Государственное управление. Основы теории и организации

Каждая из палат образует из числа депутатов комитеты и комиссии, специализирующиеся на определенных сферах законодательного регулирования. В них ведется основная законотворческая и иная текущая работа, связанная с осуществлением парламентских полномочий по вопросам, относящимся к ведению палат. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат перечень вопросов, которые решаются ими самостоятельно.

К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территорий; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Основное предназначение Государственной Думы - принятие федеральных законов. Кроме этого к ее ведению относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Для предварительной подготовки организационных решений и выполнения координационных функций по вопросам деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. В него входят Председатель Думы, руководители фракций и групп; с правом совещательного голоса участвуют заместители Председателя Думы и председатели комитетов и комиссий; вправе присутствовать и депутаты.

Внутри Думы действуют также и самостоятельно организующиеся депутатские объединения: фракции и группы. По Регламенту Государственной Думы фракцией считается сформированное на основе избирательного объединения, получившего парламентское представительство по общефедеральному избирательному округу объединение депутатов, и избранных по одномандатным округам членов данной партии либо данного избирательного объединения. Фракции являются неотъемлемой частью парламентской практики и оказывают на деятельность Думы огромное влияние. В рамках парламента межпартийная борьба и сотрудничество фракций до известной степени отражают политическое соотношение ведущих общественных сил государства. Фракции составляют основу парламентской деятельности партий и являются инструментом в политической борьбе за государственную власть. Функции их носят политический характер и заключаются в подготовке мероприятий, необходимых для проведения политических установок партий посредством осуществления законодательного механизма. С помощью фракций парламентский институт представительства выполняет свою важнейшую функцию - посредничество между различными политическими силами с целью нахождения общественного консенсуса. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе объединиться в депутатскую группу. Фракции и депутатские группы пользуются равными правами.

Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка. Для организационного руководства палатами из среды их депутатов на пленарных заседаниях избираются председатели (Государственной Думы и Совета Федерации), их заместители. Заседания палат проводятся раздельно, исключения делаются только в случаях, когда они должны собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Для обеспечения профессиональной деятельности палат парламента большое значение имеют аппараты Государственной Думы и Совета Федерации. Их сотрудники оказывают научно-аналитическую, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям), фракциям, депутатам. По структуре аппараты обеих палат парламента в общих чертах схожи. Они состоят из аппаратов секретариатов председателей Государственной Думы и Совета Федерации, аппаратов секретариатов их заместителей, аппаратов комитетов и комиссий, а также отдельных структурных подразделений аппаратов палат (таких, например, как пресс-службы, правовые, аналитические и другие управления, отделы и т.п.). Деятельность депутатов обеспечивается также небольшим аппаратом штатных помощников по Государственной Думе или Совету Федерации и помощниками по округу избрания, помимо них могут привлекаться и помощники на общественных началах. Работу фракций и депутатских групп Государственной Думы тоже обеспечивают аппараты. Должностная структура и штатная численность аппаратов палат парламента определяются постановлениями соответственно палаты, комитета (комиссии), фракции, решением депутата.

Парламентские госслужащие имеют высокую квалификацию различных профилей: в основном высшее юридическое, политологическое, экономическое, историческое, социологическое, филологическое и другие виды профессионального образования, в том числе и по специальности государственного и муниципального управления.

Поскольку палаты Федерального Собрания работают раздельно, то и структура аппаратов обеих палат не имеет организационного соподчинения. Однако общие виды правового, информационно-справочного, документационного и организационного обеспечения парламента осуществляются общепарламентскими вспомогательными учреждениями. К ним относятся: приемная Федерального Собрания, парламентская библиотека, парламентский центр, издательство и др.

Конституционный роспуск Государственной Думы возможен по указу Президента РФ только в случаях, если она трижды отклонила представленные главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ или выразила недоверие Правительству РФ повторно в течение трех месяцев. Однако по последнему основанию Госдума не может быть распущена в течение года после ее избрания, как и с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации, она также не может распускаться в период действия на всей территории страны военного или чрезвычайного положения либо в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ. Совет Федерации не может быть распущен ни по какому поводу никаким государственным органом.

