Особенности разработки и реализации целевых программ муниципального образования региона

Наличие опыта практического применения программно-целевого планирования, разработки и реализации программ территориального развития в течение многих десятилетий в разных странах мира не привело к созданию единой методологии формирования программ. Основная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой типовой методики разработки и реализации целевых программ заключается в индивидуальности, специфике каждой из них. Есть основания утверждать, что, формируя новую программу, ее разработчик вынужден заодно создавать методику построения этой программы.

Конечно, такая методика не создается целиком с чистого листа. Используется опыт разработки аналогичных целевых программ, применяются методические рекомендации, выработанные теорией программно-целевого планирования и управления. Но обладание этой информацией недостаточно для полноценной разработки целевой программы. Характер программно решаемой проблемы, временные и ресурсные ограничения, намечаемые сроки и область действия программы, состав исполнителей, специфика действия рыночных механизмов и отношений накладывают индивидуальный отпечаток на применяемую методику разработки, порядок выполнения расчетно-аналитических процедур.

Следует также иметь в виду, что при разработке используются не только методы расчета по установленным зависимостям, но и методика экспертных оценок и принятия решений, неподдающаяся формализации и однозначному описанию. Осуществление подобных творческих, эвристических процедур, в основе которых лежит интуиция разработчиков программ и лиц, принимающих решения, не может проводиться по типовой методике, носит индивидуальный характер. Поле действия методических рекомендаций и тем более инструкций становится в этих условиях весьма ограниченным, так как их содержание способно носить форму общих советов, которые разработчики и органы, принимающие программу, воспринимают в соответствии с собственным пониманием.

К тому же порядок и методика разработки и реализации программ различаются в зависимости от их уровня и масштабов действия. Необходимо, по меньшей мере, выделять методику разработки и реализации федеральных программ, программ субъектов Федерации, муниципальных программ.

Среди ключевых принципов формирования стратегических документов следует отметить следующие. При разработке стратегических программ необходимо помнить, что стратегические программы (программы развития территории) и антикризисные программы - не одно и то же. Задача стратегических программ - не обеспечить выживание территории, а привести к росту потенциала муниципального образования, обеспечить его конкурентными преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях, реально изменить к лучшему уровень и качество жизни населения.

Принципиален порядок формирования стратегических программ - целевые программы, разрабатываемые межведомственными рабочими группами, соотносятся с определенными ранее приоритетами развития и вписываются в комплексную программу развития муниципального образования. Такой подход позволяет консолидировать усилия всех участников территориального развития и избежать “дележки лоскутного одеяла” далеко не всегда пухлого муниципального бюджета. А такая процедура весьма типична при существующей практике формирования комплексных программ развития по отраслевому принципу “снизу вверх”. Подразделения пишут каждый о своих проблемах и приоритетах развития, потом это сшивается в один весьма противоречивый документ. Кроме того, распределение ресурсов становится далеко непрозрачным и малообоснованным процессом. Но главное, что реального сотрудничества территориальных участников (и даже подразделений муниципальной администрации) добиться невозможно. Конкурентный характер ситуации явно абсурден, ведь цель-то у всех одна - необходимо развивать одно и то же муниципальное образование.[33, 23]

Местное сообщество не должно оставаться пассивным в процессах формирования стратегических программ. От степени вовлечения населения в разработку и реализацию муниципальных программ и проектов во многом зависит их результат. Кроме того, программы и проекты, направленные на развитие территории, поддерживаемые населением, в значительной степени застрахованы от электоральных рисков, что весьма важно.

Практика показывает, что прежде чем разрабатывать выполнять программу необходимо уяснить суть проблемы, для решения которой необходима данная программа. Специалисты, с которыми мы согласны, подчеркивают, что количество и масштабы объективно существующих, назревших социально-экономических проблем всегда намного больше возможностей реализации программ решения этих проблем. Как свидетельствует опыт и подсказывает элементарная логика, количество инициатив постановки проблем для решения их программными методами значительно превышает реальные возможности осуществления программ.

Если программа финансируется за счет бюджетных средств, то вполне естественно стремление лиц, организаций, заинтересованных в решении проблем, придать им статус программных, добиться включения проблемы в число решаемых посредством разработки и реализации того или иного уровня. Даже при недостаточности средств возникает надежда, что проблема будет решена хотя бы частично.

Вследствие этого необходим строгий отбор проблем, принимаемых к программной разработке уполномоченными на то органами. Неэффективные механизмы фильтрации предложений о программных разработках приводят к признанию программными многих проблем, которые, во-первых, могут быть решены и без привлечения, использования программ и, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения программ как из бюджетных, так и внебюджетных источников. В этом кроется основная причина крайне низкой результативности программно-целевого управления в России.

Избыточность количества программ во многом обусловлена несовершенством рекомендуемых в официальных документах и применяемых на практике методов отбора проблем для программной разработки, что, в свою очередь, есть следствие низкого уровня научного обоснования таких методов, не доведенных до четких, количественно измеримых, объективных критериев отнесения проблемы к числу программных.

