Государственное управление. Основы теории и организации

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои особенности и специфическое выражение, что следует учитывать при его анализе и оценке. Отличия правового регулирования государственного управления в том, что оно имеет свой особый предмет. К нему относятся те общественные отношения, которые подвергаются правовому регулированию в данной сфере осуществления государственной власти и управления. Отличия заключаются также и в том, что здесь имеется и свой особый метод правового регулирования, который есть сочетание юридических средств и техники. Его составляют, главным образом, юридические определения средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их организаций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое, таможенное, финансовое, валютное, кредитное и другие виды государственного регулирования осуществляются в рамках федерального правового регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное и другое регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому нельзя согласиться с трактовкой правового регулирования государственного управления только как «деятельности государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования» (Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997. С. 207.), так как это весьма узкое понимание, не отражающее многих аспектов этого процесса.

Понятие «правовое регулирование» более широкое, охватывающее такие разновидности, как нормативное, законодательное регулирование. В свою очередь, нормативное регулирование шире законодательного, так как подразумевает, в отличие от законодательного (в форме законов), введение правовых норм другими актами, например, международными договорами Российской Федерации, обладающими большей юридической силой, чем законы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), либо указами Президента РФ (ст. 90) или постановлениями Правительства РФ (ст. 115), имеющими нормативный характер подзаконного значения. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая законодательное (ст. 76). Кроме того, по видам законодательства правовое регулирование может быть отраслевым: конституционное, административное, административно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданско-процессуальное, трудовое, финансовое и т.д. В зависимости от сферы правоотношений, которые подлежат тому или иному виду правового регулирования, определяется предмет такого регулирования.

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом (объектом) и методом регулирования. Под предметом понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности общества. Все юридические отрасли охватывают общественные отношения, урегулированные нормами права, но каждая отрасль имеет свой предмет регулирования - определенный круг общественных отношений. Предметом конституционного (государственного) права как ведущей отрасли российского права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием основ конституционного строя Российской Федерации, взаимоотношений между государством и личностью, федеративного устройства, организации и деятельности системы государственной власти и местного самоуправления. Предметом административного права являются общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами.

В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме правового регулирования, что обусловлено публично-правовой природой Госслужбы. Это связано с тем, что теория права традиционно различает публичные (административные для госслужащих) и частные правоотношения, возникающие у госслужащих при исполнении ими должностных обязанностей. В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать государственные, социально значимые (и в этом смысле политические) задачи, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью различных отраслей законодательства. Госслужащие выступают представителями публичной организации государства (госорганов) и непосредственными исполнителями его публично-властной воли, а следовательно являются субъектами публично-правовых отношений, т.е. они - субъекты публичного права. Профилирующей отраслью регулятивного типа среди отраслей публичного права является административное право, использующее специфический метод централизованного, властного регулирования. Такой административный режим характерен для госслужащих и муниципальных служащих, также являющихся субъектами публичного права.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности органов государственной власти для решения многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых проблем различной масштабности. В более конкретном плане его предметное содержание составляют цели, функции, государственно-правовые институты, структуры, принципы, организационно-правовые средства, меры, формы, методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы государственного управления. Оно направлено на юридически формальные, главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в управленческих процессах и отношениях.

Государственное управление в широком смысле как управление делами государства и общества осуществляют все госорганы. Это управление реализуется прежде всего в законодательной, исполнительной и правосудной формах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды) деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом каждой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область) ответственности (компетенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.

Государственное управление в узком смысле понимается как исполнительная деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по управлению делами общества. Этому управлению свойственны такие черты, как: организующий публично-властный характер; функциональная реализуемость непосредственно в процессе исполнительной деятельности в сферах межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.), административно-политической (оборона, внутренние дела, госбезопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной (образование, наука, здравоохранение, культура и др.), хозяйственно-экономической (промышленность, транспорт и связь, торговля и др.); наличие единой системы специально уполномоченных на то субъектов властно-управленческой деятельности; подзаконный и правоприменительный характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле исполнительной деятельности государства является одной из форм деятельности, то, наряду с другими, оно носит государственно-властный характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие исполнительные функции, наделены государственными властными полномочиями и выступают от имени государства.

