Регулирование системы управления жилищными комплексами в существующей застройке города Екатеринбурга

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию РФ

ГОУ ВПО «УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ-УПИ»

Кафедра СПиЭН

Допустить к защите

Зав. кафедрой Пекарь Г.С.

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

Регулирование системы управления жилищными комплексами в существующей застройке города Екатеринбурга

Д.С. 291500. 581. 05. Д.П. 05. ПЗ

2005

Содержание

Введение

Глава 1. Развитие и состояние системы управления жилищным фондом

1.1 Развитие системы управления жилищным фондом в России

1.2 Текущее состояние жилищного фонда Российской Федерации

1.3 Развитие системы управления жилищным фондом в г. Екатеринбурге с 1995 года

Глава 2. Анализ существующей ситуации в жилищном секторе

г. Екатеринбурга

2.1 Анализ жилищного фонда города Екатеринбурга по уровню приватизации

2.2 Анализ дислокации жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья в городе Екатеринбурге

2.3 Анализ характеристики жилищного фонда и основных производственных фондов

Глава 3. Моделирование схем управления и разработка предложений в области муниципальной политики

3.1 Определение понятия « имущественный комплекс в жилищной сфере»

3.2 Организация управления многоквартирными домами в условиях новых жилищных отношений

3.3 Разработка предложений по регулированию системы управления многоквартирными домами в сложившейся застройке г. Екатеринбурга

Глава 4. Вопросы безопасности жизнедеятельности

4.1 Организация работы по охране труда в жилищном хозяйстве, ответственность за ее состояние руководящего, инженерно - технического персонала и рабочих

4.2 Пожарная безопасность жилых и общественных зданий

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

Жилье для человека традиционно было и остается одним из главных приоритетов его существования, в связи с чем жилищно - коммунальное хозяйство является ведущей отраслью городского хозяйства.

Потребители - горожане приблизительно 50% времени проводят в среде обитания - жилище, и создания комфортных условий их проживания всегда было одной из важных функций выполняемой органами местного самоуправления.

В системе жилищно - коммунального хозяйства организация управления жилищным фондом приобретает все более первостепенное значение. Повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования системы жизнеобеспечения населения, улучшения качества услуг, оказываемых населению организациями жилищно - коммунального хозяйства, все эти вопросы уже давно были в центре внимания.

В течение многих лет жилищная политика в России была ориентирована на создание и развитие государственной формы жилья. Крайняя степень государственной монополизации строительного комплекса и предприятий жилищно- коммунального хозяйства, доминирование роли единой государственной системы планирования и распределения всех ресурсов привели к тому, что назрела необходимость коренного реформирования жилищного сектора. Ключевым принципом такого реформирования стала демонополизация отрасли.

В ситуации, когда жилищно - коммунальное хозяйство, содержавшееся в прежние годы в основном за счет государственных дотаций, в связи с их сокращением и либерализацией цен, оказалось в критическом положении, была проведена приватизация, в ходе которой государственное жилье передавалось в муниципальную собственность, и тем самым, снималась нагрузка по его содержанию с федерального бюджета.

В настоящее время требуется проведение принципиально новой жилищной политики и превращение ее в один из приоритетов общества. Без существенного повышения доли частного жилищного сектора не сформировать важнейшие составляющие рыночной экономики - рынок жилья и рынок труда.

Все вышеперечисленные факторы обусловили выбор темы дипломной работы и послужили основанием для ее написания.

В основу работы были положены новый Жилищный Кодекс Российской Федерации, Федеральный Закон «О введении в действие Жилищного Кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 г. №189-ФЗ, Постановление Правительства РФ №797 Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно - коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» [8].

В ходе работы были изучены и другие законодательные и нормативные акты, имеющие прямое и косвенное отношение к теме исследования, а также учебная и специальная литература (монографии, брошюры, статьи).

Целью дипломной работы является разработка предложений по приведению системы управления имущественными комплексами существующей застройки города в соответствии с новыми жилищными отношениями.

Объектом исследования работы является сложившаяся система управления жилищным фондом в Российской Федерации.

Предметом исследования - система управления многоквартирными домами города Екатеринбурга в условиях новых жилищных отношений.

Работа состоит из введения, четырех глав и заключения, библиографического списка из 33 наименований и 4 приложений. Работа изложена на 143 страницах, содержит 26 таблиц, 14 рисунков.

В 1 главе рассматривается реорганизация системы управления жилищным фондом в свете новых жилищных отношений. Здесь исследуются такие аспекты, как развитие системы управления жилищным фондом в России, текущее состояние жилищного фонда Российской Федерации и развитие системы управления жилищным фондом в г. Екатеринбурге с 1995 года.

Во 2 главе дается подробный анализ сложившейся застройки г.Екатеринбурга, который состоит из трех составных частей:

- анализ жилищного фонда города Екатеринбурга по уровню приватизации;

- анализ дислокации жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья в городе Екатеринбурге;

- анализ характеристики жилищного фонда и основных производственных фондов.

В 3 главе рассматриваются организация управления многоквартирными домами в условиях новых жилищных отношений и разработка предложений в области муниципальной политики.

В 4 главе - вопросы безопасности жизнедеятельности, а именно:

- организация работы по охране труда в жилищном хозяйстве, ответственность за ее состояние руководящего, инженерно - технического персонала и рабочих;

- пожарная безопасность жилых и общественных зданий.

В заключение содержатся выводы, сделанные в ходе исследования темы, предложения по совершенствованию действующего законодательства и перспективы решения жилищной проблемы в современных условиях.

1. Развитие и состояние системы управления жилищным фондом

1.1 Развитие системы управления жилищным фондом в России

После Октябрьской социалистической революции органы власти нового государства, наряду с изменениями в политическом строе страны, приступили и к социалистическому переустройству хозяйства.

