Реформирование жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Раздел 1.Теоретические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства

1.1 Жилищно-коммунальное хозяйство, как ведущая отрасль социальной сферы

1.2 Необходимость реформирование жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

1.3 Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Раздел 2.Анализ сложившейся системы управления жилищно-коммунальным хозяйством в муниципальном образовании

2.1 Существующая структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на муниципальном уровне и её недостатки (на примере МУП ЖКХЭ Первомайского района Оренбургской области)

2.2 Система финансирования жилищно-коммунального хозяйства

Раздел 3.Совершенствование системы управления жилищно-коммунальным

хозяйством в муниципальном образовании

Раздел 4.Компьютерное обеспечение проекта

Раздел 5.Экономическая оценка проекта

Раздел 6.Правовое обеспечение проекта

Заключение

Список использованных источников

Введение

Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям: возложенные на неё задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижении качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране.

Жилищная сфера испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, недостаточной квалификацией кадров, отсутствием продуманной жилищной политики и недостаточной проработанностью нормативно-правовых аспектов деятельности организаций в части их взаимоотношений с органами власти и потребителями.

Отсутствие необходимого экономико-правового обеспечения препятствует развитию жилищного строительства, что крайне затрудняет решение жилищной проблемы. Жилищное хозяйство, наряду с другими коммунальными службами, во многих городах и районах, остается дотационным, содержание его ложится тяжелым бременем на бюджет. Ведомственный монополизм, низкое качество предоставляемых услуг и неэффективное управление к тому же и определяет необходимость реформирования жилищной сферы путем ее демонополизации, перевода в режим безубыточности и ориентации на повышение качества работы и предоставляемых услуг потребителям.

Первостепенное значение имеет проведение жилищной реформы в городах и крупных населённых пунктах, так как в них сосредоточен огромный жилищный фонд, проживает большая часть населения страны и находятся основные мощности строительных и жилищных организаций. Именно здесь наиболее ярко проявились уже упомянутые негативные черты жилищной сферы: ведомственный монополизм; недостаточная квалификация кадров; техническая и технологическая отсталость и как результат неудовлетворительный уровень работы; игнорирование интересов населения и низкое качество выполняемых работ и предоставляемых услуг потребителям. В первую очередь это касается жилищного хозяйства, которое непосредственно связано с населением и является, по сути, ведущим в технологической цепочке жилищно-коммунального обслуживания населения. Поэтому первоочередной этап реформы направлен на повышение эффективности, реструктуризацию жилищной системы. Не менее важной является задача создания необходимых экономико-правовых основ для стимулирования жилищного строительства, которое служит важнейшим рычагом решения жилищной проблемы и может стать ключевым звеном для вывода экономики страны из кризиса.

Обострение жилищной проблемы и неудовлетворительное положение дел в жилищной сфере определяют необходимость коренного реформирования и глубоких преобразований жилищной системы. Достижение этих целей требует тщательной проработки основных направлений и мероприятий реформы, обоснования экономико-организационного и нормативно-правового механизмов ее практической реализации.

Имеющаяся нормативно-правовая основа проведения жилищной политики в условиях переходного периода на федеральном уровне и, прежде всего Закон «Об основах федеральной жилищной политики», основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», а также соответствующие указы Президента и постановления правительства Российской Федерации определяют стратегический замысел реформирования жилищной сферы. Но проведение жилищной реформы на уровне конкретного города требует более детальных проработок с учетом особенностей и специфики социально-экономической ситуации на данной территории, уровня развития жилищного хозяйства и состояние жилищного фонда и коммунальных систем.

Актуальность рассмотрения важнейших экономических вопросов функционирования и развития жилищной сферы объясняется недостатком научной проработки данной проблематики, имеющей комплексный характер. Более того, комплексный анализ жилищной проблемы в научной литературе в последнее десятилетие практически не поднимался.

Объектом исследования дипломной работы является МУП ЖКХЭ Первомайского района Оренбургской области.

Дипломная работа состоит из шести глав, введения, заключения и списка использованных источников.

Раздел 1. Теоретические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства

1.1 Жилищно-коммунальное хозяйство, как ведущая отрасль социальной сферы

жилищный коммунальный муниципальный

Жилье относится к числу таких немногих материальных благ, которые соединяют в себе экономические и социальные функции. Всякий продукт труда заключает в себе определенную нагрузку, он представляет собой овеществление прошлого и живого труда. Стоимость жилья, как правило, выше стоимости любого другого предмета потребления, включая товары длительного пользования -- автомобили, холодильники, кухонные комбайны, телевизоры и т.д.

Любой потребительский товар выполняет в той или иной степени социальную функцию, но та социальная функция, которую осуществляет жилье, не присуща другим товарам и материальным благам. Жилье обеспечивает сохранение физического существования человека в условиях влияния различных климатических факторов. [37,с.47 ]

Жилье связано с удовлетворением самых важных потребностей человека и является той материальной основой, на которой развивается семья. Жилье создает условия для воспитания подрастающего поколения, для отдыха человека, занятия любимым делом. Жилье обеспечивает хранение материальных и духовных благ, которые принадлежат человеку. Таким образом, жилье, как предмет потребления многофункционально, в то время как все другие предметы потребления не обладают этими свойствами и являются в большей степени одно функциональными.

В Жилищном кодексе РФ регламентируется весь комплекс отношений, связанных с правами и обязанностями граждан и юридических лиц, организацией, эксплуатацией и управлением жилищным фондом, платой за жилье и коммунальные услуги.

Жилищный фонд включает:

1. Частный жилищный фонд:

1) находящийся в собственности граждан, на предусмотренных законом основаниях, в том числе в результате приватизации;

2) находящийся в собственности юридических лиц на предусмотренных законом основаниях, в том числе, в жилищных и жилищно-строительных кооперативах с не полностью выплаченным паевым взносом.