При всей важности и значимости факторов, указанных в документах, приходится отметить их “размытость”, трудность воплощения в количественные критерии, дающие возможность объективного отбора приемлемых и отсева неприемлемых проблем, претендующих на включение в число программных, поддерживаемых федеральными и региональными и местными органами власти.

В связи с этим ряд исследователей предлагают использование разработанной ими системы качественных и количественных критериев отбора программных проблем [28, 135].

Критериями отбора программной проблемы следует считать:

- особо важную ее значимость для региона и муниципального образования, связь с крупными структурными преобразованиями, повышением эффективности хозяйства и уровня жизни населения, обеспечением экологической безопасности и рационального природопользования и т. д. (приоритетность проблемы);

- межотраслевой и многоплановый характер проблемы, наличие многих участников решения и необходимость координации - их действий (сложность и комплексность проблемы);

- принципиальная новизна и - прогрессивность технических, организационных и других программных мероприятий, ожидаемые высокие - народнохозяйственные результаты (эффективность проблемы).

- невозможность или затруднительность решения проблем в приемлемые сроки путем использования рыночного механизма и необходимость федеральной поддержки (рыночная малорегулируемость проблемы).

В администрации города не определены основные критерии выбора проектов программ для первостепенного выполнения, не отработан механизм их принятия. Подготовлены проекты, даны по ним экспертные оценки, но правил очерёдности их принятия с целью принятия и претворения в жизнь на сегодняшний день не существует.

Для определения важности программных проектов, ранжированию их по очерёдности необходим программный анализ, который следует проводить в первую очередь на стадии разработки комплексной целевой программы. Этот анализ может предполагать многовариантность решения задач, поставленных в проекте программы. По существу, по одной проблеме может быть представлено несколько проектов программ. В этом случае следует определить лучший из них вариант.

Критериями выбора лучшего варианта целевой программы являются: определение и обоснованность решаемой проблемы, необходимость её решения; конкретность и выполнимость задач, перечень запланированных мероприятий; определение круга участников, задействованных в реализации программы их количественный состав, определенность и оптимальность сроков реализации, реальность и обоснованность объемов финансирования, привлечение внебюджетных источников финансирования; решение межведомственных проблем комплексной целевой программы, высокая степень влияния на программную область и ситуацию в городе в целом, эффективность реализации целевой программы.

На основе представленных материалов готовится заключение о целесообразности разработки целевой программы и выборе лучшего альтернативного варианта. Преимущество получает тот вариант, который отвечает требованиям, изложенным при определении альтернатив комплексной целевой муниципальной программы..

Только на основе проведенного анализа, который должен включать проведение независимой экспертизы проектов целевых программ, готовится заключение по проекту с учетом результатов экспертизы, которое затем передаётся в представительный орган местного самоуправления.

При формировании перечня целевых программ на следующий год должна рассматриваться вся совокупность комплексной программы в целом. При несоответствии её составных частей должны вноситься предложения по корректировке, направленные на достижение максимальной результативности всего комплекса программы социально-экономического развития. Необходимо рассмотреть возможность более широкого применения межведомственных, специализированных целевых программ.

Управление разработкой и практическим осуществлением целевых программ сопряжено с заметными трудностями, первостепенная причина которых заключается в природе самих программ. Целевая программа представляет собой относительно временное образование, создается на определенный период, в связи с чем и органы оперативного управления программой приходится создавать на ограниченный период, вследствие чего они лишены такого важного фактора управления, как стабильность.

Неизбежное привлечение к управлению целевыми программами стационарных структур и органов управления вызывает реакцию отторжения, так как функция управления программой со стороны этих органов воспринимается как дополнительная управленческая нагрузка, мешающая выполнению основных функций. Поскольку целевые программы по своему характеру есть в основном межотраслевые образования, они плохо вписываются в традиционные организационные структуры управления.

Часто, даже имея на руках готовую программу, сработанную консультантами не без участия самих муниципальных властей, управленцы на местах не знают, что с ней делать, как управлять программой, чтобы ее результаты реально преобразовывали жизнь на вверенной им территории к лучшему.[52, 85]

Относительная сложность управления комплексными программами социально-экономического развития обусловлена в первую очередь тем, что программы имеют отношение к муниципальному образованию в целом. Понятно, что программа комплексного развития такого сложного открытого объекта в свою очередь является довольно специфичным объектом для управления и требует адекватных управленческих подходов, инструментов и процедур.

Что касается программ социально-экономического развития, то здесь накоплен довольно богатый, но разрозненный управленческий опыт в муниципальных образованиях. Однако далеко не всегда программы развития муниципального образования эффективны. Часто это вызвано тем, что теоретически продуманные и обоснованные методики на практике “дают сбой” или управленцы муниципального уровня просто не знают, даже имея на руках программный документ, как двигаться дальше, как инициировать саму программу и реальные изменения в жизни муниципального образования, связанные с ее реализацией.