Новое содержание деятельности органов государственной власти в области жилищ потребовало новых форм управления этим хозяйством. Практика централизованного управления жилым фондом до Октябрьской революции не была известна ни одному государству, т.к. повсюду дома принадлежали частным владельцам. Советскому государству предстояло наладить в городах эксплуатацию очень разнообразного домового хозяйства, не располагая опытом в этой области каких-либо органов городского самоуправления. Создание аппарата управления домовым фондом было задачей новой и трудной. Неудивительно поэтому, что система управления домами претерпевала неоднократные изменения.

Начальный период переустройства системы управления домами, известен в истории под названием “великий жилищный передел” во время которого буржуазия выселялась (или просто уезжая из России, бросала свои дома) из своих жилищ и в них вселялись рабочие. После муниципализации в домах жителями создавались домовые комитеты, работа которых заключалась в расселении рабочих, выдаче продуктовых карточек, организации “ликбезов” по месту жительства [11].

Стихийный процесс переселений и уплотнений был упорядочен только после издания ВЦИК в августе 1918 года Декрета “Об отмене частной собственности на недвижимости в городах”. В национализированных домах, наряду с избираемыми домовыми комитетами, стали появляться коменданты, назначаемые местными Советами. Вопросами управления и технической эксплуатации домов ни комитеты, ни коменданты почти не занимались и состояние жилищного хозяйства в городах приходило в упадок. Отсутствие надлежащей эксплуатации и последствия гражданской войны обусловили появления лаконичного термина, знакомого нам по учебникам истории, четко охарактеризовавшего общее состояние дел этого периода в городах - “разруха”.

Первую попытку вывести из кризиса жилищное хозяйство государство предприняло в январе 1919 года - руководством страны было признано целесообразным возвратить местным органам хозяйственные функции. В конце того же года VII Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на децентрализацию городского хозяйства. В губерниях создавались отделы коммунального хозяйства, на которые возлагались функции восстановления и децентрализации полномочий “по вертикали” (от Центра) и “по горизонтали” (от местных органов власти), в городах - образовывались домовые тресты.

После завершения гражданской войны, с переходом к мирному хозяйственному строительству, в стране активизировалась работа по восстановлению разрушенного жилого фонда. Одновременно перед государством встал вопрос об урегулировании правовых норм в области пользования жилья, а также вопрос о более совершенных формах управления жилищным хозяйством.

Вырабатывая новые установки по всем вопросам хозяйственной жизни страны, в марте 1921 года, на X-м съезде партии было принято решение о переходе к новой экономической политике (НЭП), благодаря которой Советское государство могло создать мощную индустрию, являющейся экономической основой дальнейшего развития народного хозяйства страны. В области жилищного хозяйства новая экономическая политика также нашла отражение в ряде мероприятий, направленных на восстановление и упорядочение управления и эксплуатации жилищного фонда:

18 июля 1921 года был издан Декрет о привлечении населения к расходам на ремонт домов, пропорционально занимаемой площади, который гласил, что каждый “…обязан участвовать в расходах деньгами и в случае надобности собственным трудом и материалами в натуре”;

8 августа 1921 года Совнарком РСФСР утвердил “Положение об управлении домами”, в соответствии с которым жильцы дома избирали заведующего домом сроком на один год;

20 апреля 1922 года Постановлением СНК РСФСР в домах муниципализированного и национализированного жилищного фонда введена квартирная плата за пользование жилой площадью (в последствии была отменена Декретом от 27 января 1921 г.), регламентировавшая ставки оплаты в зависимости от социального положения плательщика, от качества квартиры и ее благоустройства, а также величины расходов, необходимых для содержания домовладений.

В этих новых условиях важно было сделать более действенным участие населения в поддержании домов, для чего необходимо было передать дома в ведение коллективов жильцов. Новая форма управления была найдена в виде жилищных товариществ, которые должны были восстановить взятые в аренду дома и осуществлять их надлежащую эксплуатацию. Первые жилтоварищества стали создаваться в Москве после принятием 3 сентября 1921 года Президиумом Моссовета “Положения о жилищных товариществах”. В 1922 году, по опыту Москвы, жилищные товарищества стали образовываться в Одессе, Киеве, Днепропетровске и ряде других крупных городов.

Практика работы созданных Моссоветом жилищных товариществ подтвердила жизненность и целесообразность данной формы участия населения в управлении жилищным хозяйством.

Наряду с привлечением жителей к решению вопросов управления и содержания домов, жилищная политика этого периода, с целью преодоления жилищного кризиса, также стимулировала высвобождение рыночных отношений в жилищном секторе. Для этого была изменена структура базовых институтов жилищной собственности путем ограничения сферы действия института государственного обеспечения, возрождения институтов частного предпринимательства и жилищно-кооперативной собственности.

Жилищная кооперация, в первые годы НЭПа, возникала стихийно, как самостоятельное движение снизу и регулировалась только актами региональных органов власти. Она не была запроектирована заранее, и поэтому в стране была развернута дискуссия о её роли в решении жилищной проблемы трудящихся. Одни считали, что жилищная кооперация является лишь “хитрым приемом” для вовлечения рабочих сбережений в общее русло осуществления хозяйственного плана государства. Другие утверждали, что задачи жилищной кооперации значительно шире: это и участие трудящихся в управлении, и удешевление, и улучшение качества жилья, бережное отношение к жилью, рациональное его использование и т.д.

