Особенности разработки и реализации целевых программ муниципального образования региона

Необходимо отметить, что Саратов принимает активное участие в реализации федеральных целевых программ. На реализацию этих программ было выделено 994,8 млн. руб. государственных инвестиций, что в 1,1 раза меньше, чем в предыдущем году, в том числе на строительство муниципальных объектов - 182,8 млн. Руб. (табл. 2.3).

В 2007 году объем работ, выполненных собственными силами крупных и средних организаций по виду деятельности «Строительство», составил 6632,1 млн. руб., или 111,4 % к 2006 году. Организациями всех форм собственности построено 7065 новых квартир общей площадью - 540149 кв. м., что составило 129,2 % к 2006 году и 52,9 % от общего объема введенного в области жилья. Населением за свой счет и с помощью заемных средств введено 640 жилых домов общей площадью 106248 кв. м., что на 44,4 % больше, чем в 2006 году. Доля индивидуального жилищного строительства в общем объеме введенного в городе жилья составила 21,5 %.

Таблица 2.3.

Участие города Саратова в федеральных целевых и адресной инвестиционной программах

В рамках средств федеральной адресной инвестиционной и федеральных целевых программ велись строительство и реконструкция 27 социально значимых объектов в объеме 182,8 млн. рублей. На проектирование, строительство и реконструкцию 51 социально значимого объекта из средств бюджета города было выделено 211,6 млн. рублей. Из областного бюджета были выделены 665,3 млн. рублей на строительство и реконструкцию 36 объектов города, а также на проектирование и строительство объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры перспективных развивающихся микрорайонов 1-А и 6, переселение из аварийного жилья.

Средняя фактическая стоимость строительства 1 кв. м. общей площади жилых домов квартирного типа (без учета индивидуальных жилых домов, построенных населением за счет собственных и заемных средств), сданных в 2007 году в г. Саратове, составила 13661 руб. В IV квартале 2007 года цена 1 кв. м. общей площади квартир на рынке жилья г. Саратова составила: на первичном рынке - 27171 руб., на вторичном рынке - 27748 руб.

Остается стабильным общее положение на потребительском рынке города, который характеризуется оптимальным уровнем товарной насыщенности. Сфера торговли, общественного питания и бытового обслуживания города представлена 6754 стационарными объектами, в числе которых 3377 магазинов, 817 предприятий общественного питания, 387 предприятий оптовой торговли, 1122 предприятия бытового обслуживания, 1006 мелкорозничных объектов, 45 рынков.

Существующая торговая сеть города представлена в основном небольшими магазинами, площадью от 50 до 1000 кв. м, имеющими ассортимент в среднем 3-5 тысяч наименований.

В городе функционируют 609 предприятий общественного питания общедоступной сети. Обеспеченность предприятиями общественного питания общедоступной сети города составляет 37,1 посадочных мест на 1000 жителей (92,8 %) при нормативе 40 посадочных мест на 1000 жителей. За 2007 год оборот розничной торговли составил 67,4 млрд. руб., что в сопоставимых ценах на 19,4 % больше прошлого года.

Рис. 2.5. Динамика оборота розничной торговли, млн. руб.

Как мы уже отметили, достаточно существенная доля расходов бюджета направлена на содержание жилищно-коммунального комплекса, и это не удивительно, ведь ЖКХ - это важнейшая система жизнеобеспечения территории, одна из основных составляющих социально-экономического климата России. Состояние ЖКХ города оставляет желать лучшего.

Жилищно-коммунальное хозяйство города Саратова - многоотраслевой, сложный механизм, обеспечивающий город водой, теплом, электроэнергией, канализацией и очисткой бытовых и фекальных вод, жилищными, банными и прочими услугами. Жилищный фонд города включает в себя 7247 многоквартирных жилых домов, находящихся в управлении МУ ДЕЗ районов города и ТСЖ с долей муниципального имущества, 32871 частное домовладение, 454 ЖСК и 435 многоквартирных жилых домов, находящихся в собственности юридических лиц.

Удельный вес жилищного фонда, оборудованного водопроводом, составляет 95,4 % (в т.ч. централизованным - 94 %), канализацией - 95 % (в т.ч. централизованной - 94 %), отоплением - 98 % (в т.ч. централизованным - 94 %), горячим водоснабжением - 83 % (в т.ч. централизованным - 74 %), газом - 98 %.

В состав инфраструктуры ЖКХ входят 238 котельных, 150 ЦТП, 519,5 км. внутриквартальных теплотрасс. Процент износа инженерных коммуникаций составляет в среднем 70 %.

По результатам проведенного обследования 358 домов (общая площадь 249 тыс. м2) были признаны аварийными и непригодными для проживания, 2861 жилой дом (877,7 тыс. м2) признан ветхим. Удельный вес данного жилищного фонда в общей площади жилых домов составляет 5,2%. Кроме того на территории города есть 18 домов, общей площадью 68,7 тыс. м2, построенных по проекту инженера Лагутенко.

Впервые из федерального бюджета на условиях софинансирования была выделена субсидия на проведение капитального ремонта многоквартирных домов в сумме 46 млн. руб., за счет средств областного бюджета - 2,3 млн. руб., за счет средств бюджета города - 2,3 млн. руб. Освоение данных средств составило 43,4 млн. руб. или 86 %.