В случае реализации программы комплексного социально-экономического развития управление осуществляется в ситуации малой степени определенности и требует постоянного анализа и корректировки многих компонентов программы, в том числе списка субъектов управления, этапов реализации программы, сроков каждого этапа и программы в целом и т.д.

Существуют и другие ключевые причины, по которым в большинстве случаев в муниципальных образованиях эффективность работы с программами невелика.

Муниципальные образования значительно различаются между собой по самым различным критериям. Очевидной в такой ситуации становится высокая сложность (если это вообще возможно) задачи рекомендовать в той или иной степени унифицированные управленческие схемы и подходы. Таким образом, управленческие инструменты, которыми сегодня снабжены сотрудники муниципальных администраций, как правило, плохо применимы на территории конкретного муниципального образования, т.к. не всегда учитывают именно его специфичность или просто трудно реализуемы на практике в условиях конкретного муниципального образования, оставаясь теоретически справедливыми.

До сих пор не существует адекватных способов выявления и утверждения приоритетов развития муниципального образования. Большей частью приоритеты устанавливаются исходя из “исторических предпосылок”, что не всегда соответствует современному ресурсному потенциалу территории. Приоритеты развития, выбранные недостаточно обоснованно, без глубокого анализа ситуации, становятся в свою очередь причиной низкой эффективности проектов и мероприятий, заложенных в программе, они не поддерживаются общественностью, просто не реализуются из-за необеспеченности ресурсами, перераспределенными в оперативном порядке на “действительно приоритетные” нужды и т.п.

Отметим, что очень часто функции управления процессом стратегического планирования не соотнесены со структурой муниципальных администраций, и, как следствие, сотрудники администрации не имеют достаточной мотивации заниматься вопросами развития муниципального образования, тем более что под это не выделяется дополнительных ресурсов, а соответствующая нормативная база отсутствует.

В большинстве случаев статус программы ничем не отличается от того, который был характерен для времен плановой экономики, что также не стимулирует сотрудников к пониманию необходимости уходить при работе над программами от привычных стереотипов, добиваться реальных изменений в рамках реализации этих программ.

Ключевым фактором успешной реализации программ развития считается установка и оптимизация схем и процедур взаимодействия как ключевых управленцев на разных уровнях, так и всех субъектов управления комплексной программой между собой в рамках рабочих групп, координационных советов, совещаний и т.д.

Необходимо отметить, что эффективность программно-целевого метода как способа решения насущных проблем посредством разработки и реализации программно-целевых комплексов достигается только при строгом соблюдении принципов программно-целевого управления, сочетании присущих ему свойств. В экономической практике часто наблюдается неполное соблюдение программных принципов, непоследовательная реализация методологии и технологии целевого управления созданием программных комплексов.

Наиболее уязвимая черта программно-целевого метода управления - жесткое требование соответствия намечаемых программных целей располагаемым и предвидимым ресурсам, необходимым для их достижения. Слишком часто приходится встречаться с так называемым программно-целевым управлением, ориентированным на цели, не подкрепленными реальными ресурсами. Мероприятия таких программ срываются уже в начальной стадии их реализации, в результате чего рушится весь первоначально кажущийся стройным программно-целевой комплекс, исключительно чувствительный к строгому соблюдению программного расписания мер и действий, ведущих по замыслу к достижению программной цели.

Как мы уже отмечали, с помощью целевых программ государство в лице федеральных, региональных, муниципальных органов власти способно оказывать значительное воздействие на развитие экономики в соответствии с государственными, общественными интересами в целях решения проблем, затрагивающих судьбы большинства людей.

В то же время, при всей важности и действенности целевых программ как универсального инструмента управления и способа разрешения проблемных ситуаций, следует понимать, что с их помощью невозможно обеспечить реализацию всех целей, заменить другие, не менее важные инструменты управления экономикой. Чрезмерное увлечение целевыми программами, превышение ограниченных масштабов их действия резко снижает результативность самих программ.

Развитие программно-целевого метода территориального планирования и управления в России тормозится в связи с сохраняющейся неопределенностью, отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Федеративные отношения не отрегулированы в той степени, когда субъекты Федерации и муниципальные образования имели бы ясное представление о масштабах межбюджетных финансовых потоков, трансфертов из федерального бюджета. Становится все более очевидным, что региональные и муниципальные программы должны в основном опираться на финансирование из собственных бюджетов. Привлечение ресурсов регионального бюджета для выполнения муниципальных программ и в еще большей мере - привлечение федеральных бюджетных ресурсов на цели территориальных программ крайне затруднены в связи с общим сложным финансовым состоянием страны.

В то же время территориальные программы не должны становиться инструментом государственного давления и необоснованного вмешательства в дела территорий, в особенности, если дело касается местного самоуправления. Теоретически возможность не обусловленного необходимостью и не подкрепленного законом избыточного влияния государственных органов на процессы формирования и реализации территориальных программ возникает при наличии финансовой зависимости этих программ от бюджетов вышестоящих уровней.