В итоге дискуссии возобладала точка зрения о том, что перед жилищной кооперацией стоят разнообразные задачи, но главной является привлечение средств населения для того, чтобы хоть в минимальной степени ослабить жилищный кризис на местах. В мае 1924 года XIII съезд ВКП (б) указал, что: “Важнейшим вопросом материального быта рабочих все больше становится жилищный вопрос, который может быть правильно и успешно разрешен не только одними государственными мерами, а также самим населением и его материальным участием. Наилучшей формой в изживании жилищной нужды трудящихся является жилищная кооперация, которая своим небольшим опытом практической работы доказала свою жизненность и целесообразность”.

Впервые в масштабах страны процесс образования и деятельности жилищных кооперативов и товариществ был упорядочен Постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 г. “О жилищной кооперации”. Данным актом устанавливалось три ее вида:

1. Жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТ), призванные использовать и эксплуатировать муниципализированные домовладения;

2. Рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества для строительства новых и восстановления разрушенных домов (РЖСКТ), пользовавшиеся поддержкой государства в виде материальных и финансовых льгот;

3. Общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества (ЖСКТ), объединяющие группы кустарей, ремесленников, лиц свободных профессий, квалифицированных служащих, т.е. слои населения, которые могли создавать кооперативы без прямой поддержки государства.

После принятия Закона 1924 г. ЖАКТы стали возникать во всех городах СССР, и к концу этого года основная часть муниципализированного жилищного фонда была охвачена жилищными товариществами.

На ЖАКТы возлагались задачи двоякого рода: с одной стороны, воспитание у населения чувства хозяина и развитие опыта самоуправления, с другой - эксплуатация жилищного фонда на принципах самоокупаемости. ЖАКТы довольно успешно реализовывали обе эти задачи и действовали как автономные организации, состоящие с коммунальными органами в отношениях арендодателя и арендатора.

К концу НЭПа (1928 г.) были сформированы следующие основные принципы жилищной политики, которые легли в основу Постановления ЦИК и СНК СССР от 4 января 1928 г. “О жилищной политике”:

Усиление темпов строительства новых жилищ;

Упорядочение организации жилищного строительства и его удешевление;

Максимальное накопление средств внутри самого жилищного хозяйства, в частности за счет квартирной платы;

Укрепление и развитие кооперативного жилищного строительства;

Возможно большее привлечение частного капитала в жилищное строительство;

Правильная и целесообразная организация управления и эксплуатации жилищного фонда.

Главный итог данного периода - формирование в стране системы базовых институтов, среди которых было и место институтам частного предпринимательства и жилищно-кооперативной собственности. Хотя следует отметить, что институт частного предпринимательства имел очень ограниченный сектор деятельности, поскольку были ликвидированы частная собственность на землю и коммерческое жилье (коммерческий найм) [10].

В 30-е годы в нашей стране была создана и достигла максимального развития жилищная система с тотальным доминированием института государственного обеспечения, основы которого строились путем последовательного отрицания принципов рыночной экономики в жилищном секторе, сформировавшихся в результате жилищной политики 1921-1928 гг.

Сформировавшаяся к концу 1928 г. практика поддержания разнообразных форм жилищной собственности, внедрения самоокупаемости жилищных отраслей на основе дифференцированной квартплаты, привлечения частного капитала в жилищное строительство и развитие всех форм жилищной кооперации не устраивала идеологов ускоренной индустриализации. С 1929 г. начинается постепенный “демонтаж” так и не успевшего окончательно сложиться экономического механизма жилищного обеспечения, и, прежде всего, было запрещено частное строительство.

В практике работы жилищных органов в этот период была допущена ошибка, выразившаяся в чрезмерном укрупнении домовых трестов и жилищно-арендных товариществ без обеспечения необходимой производственной базы. Иногда в составе одного домового треста находились дома с общим количеством жителей до 80 тыс. Управлять таким большим хозяйством было чрезвычайно трудно - произошел отрыв управленческих органов от общественности жильцов, тресты и крупные ЖАКТы в этих условиях не могли охватить все текущие вопросы эксплуатации домов. Учитывая эти недостатки, в 1931 году было произведено разукрупнение трестов и ЖАКТов.

Наряду с этим, в 1931 году был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством России - Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, при городских Советах, а в городах с районным делением - при райсоветах, создаются районные управления жилищного хозяйства, приоритет в работе которых отдавался строительству жилья.

Доля строительных кооперативов в общем объеме жилищного строительства начинает резко падать. При этом жилищно-строительные кооперативы начинают переходить на тип закрытого хозяйства, обслуживающего нужды определенного промышленного предприятия.

В феврале 1931 г. вводится закон, согласно которому “… работники предприятий, потерявшие с ним трудовую связь, теряют право на площадь в домах этих предприятий и автоматически выбывают из состава членов ЖАКТа”. Окончательное прикрепление работников к их месту жительства и месту работы достигается установлением в декабре 1932 г. единой паспортной системы по СССР и введением обязательной прописки населения.

Принятие двух этих законов поставило жилищную кооперацию (во всех ее формах) в зависимость от промышленных предприятий, а население страны прикрепило к месту проживания и определенному месту работы.

В этот же период вновь обострились противоречия между сторонниками административного управления домами (муниципальные домовые тресты) и жилищной кооперации. Спор был разрешен в пользу последней благодаря обследованию, проведенному рабоче-крестьянской инспекцией (“рабкрин”) в 1930 и 1931 годах и установившему, что жилищно-арендные кооперативы по сравнению с домовыми трестами проявляют больше заботы о ремонте и санитарном состоянии домов, больше уделяют внимания к удовлетворению нужд населения. Жилищно-арендная кооперация признана “рабкрином” наиболее целесообразной формой управления и эксплуатации обобществленного жилищного фонда. Данное обстоятельство смущало государственную бюрократическую систему и дополнительно раздражало тем, что ЖАКТы были независимы и неподконтрольны ей.

