Роль и значение международных источников в сфере социального обеспечения

Нормативные договоры получили распространение в конституционном, гражданском, трудовом, международном, праве социального обеспечения и других отраслях права. Договор с нормативным содержанием имеет определенные свойства: содержит норму общего характера, добровольность заключения, общность интересов, равенство сторон, взаимную ответственность, правовое обеспечение.

В Российской Федерации возник новый вид нормативного договора, имеющий важное значение для социального обеспечения, - это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и органами субъектов Федерации. Допуская широкую возможность регулирования договором отношений между различными субъектами Федерации и внутри самих субъектов, законодатель закрепил положение, согласно которому в случае несоответствия Конституции РФ положений договора действуют нормы Конституции РФ.

Договоров, в которых упоминаются вопросы разграничения правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в области регулирования отношений по социальному обеспечению, немного. По мнению Д.И. Рогачева, с которым можно согласиться, в долгосрочной перспективе все большее значение будет приобретать разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в области социального обеспечения на основе федеральных законов*(266), о чем свидетельствуют соответствующие статьи действующих Федеральных законов (“Об основах обязательного социального страхования” от 16 июля 1999 г. (ст. 2, 5); “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” от 17 декабря 2001 г. (ст. 1); “О занятости населения в Российской Федерации” от 19 апреля 1991 г. (ст. 7); “О ветеранах” от 12 января 1995 г. (ст. 14-15, 17-22) и др.).

Главную, ведущую роль в системе источников российского права, в том числе и права социального обеспечения, играют нормативные правовые акты. Их большой удельный вес по сравнению с другими источниками связан прежде всего с повышением роли государства в регулировании общественно значимых отношений. Давая характеристику нормативному правовому акту и его отличию от других источников, ученые отмечают, что нормативные правовые акты как источники права имеют организационно-технические и иные преимущества перед другими источниками права. В чем эти преимущества? Во-первых, в том, что у издающих их государственных органов гораздо больше координационных возможностей, чем у всех иных нормотворческих институтов, для выявления и отражения в праве не только групповых, классовых, индивидуальных, но и общих интересов. Во-вторых, в том, что благодаря четким традиционно сложившимся правилам изложения содержания нормативного правового акта он считается лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, в том, что нормативный правовой акт в силу своей четкости и определенности более легок в применении, чем другие формы. На него, как подмечают теоретики и практики, легко ссылаться при разрешении дел, вносить в него коррективы, осуществлять контроль за его исполнением*(267).

Не возражая против приведенных доводов, следует дополнить, что нормативные правовые акты являются результатом правотворческой деятельности не всяких, а лишь компетентных (уполномоченных на то законом) органов, принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке, их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (экономическими, организационными, принудительными и др.), обеспечены более высокой доступностью ознакомления.

Нормативный правовой акт рассчитан на регулирование наиболее типичных, массовых отношений, неопределенного числа случаев, действует непрерывно, не персонифицирован, адресован большому числу лиц, попавших в конкретную жизненную ситуацию. Этими признаками нормативный акт отличается как от актов применения права, где речь идет о применении нормы к конкретному единичному случаю, определенному лицу, так и от актов толкования права, где речь идет о разъяснении того, как нужно понимать уже имеющуюся норму, т.е. акт толкования не содержит норм права, выполняет вспомогательную функцию.

Таким образом, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме полномочным правотворческим органом, направленный на возникновение, изменение или отмену правовых норм, как обязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.

В Конституции РФ закреплена система источников права, главное место среди которых занимают сама Конституция РФ, законы, подзаконные нормативные правовые акты, которые, по выражению А.В. Мицкевича, составляют “становой хребет” всей системы источников права*(268).

Нельзя не согласиться с мнением ученых о том, что из анализа содержания Конституции РФ можно вывести определенные принципы системы источников права*(269).

Первым и главным из этих принципов является признание и закрепление в Конституции РФ (ст. 2) прав и свобод человека как высшей ценности, а защиты прав человека и гражданина - как обязанности государства. Конституция РФ признает права и свободы человека и гражданина “непосредственно действующими”. Данная норма ст. 18 Конституции не развернута до конца, но ее смысл состоит в том, что никакой закон не может попирать права человека, записанные в Конституции и в международных обязательствах государства. Именно права человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Такая характеристика дана в Конституции для того, чтобы любой закон и любой иной акт государственной власти могли считаться правомерными только при условии соблюдения ими прав человека и гражданина. Именно из этих позиций должен исходить Конституционный Суд, признавая неконституционными отдельные положения законодательства.