Государственные органы, по решению которых выделяются ассигнования из бюджета вышестоящего уровня на программу, способны выдвигать свои условия и требования, ставя финансирование в зависимость от их соблюдения и выполнения. Если желания вышестоящих государственных органов не противоречат программному замыслу, то они должны быть соблюдены участниками, исполнителями программы.

Не исключено наличие несовпадения интересов органов управления разного уровня при формировании территориальных программ. Например, интересы органов субъектов федерации могут вступать в противоречие с интересами федеральных органов, а интересы муниципалитетов отличаться от видения задач программы со стороны региональных органов власти. Как показывает практика положения федеральных, региональных, муниципальных документов вступают в противоречие друг с другом, в частности в отношении определенных в них приоритетов развития. Исследования показывают, что приоритеты, выделенные регионами, на 80% не совпадают с федеральными приоритетами.

В подобных ситуациях необходимо искать и принимать компромиссные решения исходя не из принципа главенства более высокого уровня иерархии управления, а в соответствии с принципом обеспечения эффективного преодоления программной проблемы при наименьших совокупных затратах ресурсов.

Иначе говоря, при разработке и реализации территориальных программ, в формировании, исполнении, ресурсном обеспечении которых участвуют федеральные, региональные, местные органы, государственные и негосударственные структуры, должно быть в максимально возможной степени соблюдено правило равнозаинтересованности и равновыгодности сторон. А сами стороны, заинтересованные в программе, должны руководствоваться общим желанием успешно решить программную проблему, достичь программных целей.

Основная роль общегосударственных органов должна сводиться к организаторской и финансовой поддержке региональных и муниципальных программ, если их целевые установки не противоречат явным образом государственной экономической и социальной политике, не разрывают единое экономическое пространство страны и не наносят видимый ущерб другим территориям. Участие государства в территориальных программах вытекает из того, что объективно возникающие территориальные проблемы являются органичной составной частью общегосударственных проблем, так что, способствуя их решению, государство повышает устойчивость и безопасность всей экономики страны.

В этом свете распространение государственной поддержки территориальных программ на все уровни, от федерального до уровня небольших муниципальных образований, следует рассматривать как стремление государства способствовать решению программных проблем на всех уровнях и во всех территориях.

Другое дело, что возможности государственной финансовой поддержки территориальных программ из средств федерального бюджета весьма скудны. Следует учитывать к тому же, что недостаточность располагаемых и предвидимых ресурсов служит главным тормозом расширения объектов территориального программирования.

Муниципальным программам присущи свойственные и программам другого уровня пороки, подрывающие эффективность применения программно-целевого подхода, использования программно-целевого метода планирования и управления.

Это, во-первых, попытки решать с помощью программ все проблемы, включая и те, которые должны решаться посредством традиционных методов организации, планирования, управления, на внепрограммной основе. Во-вторых, это принятие к исполнению программ, не обладающих требуемым ресурсным, прежде всего, финансовым обеспечением.

Среди основных недостатков применения программно-целевого метода в управлении является недостаточное финансовое обеспечение программных мероприятий. Связано это с несоответствием инициатив решения проблем посредством разработки и реализации программ имеющимся в распоряжении органов управления ресурсами. В связи с этим необходим строгий отбор проблем, решаемых программным методом с использованием количественных и качественных критериев отбора, обоснования проблем для программной разработки. Зачастую имеющиеся факторы отбора размыты, их трудно воплотить в количественные критерии. Вследствие этого необходимо провести анализ возможности внедрения в практику теоретически разработанные системы критериев, предлагаемые исследователями.

Также следует обратить внимание на механизм управления программами, принятыми к реализации. Существуют значительные трудности в этой области, связанные с недостаточной подготовленностью сотрудников местных администраций, недостатком необходимых навыков управления программно-целевыми комплексами, неотработанностью механизма управления на муниципальном уровне. Это оказывает непосредственное влияние на эффективность решения проблемы посредством реализации программ. Функция управления программой воспринимается как дополнительная нагрузка к выполнению основных управленческих функций, это лишает сотрудников стимулов к поиску эффективных путей решения, способов практической реализации программных заданий и мероприятий.

Важным в процессе разработки и реализации различных программ представляется согласование интересов, концентрация усилий всех заинтересованных лиц, всех участников муниципального управления, что должно проявляться в совместных усилиях по достижению единых, общих для всех целей социально-экономического развития территории. Это означает, что программы и проекты, подготавливаемые различными структурными подразделениями должны быть соотнесены с приоритетами развития муниципального образования и вписываться в комплексную программу развития, не должны противоречить друг другу. В случае противоречий на основе продуктивного взаимодействия всех участников процесса необходимо прийти к компромиссному решению, обеспечивающему эффективное преодоление программной проблемы с наименьшими совокупными затратами.