До 1937 г. жилищная кооперация все же являла собой небольшие очаги демократического управления, хотя и в очень ограниченной, усеченной форме. Это входило в противоречие с нарастающим централизованным бюрократизмом в управлении, и власть приняла решение о ликвидации жилищно-арендной кооперации и полном прекращении государственной помощи жилищно-строительным кооперативам, обрекая тем самым их на гибель.

В Постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. “О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах”, упразднявшим ЖАКТы, отмечалось, что “… жилфонд ЖАКТов находится в совершенно неудовлетворительном состоянии, поскольку оказался в руках по существу бесконтрольных, независимых от местных Советов мелких коллективов жильцов, лишь формально объединенных в союзы жилищно-арендной кооперации …”.

Обвинение ЖАКТов в неудовлетворительной эксплуатации жилья являлось необоснованным, так как хотя она и действительно не достигала нормального уровня, однако была значительно выше по качеству эксплуатационной деятельности местных Советов, которым и был передан фонд арендной кооперации.

В итоге, вышеназванным Постановлением 1937 г., все существовавшие с 1924 г. виды жилищной кооперации были принудительно реорганизованы в жилищно-строительные кооперативы (ЖСК) и осуществлена их жесткая привязка к государственным и партийным органам. Последним штрихом, ликвидировавшим в стране последние остатки жилищной политики 1921-28 г. (в отношении жилищной кооперации и жилтовариществ) стал “Примерный устав ЖСК”, утвержденный Правительством 31 октября 1939 г.

Исторически период 1937-39 гг. стал периодом всеобъемлющего распространения института государственного централизованного управления, поскольку оба альтернативных института жилищного обеспечения - частного предпринимательства и жилищно-строительной кооперации - были почти ликвидированы.

В период с 1937 года происходило дальнейшее развитие государственного жилищного хозяйства. Обслуживание всего государственного жилья стали осуществлять домоуправления, создаваемые местными советами или заводоуправлениями. Вышеуказанным Законом от 17 октября 1937 г. был установлен общий принцип, на основе которого строилось управление государственным жилищным фондом СССР. Он предусматривал организацию домоуправления в каждом отдельном доме, имеющем площадь свыше 300 кв.м. и допускал объединение в одном домоуправлении небольшой группы домов, с суммарной общей жилой площадью до 3000 кв.м.. Возглавлял домоуправление - управдом, который распоряжался всеми денежными поступлениями от оплаты за жилье населением, аккумулированными на расчетном счету домоуправления.

Вместо разнообразных форм управления домами, сложившихся к тому времени (ЖАКТы, райжилсоюзы, горжилстройсоюзы, рабочие ЖСКТ, домовые тресты, райжилтресты и др.), устанавливалась единая стройная система: домоуправление, райжилуправление, горжилуправление.

По мере увеличения в крупных городах количества домовых управ, для снятия определенной нагрузки с горжилуправлений, в декабре 1938 г. Постановлением ЦИК и СНК РСФСР были введены (с утверждением Устава) коммунальные тресты. Несмотря на эти организационные меры, непосредственное управление жилищным хозяйством по-прежнему оставалась на низовом уровне. Структурам Наркомхоза РСФСР отчасти даже было выгодной самостоятельная деятельность домоуправлений и в апреле 1943 года своим приказом НКХ РСФСР было утверждено “Положение о домоуправлении и работе управляющего домом”. Одновременно многие министерства и ведомства, имеющие жилищный фонд, используя военное положение в стране, недооценив значение единого организационного и хозяйственного руководства жилым фондом, пошли на упразднение своих жилищных отделов, передоверив все дело управления жилищным хозяйством только своим низовым звеньям, имеющим в своем ведении жилые дома.

Для восстановления единой государственной системы управления жилищным хозяйством Союзное Правительство Постановлением от 21 декабря 1943 года обязало министерства и ведомства, имеющие в своем ведении жилищный фонд в размере не менее 200 тыс.кв.м., восстановить вновь жилищные отделы, а в министерствах и ведомствах, имеющих в своем ведении жилищный фонд менее 200 тыс.кв.м., организовать жилищные секторы в составе 3-5 человек. Независимо от ведомственной принадлежности жилфонда общий технический и санитарный надзор за его содержанием и ремонтом, возлагался на жилищные управления местных Советов.

Огромный ущерб жилищному фонду страны был нанесен во время Великой Отечественной войны. Послевоенная быстрая индустриализация страны вызвала интенсивное градостроение.

Следует отметить, что до начала послевоенного широкомасштабного строительства нового жилья, низкий уровень благоустройства и технического оснащения зданий позволял совмещать в лице одного управляющего домами функции администратора, инженера и хозяйственника. По мере того, как росло оснащение инженерным оборудованием вновь вводимых в эксплуатацию жилых зданий, такая форма управления домами становилась недостаточной. Необходимо было усилить техническое руководство жилфондом, что невозможно было осуществить в мелких хозяйствах и в 1948-1949 годах по городам страны началось укрупнение первичных жилищных организаций, продолжавшееся до 80-х годов [12].

Одновременно с политикой укрупнения и технического перевооружения схема управления жилищно-коммунальным хозяйством в этот период становилась централизованной, иерархически упорядоченной и с доминирующей ролью института государственного обеспечения.

В период с середины 50-х до середины 80-х годов структура управления жилищно-коммунальным хозяйством России строилась на принципах двойного подчинения: Министерству Жилищно-коммунального хозяйства, созданному в 1957 году и местным органам власти. Предприятия ЖКХ были практически полностью лишены самостоятельности. Финансирование их осуществлялось в основном из общественных фондов в виде дотаций, покрывающих убытки, возникшие в ходе эксплуатации объектов ЖКХ. Фактически полная дотационность предприятий не стимулировала специалистов и руководителей к поискам путей снижения затрат, повышения качества работы, внедрения новой технологии обслуживания ремонта.

