Особенности разработки и реализации целевых программ муниципального образования региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

на тему «Особенности разработки и реализации целевых программ муниципального образования региона»

Автор дипломного проекта Кочаненко Д.С.

Научный руководитель к.э.н., доцент Данилова С.Н.

Саратов

2009

Содержание

Введение

Раздел 1. Теоретико-методологические основы программного управления экономикой и социальной сферой

1.1 Сущность целевых программ и их классификация

1.2. Особенности разработки и реализации муниципальных программ

1.3 Содержание процесса разработки и реализации муниципальных целевых программ

Раздел 2. Оценка процесса разработки и реализации целевых программ в муниципальном образовании (на примере города Саратова)

2.1 Анализ разработки и реализации основной целевой программы развития города

2.2 Анализ разработки и реализации целевой программы развития города

2.3 Оценка итогов разработки и реализации муниципальных целевых программ

Раздел 3. Направления совершенствования процесса разработки и реализации муниципальных целевых программ

Раздел 4. Компьютерное обеспечение проекта

Раздел 5. Экономическая оценка проекта

Раздел 6. Правовое обеспечение проекта

Заключение

Список используемой литературы

Приложения

Раздел 1. Теоретико-методологические основы программного управления экономикой и социальной сферой

1.1 Сущность целевых программ и их классификация

Для каждого региона и муниципального образования страны присущи свой подход к решению проблем, своя оценка плюсов и минусов сложившейся социально-экономической ситуации. На одних территориях наблюдается приток мигрантов, в других развитие хозяйства тормозится низкой рождаемостью и минимальным приростом трудовых ресурсов. Варианты можно множить, и в каждом из них вырисовывается необходимость очень тщательной экспертизы ситуации, разработки приемлемых мер, не ущемляющих права семей, но и не дающих возможностей для развития негативных тенденций. Здесь целесообразна разработка и реализация планов, прогнозов, программ, стратегий, концепций социально-экономического развития территории.

В современной литературе, посвященной управлению социально-экономическими процессами, все более широко используются понятия “программно-целевой подход”, “программно-целевой метод”, “целевые программы”.

В широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.[43, 7]

При непосредственном применении программно-целевого метода к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его специфические особенности, обусловленные природой предметов и объектов, характером проблем, на решение которых ориентированы программные мероприятия.

Программно-целевой метод используется чаще всего в условиях наличия проблемных ситуаций, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития программируемой системы, т.е. проблема не устраняется в процессе естественного функционирования, а, наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.[43, 7]

Использование программно-целевого метода управления в современной экономике в значительной степени способствует его применимость, приложимость, действенность в условиях практически любой экономической системы.[43, 17]

Программно-целевой метод подразумевает изначальную формулировку, постановку целей, на достижение которых ориентировано проведение мер, действий, предусмотренных программой. Система целей программы должна быть определена исходя, с одной стороны, из характера решаемой проблемы, а с другой - ресурсных возможностей ее решения с учетом ограничений, накладываемых наличием ряда проблем и общей узостью ресурсного потенциала.

Программно-целевому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах.

Сердцевину программно-целевого метода представляет переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе программных действий. Мероприятий по достижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослаблению или снятию проблемы. При этом возникает необходимость обеспечить согласованность постановки программных целей и формируемых программных мер по их достижению в течение установленного времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях.[43, 8]

Подобная согласованность достигается благодаря тому, что программно-целевой метод опирается на использование логической схемы формирования программ, выражаемой формулой: “цели-пути-средства”.[43,9]

Программно-целевой метод не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике программно-целевого метода в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченности, системного подхода, т.е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управлению такими процессами.[43, 10]

Еще одна характерная черта программно-целевого метода управления решением сложных социально-экономических проблем заключается в его приспособлении к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимная подгонка, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на поиск целереализующей системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух следующих условий:

1. достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

2. достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы.[43, 10]

Тенденция к расширению зоны применения программно-целевого метода к решению территориальных проблем на муниципальном уровне носит все более выраженный характер. Администрации муниципальных образований видят в разработке и реализации муниципальных программ способ выхода из сложных, иногда критических ситуаций посредством осуществления программных действий в пределах подведомственной им территории.[28, 85]

Программа - документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических заданий и мероприятий, направленных на решение проблемы.[32, 93]

Понятие “целевая программа” представляет основную, исходную категорию программно-целевого метода. В самом общем виде целевая программа представляет совокупность намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение насущной проблемы, которое не может быть обеспеченно без концентрации усилий и средств для достижения поставленной цели.[43, 29]

В этом определении подчеркиваются следующие признаки, свойства целевых программ:

- программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;

- целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;

- комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;

- ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;

- результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.[43, 37]

Сущность и содержание целевых программ проявляются не только в их признаках и свойствах, но и в той роли, которую они призваны играть в управлении экономикой, в планово-управленческих функциях, реализуемых посредством разработки и реализации программ.