К числу важнейших отраслей жизнеобеспечения города относится общественный транспорт, от функционирования которого зависит как работа хозяйственного комплекса, так и качество жизни населения. Транспортные услуги в городе осуществлял 21 оператор перевозок, из них 4 - ОАО, 10 - ООО, 1 - муниципальное унитарное производственное предприятие и 6 индивидуальных предпринимателей. Всеми этими предприятиями обслуживался 131 городской маршрут, в том числе 11 трамвайных, 11 троллейбусных и 109 автобусных.

Ежедневно пассажиров обслуживали 146 трамваев, 121 троллейбус, 1420 автобусов и микроавтобусов. Протяженность маршрутов составляет 181,89, 181,25 и 898,2 км соответственно.

Предоставление услуг частными лицами и расширение коротких маршрутов повлияло на снижение пользования услугами муниципального транспорта. Объем пассажирских перевозок в 2007 году составил 190,8 млн. человек, в том числе перевезено пассажиров:

- трамваями - 49,4 млн. человек, что составляет 91,5 % по отношению к 2006 году;

- троллейбусами - 45,9 млн. человек, что составляет 87,9 % по отношению к 2006 году;

- автобусами автопредприятий - 8,2 млн. человек, что составляет 99,3 % по отношению к 2006 году;

- автобусами физических лиц перевезено 105, 2 млн. человек, что составляет 103,6 % по отношению к 2006 году.

Объем грузоперевозок, выполненных грузовыми автомобилями крупных и средних организаций на коммерческой основе, в 2007 году составил 1773,1 тыс. тонн, что составляет 90,2 % к 2006 году.

Дорожное хозяйство города составляют 7 млн. кв. метров автомобильных дорог, 16 мостов и путепроводов. С развитием города необходимо строительство новых дорог, в настоящее время подготовлена проектно-сметная документация на строительство дорог.

Основными проблемами, влияющими на существующее состояние транспортного комплекса Саратова, являются:

1. Отсутствие системы управления движением пассажирского транспорта, способной осуществлять беспрерывный мониторинг транспортного комплекса, осуществлять своевременную замену сошедшего с линии подвижного состава, обеспечить оперативное переключение при неплановом изменении пассажиропотока, сократить непроизводительные простои, сократить время ожидания пассажирами транспорта, обеспечить статистический учет и анализ выполненных объемов, контролировать поступления налоговых платежей.

2. Отсутствие действенного механизма компенсации потерь предприятий пассажирского транспорта, связанных с перевозкой льготных категорий пассажиров. Следствием этого является кризисное финансовое положение МУП «Саратовгорэлектротранс».

Серьезная проблема города - переизбыток микроавтобусов, которые вытесняют электрический транспорт.

Имеет место высокий уровень изношенности подвижного состава транспортных предприятий. Из 244 трамвайных вагонов 201 или 82,4% выработали свой срок эксплуатации, из 173 троллейбусов 131 изношен полностью.

Одна из основных задач, реализацию которой должны брать на себя органы местного самоуправления - повышение уровня жизни населения.

Население города составляет 836,1 тыс. человек. Для демографической ситуации города характерна высокая доля пенсионеров - 23% от общей численности, а также типичное для городов России сокращение населения, прежде всего за счет превышения смертности над рождаемостью. Рождаемость в городе поднялась и составила 9,1 чел. на 1000 жителей. Смертность составила в среднем 15,0 на 1000 жителей. В январе-октябре 2008 года рождаемость в городе по сравнению с аналогичным периодом прошлого года увеличилась на 10% и составила 9,9 человека на 1000 жителей (в среднем по области - 10,7). Смертность уменьшилась на 1,2% и составила 14,9 человека на 1000 населения (в среднем по области - 15,3). Число умерших в 1,5 раза превысило число родившихся. Естественная убыль населения по сравнению с аналогичным периодом прошлого года снизилась на 18% и составила 5 человек на 1 000 населения (в среднем по области - 4,6).

Таблица 2.4.

На территории города Саратова функционирует 49 муниципальных учреждений здравоохранения, в том числе: 10 больниц (в структуре 4-х имеются поликлиники), 16 взрослых поликлиник, 4 детские поликлиники, 5 детских больниц (в структуре 4-х имеются поликлиники), 8 стоматологических поликлиник, городская станция скорой медицинской помощи, 1 самостоятельный родильный дом (еще 2 родильных отделения - в структуре городских больниц), 2 центра медицинской профилактики, 1 муниципальное медицинское предприятие «Лечебно-консультативный центр», 1 Центр восстановительной медицины и реабилитации для детей.

В 2007 году на здравоохранение города было направлено 2363 млн. руб.

В рамках реализации приоритетного национального проекта «Современное здравоохранение» в лечебно-профилактические учреждения города поступило 159 единиц медицинской техники на сумму 96,7 млн. руб., проведен капитальный ремонт 18 кабинетов в 14 медицинских учреждениях города.