§ 4. Правительство Российской Федерации

Истинное правительство должно

походить на благодатный летний

дождь, который неслышно

смачивает сухую почву.

Ф. Клингер

Функция правительства

-направить моральные и

физические силы нации к цели,

намеченной при его создании.

М. Робеспьер

Правительство - Правительство РФ: общая компетенция, полномочия, статус, формирование - Председатель Правительства РФ - Президиум Правительства РФ - акты Правительства РФ - Аппарат Правительства РФ

В системе властных институтов государства правительство являет собой высший коллегиальный орган исполнительной власти. От других органов государственной власти правительство отличается прежде всего предметом и сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения, обеспечением управления государственным аппаратом, регулирования экономического развития страны. Оно не осуществляет правосудие, как органы судебной власти, а обеспечивает режим законности в осуществлении государственного управления, заботится о поддержании правопорядка и государственной дисциплины в повседневной общественной жизнедеятельности. В отличие от органов законодательной и судебной власти правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти, что позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать принимаемые решения. Характерной особенностью компетенции правительства служит и тот факт, что именно ему принадлежат полномочия по распоряжению практически всеми ресурсами страны и только оно в силу присущей специфики обладает возможностями их использования. Конституционный статус и роль правительства могут быть различны и зависят от исторических традиций и политических особенностей в той или иной стране.

В России правительство как орган власти появилось в начале XX в. - в 1906 г. В разное время этот орган именовался Советом Министров, Временным правительством, Советом народных комиссаров, Кабинетом Министров, ныне - Правительством Российской Федерации. Положение Правительства РФ в системе высших органов государственной власти предопределила конституционная модель президентско-парламентской формы правления.

Правительство Российской Федерации -- высший коллегиальный орган федеральной исполнительной власти страны. Как совокупный орган оно представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме и вбирает в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнительной власти, осуществляет исполнительные и распорядительные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами, руководствуется указами и распоряжениями Президента РФ.

Общая компетенция Правительства РФ определена Конституцией РФ. В соответствии с ней и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи общего руководства экономикой и социально-культурным строительством страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения защиты интересов, прав и свобод граждан, обороны и безопасности государства, охраны собственности и общественного порядка, управления государственной собственностью и отраслями народно-хозяйственного комплекса, содействия развитию предпринимательства и др.

Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти общей компетенции весьма широки. Они охватывают важнейшие вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся к полномочиям исполнительной власти, исходя из границ взаимодействия с законодательной и судебной властями. Прежде всего - это формирование государственного аппарата и управление его деятельностью, исполнение законов, участие в законодательном процессе, подзаконное нормотворчество, реализация внешней и внутренней политики и др. Характеризуя полномочия Правительства РФ, необходимо отметить, что их полный объем определить довольно трудно, так как в законодательстве его компетенция закрепляется самым общим образом, а их перечень не является закрытым. Но в сравнении с законодательством многих зарубежных стран правовой статус российского правительства урегулирован в значительно большей степени на конституционном уровне и определяется федеральными законами и указами Президента РФ.

Содержание статуса Правительства РФ, осуществляющего деятельность по управлению разнообразными государственными делами, раскрывается в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Кроме конституционных норм и положений закона о Правительстве правовому регулированию его деятельности посвящен ряд федеральных законов и президентских указов. Можно, в частности, назвать Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», которым определено «Собрание законодательства Российской Федерации» в качестве официального источника актов Правительства РФ, публикуемых в четвертом разделе настоящего Собрания.

Из актов Президента РФ, относящихся к созданию нормативного массива, определяющего компетенцию Правительства РФ, следует выделить указы о структуре федеральных органов исполнительной власти. Надо отметить также, что Правительство РФ дополняет нормативную базу, закрепляющую порядок его деятельности, через правовые акты, издаваемые им самим. Практически каждый закон в рамках своего предмета содержит отсылочные нормы о регулировании Правительством РФ или в порядке, им определяемом, конкретных правоотношений.

Наиболее подробная регламентация полномочий Правительства РФ в различных областях жизнедеятельности дана в федеральном конституционном законе о нем.