Целевые программы являются средством повышения научной обоснованности планово-управленческих решений благодаря тому, что усиливают их целевую ориентацию, углубляют проработку способов и вариантов путей достижения долговременных целей, позволяют полнее увязать цели с ресурсными возможностями, дают более детальное представление об этапах последовательного решения проблем.

Основное назначение целевых программ - ускорить социально-экономические процессы, ведущие к решению наиболее важных проблем экономического и социального развития, сократить сроки достижения тех целей и целевых ориентиров, которые имеют первостепенный характер на данном этапе, в сложившихся условиях.[43, 35]

В свете этой главной задачи целевые программы служат средством реализации принципа ведущего звена в управлении, создания приоритетов стратегически важных для экономики линий развития, обеспечения структурных сдвигов, обусловленных требованиями интенсификации производства, концентрации ресурсов на наиболее значимых направлениях научно-технического и социального прогресса.

Программы являются эффективным средством комплексного, всестороннего решения проблем, призваны обеспечивать возможность полного охвата всех мер, необходимых для решения проблем и согласования действий по достижению программных целей в пространстве и во времени.[43, 35]

Разделение программ на группы, виды, классы в соответствии с разными классификационными признаками рассматривалось рядом исследователей программно-целевого управления. Несмотря на это общепринятая классификация программ так и не создана, что обусловлено крайним разнообразием видов программ и множеством характеризующих их признаков. Посредством классификации программ удается упорядочить колоссальную совокупность разрабатываемых и применяемых программ, обозреть структуру того множества.

В первую очередь имеет место деление программ на комплексные и целевые. К комплексной программе относят общую программу развития муниципального образования в долгосрочной перспективе, касающуюся всех сфер функционирования муниципального образования, нацеленную на реализацию долгосрочной стратегии развития муниципального образования в целом. Достижение перспективного видения образа муниципального образования, представленного в рамках этой стратегии. Такого типа программы являются основным механизмом управления развитием муниципального образования в целом.

По виду целей, достижению которых призвана служить программа, и типу решаемых проблем выделяются:

- социальные программы направлены на решение проблем социальной природы, повышение степени удовлетворения материальных и духовных потребностей, рост уровня и совершенствование образа жизни, изменение характера и облегчение условий труда, уменьшение различий и сближение уровней жизни различных групп и слоев населения, социальное обеспечение;

- научно-технические, инновационные программы нацелены на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, освоение достижений науки и техники, их применение в экономике с целью повышения эффективности производства, качества продукции, товаров, услуг, повышения их конкурентоспособности;

- инвестиционные программы связаны с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциала, повышения эффективности функционирования экономики;

- экологические программы ориентированы на бережное использование природных богатств, охрану и предотвращение загрязнения земли, водного и воздушного бассейна, всемерное сохранение естественных природных условий существования людей, природовосстановление;

- программы безопасности направлены на обеспечение и повышение уровня оборонной (военной) безопасности, экономической и финансовой безопасности, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.[43, 37]

Наряду с выделением групп целевых программ, различающихся по виду цели и характеру решаемой проблемы, используется разделение программ по признаку, способа действий, применяемых путей, обеспечивающих снятие, подавление, ослабление назревшей проблемы. Во главу угла при подобной классификации ставится объект действий, на преобразование которого направлены программные усилия.

По такому признаку могут быть выделены следующие виды программ:

- производственные, решающие задачи подъема, расширения, увеличения производства определенных видов продукции, товаров, услуг;

- ресурсные, направленные на развитие ресурсного потенциала, эффективное использование и экономию затрат трудовых, материальных, финансовых, информационных ресурсов, комплексное, многоцелевое применение ресурсов;

- отраслевые, ставящие своей задачей подъем, ускоренное развитие определенных отраслей и подотраслей экономики, отраслевых производств;

- территориальные, ориентированные на осуществление обширного комплекса действий, мер, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона с учетом его особенностей, сложившейся ситуации, возникших проблем;

- маркетинговые, призванные поддерживать и интенсифицировать продвижение товаров и услуг на рынки сбыта, активизировать спрос на товары и услуги, осваивать новые сегменты рынка;

- организационно-управленческие, направленные на преобразование и качественное совершенствование управления экономическими объектами, процессами, отношениями, улучшение методов, технологии и организации управления, перестройку организационных структур, улучшение способов организации трудовой деятельности;

- внешнеэкономические, представляющие программы развития внешней торговли, внешнеэкономического сотрудничества и углубления мировых интеграционных процессов, осуществление совместных проектов.[43,41]

По признаку временной протяженности (длительности действия) целевые программы принято разделять на 3 группы:

- долгосрочные (свыше 5 лет);

- среднесрочные (от 3 до 5 лет);

- краткосрочные (до 3 лет).