В последние годы нарастает острота проблемы кадрового обеспечения здравоохранения в условиях его реформирования. Вопрос о нормировании медицинских кадров приобрёл особое значение с принятием Программы государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью, поскольку потребность в медицинских кадрах определяется объёмом и структурой медицинской помощи, условиями её предоставления, соотношением различных групп работников здравоохранения (см. рис. 2.7).

По-прежнему ощущается дефицит медицинского оборудования. Основная масса медицинской техники выработала свой технический ресурс, что существенно отражается на качестве её работы и безопасности эксплуатации. Износ медицинской техники составляет от 60 до 80 процентов. Кроме того, учреждения здравоохранения обеспечены медицинской техникой недостаточно, о чём свидетельствует нагрузка на аппарат, в среднем она составляет 150 процентов. Таким образом, лечебные учреждения нуждаются в замене имеющегося и приобретении нового современного оборудования, соответствующего требованиям медицинской науки и практики.

Анализ социально-экономического развития г. Саратова показал, что в экономике и социальной сфере города сложилась достаточно сложная ситуация, где наряду с положительными тенденциями в отдельных отраслях и сферах налицо и значительные негативные моменты, приобретающие застойный характер. Главным индикатором эффективности муниципального управления является повышение качества и уровня жизни населения. На сегодняшний день уровень жизни населения находится на недостаточно высоком уровне и значительных положительных изменений на фоне повышения средних размеров заработной платы, пенсий не происходит.

Рис. 2. 7. Укомплектованность кадрами медицинских учреждений

Сложившаяся социально-экономическая ситуация требует проведения комплекса последовательных мероприятий в рамках реализации стратегических документов развития муниципального образования.

2.2 Анализ разработки и реализации целевой программы развития города

Тенденция к расширению зоны применения целевых программ для решения территориальных проблем на муниципальном уровне носит все более выраженный характер. Администрации муниципальных образований в виде городов, районов, других административно-территориальных образований видят в разработке и реализации муниципальных программ способ выхода из сложных, иногда критических ситуаций посредством осуществления программных действий в пределах подведомственной им территории.

Исследование процесса разработки и методов реализации «Программы социально-экономического развития города Саратова на 2006 - 2008 годы» позволили сделать выводы об особенностях этих процессов и мероприятий, предусмотренных этой программой.

Логическая модель муниципальной программы включает: паспорт программы (где отражается в краткой форме основное назначение и организационные подходы к разработке программы); описание социально-экономического положения г.Саратова; цели, задачи и этапы реализации; систему программных направлений и мероприятия по ним, ресурсное обеспечение, механизм ее реализации; оценку эффективности последствий ее реализации; организацию управления и контроль исполнения программ.

Высокая результативность разработки и реализации программы обеспечивается заказчиком, которым выступила Администрация г. Саратова, а основными разработчиками стали - Комитет по экономике, структурные подразделения администрации города, что обеспечило тесную взаимосвязь и согласование при решении спорных и проблемных вопросов, предусмотренных процессом разработки программы. Каждое структурное подразделение разрабатывает специализированные мероприятия (муниципальные целевые, ведомственные программы, нормативные правовые акты), которые являются основой программы.

В процессе реализации учитываются взаимосвязи и взаимодействия участников, а исполнителями программных заданий являются не только органы местного самоуправления города Саратова, но и предприятия, учреждения, организации.

Достоинством программы можно признать то, что в ней тщательно проработан механизм контроля за ходом её реализации. На заседаниях Саратовской Городской Думы, на Коллегиях, ПДС администрации города регулярно заслушиваются отчеты о ходе выполнения Программы и принимаются решения по результатам этих отчетов. При этом, следует отметить, что текущий контроль за ходом реализации Программы осуществляет Комитет по экономике, т.е можно сказать, что программа на время её действия имеет единый координационный и контрольный орган.

Ранее в Саратове уже реализовывалась Муниципальная программа социально-экономического развития города. Целью Программы являлось: улучшение общественной городской среды, включая качество жизни горожан и условия хозяйствования в городе, на основе стабилизации социально-экономической ситуации. В ходе реализации Программы изменилась социально-экономическая ситуация в городе:

- изменилось правовое поле многих сфер деятельности: бюджетное, налоговое, административное, трудовое и земельное законодательство;

- возросла номинальная и реальная заработная плата, пенсии населения и, как следствие, среднедушевые доходы населения;

- рост доходов населения повлек оживление промышленности, строительства, других отраслей экономики, стал развиваться потребительский рынок;

- вытеснен натуральный обмен (бартер) из хозяйственного оборота и бюджетных отношений;

- осуществлен переход на казначейскую систему исполнения бюджета;

Однако поставленные в этой Программе цели были достигнуты частично. Анализ развития социально-экономической сферы города в 2002 - 2004 годах выявил основные проблемы развития г. Саратова. Наиболее острыми проблемами были признаны проблемы градостроительной отрасли, инженерного развития города, ветхого и аварийного жилья, неудовлетворительное состояние санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки в городе, проблемы состояния материальной базы всей социальной сферы. Эти обстоятельства потребовали пристального внимания органов местного самоуправления к решению данных проблем.

