральных округов и республик" Солженицын А.И. Россия в обвале.М., 1998. - С. 198. .
Также при оценке взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и выявлении проблем в их сотрудничестве необходимо рассмотреть практические аспекты. Так как практическая деятельность государственных и местных органов власти может значительно различаться с их теоретическим и практическим обоснованием.
Таким образом, объектами исследования моей дипломной работы являются органы власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Предметом исследования стало государственное и муниципальное управление.
Целью работы является выявление характера, проблем и путей решения проблем и сложностей взаимодействия органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Для достижения цели работы поставлены следующие задачи:
§ изучение теоретического и правового поля для взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
§ выявления основных направлений и форм взаимодействия государственных и муниципальных органов;
§ отображение практики взаимодействия органов власти на примере субъекта Российской Федерации - Саратовской области;
§ представление практического исполнения муниципальной реформы в России в рамках реализации Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - как в настоящее время одного из основных инструментов взаимодействия государственных и местных властных структур;
§ выделение основных проблем и сложностей взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
§ предложения решения проблем, возникших в совместной деятельности государственной и местной власти.
Глава 1. Теоретические и методические основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
1.1 Теоретическая основа взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
Конституция Российской Федерации закрепила принцип местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя. И местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. - С. 428. .
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". Тем самым Конституция Российской Федерации определила наиболее существенные характеристики местного самоуправления - его самостоятельность в пределах своей компетенции и обособленность от органов государственной власти.
Данная концепция местного самоуправления, предполагающая выделение сильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти, является принципиально новой для России, система власти которой обычно характеризовалась высоким уровнем централизованности. Новый подход к определению сущности местного самоуправления призван непосредственно "приблизить" власть к населению. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов власти на местах (органов местного самоуправления) Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина. Предисловие Председателя Конституционного суда Российской Федерации, д. ю. н., профессора В.Д. Зорькина //ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2003. - СПС «Гарант». . Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом деконцентрировать многие функции центральной власти, перенести принятие решений по вопросам местного жизнеобеспечения в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям Овчинников И.И. Гражданин и местная власть //Гражданин и право, № 7/8, 2002. - С. 38. .
Интересно, что, несмотря на очевидную значимость института местного самоуправления, прямого определения местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не содержится. Впервые законодательное определение местного самоуправления появилось лишь в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определил местное самоуправление как "признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". В этом определении законодатель дополнил понятие местного самоуправления такими характеристиками, как осуществление деятельности органами местного самоуправления исходя из интересов населения соответствующих муниципальных образований, с учетом его исторических и иных местных традиций. Среди последних, к примеру, могут быть культурные, этнические, религиозные и иные традиционные особенности. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" еще более расширил дефиницию местного самоуправления: "местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации.
Закрепление основ правового регулирования местного самоуправления в Конституции Российской Федерации говорит о той важности, которую придает государство этому институту. Кроме того, это, как представляется, обеспечивает наивысший уровень гарантий местного самоуправления, его функционирования и развития. Включение этих статей в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. - С. 135. .
Определенные вопросы может вызвать закрепление в Конституции Российской Федерации лишь основ правового регулирования местного самоуправления без его детализации - это предоставляет более широкие возможности для регулирования динамики развития данного института ввиду большей гибкости законодательства по сравнению с самой Конституцией, принятие поправок в которую связано с прохождением весьма затруднительной с технической точки зрения процедуры. С другой стороны, конституционно-правовое закрепление института местного самоуправления во многом, думается, обусловлено его историческим развитием. Ранее местное самоуправление обычно рассматривалось в качестве подвида государственной власти и не обладало достаточной степенью самостоятельности.
С теоретической точки зрения в Конституции федеративного государства, каким является Россия, можно было и не определять общий статус местного самоуправления. Именно так подходят к решению данной проблемы конституции ряда современных федеративных государств. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Российской Федерации право урегулировать все остальные вопросы организации местной власти. Однако надо учитывать, что местное самоуправление в России утверждается не "снизу", как это исторически произошло, например, в Англии или в США, а "сверху" - по инициативе и с приложением немалых законодательных и организационно-исполнительных усилий федеральных властей. В этих условиях необходимы не только конституционные гарантии развития местного самоуправления, но и его общая конституционная модель Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы// Журнал российского права, № 3, 2003. - С. 17. .
