В практике взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления можно выделить такой инструмент взаимодействия, как совместная реализация законов и их финансирование. С принятием в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началась муниципальная реформа в России. С этого времени одним из важнейших инструментов совместной работы органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления стала реализация муниципальной реформы и соответственно введение в действие Федерального закона № 131-ФЗ. Реализация Закона объединила в себе большинство форм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти. Поэтому, чтобы разобраться в сущности и проблемах взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления необходимо рассмотреть реализацию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Реализация этого Закона не только обобщает направления и формы взаимодействия, а также по ходу муниципальной реформы выявляет проблемы и недостатки взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и местных органов власти.

Прошло несколько лет с тех пор как началась муниципальная реформа и можно уже сделать некоторые выводы по поводу ее реализации, но чтобы понять, куда муниципальная реформа и взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления будут двигаться дальше, нужно понять, с какой точки начиналась работа. К началу 2000-х годов, когда началась разработка концепции новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", было достигнуто следующее. Был решен ряд методологических задач - конституционное признание местного самоуправления в России, признание международно-правовых принципов местного самоуправления (ратификация Европейской Хартии местного самоуправления), введение в Конституцию России и в законодательство принципа автономности местного самоуправления в пределах общего контекста публичной власти, в том числе принципа самостоятельности установления структуры органов местной власти населением. Были решены и некоторые вопросы обеспечения местной власти ресурсами. Во-первых, к тому периоду за местными бюджетами было закреплено достаточно много налогов, у органов местного самоуправления появилась ощутимая муниципальная собственность. Хочется заметить, что в начале 1990-х годов денег в местных бюджетах было не так уж мало. Впоследствии собственные доходы уменьшались, к 2000 году их стало заметно меньше, доходные источники с расходными полномочиями разошлись в среднем примерно в два раза. Это было одной из базовых задач муниципальной реформы - сбалансировать расходные полномочия и доходные источники.

Вторая базовая задача - разграничением полномочий между уровнями публичной власти. Тогда полномочия всех уровней, грубо говоря, были свалены в кучу и нечетко сформулированы. Их формулировка давала правоприменителям возможность слишком широкой трактовки, в результате чего расчет расходных полномочий и соответствующих им доходных источников был очень проблематичен.

Третья базовая задача, назревшая к тому времени, - необходимость реализации конституционных принципов самоуправления, приближения его к населению самым непосредственным образом, реализация принципа субсидиарности, заложенного в Европейской Хартии. В начале 2000-х годов в России только половина всех городов являлись муниципальными образованиями. Что касается других населенных пунктов, то из них полноценными муниципальными образованиями были только 200-300 сел и еще 2-3 тысячи поселков. Не были четко определены и общеприняты критерии, по которым поселение наделялось статусом муниципального образования. Вот таков был масштаб проблем Глава I из доклада ВСМС «Местное самоуправление - ресурс развития страны»// Муниципальная власть, № 6, 2007. - С. 31-33. .

Эти три базовые задачи и стали методологическими предпосылками реформы. Кроме того, была еще одна, так сказать, вытекающая задача построить такую налоговую систему и систему межбюджетного регулирования, которая могла бы быть и просчитываемой, и управляемой. Исходя, в том числе, и из этой составляющей появилась типизация муниципальных образований. По закону 1995 года и села и города формально исполняли один и тот же набор полномочий. Понятно, что такая ситуация не могла дальше продолжаться. Идея типизации появилась в Министерстве финансов России. Речь шла о необходимости введения четырехуровневой бюджетно-налоговой системы: три уровня государственной власти (федеральный, региональный и субрегиональный на уровне административных районов) и четвертый муниципальный, на уровне городов и поселений. К счастью, Конгрессу муниципальных образований во взаимодействии со специалистами профильных министерств и ведомств и авторитетными экспертами тогда удалось отстоять позицию, которая и нашла отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ. Можно назвать ее "смазанной" четырехуровневой системой, хотя на самом деле она все-таки трехуровневая - два уровня государственной власти, третий уровень муниципальный, но включающий два типа (вида) муниципальных образований - районы и поселения, а также объединяющие их полномочия городские округа.

Комиссия по разграничению полномочий между уровнями власти в Российской Федерации работала в 2001-2002 годы. Рассмотрению концепции законопроекта были посвящены две сессии Конгресса, на которых присутствовали члены Комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти в Российской Федерации, руководители заинтересованных профильных структур. Одно из условий, которое муниципалитеты и их руководители выдвигали перед руководством страны, состояло в том, чтобы принять Федеральный закон № 131-ФЗ вместе с корреспондирующими изменениями бюджетного и налогового законодательства. Такое обещание было дано.

Что мы имеем на сегодняшний день? Необходимо отметить, что этап разграничения и уточнений полномочий публичной власти и следующего за ним межбюджетного регулирования был крайне необходим. Мы этот этап фактически проходим по сей день. Хотя в первоначальный текст Закона уже внесено множество поправок, концепция пока еще не до конца изменилась.