Второй принцип системы источников права состоит в закреплении за Конституцией РФ и федеральным законодательством верховенства и высшей юридической силы на всей территории России (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). При этом все законы или иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции.

Данный принцип должен соблюдаться неукоснительно. Однако его соблюдение обусловлено применительно к федеративному устройству России двумя главными положениями:

разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73 Конституции);

прямым закреплением верховенства федеральных законов только по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов и их приоритета над законами субъектов Федерации (ст. 76 Конституции). Наряду с этим закреплено положение о приоритете законов субъектов Федерации, принятых по предметам их собственного ведения (ч. 6 ст. 76).

Третий принцип связан с приоритетом международного права над правом внутригосударственным. Это вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции. Тем самым законодательно закреплена приверженность России мировому правопорядку, олицетворенному в международных договорах, и особенно в общепризнанных принципах и нормах международного права.

Таким образом, вопрос о верховенстве законов регулируется с учетом отмеченных выше особенностей. В советском государстве подобные положения не могли быть признаны, поскольку приоритет союзного закона над республиканским был абсолютным, а приоритет международных договоров признавался не для всех случаев, а только в отдельных отраслях права.

Переходя от общих принципов системы источников права к источникам права социального обеспечения, следует отметить, что право социального обеспечения, как совокупность юридических норм, регулирующих сложный комплекс общественных отношений, которые складываются в связи с предоставлением гражданам денежных выплат в виде пенсий, пособий, компенсаций, социальной помощи, различного рода социальных услуг, медицинской помощи и др., состоит из множества нормативных правовых актов, система которых обусловлена спецификой предмета и метода данной отрасли.

Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным*(270).

“При такой трактовке сочетания уровней правового регулирования, как пишет Д.И. Рогачев, находит адекватное отражение сложная множественность, иерархичность таких уровней: и дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), и одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, и социально-партнерское регулирование, органично дополняющее как федеральный (Генеральное, отраслевые, межотраслевые соглашения), региональный (региональные соглашения), так и локальный (коллективный договор) уровни регулирования отношений по социальному обеспечению”*(271).

Данная черта метода является новейшей и отражает переход России к федеративному устройству, выделению самостоятельного муниципального уровня власти, развитию социально-партнерских отношений.

Пронизывающим все уровни, стержневым для правового регулирования элементом этого разграничения является специфика предмета права социального обеспечения. Поскольку соответствующие отношения являются распределительными по своему характеру, экономический базис (отношения собственности) жестко предопределяет использование правотворцем определенного сочетания уровней регулирования.

Анализ источников права социального обеспечения показывает, что данная система носит многоуровневый характер: федеральный, региональный, муниципальный, локальный. Каждый уровень нормативных правовых актов тесно связан с другими и одновременно имеет свои цели, задачи, особенности в обеспечении полноты, рациональности, скоординированности, правового регулирования социального обеспечения в целом по России.

Источники права социального обеспечения можно классифицировать по различным основаниям в зависимости от целей исследования:

1) по юридической силе, субординации (классически выделяют законы и подзаконные акты);

2) по предмету регулирования - акты общего характера и относящиеся к отдельным институтам;

3) по органам, принявшим акт, - источники, принятые: высшим органом законодательной власти, Президентом РФ, высшим органом исполнительной власти - Правительством РФ, другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления; локальные акты, принятые работодателем в конкретной организации; акты социального партнерства, принятые совместно работниками, работодателем (либо их объединениями), иногда с участием органов государственной власти различного уровня;

4) по сфере действия - международные, федеральные, региональные, муниципальные, локальные;

5) по степени обобщенности и действию по кругу лиц - общие, распространяющиеся на всех лиц, и специальные - для отдельных категорий (классификация, свойственная источникам именно права социального обеспечения);

6) в зависимости от финансовых источников, за счет средств которых осуществляется социальное обеспечение, - нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение за счет средств обязательного социального страхования и за счет бюджетных ассигнований;

7) по содержанию - отраслевые и комплексные. К числу отраслевых относятся такие, которые регулируют общественные отношения исключительно в сфере социального обеспечения. В комплексных актах содержатся нормы, относящиеся к нескольким отраслям права, например нормы Закона РФ “О занятости населения в Российской Федерации”;

 по действию источников во времени - акты временного характера (где время окончания действия акта определяется конкретной датой либо наступившим событием) и акты с неопределенным сроком действия.