По уровню значимости программ и зоны их действия принято выделять программы:

- международные, межстрановые;

- федерального уровня;

- уровня субъектов РФ;

- отраслевого уровня;

-муниципальные;

- развития отдельных организаций.[28, 518] (см Приложение 1).

Применение программно-целевого метода осуществляется в тесной взаимосвязи с другими методами управления, которые используются при обосновании разделов, показателей различных экономических документов, в том числе и программ.

Непосредственно предшествует разработке программы составление и использование прогнозов развития. На основе построения и сравнения прогнозных сценариев состояния программной проблемы в ее инерционном развитии (экстраполяционное прогнозирование с учетом сложившихся тенденций) и с учетом мер программного воздействия (вариантное программно-целевое прогнозирование) формируется первичное суждение о возможности и сроках решения программной проблемы и предпочтениях разных вариантов программных действий, мероприятий. Таким образом, программно-целевое прогнозирование служит инструментом выработки и обоснования программной стратегии, формирования первичного представления о возможных, достижимых уровнях решения программной проблемы.[33, 23]

С программно-целевым управлением наиболее тесным образом связано социально-экономическое планирование. При наличии государственных планов экономического и социального развития, распространяющихся на всю экономику в целом, охватывающих все отрасли и регионы, программно-целевой метод планирования применяется к разработке разделов плана, обладающих выраженной целевой ориентацией и имеющих программный характер.[43, 24]

Также большую роль в процессе подготовки программных документов играет балансовый метод, который предполагает использование совокупности приемов, позволяющих увязать потребности с ресурсами, обеспечивать согласованность взаимосвязанных показателей. Система балансов по каждому виду ресурсов позволяет проверить сбалансированность и пропорциональность развития территории.

Важно произвести увязку прогнозной части программы с имеющимися в распоряжении органа местного самоуправления ресурсами. Процесс увязки, как известно, заключается в следующем: сначала определяется потребность в ресурсах, необходимых для реализации выдвинутых целей; затем выявляются наличные ресурсы или те ресурсы, которые в течение долгосрочного планового периода могут быть выделены под указанные цели.[28, 133]

При обосновании показателей программ широко используется нормативный метод, предполагающий использование установленных норм и нормативов, в пределах которых должны совершаться различные процессы и явления. Использование норм и нормативов позволяет определить потребности в сырье, материалах, товарах, потребительский бюджет и др.

Особое место занимают социальные нормы и нормативы, используемые при обосновании социальных разделов комплексных программ и социальных программ.

Иначе говоря, программно-целевой метод управления аккумулирует всю гамму методов формирования управленческих решений, придавая им выраженную проблемно-целевую ориентацию.

Таковы основные признаки и свойства программно-целевого метода, определяющие его содержание и проявление в процессе установления путей решения крупных, многогранных (многоотраслевых и межотраслевых, региональных и межрегиональных, государственных и межгосударственных) социально-экономических, народно-хозяйственных и ряда других проблем.

Наиболее глубоко и последовательно программно-целевой метод проявляется в разработке и реализации обширной совокупности программ решения народно-хозяйственных проблем социального, экономического, научно-технического, регионального, организационного характера. Это центральное, основное поле приложения данного прогрессивного метода и самый эффективный способ концентрации усилий на решении важнейших социально-экономических проблем в тех областях, где традиционные способы управления не обеспечивают выхода из ситуации, породившей проблему, и преодоления самой проблемы.

При решении проблем программным методом подразумевается использование различных видов программ, в основу разделения которых положены разнообразные критерии. Во многом классификация носит условный характер в силу того, что отдельную программ нельзя однозначно отнести к определенному виду программ, программа в соответствии с разными критериями может одновременно относится к нескольким видам.

Программно-целевой метод опирается на другие методы управления (нормативный, балансовый, прогнозный и др.) и использует их в процессах управления программно-целевыми комплексами.

1.2 Особенности разработки и реализации муниципальных программ

целевая программа муниципальный

Тенденция к расширению зоны применения программно-целевого подхода к решению территориальных проблем на муниципальном уровне носит все более выраженный характер. Администрации муниципальных образований в виде городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов видят в разработке и реализации муниципальных программ способ выхода из сложных, иногда критических ситуаций посредством осуществления программных действий в пределах подведомственной им территории.

Перенесение программно-целевого метода планирования и управления с федерального уровня на региональный уровень субъектов Федерации и далее на муниципальный уровень встречается со многими трудностями, обусловленными, прежде всего, спецификой муниципального управления. Управление муниципальными территориальными образованиями относится к местному самоуправлению, выходящему за пределы непосредственно государственного воздействия на социально-экономические объекты и процессы. Муниципальная собственность не относится к государственной форме собственности [2]. Подобная относительная независимость муниципального управления от государства порождает высокую степень свободы муниципальных органов в реализации собственных программ, но одновременно лишает их весомой государственной финансовой и организационной поддержки.