Органам государственной власти совместно с органами местного самоуправления удалось в известной степени разграничить и уточнить полномочия всех уровней власти. Удалось приблизить местное самоуправление к населению. Были созданы муниципальные образования, в том числе городские округа, муниципальные районов (количество районов практически не изменилось, вместо административных они стали муниципальными), городские поселения и сельские поселения. Таким образом, местным самоуправлением охвачены все города и села. С 1 января 2007 года 55 субъектов Российской Федерации исполняют Федеральный закон № 131-ФЗ в полном объеме. С 1 января 2009 года он будет реализовываться во всех 86 субъектах Федерации.

Однако достаточно быстро выявилась методологическая и концептуальная ограниченность Закона, его недостаточная проработанность. Это вполне объяснимо. На самом деле теория местного самоуправления в России толком не развивалась с начала XX века. Были попытки ее развития Союзом российских городов и его экспертами в начале 1990-х годов… Нормы Конституции о местном самоуправлении и нормы закона 1995 года появились, но на этом с теоретической точки зрения все остановилось. Нет ничего удивительного в том, что к Федеральному закону № 131-ФЗ принято уже столько уточняющих законов. Существует опасение, что и муниципальная реформа, и Федеральный закон № 131-ФЗ этими поправками все более и более может отодвигаться от первоначальной методологии. Ревизии подвергается даже такая базовая концепция реформы, как разграничение и уточнение полномочий между уровнями публичной власти. В законе появились статьи, устанавливающие права органов местного самоуправления на решение вопросов, первоначально не отнесенных к вопросам местного значения, которые они в праве решать исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. С этим можно было бы смириться, если бы речь шла о содержании музеев, однако появилась, например, норма об осуществлении финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года. Это факультативное полномочие местной власти. Но для какого уровня публичной власти это полномочие обязательно?

Принятый 31 декабря 2005 года Федеральный закон № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" сохранил либо дополнительно закрепил за поселениями такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечение жителей поселения службами организации культуры, физкультуры, массового спорта, местное традиционное народное художественное творчество, содействие развитию сельхозпроизводства, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью. Для районов то же самое - признание организаций библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, обслуживание организаций межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью и так далее. То есть работа с детьми и молодежью, оказывается, носит поселенческий и межпоселенческий характер. Если в случае библиотечного обслуживания еще можно провести разграничение между поселенческими и межпоселенческими библиотеками, хотя в законе о библиотечном деле такое разграничение не проведено, то для большинства других полномочий это разграничение, к сожалению, провести сложно.

Это только несколько примеров отступлений от первоначальной концепции закона. В то же время из ведения органов местного самоуправления были исключены такие полномочия, как социальная поддержка отдельных групп населения, опека и попечительство, участие в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений, расчет на предоставление субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, экологический контроль объектов производственного и социального назначения на муниципальной территории.

Что касается обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления соответствующими доходными источниками - второй базовый столп муниципальной реформы, - то по всеобщей оценке собственная доходная база местных бюджетов недостаточна для обеспечения расходных полномочий, установленных федеральными законами.

Со дня принятия Федерального закона № 131-ФЗ по настоящее время перечень вопросов местного значения, установленный соответственно статьями 14, 15 и 16 указанного Закона, увеличился и этот процесс продолжается. Принятый 18 октября 2007 года Федеральный закон № 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" предполагает закрепить норму, устанавливающую, что по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, полномочия органов местного самоуправления могут устанавливаться "отраслевыми" федеральными законами. Это может весьма расширить расходные полномочия органов местного самоуправления, породить своеобразную "цепную реакцию" их расширения. Уже сам цитируемый Закон вносит соответствующие изменения в федеральные законы, в результате чего к полномочиям местного самоуправления отнесено финансирование мероприятий по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции, принятие мер по выявлению и профилактике распространения туберкулеза, принятие мер по локализации пожара и спасения людей и имущества до прибытия государственной противопожарной службы…

При этом собственные источники налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов за последние годы по меньшей мере не увеличивались.

Основной упор делается на механизмы межбюджетного регулирования и межбюджетного выравнивания со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а для поселений, в свою очередь, со стороны муниципальных районов. Однако и этих средств также недостаточно. Это констатировали в своих рекомендациях участники "круглого стола", проведенного Комитетом Госдумы России по вопросам местного самоуправления в апреле 2007 года, и посвященного проблемам финансового обеспечения муниципальных образований. Это же отмечали и руководители более 50 городов Сибири и Дальнего Востока на своем форуме в мае 2007 года, участники собрания Ассоциации малых и средних городов России в июле 2007 года, съезды советов муниципальных образований многих субъектов Российской Федерации Бабичев Игорь. Некоторые итоги муниципальной реформы и направления развития местного самоуправления// Муниципальная власть, № 6, 2007. - С. 74-77. .

