В 2005 году начала решаться такая проблема, как наличие подготовленных кадров. Правительством и Комитетом по работе с органами местного самоуправления и территориями области (ныне Министерство регионального развития области) совместно с муниципальными образованиями был разработан план-график переподготовки и повышения квалификации кадров по программам, связанным с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ. В 2005 году обучено около 3 тысяч слушателей, в 2006 году обучено более 600 человек, в 2007 году обучено около 2047 человек.

Но до сих пор в муниципальных образованиях, особенно в поселениях, недостаточно кадров, готовых выполнять масштабные задачи Федерального закона № 131-ФЗ. Поселения ныне самостоятельно занимаются местным бюджетом, местными налогами, а специалистов-финансистов, отвечающих новым требованиям, нет. Или - надо управлять муниципальным имуществом, муниципальной землей. В целом недостает служащих, которые бы наряду с базовым образованием имели образование в области государственного и муниципального управления.

Одной из наболевших проблем реализации Федерального закона № 131-ФЗ является передача вопросов местного значения на места. Поскольку все городские и сельские поселения на территории области являются вновь образованными, для подготовки органов местного самоуправления Саратовской области к решению всего перечня вопросов местного значения была избрана модель поэтапной передачи полномочий вновь образованным поселениям, причем передача полномочий сопровождается мерами государственной поддержки местного самоуправления.

С 1 января 2006 года Законом Саратовской области от 28 ноября 2005 года № 108-ЗСО "О порядке решения вопросов местного значения органами местного самоуправления вновь образованных поселений Саратовской области в 2006 году" органам местного самоуправления поселений переданы следующие 10 полномочий Правительство Саратовской области. Комитет по работе с органами местного самоуправления и территориями Саратовской области. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории Саратовской области. Выпуск 9, 2006. - С. 6. , предусмотренные статьей 14 Федерального закона № 131-ФЗ: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; оказание содействия в установлении в соответствие с Федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

На 2007 год перечень вопросов местного значения поселений, решаемых органами местного самоуправления поселений, был установлен законом области от 2 октября 2006 года № 88-ЗСО. Для сельских поселений установлен перечень из 19 вопросов местного значения. Таким образом к перечню вопросов местного значения еще добавились: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; формирование архивных фондов поселения; осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

И дополнительно органам местного самоуправления крупных городских поселений Аткарск, Балаково, Балашов, Вольск, Ершов, Калининск, Петровск, Ртищево, Хвалынск (отнесенных к группам по гражданской обороне или имеющим на своей территории химически опасные объекты) переданы для решения вопросы в сфере гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения Закон Саратовской области от 2 октября 2006 года № 88-ЗСО «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2007 году». .

Этим же Законом с 1 января 2007 года было установлено, что в полном объеме решение вопросов местного значения передается для исполнения органам местного самоуправления поселений, расположенных на территориях Татищевского и Пугачевского муниципальных районов, где реализуются соответствующие "пилотные проекты". Ранее, 2 июня 2006 года, в Правительстве области состоялось суженное заседание Рабочей группы по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Министр области - председатель Комитета по работе с органами местного самоуправления и территориями области (ныне Министерство регионального развития области) в своем выступлении подчеркнул, что для успешной реализации Закона № 131-ФЗ необходимо апробировать предусмотренные Законом механизмы его реализации. Один из проверенных опытом способов такой проверки - создание "пилотных проектов". В данном случае речь идет о полной реализации положений Федерального закона в ряде муниципальных образований области в 2007 году. Исходя из кадровых возможностей и степени развития правовой базы были выбраны два района: Пугачевский и Татищевский муниципальные районы.

С 1 января 2008 года начал действовать Закон Саратовской области от 1 октября 2007 года № 196-ЗСО "О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2008 году", по которому вопросы местного значения поселений на территории Саратовской области решаются органами местного самоуправления поселений в полном объеме. В целом к переданным ранее полномочиям прибавились: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Практика реализации полномочий органов местного самоуправления, решение определенных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения показали, что это очень непростое дело. Казалось бы, полномочия определены, но для эффективного исполнения полномочий, кроме органов местного самоуправления, границ, населения, необходимы достаточные финансы, муниципальное имущество и навыки по решению вопросов местного значения. Надо признать, что все эти элементы в большей части муниципальных образований Саратовской области отсутствуют.