11 апреля 1998 года Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации 27 декабря 1996 года. В соответствии с частью 4 статьей 15 Конституции Российской Федерации нормы Хартии после ее ратификации приобрели статус составной части правовой системы Российской Федерации.
Статья 3 Хартии гласит, что местное самоуправление есть "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. "Принцип местного самоуправления, - устанавливает статья 2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства".
Таким образом, основной акцент в определении местного самоуправления Хартия ставит на практическую сторону реализации местного самоуправления. Это, по-видимому, обусловлено тем, что иногда внешне демократические нормы о местном самоуправлении на практике имеют лишь декларативный характер - это определение достаточно прагматично, поскольку не ограничивается закреплением права органов местного самоуправления самостоятельно принимать решение, но подчеркивает реальную способность это делать Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. - С. 13. . Также можно отметить то, что Хартия указывает на необходимость предоставления достаточно широких публичных полномочий органам местного самоуправления.
государственная власть местное самоуправление
Таким образом, на настоящий момент сформировано законодательное определение местного самоуправления, которое является определяющим фактором развития данного института.
Как уже упоминалось ранее, согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий по отношению к государственной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данные положения Конституции Российской Федерации являются одним из самых главных источников множества дискуссий о характере власти местного самоуправления. В различной литературе к определению сущности муниципальной власти сложились как крайне категоричные, так и более компромиссные позиции. К первым следует отнести полное отделение местного самоуправления от государства Гриценко Е.В. В системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2005. - С. 297. либо включение местных органов местного самоуправления в систему органов государственной власти Капитанец Ю.В. Правовые основы организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2004. - С. 66. . Компромиссный подход признает самостоятельность местного самоуправления, но при этом не исключает наличие влияние государственной власти на систему местного самоуправления Садчикова И.Э. Конституционно-правовое обеспечение формирования деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. - С. 37. .
Конституция Российской Федерации не дает прямого ответа на вопрос о природе местной власти в муниципальном образовании. Статья 12 говорит лишь, что в пределах своих полномочий местные органы самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Как следует из логики, отрицательное определение не является определением. Встают вопросы: являются ли органы местного самоуправления органами власти и если да, то какими? В зарубежной литературе Чиркин В.Е. Варианты исполнительной власти на местном уровне// Сборник «История становления и современное состояние исполнительной власти в России».М., 2003. - С. 154. все чаше доминирует точка зрения, что они являются агентами государства, государственной власти. Это либо не решает вопроса о природе "агента", либо приводит к выводу, что органы местного самоуправления обладают государственной властью, что противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации.
Данная точка зрения не приемлема к трактованию местного самоуправления в нашей стране, так как местное самоуправление является внутри противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. - С. 380-381. .
С иной точки зрения Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Монография. Йошкар-Ола, 2002. - С. 130-131.
данный подход имеет, скорее, политическое значение, и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой идеи. Кроме этого, очевидно, что реализация указанных положений может быть основана только на уже известной нам идее разделения гражданского общества и государства, предполагающей гипотетическую возможность ясного определения границ государственных и местных интересов. Но подобная точка зрения уже претерпела фиаско в середине прошлого века и в качестве основополагающей не находит оправдания.
Местное самоуправление является институтом гражданского общества. Однако гражданское общество при этом понимается не как изолированное от государства образование, а как один из аспектов общественной жизнедеятельности в целом. В современном обществе с его сложными социальными, экономическими, политическими и иными связями и отношениями существование гражданского общества вне сферы влияния государства представляется невозможным. В демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно как управляемая государством, и как саморегулирующаяся система, а конституционное государство - как управляющая система, которая в то же время находится в зависимости от саморегулирующегося гражданского общества и его потребностей Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2003. - С. 124. . В отношении местного самоуправления его тесная взаимосвязь с государством наиболее явственно проявляется в возможности наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (часть 2 статья 132 Конституции Российской Федерации).
Представляется также, что возникновение и развитие местного самоуправления в России обусловлено не только насаждением "сверху", как это порой преподносится в литературе Курочкин А.А. Правовые основы местного самоуправления// Государственная власть и местное самоуправление, № 9, 2007. - С. 15-19. , но и закономерностями развития самого общества. Местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы. Но это не только правовой институт, но и форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития// Журнал российского права, № 10, 2002. - С. 41. .