Значительно отстает от федерального и регионального уровней нормативно-методическая и правовая база программно-целевого управления на муниципальном уровне. Законодательные и другие нормативно-правовые акты, регулирующие муниципальные программно-целевые разработки в большей части муниципальных образований не приняты, лишь отдельные положения таких актов, относящихся к федеральному и региональному уровню, затрагивают вопросы финансирования и реализации муниципальных целевых программ Отметим, что в г. Саратове действует специальный документ, определяющий порядок разработки и принятия муниципальных целевых программ [7]..

В то же время перенесение теоретико-методических положений и практического опыта программно-целевых разработок федерального и регионального уровня на муниципальные образования возможно в ограниченной степени. Такое перенесение требует критического и одновременно творческого подхода, учета специфики целей, ресурсных возможностей, форм и методов управления, свойственных муниципальным образованиям. Вместе с тем отдельные направления разработки и осуществления муниципальных программ получили развитие в связке с федеральными и региональными программами. К ним относится проведение отдельных мероприятий федеральных и региональных программ на муниципальном уровне. Хотя такие программные действия прописаны и содержатся в соответствующих федеральных и региональных программах и относятся преимущественно к объектам государственной собственности, они одновременно решают муниципальные проблемы программного характера. В этом смысле муниципальные ответвления федеральных и региональных программ правомерно относить к проявлению программно-целевого планирования и управления на муниципальном уровне.

Получило распространение составление на муниципальном уровне целеориентирующих программ в виде концепций развития муниципальных образований. Ведущую роль в этом направлении играет разработка концепций городского развития, составление которых по замыслу должно предшествовать построению программ развития городов. В концепции развития города устанавливаются стратегические цели и задачи преобразования городской экономики и социальной сферы, определяются приоритетные социально-экономические проекты, осуществление которых призвано решить самые крупные и насущные проблемы городского развития.

При разработке концепций городского развития и последующем составлении на их основе городских и других муниципальных программ, в основу которых положены приоритетные направления решения проблем, имеющих программный характер, необходимо, по мнению специалистов [42,70], с которыми мы согласны, учитывать существенные характеристики территории:

* природно-климатические условия (геологические условия, климат, экологическая структура, природная среда, рекреационные ресурсы);

* географические условия (географическое расположение, сеть дорог, транспортные коммуникации, связь с соседними регионами);

* экономические условия (структура производства, источники сырья, материалов, энергии, наличие рабочей силы, занятость, производственный потенциал, инвестиционный и предпринимательский климат, состояние малого и среднего бизнеса, рыночный спрос на товары и услуги);

* социально-культурные условия (историческое наследие, культурные традиции, национальный состав населения, интеллектуально-образовательный потенциал, миграция, общественные движения, социальные конфликты);

* социально-экономические условия (уровень жизни, доходы населения, обеспеченность жильем и услугами, состояние инфраструктуры, уровень безработицы, состояние образования здравоохранения, социальной помощи);

* финансовые условия (состояние бюджета, кредитно-финансовой системы, банков, рынка ценных бумаг, наличие источников свободных ресурсов, возможность привлечения иностранного капитала, сбережения населения);

* организационно-управленческие условия (организация управления территориальным хозяйством, структура собственности, рыночные отношения, методы государственного регулирования территориальной экономики).

Целевые установки муниципальных программ формируются исходя из программных проблем территории и избранной концепции территориального развития муниципального образования. С учетом проведенных рыночных преобразований, продолжающегося углубления рыночных отношений в их сочетании с регулированием экономики со стороны государственных и местных органов власти разработка территориальных программ развития должна исходить из следующих принципиальных положений:

1) реализация стратегии мобилизации внутренних источников, использования собственного экономического, инновационно-инвестиционного, финансового потенциала, обеспечения самодостаточности и саморазвития, эффективного использования территориальных ресурсов;

2) опора на муниципальную собственность и государственные социально-имущественные комплексы, которые могут быть использованы при решении территориальных проблем в интересах муниципальных административно-территориальных образований, населения территории;

3) всемерное развитие предпринимательской инициативы, малого и среднего бизнеса как основы экономического роста и подъема производства;

4) ориентация на решение наиболее острых социальных, экологических проблем территории, способных подорвать устойчивость, экономическую безопасность, вызвать социальные конфликты;

5) достижение согласованности действий всех субъектов и участников программы, поддержки программы основными группами населения, местными властями, представителями деловых кругов;

6) развертывание программы в пределах финансовых возможностей территории, имеющихся, привлекаемых и потенциально предвидимых финансовых ресурсов.

Разработка и принятие, осуществление муниципальных программ должны проводиться при самом тесном участии органов муниципального управления. Относительная самостоятельность этих органов, их слабая зависимость от государственных структур позволяют воплотить в программе социально-экономическую концепцию, выработанную местными органами власти. Муниципальные программы обретают свой официальный статус после утверждения представительным органом и тем самым не нуждаются в утверждении вышестоящими органами власти.