Исходя из этого, было осуществлено построение целей, постановка задач и планирование мероприятий по их достижению. Весь этот материал лег в основу построения последующей программы социально-экономического развития. Программа базируется на реализации действующих муниципальных целевых программ, адресной инвестиционной программе, на планируемых к разработке целевых и ведомственных программах, на разработке мероприятий и нормативно - правовых актов.

После проведённого анализа и выявления основных проблем социально-экономического развития были определены приоритетные цели и основные задачи в области муниципальных финансов, использования муниципального имущества и земель; по отраслям социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, развитие физической культуры и спорта); ЖКХ ( обеспечение электро-, тепло-, газо- и водоснабжения); транспорта, содержания и строительства муниципальных автомобильных дорог; охраны окружающей среды, благоустройства и озеленения территории города, сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; по отраслям потребительского комплекса.

Исходя из этого, были определены главные цели и основные задачи по всем отраслям производственного сектора, потребительского комплекса, социальной сферы, в области социальной политики и д.р. Так главной целью в области финансов является обеспечение роста собственных доходов бюджета города и повышение эффективности бюджетных расходов. Для её достижения необходимо решение соответствующих задач:

- повысить налоговую составляющую в собственных доходах бюджета города;

- провести реформирование бюджетного процесса.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" к "управлению результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Важно, что процедура реализации Программы реализуется в 2 этапа, что позволяет запланированные мероприятия выстраивать в логическую связь. Каждый этап характеризуется выполнением и завершением определенного объема работ, а также достижением промежуточных целей программы. Выделение этапов способствует облегчению управления программой и контроля за ее реализацией.

После каждого года действия программы на основе полученных отчетных данных производится корректировка мероприятий, выявляется возможность их дополнительного финансирования.

1 этап: 2006 год - Завершение реализации принятых ранее муниципальных целевых программ. Уточнение продолжающих действовать и разработка новых муниципальных целевых и ведомственных программ в соответствии с приоритетами, целями и задачами, поставленными в Программе.

2 этап: 2007 - 2008 годы - Реализация принятых в соответствии с направлениями, предусмотренными Программой, муниципальных целевых и ведомственных программ, реализация адресной инвестиционной программы, реализация плана развития муниципального сектора экономики, других мероприятий Программы в соответствии с намеченными целями Программы.

Важно, что программа не является директивной, а носит индикативный характер, учитывает реальные возможности городской администрации. Особенно важно - развитие обратной связи, обеспечивающей анализ исполнения и возможность корректировок плановых мероприятий и финансовых резервов программы.

Одной из самых сложных задач в процессе реализации мероприятий Программы является анализ их выполнения, оценка эффективности их проведения. Результаты программы отслеживаются по качественным и количественным параметрам. Количественный параметр - непосредственное проявление осуществления деятельности - сам факт проведения мероприятий по выполнению программы. Качественный параметр - результаты проведенной работы, ее эффективность, качественные изменения в той или иной сфере.

В качестве основных индикаторов изменения социально-экономического положения муниципального образования в результате реализации программных мероприятий используются показатели уровня жизни, экономической базы муниципального образования, муниципальных финансов, количество нежилой недвижимости и землепользования, сферы услуг и муниципального хозяйства. Они измеряются как в процентном отношении к прошедшему периоду, так и численно. Изменение данных в лучшую или худшую стороны позволяют проанализировать эффективность проводимых мероприятий, вовремя обратить внимание на появившиеся отрицательные явления с целью разработки новой системы мероприятий по их устранению.

Велико значение прогнозных показателей программы. Они служат ориентиром для позитивного развития социально-экономического развития города. В прогнозе основных экономических показателей социально-экономического развития города Саратова на 2008г. предусматривается по сравнению с предыдущим годом увеличение объёмов продукции производства на 9,2%, увеличится оборот розничной торговли и общественного питания соответственно на 6,5% и 5%. Произойдёт стабилизация в области развития потребительского рынка, повышения реальных доходов населения.

Сравнив прогнозные показатели и фактические, можно искать причины или факторы, негативно повлиявшие на недостигнутый рубеж, заданный программой. Для глубокого анализа необходимо рассчитывать эффективность программы не только методом сравнения прогнозных показателей и фактических результатов, но и в сопоставлении полученного эффекта с затратами, произведенными для достижения этих результатов. В Саратове всё же основным способом контроля за реализацией является сравнение прогнозных и фактических данных, а сопоставление проведённых затрат с эффективностью проводимых по программе мероприятий не проводится.

Дав оценку реализации первого этапа программы можно сказать, что по отдельным направлениям она не была выполнена. В первую очередь на результатах сказалось недофинансирование вследствие нехватки бюджетных средств. Отсутствие опытных специалистов не позволило быстро отреагировать на быстро изменяющуюся внешнюю среду. Высокая степень износа основных фондов не смогла обеспечить качественное выполнение заданий. Несогласованность в действиях по отдельным направлениям, несвоевременность выполнения отдельных работ так же стали причиной невыполнения программных заданий.

При реализации второго этапа программы следует обеспечить приемственность, т.е. сохранить последовательное продолжение разработки и реализации комплекса мер по достижению стратегических целей развития. Важной задачей остаётся обеспечение непрерывного и поступательного развития социально-экономической системы. Это значит, что цели и задачи должны формироваться исходя из результатов с учетом устранения негативных причин.