2. Государственный жилищный фонд:

1) находящийся в государственной собственности Российской Федерации, в том числе переданный в хозяйственное владение государственных унитарных предприятий или в оперативное управление казенные предприятий или государственных учреждений;

2) находящийся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе переданный в хозяйственное ведение государственных унитарных предприятий или оперативное управление государственных учреждений.

3. Муниципальный фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, в том числе в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий или учреждений.

Реализация функций жилья напрямую зависит от состояния и перспектив развития жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Уже само это понятие говорит о многом. Прежде всего, о самом названии. В нем отражены две важные характеристики -- «жилищная» и «коммунальная». В реальной жизни они взаимосвязаны и одновременно имеют свою специфику. Говоря о жилье, мы, как правило, обращаем внимание на то, как можно использовать сам объект жилья, исходя из его технико-экономических характеристик (площадь, высотность здания и т. д.). Само понятие «коммунальное» предполагает выяснение как связано наше жилье со многими коммуникациями, которые обеспечивают достаточную комфортность не только нашему жилью, но и тем, кто рядом с нами (это система водо- и теплоснабжения, канализация, подъездные пути и т. д.).

Жилищная и коммунальная характеристики жилья должны быть сбалансированы, в противном случае собственник жилья испытывает неудобства. Это может быть достигнуто за счет пропорционального развития отраслей, которые влияют и на жилищную и коммунальную экономики.

Таким образом, есть все основания говорить не об отдельных отраслях, а об их комплексе. Это комплекс отраслей, не производящий материальные блага, а производящий услуги, но такие, без которых жилой фонд не может функционировать. Как и все остальные отрасли экономики, он должен иметь индустриальную силу, ибо в противном случае он не может удовлетворить потребности населения, учитывая не только их изменения, но и растущий с каждым годом размер жилого фонда.

Все это объективно ведет к увеличению расходов на воспроизводство материально-технической базы ЖКХ, оплату труда его работников.

Особенность ЖКХ состоит в зависимости его от топливно-энергетических отраслей. Поэтому их эффективность особенно в современных условиях в России во многом определяют жизнеспособность ЖКХ.

Из всего перечня отраслей следует особо выделить те из них, которые обеспечивают жилье энергией и топливом. К ним относятся:

* эксплуатация жилищного хозяйства;

* водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод;

* теплоснабжение;

* газоснабжение;

* электроснабжение;

* озеленение населенных пунктов;

* ремонт дорог, мостов и набережных, берегоукрепительные работы;

* летняя и зимняя уборка улиц;

* сбор, вывоз и утилизация бытовых отходов;

* гостиницы, бани, прачечные;

* ритуальные услуги;

* бюро технической инвентаризации.

В зависимости от распределения во времени процессов производства и потребления услуг, правомерно выделить следующие основные технологические схемы подотраслей и предприятий ЖКХ.

Предприятия первой технологической схемы осуществляют реализацию продукции (услуг), совпадающую во времени с производством. К этой подгруппе относят жилищное и дорожное хозяйство, благоустройство, зеленое хозяйство, бани и прачечные при них, гостиничное хозяйство, санитарная очистка. У предприятий и отраслей этой схемы отсутствуют технологические этапы транспортировки и сбыта услуг и продукции, поэтому исключаются и соответствующие организации и затраты на реализацию транспортировки и сбыта. Одновременно, в связи с этим, практически исключается накопление и резервирование запасов продукции. Это обстоятельство обусловливает большое значение для этой технологической группы правильного определения рациональных мощностей предприятий и организаций ЖКХ.

Предприятия отраслей второй технологической схемы реализуют свою продукцию с относительно небольшим разрывом во времени относительно момента производства. К этой группе предприятий относятся различные виды сетевого коммунального хозяйства: теплоснабжение, водопровод, канализация, газоснабжение, электрические сети. В отличие от первой группы, в данном случае продукция транспортируется до потребителя по инженерным сетям, и, следовательно, возникают транспортные затраты (на создание давления в сети, подъем и напор в водопроводных сетях), а также потери, связанные с транспортировкой. С другой стороны, создаются, хотя и ограниченные, возможности для кратковременного накопления продукции в целях обеспечения пиковых нагрузок. Эта технологическая группа предприятий является промежуточной между первой и третьей по разрыву сроков производства реализации продукции и по возможностям ее резервирования и накопления.

Третья группа предприятий ЖКХ характеризуется существенным технологическим разрывом во времени между производством продукции и ее реализацией. К таким предприятиям относятся фабрики-прачечные с сетью пунктов приемки белья от населения. В более широком рассмотрении, в рамках городского хозяйства, к ним принадлежат химчистки, ателье и мастерские по ремонту различных видов бытовой техники. Для этой группы предприятий типично наличие специальных транспортных средств доставки продукции от пунктов приемки у потребителей до пунктов обработки и обратно. Кроме того, здесь предусматриваются специальные помещения и устройства для накопления и хранения продукции, что, в свою очередь, обусловливает необходимость наличия соответствующего персонала для приема и выдачи заказов от населения, для погрузки и транспортировки продукции.

Таким образом, одни из отраслей ЖКХ непосредственно связаны с эксплуатацией жилья, а другие с коммунальными услугами.

Продуктом деятельности отраслей ЖКХ являются услуги. С экономической точки зрения коммунальные услуги должны признаваться общественным товаром. Различие между частным и общественным товаром заключается в том, что первый предназначается для индивидуального потребления, а второй -- для всех членов сообщества (коллектива, группы), при этом потребление его кем-нибудь одним ничьи интересы не ущемляет.