В области экономики федеральное правительство разрабатывает программы экономического развития; осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства страны и свободу экономической деятельности; прогнозирует социально-экономическое развитие страны; осуществляет управление федеральной собственностью; проводит единую политику рационального природопользования; вырабатывает государственную политику в сфере внешнеэкономического и финансово-инвестиционного сотрудничества; формирует мобилизационный план экономики страны; обеспечивает функционирование оборонного производства.

В бюджетной и финансовой области - разрабатывает и обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об этом; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; регулирует рынок ценных бумаг; управляет государственными внутренними и внешними долгами Российской Федерации; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях с иностранными государствами.

В области социальной политики - принимает меры к реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы социального развития; обеспечивает проведение единой государственной политики и оказывает государственную поддержку в развитии образования, здравоохранения, культуры; руководит социальным обеспечением и способствует развитию дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан - участвует в разработке программ по обеспечению безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по поддержанию режима законности в деятельности государственных органов и должностных лиц, соблюдению прав и свобод граждан, охране собственности, защите общественного порядка от противоправных посягательств и организует борьбу с преступностью.

В области обороны и государственной безопасности - принимает меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности.

В области внешней политики - представляет интересы страны в международных организациях; заключает международные договоры Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией; регулирует внешнеэкономическую деятельность и осуществляет контроль в этой области.

Право законодательной инициативы, которым обладает Правительство РФ, позволяет ему проявлять довольно высокую активность в законодательном процессе. Стоит признать, что российское правительство является одним из наиболее активных разработчиков различных законопроектов, направляемых в Государственную Думу. Наряду с этим отдельные финансовые законопроекты (например, о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и др.), а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания в сфере законопроектной работы Правительством РФ учреждено Представительство РФ в составе статс-секретарей - заместителей федеральных министров и других должностных лиц, специально для этого назначаемых. Их задачами является формирование законопроектных планов и программ для Правительства РФ, координация деятельности министров в этой области, оказание информационной поддержки законотворческим инициативам комитетов и комиссий палат парламента, организация работы с обращениями депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Правительство России самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией РФ, а также осуществляет иные полномочия, возложенные на него, федеральными законами и указами Президента РФ.

Процедура формирования Правительства РФ состоит из двух стадий. На первой стадии Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы. Это означает, что предложенная Президентом РФ кандидатура подлежит утверждению простым большинством нижней палаты российского парламента. В случае трехкратного отклонения Думой предложенных кандидатур Президент РФ сам назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает ее выборы. В Конституции РФ ничего не сказано, чем руководствуется Президент РФ при подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ. На практике же его усмотрение в определенной мере ограничено: он должен принимать во внимание партийный состав Думы во избежание конфронтации с партийными фракциями и политического кризиса. Вторая стадия - назначение Президентом РФ членов Правительства РФ по предложению его председателя. Помимо самого Председателя Правительства РФ и его заместителей в состав Правительства РФ входят федеральные министры.

Председатель Правительства РФ, возглавляя данный орган исполнительной власти, определяет направления его деятельности и организует работу. Глава Правительства представляет его внутри страны и в международных отношениях; вносит Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий; распределяет обязанности между ними, дает им поручения и контролирует их выполнение; проводит заседания Правительства РФ; назначает исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ на время своего отсутствия; утверждает регламент работы Правительства РФ; подписывает постановления и распоряжения Правительства РФ; систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ; исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда тот не в состоянии выполнять свои обязанности.

Между руководителями правительства проводится распределение обязанностей. Заместители Председателя Правительства РФ, которых в прессе часто именуют вице-премьерами, участвуют в заседаниях Правительства РФ с правом решающего голоса. Они, как правило, руководят комплексными направлениями деятельности Правительства РФ, реализацию которых обеспечивают группы (блоки) федеральных министерств и других ведомств. Например, по экономическому развитию, социальной сфере и др. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют в выработке и реализации политики Правительства РФ, издаваемых им постановлений и распоряжений, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, других подведомственных Правительству РФ органов, дают им поручения и контролируют их деятельность, предварительно рассматривают предложения и проекты, вносимые в Правительство РФ.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Правительстве РФ создается постоянно действующий орган - Президиум Правительства РФ. В него входят: Председатель Правительства РФ, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководитель Аппарата Правительства РФ. По представлению главы правительства президент может ввести в состав президиума и других членов правительства.