Для настоящей работы важное значение имеет иерархия нормативных правовых актов, их классификация по юридической силе.

Федеральная система источников права социального обеспечения состоит из следующих звеньев:

1. Конституция Российской Федерации. Она является высшим нормативным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соответствовать все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Конституция РФ определяет основные долгосрочные направления социальной политики государства, закрепляет право граждан на социальное обеспечение. Конституция является юридическим фундаментом, определяющим содержание других законов России.

Многие ученые обозначают Конституцию как Основной закон или называют ее законом законов*(272). Спорно ставить знак равенства между этими понятиями по следующим причинам*(273).

В Конституции РФ отсутствует понятие “Основной закон”, что осуществлялось ранее в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. В ней, наоборот, в самых различных словосочетаниях проводится разграничение между конституцией и законами как самостоятельными источниками права. При этом используются следующие формулировки: “Конституция Российской Федерации и федеральные законы”, “Конституция Российской Федерации, федеральные законы и указы Президента Российской Федерации”, “Конституция Российской Федерации и законы” и т.д. Следовательно, понятие “законы”, использованное в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, охватывает группу федеральных законов и на Конституцию не распространяется. Видимо, это не издержки юридический техники, а осознанная позиция конституционного законодателя, который целенаправленно разводит понятия Конституции РФ и законов, не обозначая Конституцию в качестве Основного закона.

Основной закон как юридический документ показывает место Конституции в системе правовых актов, в то время как сама Конституция занимает доминирующее место не только в системе права, но и в обществе. Ключевое отличие Конституции от Основного закона состоит в том, что первая обладает и юридическим верховенством, и высшей юридической силой, в то время как Основной закон может обладать лишь последней.

Обозначив Конституцию РФ в качестве Основного закона, нельзя упускать важную юридическую тонкость: 1) к числу законодательных актов Конституцию РФ можно отнести лишь условно, так как она является актом учредительным, принимаемым в особом порядке и находящимся под особой правовой охраной; 2) выступая в роли хоть и Основного закона, но закона, Конституция по смыслу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ по юридической силе будет вынуждена уступить место международным договорам.

В связи с этим важно определить соотношение Конституции РФ с международными договорами.

Для российской Конституции принцип приоритета норм международного права, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, является новым. Принятая в 1993 г. Конституция РФ впервые в отечественной практике признала приоритет в применении правил международного договора по отношению к закону. Однако такого приоритета специально по отношению к Конституции РФ в ней не установлено.

Не говоря о размытости самой правовой конструкции “общепризнанные принципы и нормы международного права”, об отсутствии четких критериев отнесения той или иной нормы к таковым, обратим внимание на объективную потребность официального толкования положений ст. 15 Конституции РФ, что активно предлагается в литературе*(274).

Данное положение Конституции РФ в системе с положениями ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ч. 1 ст. 55 федеральной Конституции позволяет некоторым ученым говорить о приоритетности международных договоров по отношению к Конституции РФ. В пользу такой позиции приводятся следующие аргументы: закрепление прав и свобод в федеральной Конституции производится в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; право каждого в соответствии с международным договором обратится в межгосударственный орган по защите прав и свобод (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ); положения интересующих нас договоров имеют большую территориальную распространенность (действуют на территории двух и более государств) и составляют нормы международного права, которое имеет примат над нормами национального права.

Российская Федерация - это единое государство, основным документом которого выступает федеральная Конституция, а не международный договор. Если бы у нас создавалось союзное государство или конфедерация, то признание такого договора в качестве высшего документа было бы возможно. Но поскольку у нас федеративное государство, то оно функционирует на принципах не международного, а национального (в первую очередь конституционного) права. Международное право к тому же производно от государств, которые создают международное право*(275). Конституционный акт по своей природе обладает большей юридической силой, чем международный договор, являющийся актом международного, но не учредительного характера*(276). И если вступивший в силу международный договор Российской Федерации противоречит федеральной Конституции, то он должен быть приведен в соответствие с ней посредством приостановления или прекращения действия либо применения процедуры его денонсации*(277).