На уровне муниципального образования разрабатываются целевые программы после одобрения городским сообществом и утверждения городской Думой концепции городского развития подразделениями администрации и специально созданными рабочими группами. Программы муниципального образования делятся на «вертикальные» и «горизонтальные». «Вертикальные» целевые программы являются содержательными, они направлены на достижение стратегических целей в соответствии с приоритетами развития муниципального образования. [39,28]

«Горизонтальные» программы являются обеспечивающими, они направлены на достижение своевременного и оптимального обеспечения ресурсами целевых «вертикальных» программ путем максимальной мобилизации возможностей администрации. Горизонтальными эти программы принято называть потому, что в их реализации заинтересованы все без исключения участники муниципального развития.

В свою очередь вертикальные программы подразделяются на: целевые межведомственные и отраслевые. Межведомственные программы формируются, как правило, рабочими группами, сформированными из представителей подразделений местной администрации и приглашенных экспертов. Целевые отраслевые программы формируются внутри отдельных подразделений администрации и крупных городских предприятий.

К горизонтальным программам относятся:

* инвестиционная программа, точнее инвестиционный портфель муниципального образования;

* информационная;

* кадровая;

* программа продвижения стратегического плана (PR - компания).

В зависимости от масштабности и важности целевой программы, ее специфики и ведомственной принадлежности назначается руководитель целевой программы. Ее руководителем назначается, как правило, руководитель соответствующего подразделения администрации. Руководители программ и проектов утверждаются постановлением администрации. Статус и права руководителей регламентируются отдельным положением (или новой номенклатурой должностей администрации, если таковая будет разработана).[39,42]

Формирование целевых программ муниципального образования состоит из нескольких этапов:

1. Разработка концепции целевой программы.

2. Разработка рабочей группой первоначального списка проектов и мероприятий.

3. Анализ соответствия программы приоритетам развития.

4. Детальная проработка проектов и формирование портфеля программы.

5. Экономическая экспертиза представленных проектов и утверждение портфеля целевой программы.

При планировании и реализации программы муниципального образования важнейшим фактором является позиция главы муниципального образования, его всесторонняя поддержка и непосредственное участие на всех этапах формирования стратегических программ. Формальное принятое решение о разработке программы не может служить надежным основанием для дальнейшей ее успешной реализации. Другим важным фактором является обеспечение преемственности программ развития и страхование от электоральных рисков. Одним из способов снижения таких рисков служит хорошо отложенная схема взаимодействия между всеми участниками стратегического управления и широкомасштабное информационное сопровождение программ в рамках работы по вовлечению населения муниципального образования. Также необходим учет специфики территории, установок и мотиваций субъектов управления (особенно руководящего состава), обеспечение достаточно высокого статуса руководителю программы [49,57].

Информационное обеспечение программ в силу объективных причин (как правило, низкий уровень технического оснащения, недостаточный уровень подготовленности сотрудников, частое несоответствие формата имеющейся в распоряжении администрации информации нуждам программ) в современных администрациях затруднено. Поэтому постановка системы информационного обеспечения стратегических программ остается для муниципальных администраций актуальной задачей, для решения которой возможно привлечение дополнительных (по отношению к средствам муниципального бюджета) ресурсов.

Постоянные изменения, необходимость вносить их в программу в ходе ее реализации требуют организации мониторинга, придающего процессу управления программой итеративные свойства. В рамках мониторинга необходимо отслеживать: текущее состояние территории и возможные (как внутренние, так и внешние по отношению к муниципальному образованию) влияния на ход реализации программы и на развитие [49, 62].

Таким образом, можно сделать вывод, принципиальное значение имеет увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и проведением бюджетной политики.

Отметим, что в настоящее время существуют специфические направления формирования и реализации муниципальных программ. Так, перспективным направлением применения программно-целевого метода в территориальном развитии становится формирование локальных экономических зон (или особых экономических зон, территориально-производственных зон) как средства стимулирования развития проблемных территорий, развития внутрирегионального производства, укрепления положения территории в рыночной среде. Создание подобных зон предполагает установление для хозяйствующих субъектов зоны особого преференциального режима хозяйственной деятельности, благоприятного инвестиционного климата, способствующего привлечению капиталовложений.

Своеобразным проявлением программно-целевого подхода в территориальном управлении стали программы развития муниципальных образований на основе создания технополисов как базы, инкубаторов распространения научно-технических и технико-технологических достижений.

Как свидетельствует анализ опыта разработки программ развития муниципальных образований в России, наиболее масштабными и продвинутыми оказались городские программы, ориентированные на средние и крупные города. Стали широко известными программы развития таких городов, как Ижевск, Новгород, Нижний Новгород, Саратов, Ярославль.