В этот период интенсивного массового строительства жилья, не изменяя своих ориентиров на централизованную партийно-управляемую систему городского хозяйства, государство, в целях увеличения ежегодных объемов вводимого жилья, вновь обратилось к практике частного строительства посредством возрождения в 50-е годы жилищной кооперации.

Программными постановлениями этого времени, наметившими средства и пути для крупномасштабного возрождения жилищной кооперации, стали:

- Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 года “О развитии жилищного строительства в СССР”;

- Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1958 года “О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации”;

- Постановление Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 года “Об утверждении примерного устава ЖСК”.

Апогеем в жилищной политике этого периода по отношению к ЖСК стало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. “Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве”, которое , наряду с определенными льготами и организационно-финансовым порядком образования кооперативов (60 % ссуды сроком на 15 лет) , предусматривало внесение кооперативного строительства в государственные плановые задания.

Несмотря на развитие жилищной кооперации в данный период накапливались противоречия во всей жилищной системе, которые были связаны прежде всего с отторжением кооперативной сути этого института и, в конечном счете, с полным огосударствлением жилищной кооперации.

Сравнение жилья, построенного за счет государственных капвложений и средств ЖСК (по таким показателям как: средний размер квартир; структура дома по виду квартир; удельный вес жилой площади в общей площади квартир) показывает идентичность и того, и другого вида строительства. Разница заключалась в том, что соответствующие инструкции и законодательные акты создавали особый механизм функционирования жилищной кооперации - ЖСК были освобождены от определенных отчислений (проценты от вводимого жилья) в пользу института государственного обеспечения.

Огосударствление института жилищно-кооперативной собственности еще произошло и потому, что ему навязывались несвойственные функции. Перед жилищно-строительной кооперацией ставились те же задачи, что и перед государственным строительством - наращивание объемов ввода жилой площади с возможно большим привлечением средств населения. Фактически, с помощью такой формы функционирования жилищной кооперации только изымались дополнительные средства у населения для жилищного строительства, а методологией вопросов рационального управления жилищным фондом серьезно никто не занимался и сегодня кооперативы 60-х и 70-х годов стоят на грани коммунальной катастрофы.

К середине 70-х годов рост качества вводимого жилья и усложнение структуры жилищно-коммунального хозяйства привели к тому, что квартирной платы, ставки которой не изменились с 1928г., оказалось недостаточно для покрытия эксплуатационных издержек. Повышение квартирной платы, собираемой с жильцов, потребовало бы кардинального пересмотра всей финансовой, ценовой и тарифной политики, что не было осуществлено в тот период. Поэтому государство стало дополнительно финансировать содержание государственного жилья из бюджета. Рост объемов, усложнение структуры государственного жилищного фонда и включение его в сферу бюджетного финансирования привели к тому, что домоуправления перестали справляться с задачами содержания жилья. Появилась потребность в новых технических средствах, возросли запросы к квалификации обслуживающего персонала. В связи с возникшими проблемами система домоуправлений была реорганизована. На их основе в городах были созданы многозвеньевые иерархические структуры управления имущественными комплексами жилищной сферы - жилищные тресты. Создание жилищных и жилищно-ремонтных трестов вошло в историю развития отрасли как “Ленинградский эксперимент” (1974 г.).

В целом, 70-е годы представляют собой период расцвета государственно-административных организаций в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Следующий период 1985-1995 гг. вошел в историю страны как период распада политической и экономической систем, а вместе с ними и жилищной системы с доминированием института государственного обеспечения.

Началом нового витка изменений в жилищной политике явился лозунг XXYII Съезда КПСС “ …об обеспечении к 2000 году каждой семьи отдельным жильем, квартирой или индивидуальным домом…” нашедший свое воплощение в Постановлении ЦК КПСС от 17 октября 1986 г. “Об ускорении решения жилищной проблемы”. Главные глаголы, на которые ориентировало Постановление - “усилить”, “увеличить”, “существенно расширить”, “шире привлекать” - больше напоминали декларативные лозунги, чем реальные намерения государства изменить механизмы жилищного обеспечения.

В этот период, в третий раз, помощь государству в решении жилищной проблемы оказала жилищная кооперация. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 15 апреля 1988 г. “О мерах по ускорению развития жилищной кооперации”, Закон СССР от 26 мая 1988 г. “О кооперации в СССР”, а также ряд других законодательных актов о кооперации способствовали некоторому расширению сферы действия института строительной жилищно-кооперативной собственности. На фоне увеличения объемов жилищно-кооперативного строительства в конце 80-х годов в государственном строительном секторе уже наблюдался спад объемов вводимого жилья.

Причина спада объемов строительства в государственном секторе связана с половинчатостью проводимых реформ, инерцией старых экономических структур и нарастающим общим кризисом в экономике. Ситуация осложнялась еще и тем, что в стране обострился конфликт между ведомственной и территориальной сторонами института государственного обеспечения.

Суть конфликта заключалась в том, что в связи с переходом в 1987-88 гг. промышленных предприятий на самоокупаемость и самофинансирование последние должны были формировать фонды жилищного строительства за счет своей прибыли, а не за счет централизованных капвложений. В результате хозяйственной самостоятельности предприятий ведомства перестали отдавать часть своего жилья территориальным органам власти, мотивируя это тем, что оно построено на их собственные деньги.

Административный “нажим” местных Советов приводил к снижению заинтересованности предприятий в строительстве собственного жилья и обусловил появления иных каналов использования средств - выдачи их в виде кредитов работникам под кооперативное и индивидуальное строительство. Этим, возможно, и объясняется рост объемов кооперативного строительства на фоне снижения объемов строительства в государственном секторе.