Поэтому мнения правоведов о приоритетности норм международного договора над федеральной Конституцией нельзя разделить*(278). В пользу заявленной позиции можно привести ряд аргументов, исключающих приоритет международных договоров над федеральной Конституцией:

1) Действующая Конституция РФ, в отличие от предшествующих ей Основных законов РСФСР, официально таковым не обозначена. Следовательно, анализируемый документ не подпадает под действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, провозглашающей приоритет международного договора над законом.

2) Сомнительна возможность юридического приоритета международных договоров, установленного в Конституции РФ, над самой федеральной Конституцией РФ. Представляется, что правовой акт, устанавливающий доминирующее положение международных договоров над законами, вряд ли может допускать такой примат над собой.

3) Из анализа положений ст. 14, 15 Конституции РФ следует, что международный договор, являющийся правовым актом, действующим на территории России, не может противоречить федеральной Конституции.

С учетом изложенного, а также положения п. “г” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, предусматривающего проверку не вступивших в силу международных договоров на соответствие федеральной Конституции, можно уверенно заявить о безусловном приоритете конституционных норм над положениями международных договоров.

2. Изменение социально-экономической и политической ситуации в стране привело к расширению состава источников. Правовая база для этого заложена Конституцией РФ, в соответствии с которой общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы страны (ч. 4 ст. 15). Подобной нормы не было в советских конституциях. Система социального обеспечения, созданная в СССР, во многих отношениях превосходила международные стандарты, разработанные для стран с совершенно иным экономическим укладом.

Распад СССР, формирование экономики рыночного типа и сопровождающие этот процесс кризисы, включение России в мировой рынок труда и капитала, вступление в Совет Европы, активные миграционные процессы требуют согласования действий, выработки совместных решений для урегулирования возникающих проблем.

Международно-правовое регулирование выражается в разработке международных стандартов в области социального обеспечения. Его задачами являются гармонизация и координация законодательства разных стран по вопросам сохранения приобретаемых прав при переезде гражданина из одного государства в другое в процессе трудовой деятельности, а также сохранения приобретенных прав на конкретный вид пенсии или пособия в случаях изменения страны постоянного места жительства*(279).

Международные акты ООН, МОТ, Совета Европы, а также договоры, заключенные государствами в рамках СНГ, двусторонние договоры, ратифицированные Российской Федерацией (или СССР), имеют приоритет перед законами: если международным договором установлены иные правила, то применяются правила международного договора.

3. Следующим звеном федеральной системы источников права социального обеспечения являются законы Российской Федерации. Они имеют верховенство на всей ее территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71-72 Конституции). Они также имеют прямое действие на территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними акты субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).

В случае противоречия между федеральным законом, изданным в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции). Это положение о приоритете федеральных законов обеспечивает единство правового регулирования социального обеспечения в России.

Законы РФ различаются на федеральные конституционные и федеральные законы. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, т.е. последние обладают более высокой юридической силой. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, в особом порядке.

Федеральные законы не должны противоречить Конституции РФ, подлежат официальному опубликованию и без опубликования не применяются.

4. Указы Президента РФ издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией, в том числе и в сфере социального обеспечения.

В отличие от законов, указы Президента могут быть как нормативными, так и ненормативными правовыми актами.

Указы обязательны для исполнения на всей территории России, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам.

Это положение дает основание для вывода о безоговорочном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов*(280). Однако не все ученые разделяют данную позицию*(281). Ссылаясь на принцип разделения властей и полномочия Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимающего меры по обеспечению целостности государства, согласованного функционирования и взаимодействия государственной власти, делается вывод, что Президент полномочен принимать такие меры не только “на основе законов”, но и в отсутствие закона. Президент обязан в подобных случаях принимать нормативные правовые акты для обеспечения Конституции впредь до принятия федеральных законов. В ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию не раз обращалось на это внимание. В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика возможна, считают сторонники данной точки зрения.