Характерно, что программы развития указанных городов заметно отличаются по названию, охватывая такой спектр наименований, как «программа социально-экономического развития города», «программа по управлению социально-культурным комплексом города», «комплекс мер по развитию рыночной инфраструктуры города», «программа финансово-экономического развития города», «программа антикризисных мер и основных направлений социально-экономического развития города».

Срок, на который разрабатываются городские муниципальные программы, изменяется в пределах от двух до пяти лет. Однако характер масштабных проблем, которые призваны решать подобные программы, не позволяет, как показывает практика, реально рассчитывать на возможность завершения программы в течение двухлетнего периода.

Спектр главных целей городских муниципальных программ включает следующие формулировки:

* удовлетворение потребностей населения, повышение качества жизни с учетом имеющихся у города ресурсных возможностей;

* обеспечение устойчивого сбалансированного развития социально-культурных составляющих качества жизни населения муниципального образования при сохранении историко-культурной среды и приумножении творческого потенциала;

* реформирование городского хозяйства и укрепление местного самоуправления;

* улучшение общественной городской среды, условий жизни и хозяйствования в городе;

* преодоление кризисных явлений, предотвращение неблагоприятных тенденций посредством реализации потенциальных возможностей и использования конкурентных преимуществ. Как видно из названий и целевых установок муниципальных программ развития муниципальных образований, такие программы выступают как многопроблемные, направленные на решение ряда острых, настоятельных экономических и социальных территориальных проблем. Так что муниципальная программа обычно представляет целый комплекс программ по решению разных территориальных проблем, именуемых подпрограммами единой по форме муниципальной программы. Наиболее типично выделение в программах развития городов крупных, узловых проблем следующей природы:

а) социальные проблемы (воспроизводство населения, физическое здоровье, образование, культура и нравственность, социальная защита, занятость и безработица, досуг и отдых, преступность, семья и детство);

б) управление городским хозяйством, градостроительство, землепользование (жилищно-коммунальный сектор, тепло и энергоснабжение, жилищное строительство, транспорт, сфера услуг, использование земельного фонда города, содействие малому предпринимательству, развитие рынков, торговли, преобразование форм собственности и институтов управления городскими объектами);

в) ресурсное обеспечение функционирования и развития города (городской бюджет, внебюджетные финансовые фонды, инвестиции в программу, трансферты, займы, кредиты, местные налоги и сборы, благотворительные пожертвования и др.).

Структурно городские программы строятся как совокупность функциональных подпрограмм, входящих в них проектов и программных мероприятий, т. е. в соответствии с общими правилами построения целевых социально-экономических программ.

Стержневую часть муниципальных программ представляет описание ключевых направлений реализации программы и мер по практической реализации этих направлений. Так, например, в программах социально-экономического развития крупных муниципальных образований часто выделяются следующие направления:

1) привлечение инвестиций в экономику города;

2) создание кредитной истории мэрии города;

3) переход на казначейское исполнение бюджета;

4) переход к адресной социальной поддержке населения и постепенное введение социального заказа;

5) повышение эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства;

6) повышение эффективности работы пассажирского транспортного комплекса.

Более детальным образом направления реализации, задачи и мероприятия городской программы представлены в муниципальной программе финансово-экономического развития Саратова. В круг таких задач в области развития жилищно-коммунального хозяйства входят:

1. Формирование трехуровневой системы управления жилищным фондом. Организация работы компаний по управлению муниципальным жилищным фондом дирекцией единого заказчика.

2. Ликвидация текущей задолженности по обслуживанию муниципального жилищного фонда.

3. Снижение стоимости и повышение качества работ по обслуживанию муниципального жилищного фонда.

4. Формирование договорных отношений между управляющими организациями и поставщиками коммунальных услуг.

5. Упорядочение системы предоставления адресной социальной помощи в оплате жилищно-коммунальных услуг малообеспеченным семьям.

6. Упорядочение системы предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг.

7. Активизация процесса создания товариществ собственников жилья -- альтернативных форм управления жилищным фондом.

8.Увеличение внебюджетной доли финансирования жилищно-коммунальных услуг.

9. Формирование конкурентных отношений в сфере управления жилищным фондом.

10.Создание системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

11. Формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства города.

Для решения проблемы повышения эффективности управления городским пассажирским транспортом в программе финансово-экономического развития Саратова предусмотрены такие меры, как:

1) корректировка тарифов на проезд в городском пассажирском транспорте;

2) ограничение права бесплатного проезда для некоторых категорий пассажиров;

3) введение именного льготного проездного билета единого вида в качестве основного документа, удостоверяющего право пассажира на бесплатный проезд в городском пассажирском транспорте;

4) оптимизация объемов транспортного обслуживания льготных категорий пассажиров;

5) определение фактически выпадающих доходов предприятий городского пассажирского транспорта от перевозки пассажиров льготных категорий;

6) корректировка условий и порядка привлечения владельцев частных автотранспортных средств к работе на маршрутах городского пассажирского транспорта;

7) создание единого муниципального органа управления городским пассажирским транспортом;

8) проведение конкурсов на управление маршрутами городского пассажирского транспорта среди автотранспортных перевозчиков независимо от принадлежности.