Без устранения указанных недостатков трудно надеяться на успешность применения программно-целевого метода как способа решения настоятельных социально-экономических проблем.

Еще раз подчеркнем, что ключевая роль в управлении программами принадлежит муниципальным органам власти, прежде всего потому, что эти программы инициируются и разрабатываются в рамках долгосрочной стратегии развития муниципального образования, которая, в свою очередь, является одним из основных руководящих документов функционирования органов местного самоуправления. Задача управления программами сегодня в обязательном порядке должна быть связана с созданием механизмов объединения усилий всех участников территориального развития, объединения конфликтного, потому что каждый из них имеет собственные интересы и собственную компетенцию на общей территории. Нужно объединить эти интересы, выявив и разрешив в рамках работы над программами развития существующие противоречия.

Механизмом такого объединения может быть территориальная программа развития. Эта программа не должна быть директивным документом, написанным приезжими экономистами (консультантами) для муниципального образования. В реальности такие программы зачастую не работают. Программа должна стать инструментом для взаимодействия основных участников уже в период ее разработки (именно на этой стадии в процесс управления необходимо интегрировать консультантов по муниципальному развитию и отраслевых экспертов). На этой стадии должны быть согласованы и учтены частные интересы всех участников и выработаны компромиссные решения [36].

К высокозначимым факторам, определяющим специфику территории муниципального образования, учет которой необходим при управлении программами развития, необходимо отнести следующие:

* Стартовое наличие в пределах территории муниципального образования объектов и структур власти разного уровня подчинения (федеральные, региональные, местные). И без того сложная система управления программами развития в условиях постоянно меняющейся ситуации усугубляется управленческой многозначностью территории, требующей особого внимания к определению приоритетов развития, оптимизации имущественных отношений между муниципальным образованием, регионом и федерацией, межбюджетным отношениям.

* Специализация муниципального образования. Большое значение по отношению к выбору приоритетов и определению ресурсов развития имеет наличие или отсутствие специализации территории. К последнему случаю относятся также крупные муниципальные образования, специализацию которых можно определить лишь в самом общем виде. В случае же достаточно ярко выраженной специализации муниципального образования приоритеты развития в долгосрочной перспективе далеко не всегда очевидны и связаны с ключевой отраслью. Результаты глубокого анализа существующей ситуации в муниципальном образовании и на внешних по отношению к нему рынках должны ответить на ряд вопросов: насколько перспективна отрасль, с которой традиционно связаны надежды муниципального образования; какие ресурсы, и из каких источников могут быть востребованы на период формирования и реализации той или иной программы, насколько они сопоставимы с возможностями муниципального образования.

* Возраст муниципального образования. От того, насколько долго существует город (район) как поселение, зависит глубина ретроспективного анализа, который должен обеспечить инициаторов программы информацией об историческом прошлом современной территории муниципального образования. История территории в целом и, в частности, ее позиционирование в прошлом зачастую могут играть большую роль в определении приоритетов для формирования комплексной программы территориального развития, инвентаризации ресурсов и в разработке эффективных механизмов реализации программы, ее продвижения и имиджа.

При этом для решения проблем, подлежащих программной проработке, по нашему мнению в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или исходящей линии по «остаточному» принципу. Так развитие экономической базы муниципального образования, основывающееся на отраслевых воспроизводственных циклах с высокой степенью локализации (развития стройиндустрии, пищевой промышленности и т.д.), должно базироваться, в первую очередь, на использовании местных ресурсов - финансовых, материальных и т.д. При их недостаточности должны быть обоснованы потребности в дополнительном привлечении ресурсов регионов более высоких уровней (субъекта Федерации или даже федеральных ресурсов). В свою очередь, приоритетное развитие производства, инфраструктуры и т.д., обслуживающих общегосударственные потребности, должно осуществляться на основе средств федерального уровня с привлечением средств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на принципах долевого участия в создании или развитии объектов инфраструктуры, потребителями которых они будут. Вместе с тем, глубокие кризисные деформации экономики отдельных регионов, крайняя недостаточность собственных ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к избыточной централизации финансовых средств, приводят в ряде случаев к аномально высоким различиям социально-экономического положения регионов. Для их преодоления также могут быть использованы возможности программно-целевого метода.

Таким образом, направлениями совершенствования разработки и реализации муниципальных программ являются:

- необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

- более полный учет комплексных социально-экономических, научно-технических и природно-экологических проблем, требующих межотраслевых и межрегиональных координаций программных мероприятий;

- преодоление отсутствия возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

- координация использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Раздел 4. Компьютерное обеспечение проекта

В настоящее время предпочитают использовать типовое программное обеспечение фирмы Microsoft. При таком подходе прикладное программное обеспечение рассматривается как совокупность взаимосвязанных и взаимно дополняющих друг друга унифицированных программ, с помощью которых могут быть построены полные технологические цепочки для всех традиционных видов обработки информации.