Однако, как отмечают А.Н. Ряховская и Ф.Г. Таги-Заде, на рынке общественных товаров имеет место масса неясностей, связанных с получением достоверной информации о потреблении того или иного вида общественного блага (объема, интенсивности, факторов изменения количества и т.д.), а также с формированием эффективной системы удовлетворения потребности в нем. Кроме того, не определена система расчета стоимости их производства. Поэтому для организации эффективной системы обеспечения потребностей в общественных благах необходимо дифференцировать их потребление. Когда удается ввести тем или иным способом ограничение на потребление общественного блага, появляется основа для индивидуализации оплаты, а также возможность контролировать его рациональное использование, формировать механизмы, стимулирующие повышение эффективности производства. В тех сферах общественных благ, где имеется такая возможность, возникают условия и для появления частных производителей на этом рынке, следовательно, возможность использования конкурентных механизмов. Коммунальные услуги могут быть отнесены к последним, однако степень индивидуализации потребления в данном случае зависит от их вида и предназначения. [39, с.10]

Жилищные услуги как деятельность по техническому обслуживанию жилых зданий и прилегающих к ним территорий следует отнести к коллективным потребностям. Их совместное потребление очевидно, когда речь идет о тех видах работ, выполняемых жилищными организациями, которые производятся вне зданий, -- на территории домовладения.

Круг потребителей по обслуживанию мест общего пользования в подъездах и работ по дому значительно уже, но эти услуги также остаются неделимыми.

Индивидуальная форма оплаты жилищных услуг (прямые расчеты с населением) не трансформирует их в частный товар, поскольку количественно и качественно жилищные услуги не могут быть привязаны к оплате. Поставщику услуг невозможно вычислить конкретного потребителя и определить объем услуг, приходящийся на его долю. С другой стороны, и потребители лишены возможности делать индивидуальный выбор и тем самым оказывать влияние на поведение поставщика.

Это обстоятельство имеет два следствия:

1)цена услуг не может регулироваться рынком, ее определяет производитель, ориентируясь на свои затраты.

2) оплата услуг имеет уравнительный характер. [39, с.10]

Стремление производителей влиять на цену услуг приводит к необходимости их регулирования со стороны органов местного самоуправления в интересах потребителей этих услуг. Регулируемые цены также формируются на основе издержек, поэтому введение регулирования не устраняет затратного характера цены. Оно не устраняет также монопольный характер этой деятельности, поскольку монополистом в этом случае становится тот орган, которому передается право установления цен. Поэтому устранение затратного характера цен на жилищные услуги -- неразрешимая задача.

Что касается уравнительного характера оплаты жилищных услуг в нашей стране, необходимо отметить следующее. Поскольку потребление услуг становится частным лишь формально, а в сущности оно остается коллективным -- возникает несоответствие между общественным характером услуг и индивидуальной формой их оплаты. Это несоответствие порождает разного рода конфликты в отношениях между поставщиками и потребителями услуг. Кроме того, следствием этого несоответствия является уравниловка в распределении стоимости технической эксплуатации жилья, то есть в оплате жилищных услуг.

«Уравниловка» в оплате жилищных услуг имеет три составляющих:

1. Все собственники и наниматели жилых помещений оплачивают услуги поровну независимо от степени полезности для них этих услуг. Услуга, становясь для потребителя частным товаром, вызывает у него желание оценить дня себя ее полезность и выбрать то количество товара, которое соответствует его достатку. Однако равная оплата услуг, когда они практически навязываются потребителю, лишает его такой возможности и порождает у потребителя чувство несправедливости. А на самом деле люди по-разному оценивают полезность отдельных жилищных услуг для себя. Например, полезность лифта для молодого человека, живущего на 3-м или 4-м этаже, существенно иная, чем для его соседей -- пенсионеров. Другой пример -- семья с детьми заинтересована в хорошем санитарном состоянии дворовых территорий больше, чем, например, одиноко живущий мужчина, и т.д.

2. Уравниловка возникает из-за того, что используемая для измерения стоимости услуг единица имеет условный характер -- это квадратные метры общей площади квартиры (раньше для этой цели использовался другой показатель - единица полезной площади). С этим измерителем никак не связаны ни объемы, ни виды работ, выполняемых в жилищном хозяйстве. Скорее всего эта единица оказалась более простой для расчетов, кроме того, она более надежно гарантирует возможность возмещения затрат поставщику услуг, чем другие показатели.

Отсутствие взаимосвязи между величиной стоимости 1м2 площади квартиры и формирующими эту стоимость работами вносит искажения в экономические отношения. К примеру, жилищно-эксплуатационные организации заинтересованы увеличить свои объемы за счет тех комплексов зданий, у которых больше оплачиваемой площади, но относительно меньше убираемой территории. Для них становится более выгодным эксплуатировать дома-новостройки в застраиваемых районах, чем старые застройки с жилыми домами малой этажности.

Этот показатель оказывается несправедливым также для потребителей услуг. Житель, занимающий квартиру большей площади, обязан за техническую эксплуатацию платить пропорционально больше, чем житель квартиры меньшей площади в том же доме. Поскольку объем услуг по обслуживанию дома никак не связан с размером квартир, оплата услуг, пропорциональная площади жилья, оказывается дискриминационной по отношению к тем, кто занимает большую квартиру. Дискриминационный характер системы оплаты становится особенно наглядным, если в такой квартире проживают малоимущие граждане.