Представляется, что данная позиция не совсем верна. Практика правового регулирования отдельных видов социального обеспечения указами вместо законов показывает, что подмена законов указами затягивает принятие законов на долгие годы. Так, Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” было предусмотрено, что государственные служащие обеспечиваются пенсией за выслугу лет в соответствии с федеральным законом. Однако в течение многих лет пенсионное обеспечение государственных служащих осуществлялось на основании Указа Президента РФ от 16 августа 1995 г. “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих”, и только с января 2002 г. вступил в силу соответствующий Закон. При этом ст. 39 Конституции РФ четко закрепляет, что государственные пенсии устанавливаются законом. Отступление от этой нормы позволяет оперативно без обсуждения и гласности ввести указом высокий уровень пенсионного обеспечения только избранным категориям граждан по усмотрению Президента.

Ориентация России на отдельные страны (Испания, Италия, Франция), где Конституциями предусмотрены положения о “делегированном законодательстве”, уполномочивающие президента или правительство принимать акты законодательного характера, не может способствовать повышению эффективности, системности российского законодательства в силу особенностей ее правовой системы, экономического, политического положения.

Помимо указов, Президент издает распоряжения, которые по общему правилу не имеют нормативного значения.

5. Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области социального обеспечения, здравоохранения (ст. 114 Конституции). В этих целях на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам, указам они могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции).

Из этой конституционной формулы прямо вытекают подзаконность и “подуказность” постановлений Правительства РФ, что крайне важно для права социального обеспечения, поскольку нередко Правительство при принятии актов выходит за рамки своих полномочий*(282). Первичные правовые предписания, закрепляющие правомочия граждан материального характера в соответствии с Конституцией, должны устанавливаться законом, а не органом исполнительной власти.

6. Акты федеральных органов исполнительной власти также являются источниками права социального обеспечения. Такие акты издаются полномочными органами утвержденной Президентом структуры этих органов.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”*(283) была введена новая трехзвенная структура. В систему федеральных органов исполнительной власти вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Только федеральным министерствам предоставлено право на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Кроме того, министерства получили право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.

Федеральные министерства издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников организаций соответствующего ведомства.

Однако в ряде случаев федеральные министерства издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. В качестве примера можно привести акты Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Данному Министерству были переданы функции по принятию правовых актов упраздненных Министерства здравоохранения РФ и Министерства труда и социального развития РФ. В Положении о Министерстве здравоохранения и социального развития, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г.*(284), предусмотрено право самостоятельно принимать положения, разъяснения, приказы. В п. 7 Положения закреплена очень важная норма о том, что при осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан.

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Кроме того, для обеспечения скоординированности, системности в правовом регулировании, четкого соблюдения компетенции во все Положения о министерствах внесен типовой пункт, согласно которому министерства не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, актами Президента и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан. Исключение составляют случаи, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и актами Президента РФ и Правительства РФ*(285).

Следующий уровень системы источников права социального обеспечения составляет законодательство субъектов Федерации.

Федеративное государственное устройство России “предполагает территориальную и национальную дифференцированность правовой культуры, наличие региональных очагов права, питающих жизненную силу реального правопорядка”*(286). Законодательство субъекта Федерации отражает особенности, дифференцированность социальной защиты граждан данного государственного образования.

Законодательство субъектов Федерации характеризуется прежде всего наличием конституций республик и уставов других субъектов Федерации, принимаемых ими самостоятельно. Федеральные органы не уполномочены издавать каких-либо предписаний по этим вопросам.

Конституции и уставы субъектов Федерации имеют значение “первоначальных, исходных конституционно-правовых законов”*(287). Приоритетное положение этих актов в системе республиканского законодательства определяется их содержательной характеристикой. Именно в них интегрированы нормы, регулирующие фундаментальные отношения: между человеком и обществом, человеком и государством выведена на конституционный уровень защита основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в сфере социального обеспечения.

Соответствие Конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам является необходимым условием. Обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что в достижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны - и Федерация, и ее субъекты - предпочтительно путем согласительных процедур и заключения договоров о дополнительном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъекта Федерации. Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации, и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов Федерации.