Среди большого разнообразия задач можно выделить наиболее часто встречающиеся типовые:

- обработка различной текстовой информации, которая может включать диаграммы, рисунки;

- сбор и последующий анализ данных, представленных в табличной форме.

Текстовый редактор - это программное средство подготовки текстовых документов. Существует много программных средств этого назначения, начиная от самых простых до очень сложных издательских систем. При подготовке дипломного проекта был использован текстовый редактор Microsoft Word, один из самых популярных в мире персональных текстовых редакторов.

Редактор документов ориентирован именно на работу с документами, т.е. с текстами, состоящими из разделов, страниц, абзацев, предложений, слов и т.д. Он позволяет использовать различные шрифты символов, абзацы произвольной формы, автоматически переносит слова на новую строку, позволяет делать сноски, включать рисунки, автоматически нумерует страницы и сноски и т.д. Также позволяет проверять правописание, наблюдать тексты в несколько столбцов, создавать таблицы и диаграммы, строить оглавления, предметные указатели и т.д.

При подготовке дипломного проекта рассчитываются различные показатели, числовые данные представляются в табличной форме. Обработка числовой информации осуществляется с помощью табличного редактора Exel.

Табличный процессор - это пакет программ, предназначенный для следующих целей:

1. проведения математических, экономических, финансовых, статистических и других расчетов;

2. обработки таблиц, сводок, реестров и прочих документов различной структуры;

3. проведения анализа данных с использованием механизмов поиска и сортировки данных и различных функций, встроенных в электронные таблицы;

4. получения сводных таблиц;

5. создания базы данных;

6. построение диаграмм и графиков по данным таблицы;

7. печати созданных таблиц и отчетов.

Табличные процессоры обеспечивают работу с большими таблицами. При работе с табличным процессором на экран выводится прямоугольная таблица, в клетках которой могут находиться числа, пояснительные тексты и формулы для расчета значения в клетке по имеющимся данным. Табличный процессор позволяет перевычислять значения элементов таблиц по заданным формулам, строить по различные графики и т.д.

Основное отличие электронных таблиц - возможность автоматического вычислений значений в ячейках. Благодаря наглядности вычислений, намного упрощенное вычисление любых расчетов, использующих данные, хранящиеся в таблицах.

Интернет представляет собой свободное сообщество независимых сетей, объединенных только общими правилами передачи данных и общими интересами пользователей. Именно возможность совместной работы в Интернете компьютеров разного типа, архитектуры и стандартов, а также ее изначальная ориентация на пользователей неспециалистов в этой области сделали эту сеть универсальной и общедоступной.

Сегодня Интернет может рассматриваться как основа информационной инфраструктуры мира и, несмотря на уже достигнутые успехи, имеет большие резервы для дальнейшего развития.

В Интернете WWW предлагает пользователю услуги качественно нового уровня, которые не могут быть получены при представлении информации в печатной форме или даже на компакт-диске. Основным элементом новизны при этом выступает возможность для потребителя практически мгновенно переходить от одного фрагмента текста к другим, связанным с ним. Другой уникальной услугой выступают специализированные газеты и бюллетени, представляющие собой результат работ по отбору и фильтрации информации по определенной теме или проблеме из множества источников.

Интернет представляет собой один из основных источников доступа к публичной информации в самых различных областях. Некоторые информационные службы, представленные в Интернете, взяли на себя заботу в обеспечении пользователей копиями статей из периодических изданий. В последнее время все больше научных журналов доступны через сеть в электронной форме. Многие российские журналы и газеты имеют электронные версии.

Перечисленное программное обеспечение было использовано при подготовке дипломного проекта. Набор основного текста осуществлялся с помощью текстового редактора Word. При подготовке разделов дипломного проекта обрабатывалось значительное количество числовой информации. Табличный редактор Exel применялся при составлении таблиц, содержащих цифровые данные, при расчете отдельных показателей, характеризующих социально-экономическое развитие муниципального образования, оценке реализации программы социально-экономического развития, при оформлении полученных результатов в табличную форму, при оформлении диаграмм.

Подготовка дипломного проекта, а конкретно раздела, касающегося правового обеспечения, подразумевает использование и анализ законодательной и нормативно-правовой базы. Широкие возможности в этой сфере представляют правовые системы “ГАРАНТ”, “Консультант-плюс”. При изучении законодательной и нормативной базы применения программно-целевого метода в управлении использовалась правовая система “ГАРАНТ”. “ГАРАНТ” позволяет при минимальных затратах времени найти необходимый правовой акт, комментарии к нему. Посредством данной системы были проанализированы акты, регламентирующие применение программно-целевого метода. Кроме этого правовая система “ГАРАНТ” дает возможность познакомиться с аналитическими статьями периодических изданий.

Интернет представляет широкие возможности для поиска самой разнообразной информации, необходимой при подготовке дипломного проекта. С помощью Интернет осуществлялся поиск законодательных документов, касающихся регламентации применения программно-целевого метода, статьи периодических изданий, посвященных теме дипломного проекта.