Как видно из приводимого фрагментного описания муниципальных программ развития городов, такие программы обладают достаточно высоким уровнем предметности, тесным образом связаны с городскими проблемами.

1.3 Содержание процесса разработки и реализации муниципальных целевых программ

Процесс осуществления муниципальных целевых программ включает в себя механизм формирования, инструмент реализации, методику оценки проводимых мероприятий.

В экономической литературе под механизмом формирования и реализации муниципальных целевых программ понимается совокупность ресурсов, методов, средств, инструментов и рычагов воздействия на муниципальное развитие, применяемые органами муниципальной власти для решения своих проблем посредством применения программно-целевого подхода.

Механизм формирования и реализации муниципальных целевых программ состоит из следующих этапов: инициатива разработки программ; принятие решения о разработке программы и ее формирование; экспертиза и оценка программы; утверждение программы; управление реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения. Алгоритм разработки и реализации региональных целевых программ развития представлен в следующем виде (рис. 1.1):

Ведущий российский экономист А.Г.Воронин логично выделяет ряд обязательных этапов процесса формирования целевой программы:

* аналитический этап, в ходе которого проводится всесторонний анализ проблемных ситуаций, возникших в рамках стратегических приоритетов муниципального образования. При этом выясняется объективное состояние сферы (отрасли, составных звеньев, объектов, процессов) жизнедеятельности муниципального образования, несоответствующее определенным нормам, характеризующееся неудовлетворенностью населения возможностью реализации каких-либо потребностей, наличием отрицательных тенденций и разрывов между желаемым и фактическим уровнями развития. Формулируется цель предполагаемых изменений;



Рис. 1.1. Алгоритм формирования и реализации муниципальных целевых программ

* этап определения стратегии. На этом этапе определяют долговременное направление или комбинацию направлений, на которых следует искать пути достижения цели;

* этап формирования программы. В ходе этого этапа выделяются основные задачи и мероприятия по их реализации, определяется разбивка по основным временным показателям;

* этап оценки финансовых и ресурсных возможностей. Предполагает оценку финансовых возможностей для реализации целевой программы и определение возможных источников погашения затрат (бюджеты различных уровней, привлеченные средства и ресурсы)[29,130].

В процессе разработки целевой программы должны учитываться особенности её структурного построения, характеризуемого составом и содержанием частей и элементов, образующих программу. Каждая программа включает в себя содержательную и документальную структуру.

Содержательная структура представляется в виде отдельных частей (блоков), на которые разделяется программа в соответствии с основной функцией, выполняемой каждой частью. На сегодняшний день определена структура программы следующим образом:

- целевой блок содержит характеристику главной цели программы и подцелей разных уровней, определяющих в совокупности целевую установку программы. В целевой блок входят целевые показатели программы и определяющие их целевые нормативы. Содержание целевого блока призвано, с одной стороны, отразить направленность, целевую ориентацию программы, с другой представить модель «дерева целей» программы;

- функциональный блок программы представляет совокупность согласованных по содержанию и увязанных во времени осуществления функциональных мероприятий, направленных на достижение целей программы. Комплекс мероприятий должен обладать свойством полноты в смысле включения в него всех видов мероприятий, необходимых для осуществления целевой установки программы.

Мероприятия программы объединяются в отдельные блоки, называемые подпрограммами. Подпрограмма представляет совокупность программных мероприятий, работ, объединенных в единый комплекс по при знаку их общности. Обычно в программах выделяются подпрограммы:

- отраслевые, содержащие мероприятия, связанные с ключевыми отраслями экономики, от которых зависит осуществление программы.

- территориальные объединяющие программные мероприятия, проводимые в рамках отдельной территории или связанные с решением территориальных проблем, которые являются частью общей программной проблемы;

- социальные, характеризующие меры по решению социальных задач программы.

Можно выделить и функциональные подпрограммы, ориентирующиеся на выполнение функций, с которыми связан и от которых зависит исход программы (экологические подпрограммы, меры по созданию и развитию инфраструктуры в зоне действия программы);

- исполнительный (адресный) блок программы формируется в целях увязки мероприятий программы с их исполнителями в лице разных институтов, органов управления, министерств, ведомств, государственных и негосударственных, коммерческих и общественных организаций разных форм собственности, тем или иным образом участвующих в осуществлении программы, включая ее финансирование. При оформлении исполнительной структуры программы функциональные мероприятия детализируются и конкретизируются применительно к адресатам, образующим исполнительную структуру.

В программах развития адресно-исполнительный блок в качестве самостоятельного часто не выделяется, но может быть представлен в самых общих чертах в ходе описания программной концепции.