Законы субъектов Федерации также устанавливаются их законодательными органами самостоятельно. Они должны соответствовать Конституции и законам Российской Федерации. По юридической силе эти акты в определенных случаях могут находиться на уровне федеральных законов, так как с января 2005 г. полномочия субъектов Федерации в правовом регулировании целого ряда общественных отношений по социальному обеспечению значительно расширены. При этом следует учитывать, что основные виды социального обеспечения должны закрепляться в законах, а не в подзаконных актах. С этим связана юридическая сила данных источников в системе.

В настоящее время имеют место известные расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации. Существуют и взаимные претензии и разногласия между сторонами. Постепенно они преодолеваются в процессе заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, а в отдельных случаях - решениями Конституционного Суда РФ.

Наряду с законами субъектов Федерации президенты республик, губернаторы, главы администраций краев, областей, автономных округов и автономной области, мэры городов федерального значения, а также правительства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации издают указы, постановления, приказы и инструкции в соответствии с их полномочиями, определенными конституциями, уставами. Эти акты принимаются на основе полномочий каждого из органов в соответствии с конституциями, уставами и законами субъекта Федерации, а также в соответствии с федеральной Конституцией и законами. Они не должны противоречить источникам федерального уровня и субъектов Федерации.

Нормативные правовые акты местного самоуправления являются следующим уровнем системы источников права социального обеспечения. Они являются самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции и законам Российской Федерации и субъектов Федерации системой.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством органы местного самоуправления получили возможность принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”*(288), а также в законах субъектов Федерации. В частности к компетенции местного самоуправления отнесены комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

С принятием Конституции РФ 1993 г. установлено (ч. 2 ст. 132), что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств.

Наиболее широко данное положение представлено в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”*(289).

Как указано в Преамбуле, данный Закон принят в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения.

Федеральным законом предусмотрено решение задач обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

При переходе к системе социальной защиты граждан субъекты Федерации и муниципальные образования должны:

при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;

реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;

не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

В целях обеспечения выполнения данных положений ст. 11 Закона определен порядок безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

На практике появляются случаи распределения компетенции в сфере социального обеспечения с муниципальными образованиями не только законами, но и различными соглашениями, договорами*(290).

К нормативным правовым актам относятся постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых городов и поселков.

Акты муниципальных органов и глав администраций, поселковых и сельских сходов (собраний) граждан устанавливают обязательные нормы права для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в пределах этих территорий.

Таким образом, нормативные правовые акты, принимаемые местным самоуправлением в установленных пределах, обладают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, входят в систему источников права социального обеспечения и имеют перспективу более широкого применения*(291).

Новым для права социального обеспечения является уровень локального регулирования, который органично дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи*(292).

В современной теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности. В некоторых случаях ученые употребляют термин “корпоративные нормативные правовые акты”*(293).

Особенностью источников права данного уровня является их договорный характер, инициатива их принятия исходит не от органов государственной власти и управления, а от сторон этих отношений, которые возникают в рамках конкретных организаций и направлены на оказание дополнительной социальной помощи нуждающимся за счет средств организаций. В локальном регулировании социального обеспечения прослеживается тесная связь с трудовым правом, поскольку на практике, как правило, нормы социального обеспечения закрепляются в коллективных договорах, соглашениях. Крайне редко можно встретить отдельные локальные нормативные правовые акты по социальным вопросам. В настоящее время это, как правило, экономически возможно только в сырьевых отраслях, банковской сфере. Процедура принятия локальных нормативных актов прописана в нормах трудового права.

Рассмотрев систему источников права социального обеспечения по уровням правового регулирования, можно сделать определенные выводы:

Система, как известно, отличается органической связью между элементами, из которых она состоит. При этом в системе источников права социального обеспечения выделяется основной элемент этой системы - Конституция РФ, которая определяет характеристику остальных источников системы, принципы их связи между собой.

Источники права социального обеспечения, являясь составной частью системы источников российского права, характеризуются всеми особенностями, которые свойственны этой системе, - множественностью, строгой иерархией, главенствующей ролью закона.

Множественность источников права социального обеспечения обусловлена тем, что социальные функции государства осуществляются не одним звеном государственного механизма, а в силу разделения властей многими звеньями; нормативные акты издаются не одним, а несколькими органами государства; прослеживается рост абсолютного объема правового регулирования за счет появления новых видов социального обеспечения.