Начав исполнять свои полномочия и вопросы местного значения органы местного самоуправления столкнулись с тем, что обязаны решать многие вопросы, которые никогда не решались. А для этого требуются деньги, а их катастрофически не хватает.

В настоящее время задача государственных органов власти Саратовской области совместно с органами местного самоуправления - увеличение финансовой обеспеченности местных бюджетов, работа над системой разграничения имущества, переоценка кадастровой стоимости земли. Пока земельный налог и налог на имущество физических лиц относятся к категории несобираемых налогов, муниципальные образования не в состоянии полностью себя обеспечить за счет собственных бюджетов. В такой непростой ситуации передача полномочий вновь образованным в Саратовской области поселениям и исполнение их на местах сопровождается мерами государственной поддержки местного самоуправления.

Таблица 2.1.

Государственные межбюджетные трансферты, предоставляемые из областного бюджета местным бюджетам в 2006-2008 годах

Как видно из таблицы, перечисления средств в местные бюджеты с каждым годом увеличиваются, но если судить по результативности исполнения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий муниципальными образованиями и по деятельности в целом органов местного самоуправления, государственных межбюджетных трансфертов, а их основная доля в местных бюджетах, категорически не хватает для решения поставленных задач перед органами местного самоуправления.

Что касается разграничения имущества в Саратовской области, то здесь пока больше проблем, чем положительных сдвигов. По Федеральному закону № 131-ФЗ передача вопросов местного значения на места сопровождается разграничением муниципального имущества между муниципальными районами области и вновь образованными поселениями, входящими в их состав. Разграничение имущества на территории Саратовской области осуществляется на основании законов Саратовской области от 2 октября 2006 года № 88-ЗСО "О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2007 году" и от 1 октября 2007 года № 196-ЗСО "О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2008 году".

До 2008 года на основании подготовленных Комитетом по управлению имуществом области законопроектов Саратовской областной Думой принято 33 Закона Саратовской области по разграничению имущества между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. Два законопроекта (по Балаковскому и Саратовскому районам) вынесены на рассмотрение Саратовской областной Думы.

На практике же при разграничении имущества у муниципальных образований возникает множество проблем. Например, затруднения при разграничении имущества возникли в Балашовском и Воскресенском муниципальных районах.

На основании перечней передаваемого имущества, представленных Воскресенским и Балашовским муниципальными районами, Комитетом по управлению имуществом области были подготовлены и направлены на согласование Правительству области проекты законов о разграничении имущества. На данные законопроекты получены заключения правового управления Правительства области.

Основные замечания правового управления Правительства области в отношении законопроекта по Воскресенскому району сводятся к формулировкам решений Собрания Воскресенского муниципального района и Советов муниципальных образований. Указанное заключение направлено Комитетом в адрес главы Воскресенского муниципального района 6 декабря 2007 года. Исправленные решения Собрания муниципального района и Советов муниципальных образований в адрес Комитета до сих пор районом не представлены.

Замечания правового управления Правительства области в отношении законопроекта по Балашовскому району заключаются в том, что в перечни передаваемого в поселения имущества включено имущество, не соответствующее передаваемым полномочиям. Данное заключение направлено в адрес главы Балашовского муниципального района 30 января 2008 года. Аналогично Воскресенскому району исправленные материалы в Комитет не представлены, несмотря на то, что Комитетом по управлению имуществом области дважды были направлены повторные обращения в адрес глав Балашовского и Воскресенского муниципальных районов с просьбой представить исправленные материалы к законопроектам.

Работа по разграничению имущества в соответствии с Законом Саратовской области от 1 октября 2007 года № 196-ЗСО "О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Саратовской области в 2008 году" будет осуществляться Комитетом по управлению имуществом на протяжении 2008 года при предоставлении органами местного самоуправления соответствующих предложений о разграничении имущества Бовтунов А.В. Комитет по управлению имуществом Саратовской области. Отчет о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами Саратовской области и вновь образованными поселениями, входящими в их состав (2008 год). .

И это только один пример из множества проблем, возникающих при разграничении имущества в Саратовской области.

До сих пор идет работа в области по сбору информации для исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости земли. Важность определения налогового потенциала муниципальных образований объясняется еще и тем, что именно этот показатель ложится в расчет объема финансовой помощи, предоставляемой из вышестоящего бюджета. Имеют место противоречия в Российском законодательстве в вопросах касающихся правового земельного регулирования. До сих пор не осуществлено разграничение участков недр на участки федерального, регионального и местного значения и как следствие земельных участков.