3. Уравниловку обусловливает также способ определения стоимости в расчете на единицу измерения --1м2 площади, которая рассчитывается как средняя величина по группе домов, по жилому району, по городу в целом с учетом или без учета структуры жилых застроек и типов домов. Возможно, при расчете используются усредненные типы квартир, строений и т. д. В любом случае, независимо от степени конкретизации этой стоимости, она будет представлять некоторую среднюю величину из-за обобщенного характера нормативов, используемых для её расчета. Включение в расчеты площади балконов и лоджий (с поправочными коэффициентами) свидетельствует о том, что исчисление единицы стоимости технической эксплуатации жилья имеет крайне абстрактный характер. Данный акт носит характер узаконенной приписки, которая позволяет завысить стоимостной объем услуг, оплачиваемых населением.

Одинаковая плата за равные по размеру квартиры была бы справедливой при их найме в муниципальном жилом фонде. Но даже в этом случае появляется необходимость учитывать дополнительные факторы при определении стоимости найма квартир, поскольку они существенно влияют на ее величину на вторичном рынке жилья (тип строения, пространственная ориентация, местоположение, транспортная доступность и т.д.).

Уравнительная оплата услуг, как следует из вышеизложенного, несправедлива, прежде всего, по отношению к малообеспеченным семьям. Однако в действующем российском законодательстве все наоборот -- равная оплата за равное количество услуг считается верхом справедливости.

В новые законодательные акты по жилищным вопросам введено положение о том, что администрация населённых пунктов имеет право переселять таких граждан в меньшие по площади квартиры в случае, если они не способны оплатить установленную администрацией же стоимость услуг. Законодатель, принявший такую норму, нисколько не сомневался в том, что квадратные метры выражают истинную стоимость эксплуатации жилья. Однако, как отмечают А.Н. Ряховская и Ф.Г. Таги-Заде, и сними трудно не согласиться, в данном случае законом явно нарушаются гражданские права граждан, не располагающих возможностью оплатить жилищные услуги, поскольку их обязывают оплатить услуги в полном размере наравне с состоятельными гражданами. При этом малоимущий лишен возможности (и права) отказаться от этих услуг или сократить их потребление. [39, с.13]

Итак, продуктом деятельности отраслей ЖКХ являются услуги. Жилищные услуги имеют свою специфику. Это услуги, связанные с функционированием жилья как места обитания человека. Они носят постоянный характер, в то время как многие услуги, получаемые человеком, могут иметь эпизодический характера. Жилищные услуги являются услугами массовыми, а не индивидуальными, которые определены во многом самой личностью потребителя.

Особенностями предоставления жилищно-коммунальных услуг в нашей стране является то, что, во-первых, их стоимость не регулируется рынком, ее определяет производитель, ориентируясь на свои затраты; во-вторых, оплата услуг имеет уравнительный характер. Реформа оплаты жилищно-коммунальных услуг должна учитывать условный характер формы оплаты и ее негативные последствия для малоимущих и предложить социально справедливую форму возмещения затрат на техническое обслуживание жилфонда.

1.2.Необходимость реформирование жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

Важнейшими результатами реформы должны стать существенное улучшение жилищных условий населения, обеспечение нормативных требований к содержанию жилищного фонда и повышение уровня жилищно-коммунального обслуживания потребителей. Для достижения ожидаемых результатов необходимо соблюдение определенных условий, основными из которых являются наличие развитого рынка жилья и подрядных работ, повышение уровня доходов граждан, наличие экономико-правового механизма инвестирования, долгосрочного кредитования и страхования в жилищной сфере, а также политическая и социально-экономическая стабильность. Как уже отмечалось выше, эти условия в полной мере в большинстве крупных населённых пунктах страны на современном этапе не выполнены, но если же вообще не принимать мер по ее преобразованию, то ситуация может серьезно ухудшиться и миллионы людей останутся без тепла, электричества, воды, газа и даже без крыши над головой. [32, с.25]

В настоящее время руководством страны и администрацией ряда городов и регионов приняты важные документы, определившие содержание реформы ЖКХ. Имеются два альтернативных подхода к реформированию жилищной сферы. Согласно первому из них приоритет отдается снижению расходов бюджета в части финансирования жилищной сферы для освобождения средств, которые могут быть направлены на социальные нужды и на другие жизненно важные потребности населенных пунктов. Признавая актуальность и обоснованность такого подхода, отметим, что практически он может быть реализован путем переложения чрезмерно высоких издержек городского хозяйства на плечи потребителей и соответствующего повышения тарифов на жилищно-коммунальные и прочие услуги.

При втором подходе приоритет отдается структурной перестройке хозяйственных отношений в жилищно-коммунальном секторе путем его демонополизации, повышения эффективности управления, создания конкурентной среды, действенного ресурсосбережения и т.п. Совершенствование тарифной политики и увеличение доли платежей населения является составной частью реформ, но повышение тарифов должно проводиться только по исчерпанию возможностей комплекса экономико-организационных и институциональных мер, не затрагивающих непосредственно интересов населения и создающих условия для снижения уровня затрат и повышения эффективности функционирования предприятий городского хозяйства. Данный путь реформирования представляется правовым и реально осуществимым.

Важнейшей стратегической целью развития жилищной сферы является повышение качества жизни путем улучшения жилищных условий, повышения сохранности жилищного фонда и уровня жилищно-коммунального обслуживания граждан в соответствии с действующими стандартами качества. Исходя из этой базовой цели, формируются целевые ориентиры:

§ снижение производственных издержек;

§ снижение расходов бюджета на содержание жилищной сферы;

§ смягчение для населения негативных последствий реформы;

§ повышение уровня жилищной обеспеченности населения;

§ повышение качества жилья;

§ повышение уровня технического содержания жилищного фонда;

§ повышение качества коммунальных услуг по водо-, газо-, электро- и теплоснабжению;

§ обеспечение потребностей населения в холодной воде, горячем водоснабжением, в теплоснабжении, в электроэнергии;

§ повышение качества содержания придомовых территорий и др. [36, с.3]

Как следует из этого перечня целевых установок, особое внимание здесь уделяется качественным подходам. Включение качественных целей позволяет перейти на принципиально иной уровень управления данной системой, но это связано с трудностями количественной оценки качественных параметров. Для ее решения предлагается использовать квалиметрические методы определения качественных показателей, методы экспертных оценок и социологические опросы потребителей.