Правовое регулирование государственного управления есть упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм, социальную справедливость, историческую преемственность, устойчивость и надежность общественных процессов и отношений, посредством нормотворческой и нормоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов в сфере управления государственными делами.

Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии юридического обеспечения осуществления властной воли государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил общественной жизнедеятельности; актуализация господства всеобщей воли, выражаемой государством, в настоящей и текущей государственно-управленческой деятельности, легитимации и юридического единства государственных органов в рамках единого публично-правового лица, форм и методов его планомерной деятельности, балансирования интересов; выработка арсенала средств государственного управления, обеспечивающего целостность и централизующую роль закона в государственной жизни. По сути содержанием такого регулирования становятся не столько технологии практического осуществления управленческой деятельности, сколько технологии выработки, принятия и реализации государственных решений как механизмы обеспечения эффективности государственного управления, стратегические средства влияния государства на социум, на процессы его формирования, функционирования и развития.

Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается способами планомерной, централизующей деятельности органов государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма, противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив, предполагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда подчинить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также отметить, что планомерная деятельность государства никоим образом не предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и действий. Речь идет именно о государственном планировании и прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является формой демократии, так как, во-первых, позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимацию намеченных планов. Четко выраженная правовая форма регуляции государственного управления отражает его миссию в обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов посредством связанной правом деятельности в направлении общественного развития.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом регулировании государственного управления, -- то, что оно относится к явлениям долженствования, а не свободного волеизъявления (произвольного поведения) участников этих отношений. Государственное управление имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это предопределяет специфику его правового опосредствования и организации. Оно осуществляется не потому, что это кому-то выгодно, желательно или по каким-либо иным субъективным причинам, а потому, что оно объективно необходимо как постоянная потребность общества в своей управляемости. В публично-правовой сфере государственные органы, оставаясь юридическими лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в отличие от других субъектов гражданского права, не только вправе, но обязаны совершать определенные действия, направленные на воплощение тех функций и той компетенции, которые им присущи в соответствии с предоставленными полномочиями. Именно поэтому все совершаемые в процессе осуществления государственной власти и государственного управления действия должны быть урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы должного и возможного, поощряемого и запрещенного для соответствующих субъектов. Здесь действует не принцип: «разрешено все, что не запрещено законом», а напротив: «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все, что им не разрешено». Это обусловлено тем, что правовые пробелы в регулировании государственно-управленческой деятельности снижают ее уровень, дают почву для негативных проявлений в работе госаппарата, открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со стороны госслужащих. В силу сказанного отношения государственного управления регулируются преимущественно нормами конституционного и административного права.

В Российской Федерации государственная власть организуется и осуществляется на началах федерализма. В отличие от большинства федераций современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной сфере: конституционный, законодательный и договорный. Четко определенные конституционные границы необходимы для понимания субъектной характеристики высших органов государственной власти. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между федеральными органами государственной власти и аналогичными органами государственной власти субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно, т.е. применительно к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114. Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами государственной власти осуществляется при оформлении их организационно-правового статуса.

Установление компетенции и наделение соответствующими государственно-властными полномочиями для ее реализации государственных органов и их должностных лиц - также одна из важных частей предмета правового регулирования государственного управления. Полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции. Под их компетенцией следует понимать определенный конституцией, законом или подзаконным актом объем полномочий госоргана или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности. В данном, случае не действует принцип «разрешено все, что не запрещено». Четкая фиксация полномочий и разграничения компетенций органов государственной власти разных уровней - один из важных способов реализации принципа разделения властей, причем, особенно значимый для федеративных государств.