Для того, чтобы повысить качество работы и стимулировать деятельность глав администраций муниципальных образований области (городских и сельских поселений) по достижению высоких показателей в социально-экономическом развитии территорий и уровне жизни населения муниципальных образований области Правительство области совместно с Министерством регионального развития области постановило учредить ежегодный областной конкурс глав администраций муниципальных образований области (городских и сельских поселений) Постановлением от 15 сентября 2006 года № 281-П Доклад о реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в Саратовской области (2007 год). .

Конкурс проводится по номинации "Лучший глава администрации поселения" по восьми группам, определенным в зависимости от численности населения в муниципальных образованиях.

Таблица 2.2.

Группировка муниципальных образований по численности населения

Победителем конкурса признается глава администрации муниципального образования, набравший наибольшее число баллов по перечню вопросов местного значения, относящихся к компетенции муниципальных образований, подлежащих оценке в ходе конкурса.

Оценочный балл каждому участнику конкурса по соответствующим предметам ведения выставляется соответствующим органом исполнительной власти области. Министерством регионального развития области оценивается исполнение перечня переданных вопросов местного значения по Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в связи с этим соблюдение действующего законодательства и качество подготовки нормативно-правовых актов органами местного самоуправления.

Эксперт представляет в Министерство регионального развития области на всех участников конкурса заключения о достигнутых в ходе конкурса успехах администраций муниципальных образований области (городских и сельских поселений) с учетом состояния и динамики развития оцениваемой сферы, личного вклада руководителей органов местного самоуправления и участия населения соответствующего муниципального образования в решении проблем.

Министерство регионального развития обобщает предложения экспертов, при необходимости уточняет их и формирует предложения для комиссии по подведению итогов конкурса.

Подведение итогов конкурса проводит комиссия, состав которой утверждается Правительством области. Комиссия представляет кандидатуры победителей конкурса на утверждение Губернатору области.

По итогам конкурса главам администраций муниципальных образований области (городских и сельских поселений) присуждаются призовые места и выплачивается денежная премия. Кроме того, администрациям муниципальных образований области (городских и сельских поселений) выделяются денежные средства на приобретение оргтехники (компьютер, принтер, ксерокс, факс) или на приобретение для нужд муниципальных учреждений музыкальных инструментов, спортивного инвентаря и другого оборудования.

В процессе проведения конкурса государственные органы власти Саратовской области не только повышают качество работы и стимулируют деятельность глав администраций муниципальных образований, но и в процессе изучения их работы и состояния муниципальных образований сталкиваются на практике с недостатками проведения различных государственных политик, чтобы в дальнейшем скорректировать выявленные недостатки.

Чтобы выяснить как население относится к проводимой реформе местного самоуправления, в ряде муниципальных образований области Поволжской академией государственной службы в 2007 году по заказу Правительства области были проведены социологические исследования Доклад Губернатора области П.Л. Ипатова на встрече с руководителями муниципальных образований Саратовской области (2008 год). . Работа вновь созданных муниципальных образований приносит определенные результаты, причем наиболее ощутимы они (по мнению населения) в Татищевском и Пугачевском районах, в которых органы местного самоуправления поселений решают полный перечень вопросов местного значения.

В целом жители области теперь знают, что означает понятие "местное самоуправление". Наибольший процент жителей ответил, что знает, что это такое, в Татищевском районе и в городе Пугачеве по сравнению с прошлым годом показатели осведомленности респондентов возросли. Сейчас более половины утверждают, что хорошо знают о понятии местного самоуправления, и еще более - что-то слышали о нем.

В 2006 году, оценивая состояние улиц и придомовых территорий (чистота, озеленение, благоустройство) в своем муниципальном образовании, жители в основном характеризовали его как удовлетворительно-плохое. 2007 год продемонстрировал позитивные изменения в оценках респондентов. Так, состояние улиц и придомовых территорий в своем муниципальном образовании жители в 2007 году оценили в целом как: отличное - 2 процента; хорошее - 19,7 процентов; плохое - 24,2 процента.50 процентов респондентов отметили, что оно удовлетворительное. Как и в прошлом году, сельские жители лояльнее оценивают состояние улиц и придомовых территорий, чем горожане.