Правительство РФ действует в течение срока полномочий Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство РФ может уйти в отставку: по инициативе Президента РФ, по собственной инициативе или в случае отставки Председателя Правительства РФ. Выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ само по себе не влечет его отставку. В этом случае конституция дает право Президенту РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с Государственной Думой. После повторного выражения недоверия в течение трех месяцев Президент РФ должен объявить об отставке Правительства РФ или распустить Государственную Думу. Учитывая объективную необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ, конституция устанавливает, что во всех случаях его отставки оно по поручению Президента РФ продолжает исполнение своих функций до сформирования нового состава Правительства РФ (ч. 5 ст. 117).

Акты, принимаемые Правительством РФ, оформляют его решения в виде постановлений и распоряжений, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам, как правило, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается им самим. Оно же обеспечивает исполнение издаваемых им актов. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются его председателем или по его поручению одним из заместителей председателя. Постановления Правительства РФ, за исключением тех, в которых содержатся сведения, относимые к государственной тайне, а также распоряжения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и носящие общий характер, публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации. При необходимости широкого и немедленного их обнародования правительственные акты доводятся до общего сведения через средства массовой информации. Однако, если принятые Правительством РФ постановления или распоряжения противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.

Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат, состоящий из структурных подразделений, должности в которых замещаются профессиональным корпусом квалифицированных специалистов. В этой связи следует различать правовой статус Правительства РФ как органа государственной власти и правовой статус как юридического лица - учреждения. В последнем случае полномочным представителем Правительства РФ как юридического лица выступает руководитель аппарата правительства. Руководитель Аппарата Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается постановлением Правительства РФ, а структура Аппарата Правительства РФ утверждается распоряжением Правительства РФ. Структура Аппарата Правительства РФ может состоять из следующих подразделений:

Руководство аппарата (руководитель и его заместители); Секретариат председателя правительства;

Секретариаты первых заместителей и заместителей председателя правительства;

Департаменты;

Управления;

Отделы;

Правительственный архив;

Секретариат экспертного совета при правительстве;

Секретариат полномочного представителя правительства.

Расходы на содержание Правительства РФ определяются в федеральном бюджете. Для обеспечения работы Правительства РФ могут быть созданы дополнительные органы и учреждения при нем, финансирование которых должно осуществляться в пределах ассигнований, выделенных на содержание правительства. Так, расходы на содержание Аппарата Правительства РФ определяются Председателем Правительства РФ.

Правительство РФ направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и территориальных органов исполнительной власти федерального уровня, а также размеры ассигнований на их содержание. В целях обеспечения единства интересов государственного управления оно может координировать деятельность правительств республик и администраций субъектов Российской Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

В соответствии с конституционным принципом единства системы органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) Правительство РФ возглавляет данную систему, осуществляя всю полноту исполнительной власти на всей территории государства (ч. 1 ст. ПО). Данное положение подчеркивает его верховенство в этой системе, причем не в конституционно-правовом, а в административном значении. Правительство РФ выполняет ведущую роль в системе органов исполнительной власти.

§ 5. Структура федеральных органов исполнительной власти

Исполнительная власть

олицетворяется в определенной

системе государственных органов,

связанных между собой

по вертикали и горизонтали

М.В. Баглай

Система исполнительной власти - органы исполнительной власти - ведомства - система и структура федеральных органов исполнительной власти - виды федеральных органов исполнительной власти - министерство - государственный комитет - федеральная комиссия - федеральная служба - российское агентство - федеральный надзор

Федеральные органы исполнительной власти, являясь составными элементами системы государственных органов, в свою очередь также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. В конституционно установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее ст. 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).

Органы исполнительной власти - это многоуровневые системы, выполняющие исполнительно-распорядительные функции. Исполнительная деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти, а также вышестоящих органов исполнительной власти и органов судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов (распоряжений) и обеспечивают выполнение данных требований подчиненными им органами и организациями. Вся их деятельность осуществляется в рамках, на основании и во исполнение законов.