В числе основных задач, решаемых российской Конституцией, - определение и соответственно разграничение компетенции между высшими органами государственной власти (по горизонтали) и разграничение компетенции центральной и региональной властей (по вертикали). Если определенный круг вопросов отнесен к полномочиям одного определенного органа власти (и тем самым другой орган не вправе заниматься этим кругом вопросов), то речь идет об исключительной компетенции данного госоргана. Однако возможна и совместная компетенция (как по горизонтали, так и по вертикали), когда один и тот же круг вопросов могут решать два госоргана и даже более, но, как правило, при приоритете одного из них, обычно вышестоящего по государственной иерархии.

Решая вопросы о компетенции, Конституция РФ самого этого понятия не использует. Она либо перечисляет полномочия соответствующего органа государственной власти, либо употребляет синонимическое понятие «ведение», как например при разграничении компетенции по вертикали между федерацией и ее субъектами (ст. 71-73). В гл. 4 Конституции РФ определена компетенция Президента РФ по формированию других органов государства (например, назначать с согласия Госдумы Председателя Правительства РФ и назначать по своему усмотрению высшее командование Вооруженных Сил), в сфере отношений с парламентом (назначать выборы в Госдуму и ее роспуск в предусмотренных случаях), в области внешней политики (вести международные переговоры и подписывать межгосударственные соглашения), по обеспечению государственной безопасности (вводить военное и чрезвычайное положение в предусмотренных законом случаях) и др. Большинство из этих полномочий принадлежит исключительно Президенту РФ и входит в его исключительную компетенцию. Но есть и такие сферы, действовать в которых правомочны и другие высшие государственные органы: никто, кроме Президента РФ, не может награждать орденами, но вести переговоры и подписывать международные договоры может также Председатель Правительства РФ. В гл. 5 Конституции РФ определена как общая, по существу не ограниченная ничем кроме Конституции, законодательная компетенция парламента, так и собственная компетенция каждой из палат - Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103). Статья 114 определяет компетенцию Правительства РФ, ст. 125 - полномочия Конституционного Суда РФ и т.д. В то же время компетенция некоторых других, вводимых Конституцией РФ государственных органов, не определяется, а передается в ведение федерального закона. Таковы, например, институт Уполномоченного по правам человека, Счетная палата. В отличие от прежних конституций, по существу не определена компетенция Генерального прокурора РФ.

Предметом правового регулирования Федеративного и иных договоров является разграничение компетенции и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам соответствующего ведения и другим вопросам федеративных отношений. Такое регулирование путем договоров между органами государственной власти федерации и входящих в ее состав членов можно рассматривать как способ регламентации вопросов конституционного права.

В Конституции РФ для характеристики предметов или объектов правового регулирования, правомочия по которым принадлежат федеральным органам государственной власти (ст. 71) либо совместно органам государственной власти РФ и субъектов РФ (ст. 72), а также для определения компетенции Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103) Федерального Собрания РФ, употребляется понятие «ведение». Данное понятие по аналогии используется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Ведение органов государственной власти относится к предмету правового регулирования государственного управления.

Ведение, будучи понятием конституционным, означает правомочия на совершение властно-управленческой деятельности в определенных сферах государственной и общественной жизни. В числе правомочий по конкретным вопросам большое значение уделяется определению тех из них, которые предоставляют возможность издавать законы и иные нормативные правовые акты. Ведение правомочий и вопросов предмета или объекта правового регулирования традиционно сопрягается с определенными государственными образованиями (структурами) либо отдельными государственными органами. Цель ведения - разграничить полномочия и предметы (объекты) правового регулирования и упорядочить тем самым деятельность различных государственных структур и соответствующую нормативную систему. Следует учитывать, что действующее российское законодательство фиксирует функции и компетенцию не самой государственной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих тот или иной ее вид на определенном уровне государственной организации (например, статус федеральных органов государственной власти).