Можно отметить характерное для федеративного государства сочетание централизованного единого и единообразного правового регулирования исходных, принципиальных положений в праве социального обеспечения с децентрализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества федеральных, региональных органов с муниципальным, локальным.

Источники права социального обеспечения образуют систему, включающую только официально (юридически) признанные виды источников, которые представляют собой созданную или санкционированную государством определенную типовую правовую форму (закон, указ, постановление и др.).

С развитием Российского государства система источников права социального обеспечения изменялась и трансформировалась как по форме, так и по содержанию. В последние годы произошло изменение соотношения внутригосударственного и международного права; в системе источников права социального обеспечения особое место занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации.

В праве социального обеспечения все возрастающее значение имеет локальное нормотворчество с активным участием работников (их представителей). Локальные нормы призваны обеспечить наибольшую эффективность социальной защиты в конкретных организациях.

В строгой иерархии источников права социального обеспечения особое место занимают акты специализированных министерств, в частности Министерства здравоохранения и социального развития, которые носят межведомственный характер, имеют общее значение.

Социально-трудовые отношения последних лет регулируются также соглашениями различных уровней, которые являются новыми видами источников права социального обеспечения*(294).

В источниках права социального обеспечения отражается высокая степень дифференциации правового регулирования социального обеспечения отдельных категорий граждан в силу объективных и субъективных факторов.

Таким образом, система источников права социального обеспечения - емкое понятие. Оно выражает положение конкретного источника в общей системе, отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, соподчиненность по юридической силе, целевую и функциональную связь между источниками, адекватную меру правового регулирования. Отступление от этих критериев приводит к искусственным правовым диспропорциям, когда обилие одних актов сдерживает развитие других, слабость одних актов порождает поток других и превышение ими допустимой меры регулирования, приводит к “войне источников” и невозможности их применения. С другой стороны, четкая системность источников права социального обеспечения упорядочивает процесс правотворчества, правоприменения, обеспечивает доступность реализации права граждан на социальное обеспечение и повышает эффективность их защиты.

Глава 2. Роль и значение международных источников в сфере социального обеспечения

§ 1. Общепризнанные принципы и нормы международного права в системе источников права социального обеспечения Российской Федерации

Одной из характерных черт современного развития российского права считается возрастающая роль и влияние международного права на внутригосударственное право, правовую систему страны. Это явление имеет характер встречных процессов, в результате которых происходят взаимообогащение, взаимопроникновение и определенная трансформация международного и национального права. Осуществление функций международного права возможно лишь при все более тесном взаимодействии с внутренним правом государств. С другой стороны, нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права носит характер объективной закономерности, которая отражает более общую закономерность - углубление взаимодействия национального общества с мировым сообществом*(116).

Решить глобальные проблемы, от которых зависит выживание человечества, государства могут лишь объединив свои усилия, сплотившись в единое цивилизованное демократическое сообщество. Международные правовые нормы выполняют роль ориентира (стандарта) для национального права по соблюдению прав человека законодательными и правоприменительными органами. Реализуемые через национальное законодательство, они призваны способствовать усилению гарантий социальной защищенности всех категорий населения.

Ученые различных отраслей права уделяют пристальное внимание исследованию вопроса о роли и месте общепризнанных принципов, норм международного права, международных договоров в правовой системе России*(117).

Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Кроме того, в ряде статей Конституции РФ указывается на необходимость руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 7, ч. 1 ст. 55 и др.). Но в Конституции РФ не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права, не уточняется их место в правовой системе, что порождает определенные трудности в разрешении возникающих проблем, включая сферу социально-обеспечительных отношений.

Россия входит в мировое сообщество, является членом Организации Объединенных Наций, иных международных организаций, в том числе Международной Организации Труда (МОТ). Она входит в Совет Европы (СЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ), в которых находят свое проявление общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры.

Особое стремление к определенности в вопросах обеспечения более тесной связи внутригосударственного российского законодательства с международным правом, установление четкого порядка имплементации принципов и норм международного права в российское законодательство демонстрирует судебная власть, решающая споры по существу*(118).

Законодательство России часто использует словосочетание “общепризнанные принципы и нормы международного права”*(119).