Таким образом, можно заключить, что местное самоуправление, являясь одним из институтов гражданского общества, объективно не может избежать влияния со стороны государства.
Одним из наиболее дискуссионных моментов в теории местного самоуправления является определение сущности власти местного самоуправления и ее с существом государственной власти. Дело в том, что муниципальная власть в действительности обладает рядом признаков, традиционно относимых к признакам государственной власти: общеобязательный характер решений и актов, организационная и территориальная обособленность, провозглашенная Конституцией Российской Федерации и законодательством самостоятельность, наличие финансово-экономического обеспечения в виде полномочий в области налогообложения, существование муниципальной собственности и другое. Думается, однако, что нельзя говорить о государственном характере муниципальной власти исходя лишь из наличия указанных признаков, поскольку власть местного самоуправления, характеризуясь их наличием, не обладает при этом иными признаками государственной власти. В частности, можно отметить, отсутствие полного суверенитета во внутренних и внешних делах, собственной судебной власти, денежной валюты, включенность территории местного самоуправления в территорию государства. Учитывая вышесказанное можно заключить, что муниципальная власть обладает рядом признаков, типичных для публичной власти, но это не позволяет отождествлять ее с государственной властью.
Закрепляемый статьей 12 принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в обшей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобно религиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией, и тесно взаимодействуют друг с другом. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть, как указал в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации, может быть и муниципальной Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина. Предисловие Председателя Конституционного суда Российской Федерации, д. ю. н., профессора В.Д. Зорькина //ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2003. - СПС «Гарант». .
Местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства. Статья 12 Конституции как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями… Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. - С. 136. . Действительно, органы местного самоуправления связаны в своих действиях законодательными установлениями. Акты и решения местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации и законам (часть 2 статья 15 Конституции Российской Федерации). Сфера полномочий местного самоуправления также изначально определяется именно государством. И вообще установление предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одной из основ взаимодействия государственной и местной власти.
Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. Карповича В.Д.М., 2002. - С. 35. .
Таким образом, в настоящее время наиболее рациональным представляется подход, в соответствии с которым местное самоуправление рассматривается как институт гражданского общества, осуществляющий свою деятельность в тесной взаимосвязи с государством. Практическая реализация данного подхода, как представляется, позволит осуществлять последовательную политику во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, исключит коллизии правоприменения в тех сферах, которые по своей природе могут быть урегулированы и государством и местным самоуправлением Голосова С.А. Местное самоуправление и государственная власть. Теоретические аспекты их соотношения// Государственная власть и местное самоуправление, № 5, 2004. С. 3-6. .
Для того, чтобы последовательная политика во всех сферах жизнедеятельности общества и государства успешно реализовывалась необходимо выявить и обозначить те направления и формы взаимодействия деятельности органов местной власти и государства, которые позволят избежать множества ошибок в сферах, где проблемы эффективнее решать вместе и органам государственной власти и органам местного самоуправления.
1.2 Направления и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов, занимает особое место среди проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления.
Можно рассматривать этот вопрос достаточно абстрактно, применительно к государственному устройству вообще. Но сейчас он интересует как один из актуальных вопросов реформирования Российского государства на основе принципов, установленных Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.