Таким образом, начался процесс сужения традиционной государственной формы обеспечения населения жильем и заложены финансовые основы появления многообразия собственников в жилищном фонде.

На фоне нарастающего кризиса в экономике страны и вышеописанного конфликта сторон в институте государственного обеспечения, жилищно-строительная кооперация, как система альтернативного управления жилищным фондом, искусственно была вынесена из поля зрения органов местного самоуправления - проблемам населения, проживающего в домах ЖСК, а также вопросам правильной организации управления и обеспечения технической эксплуатации кооперативного жилфонда, никто не уделял должного внимания.

В целом с середины 80-х годов жилищное хозяйство вступает в фазу кризиса. В этот период государственно-административные жилищные организации перестали справляться с задачами обслуживания жилищного фонда. Кризисная ситуация выражалась в постоянном ухудшении и без того низкого качества обслуживания населения.

Органы государственной власти столкнулись с невозможностью контролировать реальное направление и рациональность использования средств своими жилищными организациями. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства” от 8 апреля 1987 года № 427 и принятое вслед за ним Постановление Совета Министров РСФСР “О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчёт и самофинансирование” от 29 июля 1989 года № 235 продекларировали стремление государства к улучшению жилищно-коммунального обслуживания населения путем:

перехода на хозрасчёт и самофинансирование;

введение договорных отношений при производстве жилищно-коммунальных услуг между местными органами власти и хозяйственными предприятиями.

Однако в это же время не происходило пересмотра принципов финансово - экономического механизма распределения средств в отрасли, не были обеспечены источники финансирования, достаточные для качественного содержания и обслуживания жилья.

К началу 90-х годов стало очевидно, что преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве нуждаются в новом импульсе и некоторой корректировке, а начавшийся после 1990 года период в стране можно охарактеризовать как этап начала реализации рыночных реформ в жилищной сфере.

В этот период были сформулированы следующие направления реформы жилищно-коммунального хозяйства:

· постепенный переход к оплате жилищно-коммунальных услуг населением с резким уменьшением бюджетных дотаций отрасли и их переориентацией в форму адресных субсидий семьям с низкими доходами;

· организационное разделение заказчика и подрядчика на жилищно-коммунальные услуги с внедрением механизма отбора подрядных организаций в сфере содержания жилищного фонда на конкурсной основе;

· передача собственникам жилья в многоквартирных домах функции управления недвижимостью путем создания товариществ собственников жилья или иных альтернативных организаций.

С принятием в России законов о собственности и приватизации государственного и муниципального жилищного фонда в многоквартирных домах значительно увеличилось многообразие собственников. Теперь ими стали не только Российская Федерация, Субъекты РФ, муниципальные образования, но и огромное количество физических и юридических лиц, которые приобрели в собственность не только жилые и нежилые помещения, но и неделимую долю в праве собственности на общее имущество в доме. Приватизация жилья предопределила необходимость перехода к новой системе управления жилищным фондом. По всей стране возникла необходимость поиска оптимальной схемы управления многоквартирными домами и правового урегулирования отношений между собственниками общего имущества [13].

Для обеспечения эффективного управления и использования недвижимого имущества в жилищной сфере в 1996 году был принят Федеральный закон “О товариществах собственников жилья”.

Несмотря на то, что в настоящее время, по данным Госкомстата России, в стране уже создано около 6000 Товариществ собственников жилья - проблема эффективного управления многоквартирными домами на сегодня остается актуальной для всех городов России.

Необходимо также отметить, что жилищно-коммунальное хозяйство остается одной из сфер, где сформулирована достаточно четкая концепция преобразований с практически созданной нормативной базой федерального уровня, обеспечивающей реализацию потенциальных резервов повышения эффективности и функционирования ЖКХ и снижения потребности в бюджетных дотациях на его содержание. Вместе с тем, многогранность перехода жилищного фонда в реальное управление владельцев жилья, явно выходит за рамки отраслевой реформы, т.к. требует пересмотра правовых, экономических и финансовых отношений.

Всё это определяет актуальность поиска оптимальных схем управления жилищно-коммунальным хозяйством в разных городах, поскольку повышение стоимости и качества жилищно-коммунальных услуг, эффективности их предоставления, развитие процессов демонополизации и создание конкурентной среды, увеличение доли частной собственности в жилфонде предполагает новый подход к формированию системы управления жилищным фондом.

Многообразный опыт проводимых (последние 5-7 лет) в городах России преобразований в жилищном секторе укрепил понимание того, что проблема поиска эффективной и рациональной организации управления жилищным фондом, от решения которой зависит будущее не только существующего, но и вновь вводимого многоквартирного жилья, на сегодня еще не завершена.

С принятием в России законов о собственности и приватизации государственного и муниципального жилищного фонда в многоквартирных домах значительно расширилось многообразие собственников [4]. Ими стали не только Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, но и огромное количество физических и юридических лиц, которые приобрели в собственность не только жилые и нежилые помещения, но и долевую собственность на остальное имущество в доме (общее имущество). Повсеместно возникла ситуация, когда в одном доме соседствуют частные собственники и наниматели квартир. Еще более странное положение возникает в тех случаях, когда всеми квартирами в доме владеют жильцы, а сам дом им не принадлежит. Таким образом, приватизация жилья предопределила необходимость перехода к новой системе управления жилищным фондом. Управление по старому законодательству перестало быть возможным, так как в нем практически отсутствовали механизмы государственного регулирования частной собственности, а новые формы управления не сформировались.

В условиях низкодоходности большей части населения приватизация жилья, как одна из основных мер по развитию рыночных отношений в жилищной сфере, обеспечила развитие рынка жилья и предоставила гражданам некоторый капитал в виде имеющихся у них жилых помещений для решения своих жилищных проблем, а также обеспечила условия для снижения бюджетных затрат на содержание и обслуживание жилищного фонда.