Механизм разработки и реализации программных мероприятий можно проследить на примере состояния сферы образования. На этапе анализа даётся характеристика сети образовательных учреждений, их разнообразие, потребность в ученических местах, состояние зданий, материально-техническая база, уровень заработной платы преподавательского состава и д.р. На основании полученных данных обосновываются следующие выводы:

- в целом по городу потребность в образовательных учреждениях удовлетворена, но существует недостаток свободных мест в центре города и неукомплектованность образовательных учреждений на окраине;

- происходит снижение доли молодых специалистов в педагогическом составе учреждений образования и повышение доли учителей пенсионного возраста;

- из-за ограниченности в финансовых средствах нуждаются в капитальном ремонте 60 % объектов образования, не проведены в полной мере мероприятия по противопожарной безопасности и антитеррористической деятельности, компьютеризация.

В Программе в соответствии с поставленными целями - совершенствование сети общеобразовательных учреждений, улучшение их учебно-материальной базы, повышение престижности и оплаты педагогического труда - определены конкретные задачи и мероприятия.

Среди нерешенных вопросов по-прежнему остаются обеспеченность города образовательными учреждениями и детскими садами. С учетом нормативов в городе необходимо дополнительное строительство 3 школ, 8 пристроек к школам, 10 детских дошкольных учреждений. За 2007 год очередь в детские сады увеличилась в 4 раза и составляет 4198 детей, 64 школы работают в режиме перегрузки. Эти нерешенные вопросы и проблемы стали фундаментом для разработки новой МЦП «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в городе Саратове на 2007-2009 годы».

В рамках Программы социально-экономического развития города Саратова предусмотрена реализация уже действующих на территории города ряда муниципальных целевых программ и разработка новых муниципальных программ (приложение 2, 3). Три из них - «Программа социальной поддержки населения города Саратова на 2007 год», «Программа восстановления «Золотых огней» магистральных улиц города Саратова на период 2007-2009 г.г.», « Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в городе Саратове на 2007-2009 годы» - приняты Решениями Саратовской городской Думы в 2007 году. Но по какому критерию отбираются программы для первостепенного выполнения четко не обосновано. Критерии очередности их принятии на сегодняшний день также не определены.

Проанализировав цели и задачи, мероприятия, предусмотренные программой можно сказать, что наличие среднесрочной программы у органов местного самоуправления приносит положительные результаты. Население понимает приоритеты и характер действий органов власти, предприятия, общественные организации находят свое место в реализации этой политики, для инвесторов упрощается работа по оценке социально-экономической ситуации и принятию ими инвестиционных решений.

2.3 Оценка итогов разработки и реализации муниципальных целевых программ

Программа социально-экономического развития города Саратова предполагает выполнение целого комплекса мероприятий, направленных на достижение главной цели - «Саратов - город, комфортный для жизни населения, привлекательный для бизнеса и инвестиций". Одна часть мероприятий, предусмотренных в программе, требует дальнейшего поэтапного уточнения, другая часть уже достаточно детально представлена в виде муниципальных целевых программ (МЦП). Одной из сложных задач при разработке и реализации программ является прогнозирование результатов, оценка и анализ эффективности программ социально-экономического развития. Эту задачу призван решить грамотно организованный мониторинг программ.

Цель мониторинга программ - достижение максимально возможной социально-экономической эффективности реализации программ.

Администрация города с участием заинтересованных органов организует проверку хода реализации отдельных программ. Особое внимание при этом обращается на целевое, эффективное использование средств, выделяемых на их реализацию, на выполнение сроков реализации программных мероприятий, привлечение средств внебюджетных источников финансирования, конечные результаты программы. Ответственность за исполнение программ возлагается на заместителей главы администрации по отраслевой принадлежности решаемых проблем.

Мониторинг программ проводится для решения следующих задач:

- отбор программ, наиболее эффективно воздействующих на социально-экономическую ситуацию в условиях ограниченности бюджетных средств на их реализацию;

- координация взаимодействия руководителей программ в целях повышения комплексности и результативности программ;

- систематический контроль за ходом выполнения программ, получение и обобщение информации о финансировании их мероприятий;

- определение степени достижения целей программы и характера влияния на социально-экономическую ситуацию в муниципалитете;

- систематическое обеспечение муниципальных органов представительной и исполнительной власти информацией о выполнении программ.[28, 136]

Объектами мониторинга программ являются предложения на разработку программы, проекты программ, а также утвержденные представительным органом и принятые к финансированию социальные и экономические программы.

Мониторинг предусматривает постоянное наблюдение за программой на всех этапах их разработки и реализации, от анализа проблемы до контроля исполнения, и включает программный анализ и программную оценку.

Программный анализ проводится на стадии разработки программы и предполагает возможность определения лучшего варианта на основе изучения альтернативных проектов программ. В основе программного анализа лежит сопоставление предполагаемых затрат с ожидаемыми результатами альтернативных вариантов реализации анализируемой программы.[28,136]

В целях контроля реализации программы сотрудниками администрации муниципального образования г. Саратов проводится периодическая оценка исполнения программы, по итогам которой подготавливается отчет о ходе ее выполнения.