Перечень целевых ориентиров и показателей с их количественными значениями приведен в табл.1. Отметим, что ряд целевых показателей измеряется в относительных величинах или в баллах в соответствии с действующими или перспективными стандартами, нормами и методиками:

5 баллов - полное соответствие стандартам качества (отличное качество работ или услуг);

4 балла - соответствие стандартам качества по основным параметрам (хорошее качество);

3 балла - выполнение стандартов лишь по важнейшим параметрам (удовлетворительное качество);

2 балла - невыполнение ряда важнейших параметров (не вполне удовлетворительное);

1 балл - полное несоответствие стандарту (неудовлетворительное качество).

Оценка уровня и качества работ и услуг в жилищной сфере должна проводиться с установленной периодичностью и привлечением вневедомственной экспертизы, а также обязательно сопровождаться социологическими опросами населения. Тем самым оценивается уровень достижения целей и эффективность реализации проводимых мероприятий.

Основным вопросом реформирования жилищной системы в настоящее время является обоснование приоритетных направлений и первоочередных мероприятий реформы с указанием последовательности их осуществления.

Таблица 1

Стратегические цели и целевые показатели реформирования жилищной сферы

Цель	Целевой показатель	Значение целевого показателя	Примечание
		2000 г.	2003 г.	2008 г.
1. Повышение уровня жилищной обеспеченности населения	Уровень жилищной обеспеченности, кв.м. общей площади на жителя	17,8	19,5	22	Норма составляет 22-24 кв.м. (в европейских городах 40-60 кв.м.)
2. Повышение качества жилья	Качество жилья, баллы	2,0	2,5	3,5	Качество жилья определяется экспертными оценками
3. Повышение качества работ и услуг в ЖКХ	Качество работ и услуг, баллы	2,0	3,0	4,0	В соответствии со стандартами
4. Снижение производственных издержек	Степень снижения издержек, %	-	20-30	40-60	По отношению к базовому периоду
5. Снижение расходов бюджета на содержание ЖКХ	Степень снижения бюджетных затрат, %	-	30-40	60-80	По отношению к базовому периоду
6. Смягчение для населения негативных последствий реформирования	Допустимая доля расходов граждан на оплату услуг ЖКХ, % к доходу семей	16	20	25	В соответствии с концепцией реформы ЖКХ в РФ
7. Повышение уровня технического и санитарного содержания жилищного фонда города	Уровень технического и санитарного содержания жилищного фонда, баллы	3,0	3,5	4,0	Определяется экспертно по специиальной шкале, разработанной на нормативной основе
8. Повышение качества коммунальных услуг	Качество услуг для населения: - воды; - газа; - электричества; - тепла	3 4 3 3	3,5 4,5 3,5 3,5	4,0 4,5 4,0 4,0	Определяется экспертами в соответствии с действующими нормами и стандартами
9.Обеспечение потребностей населения в воде	Уровень обеспеченности населения водой, л/чел. в сутки	300	220	180	Фактич. потреб. воды в европ. городах - 140-160 л/чел./сутки
10.Обеспечен.потребностей населения в электроэнергии	Уровень обеспечения потребностей населения в электроэнергии, кВт-час/чел./мес	60	80	100	Обеспечение населения электроприборам определяет рост объемов электроэнергии

Важным фактором является Ресурсное обеспечение жилищной реформы. Для реализации реформы и достижения требуемого уровня развития жилищной сферы необходим целый комплекс обеспечивающих мер. К их числу относятся меры по организационно-методическому, правовому, кадровому, техническому, финансовому, информационному, маркетинговому, социально-психологическому и другим видам обеспечения. Без их глубокой проработки эффективность реформирования и последующего развития жилищной сферы будет крайне низка. [40, с.53] Поэтому кратко остановимся на некоторых обеспечивающих мероприятиях.

Организационно-методическое обеспечение предусматривает создание стройной системы по разработке, реализации, корректировке и доработке целой системы планово-программных и проектных документов и методических материалов. Предусматривается необходимость разработки комплексной Программы реформирования и развития жилищной сферы, включающей систему взаимосвязанных программ, схем и проектов. К их числу можно отнести программу реформирования жилищно-коммунального хозяйства, программу реконструкции центральных районов и модернизации типового жилищного фонда, жилищные проекты, новую методику оплаты жилья и коммунальных услуг и др.

Правовое обеспечение предусматривает разработку и принятие на уровне муниципального образования и выход с законодательной инициативой на более высокий уровень управления пакета нормативно-правовых документов и положений по обеспечению необходимых условий для реформирования и развития жилищной системы. В их число целесообразно включить законы и положения об энергоресурсосбережении, о минимальных социальных стандартах и др.

Важнейшей подсистемой является финансовая. Разработка механизма финансирования в настоящее время является приоритетной. Это особенно важно в условиях поэтапного перехода отраслей жилищно-коммунальной сферы на самофинансирование. В связи с этим необходимо разработать программу перехода жилищного хозяйства на принципы самофинансирования, выявить источники ресурсообеспечения и возможности их привлечения.

Необходимым условием организации эффективного управления ЖКХ является полная, достоверная и своевременная информация о состоянии жилищного фонда и коммунальных объектов, об уровне и качестве жилищно-коммунального обслуживания населения, о процессах, происходящих в различных его звеньях, с позиции комплексной оценки результатов развития ЖКХ.