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл. Первая - положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т.д.). По признакам этой группы определяются вертикальные и горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии, субординации и соподчинении. Вторая - компетенция госоргана как юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности. Третья - организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами (например, указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, положениями об органах государственной власти и др.). Все органы государственной власти обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу - разработку и юридическое закрепление (установление) в актах государственных органов норм (правил) поведения людей в определенных общественных отношениях.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий, принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

-государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;

- государственными органами по поводу их статуса, предметов ведения в осуществлении функций государственной власти и управления и соответственно разделения компетенции и полномочий;

-людьми (гражданами и лицами без гражданства, с двойным гражданством, негражданами -- жителями страны) в связи с их участием во властно-управленческих отношениях, причем в качестве субъектов и объектов государственно-волевого воздействия, например, как государственных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной власти, так и участников общественной жизнедеятельности, которые, выступая физическими и юридическими лицами, соприкасаются с государством (органами государственной власти).

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений. Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому - дозволения, административному - предписания и т.д. Предписания - позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права). В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только государству в лице его органов; б) касается лишь юридических норм; в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права. В этом смысле право служит юридической формой модели управления, закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов властно-управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор -- контролируемый»).

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления. Это - способ осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового регулирования государственного управления, показывают, как и каким образом государство решает свои задачи в целях общественного развития. Важно также учитывать, что их воплощение на практике производно от политического режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в своей совокупности распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и сами государственные органы, издающие нормы права. Метод правового регулирования должен быть обязательно юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

Правовые средства, используемые в праворегулировании государственного управления, объединены регулятивными началами, т.е. все они функционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом режиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного управления выделяются конкретные средства и приемы правового регулирования, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с тем здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание правового регулирования государственного управления. Его особенности проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств, приемов и способов регулирования, таких как: дозволения, запреты, связывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной точке зрения, включает в себя как позитивные (субъективные права, льготы, поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, меры принуждения, взыскания, наказания) воздействия. Наряду с этим можно указать и на особенности, присущие тем или иным видам правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие специфические средства:

1) предписания - когда одной стороне регулируемых отношений предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой. Так, госорганы, госслужащие, выступающие должностными лицами и представителями власти, наделяются юридически властными полномочиями и реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предприятий, организаций;

2) односторонность волеизъявления - принцип правового регулирования, по которому только один из участников отношений имеет юридически властное значение в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъекты государственной власти;

3) подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от тех должностных лиц, которые наделены соответствующими полномочиями и компетенцией;

4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений, при которых участники регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных отношениях.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов административного права - государственных органов и государственных служащих. Важнейшая особенность здесь в том, что они, во-первых, сами устанавливают специфические методы и формы административно-правового режима, а, во-вторых, они же и применяют специфические административно-правовые средства. Вместе с тем административно-правовые средства могут устанавливаться нормами других отраслей права. Например, предписания - нормами финансового, налогового права; дозволения - нормами земельного, экологического, таможенного права и др. Однако здесь тоже имеются различия. Так, по методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, совпадает с административным правом: тот же метод властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений. Но административное право не регулирует финансовых отношений, их специфика диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть подобных предписаний исходит от кредитно-финансовых органов государства, специально занятых такой деятельностью. С точки зрения финансового регулирования актуальны меры государственного принуждения в налоговой сфере, меры ответственности (в том числе финансовой), финансового контроля, деятельность госслужащих и их статус в органах налоговой инспекции и полиции, процессуальные вопросы их деятельности и т.д.

В зависимости от субъекта (источника) правового регулирования, которым выступает госорган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм, производны их смысл и содержание, а также конкретные юридические средства (способы регулирования). Смысл и содержание правовых норм обусловливаются способами юридического воздействия (правового регулирования) на поведение участников управленческих процессов во властеотношениях. По способам правового регулирования вообще и применительно к субъекту государственного управления, в частности, различают: А) централизованное, Б) децентрализованное и В) субсидиарное.

A) централизованное, императивное регулирование (метод субординации), ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции. Таково, например, правовое регулирование федеральных органов власти по предметам ведения Российской Федерации; подобным образом отношения государственного управления регулируются органами власти субъектов Российской Федерации по предметам их ведения.