Раздел 5. Экономическая оценка проекта

Эффект от реализации программы - предполагаемый конечный результат реализации программных мероприятий, уровень их достижения. Социальный эффект программы характеризуется тем в какой мере она способствует решению и решает социальные проблемы страны, региона, отрасли, города, населения в соответствии с уровнем, масштабностью, видом программы. Наличие реального социального эффекта есть признак социальной результативности программы. Экономический эффект программы проявляется в ее вкладе в валовой национальный продукт страны, валовой региональный продукт, прибыль предприятий, компаний, охватываемых действием программы, а также удовлетворение потребностей экономики страны, региона, района, города.[44, 525]

Эффективность программы, в отличие от эффекта, есть отношение эффекта к затратам или разность между экономическим эффектом и затратами на его получение за период действия программы. Чтобы сформировать суждение об эффективности программы, надо сопоставить ее эффект в денежном выражении с общим объемом затрат финансовых ресурсов на программу. Естественно, что в самой программе, т.е. в программном документе, приводятся расчетные значения социально-экономических эффектов и эффективность в виде количественных и качественных показателей. Реальные, достигнутые значения довольно часто оказываются ниже расчетных, поэтому следует стремиться к повышению надежности расчетов, оценок, результаты которых включаются в программу [39, 525] .

Предполагаемую эффективность от решения проблемы посредством разработки и реализации программ можно оценить еще на этапе отбора проблем для программной разработки. Это осуществляется при использовании группы критериев: общих и специальных. В качестве примера можно привести следующие: критерий остроты, настоятельности проблемы; критерий программного характера проблемы; критерий территориального охвата (масштабности); критерий отраслевой значимости; критерий бюджетной независимости; критерий экономической эффективности [43, 224] .

Кроме указанных критериев следует учитывать специальные критерии качественного характера, свидетельствующие о наличии вклада предлагаемой программы не только в решение данной проблемы, но и в решении других важных проблем муниципального образования.

Критерий социального вклада характеризует воздействие программы на улучшение уровня и качества жизни в результате лучшего и более полного удовлетворения потребностей, увеличения доходов населения, расширение объектов социальной инфраструктуры, сокращения уровня разрыва социальных статусов различных слоев населения.

Критерий экономического вклада характеризует вклад предлагаемой программы в достижение экономических целей, таких, как экономический рост, подъем производства, увеличение занятости, создание новых рабочих мест, снижение инфляции, обеспечение финансовой устойчивости, рост качества продукции, товаров, услуг.

Критерий научно-технического вклада определяет, в какой степени программа способствует развитию науки и техники, росту научно-технического потенциала, повышению научно-технического уровня производства, выходу на высшие мировые достижения.

Критерий экологического вклада характеризует воздействие программы на улучшение среды обитания людей, применение природоохранных технологий, предотвращение вредных для человека и природы техногенных последствий и предотвращение техногенных катастроф.[43,227]

Количественные значения показателей вклада предлагаемой программы в решение других социально-экономических проблем могут быть установлены лишь путем экспертных оценок, выраженных в баллах.

Критериями выбора варианта программы являются: конкретность и выполнимость задач, определенность и оптимальность сроков реализации, реальность и обоснованность объемов финансирования, привлечение внебюджетных источников финансирования, решение межведомственных проблем программы, высокая степень влияния на программную область и социально-экономическую ситуацию в МО в целом, эффективность реализации программ.

Эффективность варианта программы можно рассчитать следующим образом:

Э = предполагаемый эффект от выполнения программы за весь период действия / (объем бюджетного финансирования + объем внебюджетных средств)[32, 137].

При формировании перечня программ на следующий год рассматривается вся совокупность программ в целом, и вносятся предложения по корректировке программ, направленные на достижение максимальной результативности всего комплекса программ, более широкого применения межведомственных, комплексных программ.

Оценка исполнения программ проводится с необходимой периодичностью по сведениям, представляемым руководителями программ. Она предусматривает использование методов финансового и административного контроля за реализацией программы.

При оценке социально-экономической эффективности региональных, территориальных программ наряду с критериями эффективности типа “затраты - результат”, “экономическая выгода” применим интегральный критерий вида “прирост национального богатства территории в результате осуществления программы”. Указанный обобщенный показатель социально-экономической эффективности территориальной программы отражает увеличение суммарной стоимости как материальных, таки нематериальных активов территории, включая объекты интеллектуальной собственности и человеческий капитал, вовлеченные в хозяйственный оборот природные ресурсы.[43, 272]

Раздел 6. Правовое обеспечение проекта

В условиях перехода к экономике рыночного типа программирование становится важным инструментом управления, как на общегосударственном, так и на уровне регионов и муниципальных образований.

К настоящему времени создана определенная правовая база, определяющая порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации программ на различных уровнях государственного управления и местного самоуправления [34, 43].