Так, муниципальные заказчики программ ежемесячно, до 7 числа месяца, следующего за отчетным, направляют в комитет по экономике информацию, которая должна содержать:

· Объемы выполненных работ и финансирования (общий объем полученных средств и фактически произведенных расходов в т.ч. по источникам финансирования);

· Перечень выполненных мероприятий;

· Анализ причин несвоевременного выполнения программных мероприятий;

· Предложения о привлечении дополнительных источников финансирования и иных способов достижения программных целей либо о прекращении дальнейшей реализации программы (при необходимости).

Решение о досрочном прекращении выполнения ранее утвержденной целевой программы принимается Городской Думой при наличии заключения комитета по экономике о нецелесообразности продолжения работ по программе. Так в результате оценки действующих в 2008 году программ признаны: неэффективными: Программа профилактики преступлений и правонарушений на территории города Саратова на 2008-2009 годы», «О противодействии злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в городе Саратове на 2008-2010 годы», «Улучшение условий и охраны труда на предприятиях и в организациях города Саратова на 2008-2010 годы», Программа социальной поддержки населения города Саратова на 2008 год;

адекватными: «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в городе Саратове на 2007-2009 годы», «Создание условий для выявления, развития и поддержки одаренных детей города Саратова на 2006-2009 годы», «Создание и развитие единого информационного пространства органов местного самоуправления города Саратова на 2005-2009 годы», «Обеспечение жильем граждан города Саратова, проживающих в ветхих, аварийных и построенных по проекту инженера Лагутенко жилых домах, на 2002-2010 годы»;

умеренно эффективными: «Ремонт и содержание дорожно-уличной сети города Саратова на 2005-2008 годы», «Обеспечение населения города Саратова питьевой водой на 1999-2010 годы»;

эффективной: Программа восстановления «Золотых огней» магистральных улиц города Саратова на период 2007-2009 годы;

Кроме того, комитет по экономике с участием муниципальных заказчиков программ ежегодно до 1 марта представляет главе администрации города информацию о ходе реализации программ за отчетный период. Отчет об исполнении программ утверждается Саратовской Городской Думой.

Данная оценка позволяет определить в какой степени выдерживаются заданные направления, достигаются программные показатели, провести анализ намечающихся тенденций с целью внесения при необходимости соответствующих корректировок и изменений.

Основу такой проверки составляет анализ достигнутых за данный период результатов по основным программным заданиям, мероприятиям, используются методы финансового и административного контроля. Мониторинг выполнения программ необходим в силу того, что по мере изменения внешних условий, выявления невозможности выполнения программы в полной мере и в установленные сроки требуется корректировка программных мероприятий.

Перечисленные критерии рекомендуется применять в практике муниципального программирования. Однако в большинстве случаев при оценке реализации эффективности реализации программ в муниципальном образовании используется упрощенная схема: сравнение плановых показателей с фактическими результатами. Для более глубокого анализа необходимо рассчитывать эффективность реализации программы на основе сопоставления полученного эффекта с затратами, произведенными для достижения результатов. Также необходимо учитывать в какой степени достижение целей конкретной программы способствует решению задач, проблем в других сферах, отраслях социально-экономической системы муниципального образования, какой вклад вносится в целом в социально-экономическое развитие муниципального образования.

В целях совершенствования существующей практики анализа реализации программ необходимо оценить возможность внедрения имеющихся теоретических разработок по этому вопросу, опыт других муниципальных образований, что позволит увеличить в целом эффективность применения программно-целевого метода в управлении муниципальным образованием.

Если сравнивать данные за последние 5 лет, то отчетливо видна тенденция к снижению количества реализуемых на территории города муниципальных целевых программ, хотя в 2008-2009 годах, количество программ, предполагаемых к реализации было увеличено (табл. 2.5.).

Основной причиной снижения количества реализуемых муниципальных целевых программ является низкий уровень их финансирования. В 2007 году на реализацию программ выделено всего 85105,2 тыс. руб., выделение денег на реализацию программных мероприятий идёт медленным темпом. Но, сопоставляя плановые показатели освоения денежных средств, направленных на выполнение мероприятий по программам, и фактические израсходованные, можно сказать о 100% их освоении.

Таблица 2.5.

Динамика количества МЦП, реализуемых на территории г. Саратова

Объёмы финансирования программ городским бюджетом на сегодняшний день являются недостаточными: даже если в 2007 году было предусмотрено 100% финансирование программных объёмов, по факту они были профинансированы на 98,8% Речь идет об объеме финансирования 4 программ из 8, которые были предусмотрены для реализации в 2007 году. (табл. 2.6.). В 2008 году, не все из предусмотренных к исполнению программ получили бюджетное финансирование (приложение 4). Не финансируются в 2008 году следующие муниципальные целевые программы:

Таблица 2.6.

Реализация муниципальных целевых программ за 2007 год, тыс. рублей

1. Муниципальная целевая программа «Создание и развитие единого информационного пространства органов местного самоуправления города Саратова на 2005-2009 годы» (программой предусмотрено выделение средств в объеме 4040,0 тыс.руб.).