Рассмотрим Содержание программы реформирования и развития жилищного хозяйства. Программа имеет следующую структуру: анализ ситуации, обоснование целей и задач, прогнозирование ситуаций и оценка последствий принимаемых решений, принятие конкретных мер и разработка механизма их реализации.

Основными этапами разработки программы являются следующие.

§ Анализ сложившихся условий и достигнутого уровня развития жилищной сферы на данной территории, включая уровень жилищной обеспеченности и жилищного обслуживания населения, выявление и постановка реальных проблем.

§ Формулировка целей по улучшению жилищной обеспеченности граждан и развитию жилищного хозяйства района, прогнозирование важнейших показателей данной сферы.

§ Обоснование основных направлений и первоочередных мероприятий по решению жилищной проблемы и повышению уровня жилищного обслуживания населения в районе.

§ Разработка механизма реализации намеченных целей.

На первом этапе целесообразно обратить внимание на содержание и важнейшие аспекты жилищной проблемы на данной территории. Формирование данного раздела программы целесообразно начать с характеристики состава, структуры и уровня благоустройства жилищного фонда района. При этом определяется размер жилищного фонда и его распределение по принадлежности, формам собственности, уровню капитальности, срокам постройки и по техническому состоянию.

Формулируя цели программы, необходимо обосновать важнейшие направления и методы по решению жилищной проблемы и повышению уровня жилищно-коммунального обслуживания населения городов и муниципальных образований как важнейшего аспекта повышения качества жизни населения в условиях становления рыночных отношений и местного самоуправления.

Прогнозирование развития жилищного комплекса проводится на основе достигнутого уровня жилищной обеспеченности в базисном периоде, действующих нормативов, принятых ориентиров и потенциальных возможностей ресурсного обеспечения. В связи с наличием нестабильных факторов развития прогнозы целесообразно разрабатывать в нескольких вариантах, отличающихся возможностью привлечения бюджетных средств и централизованного финансирования.

На следующем этапе разработки программы обосновываются основные направления и первоочередные мероприятия по содержанию и развитию жилищного комплекса населённого пункта.

Далее рассматриваются вопросы разработки обеспечивающих подсистем программы, т.е. нормативно-правового, организационно-методического, информационного, кадрового и др. видов обеспечения предлагаемых направлений по развитию жилищно-коммунального комплекса.

Как же идет реализация и каковы результаты реформирования жилищной сферы. Во многих городах и крупных населённых пунктах сформулированы службы заказчика на работы в области содержания и ремонта жилищного фонда. Часть жилищно-эксплуатационных организаций получила статус подрядных государственных или муниципальных предприятий. Наряду с государственными появились также коммерческие фирмы и организации. Проведена значительная работа по формированию действенной системы выдачи субсидий малообеспеченным гражданам. Одновременно проведены отдельные меры по реформированию сферы коммунального хозяйства, но они не были столь показательными, как в жилищной сфере.

В то же время проведение указанных мероприятий и полученные результаты свидетельствуют, что поставленные цели реформы полностью не достигнуты: улучшение работы жилищных организаций и повышение уровня жилищно-коммунального обслуживания граждан не произошло. Выявились заметные недостатки в разработке и проведении реформы. [43, с.27]

Следует отметить недостаточную комплексность проведения реформы. Основное внимание в ней уделено реформированию жилищного хозяйства, но крайне недостаточны меры, по реформированию коммунального сектора. Слабо проработаны вопросы регулирования капитального ремонта жилищного фонда. Не определены организационно-экономические основы и возможности проведения капитального ремонта и реконструкции жилищного фонда в новых условиях хозяйствования. В большинстве крупных населённых пунктах конкурентная среда в сфере ЖКХ фактически не создана. [36, с.6]

Отметим также неготовность экономико-управленческих служб государственных жилищных организаций к работе в новых условиях хозяйствования, проведению самостоятельной экономической политики, формированию современной системы менеджмента и маркетинга, изучению рынка и поиску новых источников доходов.

Значительная часть населения также психологически не готова к реализации реформы и необходимости повышения ответственности за пользование и содержание жилья. Многие люди до сих пор не понимают сути жилищно-коммунальной реформы и смысла проводимых мероприятий.

Подводя итог первого раздела дипломного проекта, можно сделать следующие выводы.

Жилищная и коммунальная сфера сегодня - это многоотраслевой комплекс, в котором пересекаются все социально-экономические, организационно-технические вопросы, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием потребителей, включая население. В 1990-е гг. жилищно-коммунальное хозяйство создало плацдарм постсоветского развития нашего государства, но сегодня потенциал этой отрасли исчерпан полностью. Как единый объект управления жилищно-коммунальное хозяйство уже не существует ни на федеральном, ни на региональном уровнях власти: ЖКХ относится к компетенции органов местного самоуправления. [29, с.58]

В настоящее время налицо кризис коммунальной инфраструктуры городов и населенных пунктов. Особенно ярко это проявляется в период зимней эксплуатации объектов ЖКХ.

1.3 Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Политика приватизации поощряется и проводится во всем мире на протяжении последних двадцати лет. По замыслам ее сторонников преимуществами приватизации должны стать увеличение эффективности, снижение цен, большие инвестиции и повышение динамизма. Приватизация рассматривается как один из центральных политических элементов в процессе преобразования бывших коммунистических государств в государства с рыночной экономикой. Приватизацию поддерживают международные организации, в т. ч. Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также транснациональные компании. Европейский союз (ЕС) официально сохраняет нейтральную позицию по отношению к приватизации, однако на практике активно поощряет государственно-частные партнерства (ГЧП).