Неоднократные предложения муниципального сообщества, ряда депутатов Государственной Думы России по укреплению налоговой базы местного самоуправления за счет транспортного налога, увеличения доли от налога на доходы физических лиц, части налога на прибыль до сих пор не нашли поддержки на федеральном уровне. Органы власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, редко передают на муниципальный уровень доли их собственных и закрепленных за ними долей федеральных налогов и сборов.

До сих пор не выработаны обоснованные критерии для расчета финансовых средств, необходимых для исполнения расходных полномочий органов местного самоуправления.

Далека от завершения работа по формированию институциональной базы местного самоуправления. Границы большинства муниципальных образований утверждены лишь в виде картографического описания и не приведены в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Разграничение государственной собственности на землю и межевание земельных участков осуществляется крайне медленно. Неудовлетворительно проведена кадастровая оценка земельных участков, во многих случаях их стоимость существенно занижена. Не обеспечена безвозмездная передача в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Неудовлетворительно ведется работа по реальной рыночной оценке и постановке на Кадастровый учет имущества физических лиц. Излишне сложно выстраиваются отношения органов местного самоуправления с Роснедвижимостью, БТИ, кадастровой палатой, налоговыми органами. Все это не позволяет сформировать полноценную базу налогоплательщиков. Кроме того, не выполняются решения по компенсации местным бюджетам потерь от многочисленных льгот по уплате земельного налога, установленных федеральными законами, которые могут доходить в некоторых муниципалитетах до половины планируемых поступлений от этого налога.

Большинство органов местного самоуправления были не в состоянии разработать в срок до 1 января 2008 года генеральные планы поселений, для этого нет ни финансовых средств, ни квалифицированных кадров. Возникает угроза приостановки выделения земельных участков под новое жилищное строительство из-за отсутствия документов территориального планирования.

В неудовлетворительном состоянии находится муниципальная статистика, разрушенная в 1990-е годы. Установлен обширный перечень показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, которые должны предоставляться органами местного самоуправления органам государственной власти. Финансовых средств для выполнения статистических работ, в том числе для содержания соответствующих штатных единиц муниципалитетам не предоставлено. Органы местного самоуправления испытывают значительные трудности в получении от органов государственной статистики, от хозяйствующих субъектов, от налоговых органов всех необходимых исходных данных для формирования статистических показателей по муниципальному образованию. Это значительно усложняет процесс разработки комплексных программ устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

В связи с переходом к трехлетнему социально-экономическому и финансовому планированию разработка таких программ становится необходимостью для всех типов муниципальных образований. Выполнение этой работы требует крупных затрат и привлечения квалифицированных специалистов со стороны, что для большинства муниципальных образований непосильно.

Серьезной проблемой является кадровое обеспечение органов местного самоуправления, особенно в малых городах и сельской местности. В местных бюджетах средств на повышение квалификации кадров нет, а государственное финансирование этой работы осуществляется явно недостаточно и бессистемно.

Большой круг нерешенных проблем имеется и в жилищном комплексе. Основные из них:

§ отсутствие у органов местного самоуправления средств для строительства социального жилья;

§ проблема финансирования ремонта и расселения аварийного и ветхого жилищного фонда;

§ трудности создания товариществ собственников жилья, связанные с нерешенными институциональными и налоговыми проблемами;

§ не решен вопрос финансирования строительства объектов социального назначения в районах нового жилищного строительства: школы, детские дошкольные учреждения, объекты здравоохранения, культуры, спорта;

§ не было проведено финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального комплекса, реструктуризация и частичная ликвидация их задолженности, предусмотренные правительственной программой реформирования жилищно-коммунального комплекса, что является серьезным сдерживающим фактором для создания конкурентной среды в сфере жилищно-коммунальных услуг.

И это еще далеко не полный перечень проблем, существующих в настоящее время и который еще предстоит решать федеральным, региональным и местным органам власти Бабичев Игорь. Некоторые итоги муниципальной реформы и направления развития местного самоуправления// Муниципальная власть, № 6, 2007. - С. 74-77. .

Федеральный закон от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является новым этапом в развитии местного самоуправления в общей структуре публичной власти Холопов В.А. Пути оптимизации проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления// Государственная власть и местное самоуправление, № 9, 2007. - С. 6-8. , в развитии взаимоотношений местного самоуправления и государства. В целях успешной реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ и благополучного развития органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо рассмотреть и теорию и практику механизмов взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Федеральный закон № 131-ФЗ стал не просто очередным нормативным правовым актом, регулирующим местное самоуправление, а очень важным этапом развития организационных основ властных структур местного самоуправления, корректировки структуры государственной власти и всего нашего общества Правительство Саратовской области. Комитет по работе с органами местного самоуправления и территориями Саратовской области. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории Саратовской области. Выпуск 7, 2005. - С. 3. .

2.2 Организационное обеспечение взаимодействия органов государственной власти Саратовской области и местного самоуправления