В основу разработки и реализации программ социально-экономического, научно-технического и природоохранного значения, решения социально-демографических и национально-культурных проблем на уровне муниципальных образований должны быть положены задачи по обеспечению их комплексного социально-экономического развития и муниципальных нужд. Это - достижение местным населением необходимого уровня жизни, сохранение или создание благоприятной природной и жизненной среды, достижение в целом устойчивого развития города (или муниципального образования).

Основой применения программно-целевого метода в управлении является соответствующая законодательная и нормативная база на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Законодательная и нормативная база на федеральном уровне представлена в первую очередь Федеральным законом от 24 июля 1995 года № 115-ФЗ “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”, Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”.[1,3]

В Федеральном законе № 115-ФЗ дается понятие программы социально-экономического развития Российской Федерации, определяются цели и содержание программы, а также общий порядок разработки. Согласно этому закону программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.[1]

“Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация” был принят в целях совершенствования процедуры рассмотрения и тщательного отбора проблем для их программной проработки и финансирования. В Постановлении Правительства РФ № 594 содержится довольно развернутое определение понятия федеральной целевой программы, его разделы соответствуют этапам разработки проекта и утверждения целевой программы, в которых дается полная характеристика и содержание каждого этапа. Согласно этому документу “федеральные целевые программы … представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации”.[3]

Подобное определение отражает важный признак целевых программ, заключающийся в том, что они представляют комплекс взаимоувязанных мероприятий самой разной природы, обеспечивающих решение различных социально-экономических задач развития. Вместе с тем, так как определение относится к одному классу программ, оно не обладает достаточной общностью и не может быть целиком перенесено на другие виды, классы целевых программ. Ограниченность приведенного определения состоит в том, что подчеркнутая в нем ориентация программ на “эффективное решение задач развития” лишена определенности и не отражает целевой направленности программ на решение насущных проблем, не решаемых другими способами.

Избыточность количества программ во многом обусловлена несовершенством рекомендуемых в официальных документах и применяемых на практике методов отбора проблем для программной разработки, что, в свою очередь, есть следствие низкого уровня научного обоснования таких методов, не доведенных до четких, количественно измеримых критериев отнесения проблемы к числу программных.

Официальный порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный постановлением Правительства РФ в 1995 г., предусматривает следующие факторы, которые должны определять отбор проблем для программной разработки:

1. значимость проблемы;

2. невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;

3. принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышение на этой основе эффективности общественного производства;

4. необходимость координации действий технологически сопряженных отраслей и производств для решения проблемы.[3]

Должны учитываться социально-экономические приоритеты и цели страны, направления структурной и научно-технической политики, общегосударственные потребности, финансовые ресурсы, экономическое, социальное и экологическое состояние, внешнеэкономические и внешнеполитические условия, международные договоренности.

При всей значимости указанных факторов приходится отмечать их “размытость”, некорректность, трудность воплощения в количественные критерии, дающие возможность объективного отбора приемлемых и отсева неприемлемых проблем, претендующих на включение в число программных, поддерживаемых государством, федеральными и региональными органами.

Легитимность использования программного метода органами управления регионов - субъектов Федерации и муниципальных образований определена на общегосударственном уровне положениями:

– Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (от 6 октября 2003 года №131-ФЗ);

– Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 6 октября 1999 года №184-ФЗ, где предусмотрена разработка и утверждение программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (статья 5).

На уровне регионов и муниципальных образований правовые основы использования данного метода, как правило, закрепляются в разделах законодательных актов, посвященных полномочиям органов законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня. В составе регионального законодательства также присутствуют законы, нормативные акты, регламентирующие применение программно-целевого метода в региональном управлении социальными и экономическими процессами. В частности это закон Саратовской области от 30 июля 2001 года № 36-ЗСО “О прогнозировании и программах социально-экономического развития в Саратовской области”, Постановление Правительства Саратовской области от 3 июня 2003 года № 61-П “О порядке разработки и реализации областных целевых программ”.[6,7]

Закон Саратовской области №36-ЗСО дает понятие программы социально-экономического развития области, устанавливает общий порядок и условия разработки прогнозов и программ социально-экономического развития области, перспективный и целевой характер работ по прогнозированию социально-экономического развития области, единство и преемственность долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов и программ социально-экономического развития области.[6]

В Постановлении Правительства Саратовской области № 61-П отражены этапы, субъекты и характер работ по прогнозированию, разработке и реализации программ. Следует обратить особое внимание на рекомендацию органам местного самоуправления при разработке муниципальных целевых программ учитывать положения настоящего Постановления.[7]

Наряду с трудностями, возникающими при разработке, принятии, утверждении и практической реализации региональных программ, обусловленных ограниченным финансированием и чрезмерным количеством программ, претендующих быть отнесенными к федерально-региональному уровню, существуют серьезные методологические проблемы разработки и реализации региональных программ.