По итогам опросов выявлено, что большинство респондентов, как в районных городах, так и селах не испытывают серьезных перебоев с электричеством, газом и холодной водой (там, где эти услуги в принципе предоставляются). Несколько хуже обстоит дело с горячей водой и отоплением. Оценка респондентами состояния улиц и придомовых территорий пока находится на довольно низком уровне, хотя и более высоком, чем год назад.

В целом влияние проводимых совместных мероприятий органами государственной власти области и органами местного самоуправления можно оценить как положительное Отчет Комитета по работе с органами местного самоуправления и территориями Саратовской области за 2007 год. .

Выше перечисленные мероприятия являются лишь частью проделанной работы Правительства Саратовской области, органами местного самоуправления и их совместными рабочими органами.

Органами государственной власти Саратовской области совместно с органами местного самоуправления за счет средств областного бюджета в течение 2008 года планируется решить следующие задачи: оснащение муниципальных образований области специализированным программным обеспечением, в том числе: для формирования и исполнения бюджетов поселений; для ведения похозяйственного учета и учета муниципального имущества; для функционирования системы закупок для муниципальных нужд; обеспечение лицензионной чистоты используемого органами местного самоуправления программного обеспечения; описание и утверждение границ муниципальных образований, мероприятия по совершенствованию нормативной правовой базы местного самоуправления, организационно-методическому, научному обеспечению местного самоуправления и многое другое.

Запланированы и мероприятия по информационной поддержке и информационному обеспечению деятельности органов местного самоуправления.

И одно из важнейших направлений реформирования остаются мероприятия в сфере кадрового обеспечения муниципальных образований, в том числе организация и проведение переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления области.

В связи с реформированием системы местного самоуправления возникают вопросы, связанные с передачей государственных полномочий на местный уровень, которые значительно отделяют перспективы построения реального местного самоуправления:

§ Усложненность процедуры, длительность сроков и значительная стоимость оформления земельно-имущественных отношений, что приводит к тому, что значительная часть имущества как муниципальных образований, так и организацией и физических лиц не оформлена в полной мере. Это осложняет передачу имущества между уровнями власти.

В настоящее время принимаются меры по ускорению процедуры оформления имущества, однако и они могут оказаться недостаточными. Возможно в этом случае имеет смысл установить самый упрощенный порядок оформления для имущества, приобретенного на определенную дату.

§ Проблемы формирования налогооблагаемой базы - основой местных бюджетов является земельный налог и налог на имущество физических лиц, информация об объектах налогообложения по которым чрезвычайно мала. Необходимо обеспечить тесное взаимодействие между налоговыми органами и органами местного самоуправления в процессе формирования и исполнения бюджетов.

Уже сейчас положительно решается вопрос увеличения штатной численности налоговых органов в районах Саратовской области, представители налоговых служб регулярно приглашаются на заседания рабочих органов Правительства Саратовской области по реализации Федерального закона № 131-ФЗ, принимаются другие меры по исправлению ситуации.

§ Привлечение на муниципальную службу молодых специалистов, создание для этого систему мотивации на уровне поселений.

Необходимо сделать так, чтобы пришедшая на муниципальную службу молодежь сразу получала жилье, дополнительную материальную помощь, беспроцентные ссуды на обзаведение хозяйством и так далее Правительство Саратовской области. Комитет по работе с органами местного самоуправления и территориями Саратовской области. Информационный бюллетень по вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории Саратовской области, Выпуск 9, 2006. - С. 6-8. .

Таким образом, работы по реализации положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" продолжаются при активном взаимодействии исполнительной и законодательной власти Саратовской области с органами местного самоуправления. В 2008 году предстоит завершить переходный период и перейти с 1 января 2009 года к полному решению вопросов местного значения Выступление Губернатора Саратовской области Ипатова П.Л. на торжественной церемонии вручения автомобилей главам администраций муниципальных образований на Театральной площади города Саратова 28 февраля 2008 года. .

В целом в Саратовской области, как и в других субъектах Российской Федерации остаются не решенными многочисленные проблемы, из числа которых можно выделить разграничение муниципального имущества, территориальное деление региона, обеспечение органов местного самоуправления квалифицированными кадрами недостаточное финансирование переданных вопросов местного значения. Эти проблемы вызывают большую тревогу, так как от благополучного формирования таких составляющих местной реформы зависит благосостояние муниципальных образований, населения проживающего на территориях муниципальных образований, а следовательно и государства в целом.

Глава 3. Перспективы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

3.1 Направления совершенствования взаимодействия местного самоуправления и органов государственной власти