Однако, несмотря на частое употребление данного термина, ни один международный акт, ни один внутригосударственный источник права его не раскрывает. Доктрина международного права также не дает однозначного ответа, что включает в себя данное понятие. Представляется, что необходимость его четкого определения вытекает, прежде всего, из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Нельзя не согласиться с Ю.С. Ромашевым, подчеркивающим, что “важную регулирующую роль в межгосударственных отношениях играют общепризнанные нормы международного права. В связи с этим задача определения условий, при которых международно-правовые нормы приобретают статус “общепризнанных”, имеет как теоретическую, так и практическую значимость”*(120).

В научной литературе по данной проблеме весьма широко представлены разные точки зрения специалистов различных отраслей права*(121).

Так, С.В. Черниченко отмечает, что “принципы международного права - общепризнанные нормы международного права наиболее общего характера”*(122). В свою очередь, рассматривая термин “общепризнанные нормы международного права”, автор подчеркивает, что общепризнанные нормы считаются таковыми потому, что практически все члены межгосударственного сообщества прямо или косвенно согласились считать их для себя обязательными. Они (нормы) образуют своеобразный каркас международного права*(123).

И.И. Лукашук, осуществляя классификацию норм международного права, обращает внимание на универсальные нормы. Автор под универсальными нормами понимает нормы “общего международного права, обязательные для всех его субъектов. Существование таких норм, а также их значение подчеркиваются в универсальных международных актах. В таких актах и в национальном законодательстве они обычно именуются общепризнанными нормами международного права”*(124).

Е.Т. Усенко, сравнивая международно-правовые и национально-правовые принципы, подчеркивает, что принципы международного права - “это прежде всего его основные, наиболее общие нормы, которые вместе с тем выражают идеи, лежащие в основе всей системы международного права”*(125).

Коллектив авторов курса международного права в 7 томах дает понятие “основные принципы международного права”, под которыми понимаются “исторически обусловленные основополагающие общепринятые нормы, выражающие главное содержание международного права, его характерные черты и обладающие высшей, императивной юридической силой. Принципы являются основополагающими нормами международного права. Важная особенность механизма действия основных принципов заключается в том, что возникающие из них обязательства носят всеобщий характер (erga omnes). Это дает каждому государству право и возлагает на него обязанность принимать меры, направленные против нарушения принципов, даже в случаях, если интересы этого государства непосредственно нарушением не затрагиваются”*(126).

Коллектив авторов учебника “Международное право” под редакцией Ю.М. Колосова и Э.С. Кривчиковой не использует термин “общепризнанные принципы и нормы международного права”. Но при классификации международно-правовых норм упоминают термин “универсальные нормы”, которые “регулируют отношения всех субъектов международного права и составляют общее международное право”*(127), а также “основные принципы международного права”, под которыми понимаются “концентрированно выраженные и обобщенные общепризнанные нормы поведения субъектов международных отношений по поводу наиболее важных вопросов международной жизни”*(128). Основные принципы международного права обладают, с точки зрения авторов, следующими важными характеристиками: универсальность; общепризнанность; основные принципы - принципы jus cogens*(129).

Иные специалисты отождествляют понятия “основные принципы международного права” и “общепризнанные принципы международного права”. Они, в частности, подчеркивают, что общепризнанные принципы международного права обладают не только юридическим, но и политическим, моральным авторитетом. Принципы являются универсальными, т.е. общеобязательными нормами; данные принципы относятся к императивным нормам*(130).

Авторы учебника “Международное право” под редакцией Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунова дают понятие “универсальная норма международного права”, под которой понимается норма, “регулирующ(ая) отношения, объект которых представляет всеобщий интерес и признанные подавляющим большинством или всеми государствами”*(131). Принципы международного права авторы наделяют следующими характеристиками: принципы - это наиболее важные, коренные нормы международного права, являющиеся нормативной основой всей международно-правовой системы; принципы международного права являются наиболее общими нормами; принципы являются общепризнанными нормами, обязательными для всех государств; принципы - это императивные нормы jus cogens, обладающие высшей юридической силой; принципы имеют универсальную сферу действия, определяют содержание и методы сотрудничества государств в различных сферах; принципы международного права взаимообусловлены, имеют комплексный характер*(132).