2. Муниципальная целевая программа «Обеспечение жильем граждан города Саратова, проживающих в ветхих, аварийных и построенных по проекту Лагутенко жилых домах» на 2002-2010 годы (план по программе составляет 252100,0 тыс.руб.).

Сравнивая данные за 6 лет, можно сказать, что уровень выполнения плановых показателей тоже был неоднородным. В 2002 году была освоена только одна треть выделенных финансов, зато в следующем году сумма истраченных ресурсов превышает плановые показатели. Главная причина в том, что не было установлено систематического контроля за исполнением мероприятий, не были четко оценены расходы по проводимым мероприятиям, не было разработано научно обоснованной целостной методики оценки муниципальных целевых программ.

В настоящее время при разработке программы приходится учитывать интересы региона, многочисленных хозяйствующих субъектов, т.к. ресурсы, необходимые для реализации программных мероприятий, уже не выделяются в приказном порядке. Невозможность наполнения ресурсного раздела программ только за счет муниципального, регионального, федерального бюджетов требует привлечение инвестиций из внебюджетных источников. Однако, как свидетельствуют отчетные данные, объёмы внебюджетных источников занимают незначительное место в общем объёме финансового ресурса программ.

Другой причиной снижения количества целевых программ является то, что мероприятия, предусмотренные программой, в соответствии с федеральным законом № 131-ФЗ не относятся к вопросам местного значения городского округа и передаются на субфедеральный уровень. Так большинство муниципальных программ по здравоохранению были закрыты, а их финансирование относится к расходным обязательствам субъекта федерации.

Ещё одной причиной уменьшения количества муниципальных целевых программ является изменение нормативно-правовой базы в течение срока реализации программ, из-за чего приходится либо вносить изменения в действующую программу или её закрыть вследствие её неактуальности, несоответствия. Так, с момента принятия программы «Обеспечение населения города Саратова питьевой водой на 1999-2010 годы» произошли изменения в законодательстве (210-ФЗ, подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ», ФЦП «Жилище»). Изменились потребности города в мощностях водопроводно-коммунального комплекса, на баланс приняты ведомственные сети до 100% изношенности. В связи с этим был сделан вывод, что программа требует полной переработки, и было предложено комитету по капитальному строительству совместно с МУПП «Саратовводоканал» внести соответствующие изменения в муниципальную целевую программу. Программа «Обеспечение жильем граждан города Саратова, проживающих в ветхих, аварийных и построенных по проекту Лагутенко жилых домах» на 2002- 2010 годы требует полной переработки в связи с изменениями в жилищном законодательстве, произошедшими с момента утверждения программы, более высоким уровнем повышения стоимости жилья, чем было заложено в программе, и в целях приведения ее в соответствие с вопросами местного значения.

Количество реализуемых в муниципальном образовании целевых программ - это не приоритетный показатель улучшения социально-экономического положения в городе. Важно качество выполняемых мероприятий по принятым программам. И так как бюджет города располагает ограниченным финансовым ресурсом, администрация города стала действовать по принципу «меньше, да лучше». Постановлением мэра города от 12 августа 2005 года № 422 «Об оценке муниципальных целевых программ» утверждена Методика их оценки для определения их рейтинга по значимости для города и принятия решения об объемах финансирования на следующий финансовый год [25,1].

В установленном порядке рабочей группой один раз в год проводится оценка действующих муниципальных целевых программ, в состав которой входят руководители всех структурных подразделений администрации города, являющихся заказчиками программ.

Понижающую роль при оценке программ в основном играют следующие показатели: степень охвата программными мероприятиями лишь определенного узкого круга населения, отсутствие необходимости межотраслевого и межведомственного подхода в решении проблем, отсутствие экономической эффективности при наличии только качественных целевых ориентиров, отсутствие привлечения средств других уровней бюджетов, низкий уровень финансирования программ с начала их реализации из-за недостаточного объема выделяемых из бюджета города средств.

Программы, в основном, принимались в соответствии аналогичным федеральным и областным программам в целях получения средств федерального и областного бюджетов. Однако средства иных уровней бюджетов привлечены не по всем программам. Кроме того, необходимо отметить, что хотя, согласно оценке, по ряду программ балл достаточно низок, это не говорит о снижении их социальной значимости. На снижение балла в основном повлияли передача в ходе их реализации полномочий в соответствии с федеральным законодательством и недостаточный для достижения поставленных целей уровень финансирования.

В соответствии с Методикой оценки муниципальных программ разработана система определения рейтинга Программ, которая основана на расчете пяти комплексных критериев. По комплексным критериям определяется показатель рейтинга той или иной программы (R- итоговая интегральная оценка). Для представления итоговых интегральных оценок может использоваться следующая качественная шкала (табл. 2.7.)

Итоговая интегральная оценка будет складываться из суммы пяти критериев, умноженных на коэффициент.