Опыт показывает, что создание многообразия собственников в жилищной сфере способствует выявлению значительного резерва снижения затрат на обслуживание жилищного фонда, развитие конкурентных отношений как в сфере управления жилищным фондом, так и в сфере его обслуживания. Эффективным инструментом для решения этой задачи зарекомендовали себя объединения жильцов с целью участия в управлении недвижимостью в рамках как уже существующих форм - жилищных и жилищно-строительных кооперативов, так и новых - товариществ собственников жилья.

Активней по сравнению с другими регионами процесс создания ТСЖ идет в Республике Мордовия, Воронежской, Тверской, Ярославской, Ростовской, Нижегородской, Челябинской, Тюменской областях, гг. Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новороссийске, Томске, где реформа жилищно-коммунального хозяйства реализуется при поддержке органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В Советском Союзе в рамках административно - командной системы сформировался государственный монополизм, который охватывал все сферы деятельности, в том числе и жилищно - коммунальное хозяйство.

Весь обозначенный период можно разбить на два периода следующим образом:

1. период плановой экономики;

2. период перехода к рыночной экономике.

Перечень нормативных документов, принимаемых в России по вопросам управления жилищно - коммунального хозяйства представлен в приложении №1.

В настоящее время жилищно - коммунальное хозяйство в России находится в завершающей стадии перехода к рыночной экономике. В связи с чем целесообразно рассмотреть функционирование жилищного хозяйства в плановой и рыночной экономике в разрезе основных направлений (таблица 1).

Исходя из сравнительной характеристики функционирования жилищно - коммунального хозяйства в плановой и рыночной экономике и, зная основные аспекты нормативных документов, принимаемых в России по вопросам управления жилищным фондом можно сделать вывод, что вопросы организации управления жилищным фондом пока еще не несут в себе оттенков рыночной экономики.

Следовательно, можно предположить, что период с момента выхода Постановления Совмина РСФСР №235 от 29.07.1989 года «О переходе жилищно - коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование» можно охарактеризовать как период перехода к рыночной экономике (таблица 2).

Таблица 1

Сравнительная характеристика функционирования жилищно - коммунального хозяйства в условиях плановой и рыночной экономики.

№ п/п	Направления демонополизации	Плановая экономика	Рыночная экономика
1	2	3	4
1	Регулирование цен	Государство устанавливает цены на жилищные и коммунальные услуги	Государство устанавливает предельный уровень цен и тарифов только на коммунальные услуги
2	Стимулирование предпринимательства	ЖКХ полностью контролируется государством, самостоятельные хозяйствующие субъекты отсутствуют	На рынке действуют предприятия различных форм собственности, предпринимательская деятельность в ЖКХ стимулируется органами власти
3	Антимонопольное законодательство	Отсутствует	Существует нормативно - правовая база, ограничивающая деятельность естественных монополий
4	Доступность внутреннего рынка для иностранных инвесторов	Рынок закрыт для иностранных предпринимателей	Создаются благоприятные условия для привлечения зарубежных инвестиций в жилищно - коммунальную сферу
5	Регулирование качества услуг	Существуют нормы и правила на уровне государства, регулирующие качество услуг	Регулируется система существующих норм и правил с учетом требований собственников жилья - потребителей услуг, определяемых при проведении конкурсов на управление многоквартирными домами
6	Акционирование и приватизация	Отсутствует	Продажа активов, за исключением сетевого хозяйства по государственной программе приватизации

1.2 Текущее состояние жилищного фонда Российской Федерации.

Общий объем жилищного фонда Российской Федерации составляет 2,85 млрд. кв. метров (30 % всего воспроизводимого недвижимого имущества страны), из которых 72,4 % сосредоточено в городах и 27,6 % - в сельской местности.

В соответствии с Жилищным Кодексом Российской Федерации жилищный фонд включает 3 вида:

- частный (собственность граждан и юридически лиц);

государственный (федеральная собственность и собственность субъектов

РФ);

- муниципальный (собственность районов, городов, их административно - территориальных образований);

За последние 10 лет принципиально изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. Если в 1991 году объем частного фонда составлял около 33 % от общего объема, то к 2004 году его доля возросла до 68%.

Большая часть существующего жилищного фонда не соответствует не только современным представлениям о комфортности, но порой даже элементарным санитарным требованиям.

Из общего числа 19,0 млн. жилых строений (2,85 млрд. кв. м) более 60 % (11, 4 млн. жилых строений) старше 30 лет. С особой остротой стоит проблема «пятиэтажек», введенных в 60-е годы и требующих сегодня либо сноса, либо реконструкции.

В настоящее время жилищный фонд насчитывает более 56 млн. квартир. Основу составляют 2-х и 3-х комнатные квартиры. На долю однокомнатных квартир приходится всего немногим более 23,2% их общего количества, или около 15 % от общего объема жилищного фонда. Этого явно не достаточно, потребность в однокомнатных квартирах стоит особенно остро - до 40 % от общего числа необходимых квартир.

За последние 10 лет основные показатели по благоустройству и инженерному обеспечению жилья (водопровод, канализация, центральное отопление, горячее водоснабжение, ванные, электрические и газовые плиты) в городах выросли незначительно, а в сельской местности, несмотря на заметное относительное увеличение, общий уровень благоустройства далек от желаемого. Около 20 % городского фонда (а в малых городах до 50 %), то есть более 400 млн. кв. м, еще не благоустроено. Сегодня в России проживают в неблагоустроенных квартирах около 40 млн. чел. 27 % населения страны.

Более 11 % жилищного фонда нуждается в капитальном ремонте, 9 % - в реконструкции.