Б) децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования общественных отношений: 1) дозволение совершать известные действия правового характера; 2) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права; 3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения. Фактически - это способ регулирования отношений между равноправными сторонами (субъектами). Он предоставляет им самим решать вопрос о форме и способе своих взаимоотношений, урегулированных правом. Надо заметить, что в условиях демократизации государственной жизни и ввиду компетенционной самостоятельности органов государственной власти как федерального уровня, так и субъектов федерации, а также уровня местного самоуправления подобное координационное правовое регулирование управленческих процессов приобретает все большее значение. На практике в целях улучшения правовой упорядоченности всевозможных проявлений государственного управления важно находить оптимум сочетания централизованного и децентрализованного регулирования, не впадая в крайности одного их них.

B) субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений. Например, государственная служба Российской Федерации регулируется комплексом нормативных правовых актов различных отраслей законодательства - конституционного, административного, трудового, финансового и др. Так, отношения между госслужащими и их работодателем - государством по поводу исполнения ими служебных обязанностей регулируются общими нормами трудового законодательства. Однако ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными данным законом (ч. 3 ст. 4).

При выборе средств и способов правового регулирования государственного управления практическую значимость имеет то, как и с помощью каких нормативных положений целесообразнее определять правовой статус, компетенцию и полномочия государственных органов для реализации ими своих функций. Реально это выражается в том порядке правового регулирования, который используется: общедозволительный или исчерпывающе запретительный («дозволено все, кроме...»), исчерпывающе разрешительный («запрещено все, кроме...») либо обязывающе-правомочный (обязанность использовать предоставленные законом полномочия). Каждый из них можно обнаружить в правовом статусе и компетенции госорганов при доминировании позитивного связывания. Объясняется это тем, что компетенция, которой наделяются органы государственной власти, выступает по отношению к ним обязывающей. В ней могут содержаться дозволения или запреты на определенные решения и действия, но в любом случае властные полномочия госоргана, вытекающие из его компетенции, подлежат обязательной реализации. И это -- еще одно из отличий органов государственной власти от субъектов частного права, из-за чего государственное управление, как уже отмечалось, регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права. И именно поэтому здесь чаще всего действует не диспозитивный, а императивный метод правового регулирования, преобладание которого, впрочем, характерно для всех отраслей публичного права.

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного управления является нормативное закрепление целесообразных правил поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной власти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия составляют предметную область правового регулирования отношений государственного управления. Соответственно этому используется метод правового регулирования государственного управления - комплекс приемов, способов и средств формирования и упорядочения реализации государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые институты и элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере. Все эти явления, имея функциональную определенность, образуют структуру правового регулирования государственного управления, находя юридическое отражение и закрепление в правовых формах.

§ 2. Формы и структура правового регулирования государственного управления

Организации и их формы

Государство посредством органов государственной власти регулирует определенные сферы общественных процессов и отношений, устанавливая правила и порядок поведения и деятельности субъектов этих отношений. Для этого оно использует весь находящийся в его распоряжении арсенал возможностей юридического воздействия на социум. Такое воздействие, имея правовой характер и выражение, осуществляется при помощи механизма правового регулирования. Он приводится в действие в результате применения взаимоувязанных и согласованно функционирующих элементов, условно образующих в своей совокупности сам этот механизм. Тем самым механизм правового регулирования отношений государственного управления с известной долей условной схематизации может быть представлен следующим образом (см. схему).

Механизм правового регулирования отношений государственного управления - это единая система юридических элементов, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций государства, которые организуются в соответствии с задачами общества. Структура данного механизма включает такие элементы, как нормы права и его принципы, объективированные в законах, подзаконных нормативных и иных правовых актах; правовые отношения; правовая ответственность; правовое сознание; юридические факты; акты применения норм права, акты реализации прав и обязанностей; государственно-правовые институты, оргструктуры, организационно-правовые меры, средства, методы, формы и другие элементы юридического опосредствования социально значимых явлений, процессов и отношений. Субъекты права при этом так или иначе реагируют на требования и дозволения государственной воли. Их положительная реакция образует правомерное поведение, отвечающее установленному правопорядку. Отклоняющееся от юридически властных предписаний поведение образует правонарушения.