R = К1 х 0,2 + К2 х 0,2 + К3 х 0,3 + К4 х 0,2 + К5 х 0,1

Комплексные критерии (Ki) используются для оценки муниципальных целевых программ по следующим направлениям:

К1 - соответствие Программы системе приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, области и города;

К2 - постановка в Программе задач, условием решения которых является применение программно-целевого метода;

К3 - уровень проработки целевых показателей и индикаторов эффективности реализации Программы;

К4 - уровень финансового обеспечения Программы и его структурные параметры;

К5 - организация управления и контроля за ходом исполнения Программы.

Таблица 2.7

Шкала качественной оценки эффективности муниципальных целевых программ

Каждый комплексный критерий в свою очередь состоит из своих первичных критериев(ki).Каждому первичному критерию соответствует оценка балла. При этом присвоенная балльная оценка аргументируется соответствующими структурными, экономическими, социальными и другими параметрами конкретных программ. Максимальная оценка по первичным критериям принимается равной 10 баллам. Расчет первичного критерия (ki) производится путем умножения весового коэффициента (Zi) на одну из балльных оценок (N)

ki = Zi x N

На основе оценок по первичным критериям (ki) рассчитывается оценка по комплексному критерию (Ki). Расчет производится путем суммирования оценок по первичным критериям, входящим в состав комплексного критерия:

(Ki) = k1 + k2 +... + ki

На основании существующей методики рассчитаем рейтинг программы «Ремонт и содержание дорожно-уличной сети города Саратова на 2005 - 2008 годы»

По первому комплексному критерию имеются 3 первичных параметра:

- соответствие проблемы социально-экономическим приоритетам муниципального уровня - 10 баллов

- соответствие проблемы социально-экономическим приоритетам города - 8

- плановая степень охвата программными мероприятиями проблемного направления: определенной группы населения; территории; хозяйствующих субъектов; иных проблемных областей - 6

К1= 0,4 х 10 + 0,4 х 8 + 0,2 х 6 = 8,4

По второму комплексному критерию существуют 2 первичных критерия:

- наличие федеральной или областной целевой программы аналогичной направленности (или федеральной или областной целевой программы с аналогичной подпрограммой), которая содержит рекомендации о разработке исполнительными органами местного самоуправления соответствующих Программ - 10 баллов

- цели и задачи, сформулированные в Программе, требуют межотраслевой, межведомственной и межтерриториальной координации работ, концентрации финансовых и материальных ресурсов - 5

К2 = 0,5 х 10 + 0,5 х 5 = 7,5

Аналогичным способом рассчитываем К3 = 8,6 , К4 = 3 , К5 = 4,8

Тогда конечная интегральная оценка будет равна:

R = 8,4 х 0,2 + 7,5 х 0,2 + 8,6 х 0,3 + 3 х 0,2 + 4,8 х 0,1 = 6,84

Если сравним по шкале рейтинга, то эта программа относится к умеренно эффективным, а значит закрывать её не следует. Так как объем выделенных средств по ремонту дорожной сети составляет лишь 13,3% от нормативной потребности, рабочей группой выдвинуто предложение обратиться в Саратовскую городскую думу с вопросом о выделении возможного объема средств в текущем году.

Муниципальные целевые программы как составная часть комплексной программы социально-экономического развития города являются более проработанными и просчитанными документами, определяющими стратегические направления деятельности и развития Саратова. Тем важнее их обоснованность и реальность выполнения. Они должны быть взаимоувязаны между собой, мероприятия по одной из них не должны дублировать мероприятия другой программы и цели каждой из программ, в конечном счете, не должны противоречить одной основной цели. К тому же эти программы должны быть мобильными, подчиняться корректировке, возможности замены одних мероприятий другими не маловажными и приводящими к запланированному результату.

Раздел 3. Направления совершенствования процесса разработки и реализации муниципальных целевых программ

Как мы уже отмечали, разработка и реализация различного рода программ (целевых, комплексных, программ развития и т.д.) является одним из основных методов управления территорией. Однако использование программно-целевого метода на каждом уровне - федеральном, региональном, муниципальном - в своей основе определяется характером и территориальным масштабом возникновения проблемы, влияющей на воспроизводственный процесс в целом.

Так для федерального уровня предметом программной проработки являются проблемы, оказывающие глобальное влияние на динамику развития экономики страны: вовлечение в хозяйственный оборот крупных материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов; формирование «полюсов» экономического роста, имеющих принципиальное значение для создания эффективной структуры экономики страны (как отраслевой, так и территориальной); реализация государственной социальной политики, имеющей наиболее выраженный территориальный характер, в первую очередь, в части смягчения региональных диспропорций в уровне жизни; оказания помощи населению депрессивных регионов; реализация государственной экологической политики в части проблем общегосударственного, межрегионального значения, а также наиболее сложных и требующих привлечения значительных ресурсов экологических проблем регионального характера (катастроф техногенного характера и т.д.).

На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе: создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе:

1) развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство;

2) создания благоприятного инвестиционного климата в регионе; развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального значения; участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

На уровне муниципальных образований предметом программной проработки являются чаще всего проблемы ликвидации диспропорций в развитии производства и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.); вопросы содействия развитию малого предпринимательства; комплексное совершенствование местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов; участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения; проблемы социальной ориентации - поддержка и развитие социально значимых объектов: дошкольных учреждений, школ, детских учреждений и т. д.; проблемы содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.