Особо привлекательный вид придается приватизации в связи с экономической политикой, целью которой является сокращение правительственных заимствований на государственном и муниципальном уровнях. Давление в пользу приватизации в отношении экономического сближения стран-членов ЕС усиливается правилами об ограничении государственных заимствований 3% ВВП, а также выдвигаемыми во многих странах условиями МВФ, требующими сокращения государственных заимствований и расходов. Приватизация или ГЧП позволяют переместить заимствования в частный сектор и таким образом используются в качестве "безболезненных" способов сокращения заимствований для достижения политических целей.

Либерализация поощряется по схожим причинам: открытие рынков предполагает создание конкурентной среды, которая, в свою очередь, должна привести к более высокой эффективности и сниженным ценам. Центральное место в политике ЕС занимает создание "внутреннего рынка", при котором государства-члены должны открыть собственные рынки для компаний из любой страны ЕС. В 90-е годы прошлого столетия этот подход применялся и в отношении коммунального хозяйства, в т. ч. электро- и газоснабжения (но не водоснабжения), поэтому для всех стран Евросоюза стали обязательны либерализация таких видов обслуживания и прекращение монополий в этой сфере. На мировом уровне либерализации активно содействуют международные финансовые учреждения и транснациональные компании, особенно через ВТО, где понятие либерализации сферы услуг включает коммунальное и прочее общественное обслуживание.

Такого рода стратегии широко применяются не только в производственных отраслях, но и в сфере общественного обслуживания, в частности коммунальных услуг, таких как электро-, газо-, водоснабжение, а также телекоммуникаций, т. е. в отраслях, имеющих крупные активы и обладающих высокими доходами за счет взимания платы за услуги первой необходимости. Однако реальный опыт отраслей коммунального обслуживания зачастую показывает, что ожидаемого улучшения положения с ценами и инвестициями не происходит, компании сталкиваются с более высокими рисками и более низкой рентабельностью, чем предполагалось, и во всем мире наблюдается широкое общественное и политическое сопротивление приватизации этих отраслей. В результате, особенно в последние пять лет, все больше пересматривается политика приватизации и либерализации в коммунальном секторе.

Директивы ЕС требуют либерализации рынков электро- и газоснабжения. Поэтому у государств-членов нет выбора, кроме разделения производства, передачи и распределения электроэнергии и открытия собственных рынков для конкурентов. Директива ЕС не требует приватизации, однако большинство стран ЕС фактически приватизировало свои предприятия электроснабжения, хотя некоторые компании остались в общественном секторе, в т.ч. те, которые распространили деятельность за пределы своих стран (французская компания "EdF" и шведская "Vatennfall"). В нескольких штатах США отменены планы осуществления полной либерализации после того, как в 2000 г. калифорнийскими картелями были взвинчены цены на предоставляемые услуги. Несмотря на то, что подавляющее большинство компаний находится в частной собственности, некоторые из них все еще пребывают в общественном секторе, что считается более эффективным. В Лос-Анджелесе (Калифорния) коммунальные услуги предоставляет интегрированное предприятие общественного сектора, и повышение цен 2000 г. не затронуло этот город.

Что касается водоснабжения в ЕС, то директивы о либерализации не принято, и в ближайшее время ее принятие маловероятно. Несмотря на активное поощрение Европейской комиссией ГЧП, масштабы приватизации в этой отрасли невелики: более двух третей услуг водоснабжения в ЕС предоставляются муниципальными службами, а в Нидерландах даже принят закон, запрещающий приватизацию в этой сфере. В США большая часть попыток работающих в отрасли водоснабжения транснациональных корпораций взять на себя функции муниципальных служб оказалась безуспешной. Таким образом, услуги водоснабжения в США в основном (около 85%) обеспечиваются муниципальными предприятиями.

Транснациональные компании стремительно покидают международную сцену, как в водоснабжении, так и в энергоснабжении вследствие провала попыток получить достаточную прибыль, враждебного отношения к приватизации со стороны общественности и политических кругов, а также других рисков, таких как девальвация валют.

Крупнейшие транснациональные компании в водоснабжении - французские группы компаний "Suez" и "Veolia" - в течение последних трех лет сворачивают свою деятельность в развивающихся странах. Все следующие после них по масштабу международные компании-операторы проданы или в данный момент продаются их материнскими компаниями.

На протяжении последних пяти лет большое количество компаний электроснабжения отошли от деятельности на международном рынке. Почти все американские компании ушли из Европы, а также с рынков развивающихся стран, а транснациональные компании со штаб-квартирами в странах ЕС прекратили свою деятельность почти во всех частях мира, за исключением самой Европы. Европейские компании постепенно концентрируются, образуя континентальную олигополию. Почти половина всей электроэнергии в Евросоюзе производится компаниями, принадлежащими пяти группам: "EdF", "RWE", "E.on", "Enel", "Vattenfall". Эти компании продолжают скупать меньшие по размеру компании, усиливая тем самым свое господство.

Международные финансовые учреждения вынуждены пересматривать проводимую ими политику пропаганды приватизации. С 2003 г. Всемирный банк признает, что приватизация не привлекла инвестиции в целях развития инфраструктуры водо- и электроснабжения. Банк выработал ряд политических документов, в которых анализируется несостоятельность приватизации, подвергается переоценке проводимый политический курс, а также признается важность общественного сектора и государственного финансирования в указанных отраслях. В документе, недавно подготовленном одним из ведущих экономистов Всемирного банка, говорится, что основная нагрузка по финансированию значительной части инвестиционных потребностей скорее ляжет на плечи всех налогоплательщиков, нежели потребителей услуг, проживающих в каком-то определенном районе, по крайней мере, в таких капиталоемких отраслях, как транспорт, водоснабжение и канализация.