- ресурсный блок характеризует совокупность, количественные и качественные параметры ресурсного обеспечения программы, т. е. объемы и виды материальных, трудовых, информационных, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы, и источники их получения.

Состав ресурсного обеспечения программы формируется исходя как из потребностей программ в разного рода ресурсах, так и в соответствии с наличием источников обеспечения этих потребностей. Потребности определяются исходя из содержания и масштабности мероприятий и видов ресурсного обеспечения, базируясь на нормативах расходования ресурсов.

Источники ресурсного обеспечения устанавливаются с учетом реальной возможности их использования и достижения требуемой полноты ресурсного обеспечения. При осуществлении программ государственного значения в качестве источников ресурсного обеспечения выступают средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, хозяйствующих субъектов, заинтересованных в программе, а также привлекаемые внутренние и внешние кредиты, займы со стороны банков и других финансовых институтов, вложения капитала в проекты программы различными инвесторами;

- организационный блок программы характеризует организацию ее разработки, состав и функции органов, участвующих в разработке, структуру, права и обязанности органов, управляющих осуществлением программы, особенности хозяйственного механизма управления разработкой и реализацией программы. В состав организационного блока входят координационные планы и планы-графики выполнения программы [33,176].

Документальная структура целевой программы определяет виды и содержание документов и информационных материалов, которыми представлена программа. Хотя состав программной документации унифицирован лишь частично, современное состояние практики программно-целевого управления позволяет установить типовые виды документов, составляющих в своей сущности программу, и их содержательное наполнение.

Разработка муниципальной целевой программы завершается выпуском программной документации, в состав которой входит проект программы и приложения к нему. В общем виде макет муниципальной целевой программы представлен на рис. 1.2.

В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость рассматривать весь процесс управления развитием как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что оба процесса при относительно самостоятельном их развитии должны быть жестко согласованы по срокам. Указанные процессы могут течь параллельно, т.е. одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, на срок полномочий или более длинный). Вторая, перспективная программа постоянно дорабатывается и в определенные моменты, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому времени фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период (например, на три года). Таким образом, в последнем случае процесс управления развитием существенно сложнее, требует более высокого уровня управления, и, прежде всего применения современных средств работы с информацией [ 32, 261].

Крупные комплексные программы такие, как « Программа социально-экономического развития города Саратова на 2006-2008 годы», могут включать в качестве составной части относительно самостоятельные научно-технические, производственно-технологические, социальные и другие виды инвестиционных проектов, осуществление которых способствует реализации программы и являются составной частью проведения программы в жизнь. Особенность таких проектов заключается в том, что они требуют для своего претворения крупных вложений капитала, инвестиций, обеспечиваемых за счет ресурсных источников программы.

Рис.1.2. Макет муниципальной целевой программы

При этом такие инвестиционные проекты не только обеспечивают решение программной проблемы, но дают определенный положительный эффект, выходящий за пределы программы и представляющий интерес для экономики в целом. В программе перечисляются и характеризуются подобные инвестиционные проекты программы, представляющие ее ведущие звенья.

2. Оценка процесса разработки и реализации целевых программ в муниципальном образовании (на примере города Саратова)

2.1 Оценка социально-экономического развития г. Саратова

При разработке различного рода муниципальных программ необходимо учитывать существенные характеристики муниципального образования, территории: природно-климатические, географические, экономические, социально-культурные, социально-экономические, финансовые, организационно-управленческие условия.

Разработке любой программы предшествует аналитический этап, подразумевающий оценку социально-экономического развития муниципального образования.

Анализ социально-экономического развития муниципального образования необходим для выявления новых точек роста и возможности развития. Анализ позволит обосновать направления развития и собственные возможности города, систематизировать разрозненные тенденции, мероприятия и планы, увязать разные программы и проекты, даст возможность концентрировать и рационально использовать различные ресурсы (природные, производственные финансовые и т. д.).

По итогам социально-экономического развития г. Саратова промышленная отрасль является одной из перспективно развивающихся, так как индекс промышленного производства по крупным и средним предприятиям в 2007 году составил 106,1 % к уровню 2006 г. (по основным видам деятельности: по обрабатывающим производствам - 106,9 %, добыча полезных ископаемых - 105,7 %; производство и распределение электроэнергии, газа и воды - 94,3 %).

Увеличение объемов производства на большинстве предприятий в 2007 году достигнуто за счет инновационной деятельности и привлечения инвестиций. Реконструкция и модернизация технологических линий и процессов, внедрение новых технологий расширяют ассортимент, снижают зависимость предприятий от импортных материалов и комплектующих, улучшают качество выпускаемой продукции и тем самым способствуют увеличению спроса и сбыта продукции на рынке. Инновации и инвестиции позволяют предприятиям создавать новые рабочие места, усовершенствовать и расширять действующие производственные мощности, значительно улучшать показатели своей работы.

...