За 2004 год отремонтировано лишь 0,5 % муниципального и государственного жилищного фонда при нормативе - 4-5 % в год. В сложившихся условиях при таких темпах реконструкции и ремонта в ближайшие годы общий износ жилищного фонда превысит критический уровень, равный 60 %, после него он станет неремонтопригодным.

Другая острая проблема - старение жилищного фонда, уменьшение его объема из-за перехода жилья в состояние «ветхое и аварийное» с износом более 70 %. В последние 2-3 года произошел серьезный скачок в динамике роста объемов ветхого и аварийного жилья. Если до 1999 года уровень этого показателя не превышал 7 - 8% в год, то, начиная с 2000 года, его величина возросла более чем в 4 раза и составляет 33 - 34 % в год.

Объем ветхого и аварийного жилищного фонда к началу 2002 года достиг 87,8 млн. кв. м (3,2 % от общего объема), а темпы физического выбытия жилищного фонда в последние два года превышают 10 % в год, или до 1/3 объема вводимого жилья.

Состояние и проблемы жилищно - коммунального хозяйства

г. Екатеринбурга.

Жилищный фонд города Екатеринбурга (без частного сектора) составляет 25,8 млн. кв.м..

90,18% всего жилфонда имеет износ до 30 %;

8,55% имеет износ в пределах 31-70%;

1,27% имеет износ более 70%.

Критическая ситуация в отрасли усугубляется высокой изношенностью сетей. Средний износ сетей составляет 60%.

Ежегодно растет число аварий на сетях теплоснабжения и водоснабжения. В 2002 году на сетях теплоснабжения зафиксировано 1176 аварий против 704 в 1998 году. На сетях водоснабжения за 2002 год произошло 525 аварий против 376 за 1998 год.

В настоящее время необходима реконструкция 70% теплотрасс.

Дебиторская задолженность муниципальных предприятий ЖКХ города Екатеринбурга на конец 2002 года составила 659 млн. рублей.

Кредиторская задолженность муниципальных предприятий ЖКХ города Екатеринбурга на конец 2002 года составила 968 млн. рублей.

Состояние и проблемы жилищно - коммунального комплекса

Свердловской области.

Жилищно-коммунальный комплекс Свердловской области включает в себя:

- около 90 млн. кв. м. жилищного фонда;

- более 3000 котельных и центральных тепловых пунктов;

- свыше 30 000 км наружных инженерных сетей разных видов.

Жилищный фонд и коммунальная инфраструктура имеют высокий уровень износа. Плановые показатели по текущему и капитальному ремонту жилищного фонда ежегодно не выполняется на 30 и 70 процентов соответственно.

По состоянию на 1 января 2004 года объем ветхого жилья составил 2,2 млн. кв. м., аварийного - 190 тыс. кв. м. Доля ветхого и аварийного жилья в сумме составляет 2,7% от общего жилого фонда области, что в 1,5 раза превышает аналогичные показатели по России (1,8%).

Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется уровнем износа, превышающим 60%, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей.

Существующее неблагополучное состояние инженерных систем определяется целым рядом проблем, возникших вследствие многолетних низких темпов развития данных систем. Для полного восстановления жилищно-коммунального хозяйства области на сегодняшний день необходимо более 50 млрд. рублей.

Высокий уровень износа оборудования и коммуникаций привел к лавинообразному росту числа аварий.

Анализ финансово-экономического состояния предприятий и жилищно-коммунального хозяйства по итогам работы в 2004 году показывает, что конечный финансовый результат всего жилищно-коммунального комплекса ухудшился по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года в 1,3 раза.

Дебиторская задолженность жилищно-коммунального комплекса по состоянию на 1 января 2004 года составила 6,5 млрд. рублей из них 47,3% это просроченная задолженность.

Кредиторская задолженность составила 9,3 млрд. рублей, превысив размер дебиторской задолженности в 1,4 раза.

Состояние и проблемы жилищно - коммунального хозяйства

в Российской Федерации.

Запас прочности инфраструктуры жилищно-коммунального сектора исчерпан, она годами не меняется и не ремонтируется. Вместо плановых работ производятся аварийно - восстановительные, что обходится втрое - вчетверо дороже [32].

За последние годы число аварий и чрезвычайных ситуаций в секторе ЖКХ растет. Всего же с начала отопительного сезона 2003-2004 года на объектах ЖКХ произошли более 1500 аварий.

30% аварий произошли по причине износа. Но даже если бы ЖКХ каким-то чудом функционировало в безаварийном режиме, кризис все равно налицо. До половины тепла и воды теряется сегодня в сетях. В масштабе страны - это миллионы кубометров воды и тонн условного топлива. Все эти потери оплачивает потребитель.

В целом в РФ из года в год нарастает количество ветхих сетей, требующих незамедлительной замены. Их количество составляет 20% от общей протяженности сетей. Выросло число источников теплоснабжения, отработавших расчетный срок службы. Износ основных фондов предприятий ЖКХ составляет около 60%.

Из года в год растут объемы ветхого и аварийного жилья. Средний износ домов уже достигает 50%.

Объем недофинансирования предприятий ЖКХ составил 59 млрд. рублей.

Задолженность отрасли в настоящее время составляет:

- дебиторская задолженность - 179,2 млрд. рублей;

- кредиторская задолженность - 269,7 млрд. рублей.

1.3 Развитие системы управления жилищным фондом в городе Екатеринбурге с 1995 года

Одним из основных аспектов реформирования жилищно-коммунального комплекса, определенных Правительством РФ на период до 2010 года, является реорганизация системы управления отраслью, заключающаяся в поэтапном снижении степени участия органов местного самоуправления в управлении жилфондом и активном привлечении горожан к управлению своей собственностью в жилищном секторе [26].

...