При изучении статей Конституции Российской Федерации в их неразрывном единстве можно заметить, что уже первая статья гласит о России, как о федеративном государстве, а это заведомо определяет существенную степень децентрализации власти, то есть наличие определенного числа субъектов власти, имеющих собственную компетенцию, в пределах которой эти субъекты самостоятельны. Это положение Конституции Российской Федерации мало кем оспаривается и попыток изменить это положение почти не наблюдалось. Статья 3 Конституции Российской Федерации по существу закрепила единство власти, назвав носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Там же мы находим и формы осуществления народом своей власти - непосредственно (через референдум, свободные выборы и т.д.), через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем первые формы никто оспаривать не решается, а вот в отношении последней иногда возникают ничем не подкрепленные сомнения. Если непредвзято оценить, какова же общая картина государственного устройства России в ее конституционном виде, то вырисовывается вполне стройная и понятная схема. Есть один источник власти - народ, который ее осуществляет через создаваемые демократическим путем другие субъекты власти. Последние, в свою очередь, разделены на три уровня - федеральный, региональный и местный, что обусловлено необходимостью "рассредоточения" центров власти с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, величины территории России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей населяющих ее народов. Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную ему нишу, которая существует объективно - обеспечивает жизнедеятельность населения в местах его компактного проживания. Перечень задач, решаемых местным уровнем власти, совершенно очевиден и определен ежедневными потребностями жителей. Это - общее образование, минимальный набор медицинских услуг, коммунальное, бытовое и социальное обслуживание населения, благоустройство, местный транспорт, местная связь и так далее Романов А.Н. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. …канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. - С. 5. . Можно отметить, что из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной - в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Власть местному самоуправлению, то есть возможность принимать общеобязательные решения, нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте. Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, уместно напомнить об основных принципах, на которых основана местная (муниципальная) власть:
§ принцип "подзаконности", то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;
§ принцип "выделенной компетенции" - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которой они самостоятельны;
§ принцип "ресурсной обеспеченности" - наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;
§ принцип "выборности", иначе говоря, требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. С-Пб, 2006. - С. 272-276. .
В различной литературе приводятся разные формы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Но в целом, можно сделать обобщенный вывод, что взаимоотношения государственных и муниципальных органов власти могут возникать на основе вышеперечисленных принципов в следующих направлениях:
§ реализация органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий;
§ реализация органами местного самоуправления вопросов местного значения;
§ реализация органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право.М., 2006. .
На основе этих направлений выделяют такие формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления, как:
§ Проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех или иных вопросов Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право.М., 2006. .
§ Создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них. Совместные рабочие органы (группы, комиссии) как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса. Эффективной формой взаимодействия является сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления. Желательно, чтобы сотрудничество властей, а особенно действий государственной власти в сфере местного самоуправления, имело плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется федеральным законодательством, отнесшим к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие региональных программ развития местного самоуправления Авякьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России// Местное самоуправление в России, № 3, 2007. - С. 36-37. .
§ Проведения взаимных консультаций. Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толковании норм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в разрешении споров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право.М., 2006. .
§ Заключения соглашений о взаимодействии и координации деятельности.
§ Взаимного представительства сторон.
§ Принятия совместных нормативно-правовых актов. Для государственной власти - это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех условий, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления - это гарантия от вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления Авякьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России// Местное самоуправление в России, № 3, 2007. - С. 36-37. .
§ Передачи части своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством государственными органами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления. Государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Такое требование установлено частью 2 статьей 132 Конституции Российской Федерации.
Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях нормативным правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.
Между наделением и делегированием государственных полномочий существует четкое разграничение, а следовательно, и юридические последствия, которые наступают до, при и после выполнения переданных государственных полномочий, различны.
В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется законом (федеральным конституционным, федеральным или субъекта Российской Федерации), переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь период действия этого закона. Прекращается исполнение отдельных государственных полномочий только в связи признанием этого закона утратившим силу либо исключением норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями из действующего закона.
В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется в форме делегирования, объем передаваемых полномочий, виды юридических действий либо содержание поручения, а также срок, на который делегируются полномочия, указываются в акте, которым закрепляется такая форма передачи Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2006. .
Государственные полномочия не могут передаваться в полном объеме. Речь идет лишь об отдельных полномочиях.
Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей муниципальным органам необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Федеральный закон № 131-ФЗ содержит самостоятельную главу 4 "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", конкретизирующую порядок передачи полномочий, их осуществление и вопросы государственного контроля за их реализацией. Отдельные государственные полномочия возлагаются только на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Муниципальные образования в виде городских и сельских поселений заняты решением исключительно вопросов местного значения.
Федеральный закон № 131-ФЗ определяет источник финансирования полномочий данной группы. Это предоставляемые местным бюджетам субвенции из федерального и региональных бюджетов. Допускается использование органами местного самоуправления в качестве дополнительного финансового канала собственных денежных средств Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2006. - С. 198-199. .
§ Осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика.М., 2005. - С. 124. . Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». . Реализация законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации является одной из форм реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий и реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения Холопов В.А. Пути оптимизации проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления// Государственная власть и местное самоуправление, № 9, 2007. - С. 6-8. .
§ Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления закреплены Федеральным Законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но это вовсе не означает окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления. Всё это уточняется на уровне взаимодействия государственной и местной властей непосредственно в субъектах Российской Федерации Авякьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России// Местное самоуправление в России, № 3, 2007. - С. 36-37. .
§ Формирование ресурсной базы местного самоуправления. Можно отметить два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы. При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источник доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами; каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов. Процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов требуют отдельного рассмотрения. Региональным органам государственной власти иногда приходится иметь дело с сотнями местных бюджетов, процедурно это сложно и вызывает неприятие тех, кто сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому не стоит пытаться вернуться назад, а нужно искать приемлемые формы работы в современных условиях, совершенствовать межбюджетные отношения.
При разграничении собственности важно учитывать тот факт, что собственность выступает и как источник доходов, и как инфраструктура для осуществления определенных задач. В связи с этим при разграничении собственности за органами местного самоуправления в обязательном порядке должны быть закреплены имущественные объекты и земельные участки, связанные с инфраструктурой местного хозяйства Авякьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России// Местное самоуправление в России, № 3, 2007. - С. 38-39. .
§ Комплексное социально-экономическое развитие территории Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2006. . Здесь может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти, причем и государственная, и местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет часть территории субъекта Российской Федерации. В конечном итоге, интересы должны совпадать, если исходить из того, что любой уровень власти должен руководствоваться интересами населения, а не интересами каких бы то ни было бюрократических структур Переверзев Е.В. Правовые и организационные основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. - С. 14. . Но интересы населения каждый уровень власти понимает субъективно, по-своему, в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти могут и не совпадать. Здесь требуется постоянное взаимодействие, в первую очередь в вопросах согласованной разработки планов и программ социально-экономического развития. А это означает, что органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь, государственные органы должны при разработке государственных планов и программ объективно быть заинтересованными в учете мнения органов местного самоуправления. Идеальным был бы тот вариант, при котором муниципальные программы стали бы по своей сути самостоятельной, но все-таки составной частью государственных программ или, по крайней мере, принимались для развития. И здесь вся проблема в предельной согласованности действий властей разного уровня. Если бы это удалось, можно было бы максимально концентрировать ресурсы для достижения согласованных целей, использовать эти ресурсы наиболее рационально Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления// Государство и право, № 9, 2006. - С. 1320. .
§ Государственный контроль местного самоуправления Гриценко Е.В. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в Российской Федерации // Муниципальное право, № 4, 1999. - С. 31. . Контроль осуществляют региональные органы власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида:
1) контроль за соблюдением законов, который включает:
- контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
- контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
- контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами.
2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Холопов В.А. Пути оптимизации проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления// Государственная власть и местное самоуправление, № 9, 2007. - С. 6-8. .
Невозможно охватить все сферы деятельности, в которой взаимодействуют органы государственной власти и органы местного самоуправления. В целом взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют административно-властные начала, при которых наблюдаются и властеотношения (при реализации переданных государственных полномочий), и партнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-правовых договоров (соглашений).
В отдельных случаях на правительственном уровне может устанавливаться обязанность органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вступать в те или иные взаимоотношения. Например, в целях создания благоприятных условий для совместного осуществления деятельности государственных и муниципальных органов власти в сфере регулирования тарифов и надбавок к тарифам Правительством России определен порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса. Однако такое понуждение к взаимодействию скорее является исключением из правила и характерно только для начальных этапов создания какой-либо отраслевой системы управления.
В целом инициатива вступления в указанные взаимоотношения может принадлежать и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и органам местного самоуправления, поскольку и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления самостоятельны при реализации установленной им компетенции Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2006. .
Необходимо также остановиться на организационных формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Под организационными формами понимается наличие определенных структур (организаций), которые осуществляют процесс взаимодействия. Исходными структурами являются сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом существует возможность их прямого взаимодействия. В чем это заключается? Во-первых, это вопросы, которые не являются систематически возникающими, то есть частые и решаемые однократно. Для решения этих вопросов (если они не могут быть решены непосредственно) имеет смысл создание временных рабочих групп или комиссий. Во-вторых, для решения вопросов, требующих постоянного взаимодействия, рабочие группы и комиссии могут создаваться на постоянной основе. В-третьих, по многим вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им может быть придан и необходимый статус. Наряду с этим существует много сфер постоянной деятельности, где более целесообразно взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Важно только, чтобы каждая из властей - государственная и местная - не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия.