Пересмотрев свои политические подходы, откорректировав общий курс и допустив более широкое привлечение государственных инвестиций в инфраструктуру, МВФ предостерегает об опасности поддержки ГЧП за счет государственных гарантий, что в будущем может повлечь за собой возникновение крупных финансовых обязательств. Евросоюз прекратил предпринимаемые в ВТО попытки включить отрасль водоснабжения в переговоры по Генеральному соглашению о торговле услугами (ГАТС), однако продолжает содействовать либерализации энергетики по этим каналам. [44, с.70]

На мой взгляд, наиболее интересный пример реформирования и приватизации в сфере жилищно-коммунального хозяйства, можно увидеть в Англии и Уэльсе. Положительные и отрицательные уроки, вынесенные из опыта приватизации, можно применить с пользой для многих городов и стран мира. Поэтому сегодня изучение обстоятельств событий, имевших место на протяжении 30 лет в сфере водопроводно-канализационного хозяйства в Англии и Уэльсе, имеет важное значение для обоснования потенциальных изменений в Российской Федерации, даже если политическая идеология, конечные цели и коммерческие механизмы изменений сильно отличаются как по своей природе, так и по масштабности.

Водопроводно-канализационное хозяйство Англии и Уэльса на данный момент является полностью приватизированным и функционирует без государственного управления, финансирования и любой другой поддержки. Приватизация водопроводно-канализационного хозяйства в Англии и Уэльсе в 1989 г. стала наиболее глубоким, комплексным и масштабным примером отчуждения активов (производственных фондов), демонстрации одного из фрагментов широкого спектра коммерциализации и привлечения частного сектора, который когда-либо имел место в сфере ВКХ в мире.

Системы центрального водоснабжения Великобритании начали свое развитие в начале XIX столетия во времена промышленной революции. Будучи в то время частными предприятиями, они потребовали принятия Парламентом законов, которые позволили им вести эксплуатационную деятельность. Размер прибыли этих предприятий регулировался установлением своеобразного потолка, обычно составлявшего 10% от задействованного капитала.

Широкое развитие услуг ВКХ имело место в конце XIX -начале XX вв. в форме муниципальных предприятий, которые формально финансировались из городских бюджетов за счет сборов платежей по налогам на имущество. В результате многие водопроводно-канализационные системы эксплуатировались за счет расширенного государственного субсидирования. По своей природе все эти предприятия были разрозненны, но большинство из них были государственными структурами.

Наиболее значимым преобразованием, имевшим место в структуре ВКХ Англии и Уэльса, можно сказать, даже более глубоким и важным, чем сама приватизация, было преобразование организационной структуры в 1974 г. В то время сотни местных управ и водопроводно-канализационных предприятий, регулируемых муниципалитетами, были объединены в 10 региональных водопроводно-канализационных управлений на принципе распределения по бассейнам рек. Эти управления были все еще государственными структурами и функционировали не только как водопроводно-канализационные предприятия, но и как органы, ведающие вопросами управления в сфере экологии, предотвращения наводнений и осушения земель.

Приблизительно 25% водопотребления в Англии и Уэльсе обеспечивается предприятиями, которые изначально были созданы как частные. Сейчас большинство из них продолжают независимую хозяйственную деятельность по предоставлению услуг.

Приватизация ВКХ Англии и Уэльса является результатом обстоятельств, сложившихся как внутри, так и вне Великобритании. Будучи хозяйственным комплексом национального уровня, водоснабжение участвовало в конкуренции за государственное финансирование с другими комплексами по предоставлению общественных услуг, например больницами и школами, чтобы обеспечить свои потребности в капитальном инвестировании. К концу 70-х гг. прошлого века инфляция в Великобритании была очень высокой, и государственные расходы были жестко сокращены, в основном под давлением Международного валютного фонда.

В результате сокращения капитальных затрат инвестирование в сферу водоснабжения в начале 80-х гг. упало до 1/3 объемов финансирования, имевших место в предыдущем десятилетии. Поэтому наблюдался растущий регресс в обслуживании и восстановлении систем, кроме того, предприятия ощущали давление, связанное с повышением стандартов качества питьевой воды и очистки сточных вод. Последнее требование было регламентировано законодательными актами Европейского Союза. В период 1989-2005 гг., чтобы выполнить стандарты, установленные ЕС, потребовалось бы около 80 млрд. долл. США. Британское правительство было не в состоянии изыскать эти средства в условиях доминирования политического курса на снижение налогов и общих государственных расходов.

Ряд упомянутых обстоятельств сошлись воедино в условиях усиления политической идеологии того времени, благоприятствовавшей приватизации ВКХ. Газо-, электроснабжение и услуги электросвязи уже были приватизированы в порыве массовой продажи акций консервативным правительством Маргарет Тетчер в середине 80-х гг. В то время к приватизации в этой сфере просматривался большой государственный интерес, но ВКХ было признано наиболее сложным и противоречивым объектом приватизации.

Таким образом, для обеспечения емких потребностей капитального инвестирования, при сложившейся политической доктрине, ВКХ Англии и Уэльса в 1988 г. было приватизировано. Изначально (в 1989 г.) существовавшие операционные активы и обязательства управлений были объединены в государственные компании, функционировавшие только в секторе водоснабжения и водоотведения и находившиеся в едином владении государства (подразделения, занимавшиеся вопросами управления реками, осушением земель, предотвращением наводнений и экологией были объединены в государственное агентство, позднее преобразованное в Национальное управление рек, которое оставалось в государственной собственности и позднее было трансформировано в Агентство по экологии). Компании были реструктуризированы с целью повышения их привлекательности для частных инвесторов. После проведения широких общественных и рекламных кампаний их акции были проданы в декабре 1989 г. на Лондонской фондовой бирже. В настоящее время, после короткого периода, когда государство оставляло в своем владении контрольный пакет ("золотую акцию"), дающий право в некоторой степени контролировать деятельность предприятий, все акции находятся в частном владении.

...