Вследствие выше изложенного можно добавить, что в отношениях между местными и региональными уровнями власти существуют определенные устоявшиеся модели организации взаимодействия, но необходимость их совершенствования и развития очевидна Авякьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России// Местное самоуправление в России, № 3, 2007. - С. 38-39. .
Все вышеперечисленные формы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимы и очень важны для многостороннего развития общества и государства, необходимо их чаще применять на практике и усовершенствовать эти формы, а по возможности добавлять новые. Из этих форм взаимодействия хотелось бы выделить по фактору проблематичности и некоторой сложности применения, такие как передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, вопросов местного значения и формирование ресурсной базы местного самоуправления. Для того, чтобы понять суть возникших проблем, необходимо подробнее рассмотреть еще такую форму взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, как государственная финансовая поддержка местного самоуправления, которая в последнее время вызывает множество вопросов и дискуссий.
...Подобные документы
Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа [88,5 K], добавлен 24.06.2015Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 28.12.2011Нормативно-правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в России. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.
дипломная работа [63,9 K], добавлен 17.06.2017Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.
курсовая работа [34,5 K], добавлен 22.12.2017Правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в Российской Федерации. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами власти.
дипломная работа [64,1 K], добавлен 29.06.2017Понятие местного самоуправления. Регулирование органами государственной власти экономического развития муниципальных образований. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Разрешение конфликтов и споров.
курсовая работа [34,5 K], добавлен 21.11.2011Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.
курсовая работа [712,5 K], добавлен 14.07.2013Правовые и организационные основы конституционного механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Теоретико-правовая модель местного самоуправления в парадигме конституционного федерализма в РФ: проблемы становления.
реферат [19,5 K], добавлен 13.06.2011Основная проблема гражданской правосубъектности органов местного самоуправления - дуализм их правового статуса. Функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях. Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления.
дипломная работа [95,9 K], добавлен 24.07.2010Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ. Реализация органами местного самоуправления конституционных полномочий. Структура органов местного самоуправления. Права и обязанности государственных служащих.
контрольная работа [31,4 K], добавлен 23.11.2010Эволюция органов контроля в области охраны и использования земель России. Полномочия государственных и муниципальных органов РФ в области земельных отношений. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления.
курсовая работа [48,0 K], добавлен 10.03.2008Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования. Особенности компетенции органов местного самоуправления в области образования в субъектах Российской Федерации: проблемы правового регулирования и реализации.
дипломная работа [83,8 K], добавлен 07.08.2017Структура и виды органов местного самоуправления в Российской Федерации. Административно-правовой статус органов местного самоуправления Алтайского края. Отношения в сфере деятельности органов местного самоуправления по региону на примере города Барнаула.
курсовая работа [38,7 K], добавлен 10.07.2015Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Институт местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сущность, формы и принципы наделения полномочиями.
курсовая работа [29,7 K], добавлен 28.11.2010Правовые основы и практика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере дорожного строительства. Полномочия федеральных органов исполнительной власти и пути совершенствования механизмов управления дорожным хозяйством.
курсовая работа [75,8 K], добавлен 13.07.2009Понятие системы местного самоуправления. Проблемы взаимодействия и пути преодоления разногласий между районными и окружными органами власти. Региональные ассоциации и союзы органов местного самоуправления.
курсовая работа [38,3 K], добавлен 20.02.2004Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Обзор ситуации после распада Советского Союза. Первая реформа местного самоуправления. Этапы организационно-правовой трансформации института местного самоуправления.
контрольная работа [36,5 K], добавлен 11.04.2012Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. Многообразие организационных форм местного самоуправления.
курсовая работа [35,8 K], добавлен 17.05.2008Теоретико-правовые аспекты местного самоуправления, понятие и функции его органов, взаимодействие с органами государственной власти. Особенности полномочий органов самоуправления в социально-культурной сфере и обеспечении социальной политики государства.
курсовая работа [52,8 K], добавлен 23.11.2009