В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами федерации органы исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение в их тесной организационно-правовой взаимосвязи. На этом основании администрации субъектов федерации в рамках совместных предметов ведения входят в систему федеральной исполнительной власти.

Основным звеном системы органов исполнительной власти являются министерства, которые организуются для управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни. Значение министерств подчеркивается тем, что их руководители (министры) - члены правительства. В то же время, как показывает управленческая практика, развитию рыночных отношений в большей мере отвечают органы межотраслевого государственного управления, обеспечивающие горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также инвестиционное, тарифное, кредитное и им подобное-регулирование. Поэтому помимо традиционных министерств получили распространение разнообразные виды органов исполнительной власти, которые можно объединить общим понятием «ведомства», осуществляющие вместе с функциями общего управления специализированное регулирование тех или иных сторон общественной жизни. Ведомства являются самостоятельными в организационно-правовом аспекте структурами правительства и не могут входить в состав министерств.

Для реализации полномочий по осуществлению государственного управления в субъектах федерации органы федеральной исполнительной власти создают территориальные органы. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти обладают необходимой для их эффективного функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи государственного управления различными сферами жизнедеятельности общества и государства.

Определение видов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов, исходя из предписаний Конституции РФ, другими нормативными актами, устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 86, 87 и 89 Конституции РФ), а также регламентирующими порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).

Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1). В данном постановлении указано, что до принятия соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Так, Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были определены виды федеральных органов исполнительной власти: министерства РФ (федеральные министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти.

Давая толкование понятия «структура федеральных органов исполнительной власти», содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд РФ учел, что эта статья относится к гл. 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в системной взаимосвязи с п.«д» ст. 83, устанавливающей полномочие Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства РФ в установленный ч. 1 ст. 112 недельный срок предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).

Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ, в частности Указом от 25 мая 1999 г. № 651, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, дан перечень наименований входящих в нее органов.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполни-* тельной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований на государственное управление, утвержденных федеральным бюджетом текущего года.

Согласно толкованию, данному Конституционным Судом РФ, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из его председателя, заместителей председателя и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом:

I. Правительство Российской Федерации.

1. Председатель Правительства РФ.

2. Первые заместители Председателя Правительства РФ.

3. Заместители Председателя Правительства РФ.

4. Министры РФ.

II. Федеральные органы исполнительной власти.

1. Федеральные министерства.

2. Государственные комитеты РФ.

3. Федеральные комиссии России.

4. Федеральные службы России.

5. Российские агентства.

6. Федеральные надзоры России.

7. Иные.

Структура федеральных органов исполнительной власти включает конкретные органы, входящие в систему федеральной исполнительной власти и обеспечивающие реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). При этом по смыслу ст. 106 (п.«а»), 114 (п.«а» ч. 1) и 115 (ч. 1) Конституции РФ такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, утвержденных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Организационная структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой центральный аппарат и территориальные подразделения.

Виды федеральных органов исполнительной власти характеризуются следующим образом.

Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в определенной отрасли или сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой отрасли (сфере) иных федеральных органов исполнительной власти. Возглавляющий его министр Российской Федерации (федеральный министр) входит в состав Правительства РФ.

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России -- федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Их возглавляют соответственно председатель государственного комитета и председатель федеральной комиссии.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах деятельности. Должности руководителей именуются соответственно: директор федеральной службы, генеральный директор российского агентства, начальник федерального надзора.

В структуре федеральных органов исполнительной власти указами Президента РФ могут учреждаться и другие виды органов. Так, его Указом № 1142 от 22 сентября 1998 г. к иным федеральным органам исполнительной власти были отнесены Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и Комитет по конвенциональным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ (который утратил этот статус в соответствии с Указом № 651 от 25 мая 1999 г.). Эти же органы, кроме последнего, вместе с Комитетом РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами вошли в структуру федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ № 867 от 17 мая 2000 г. В их числе появился и такой новый для системы органов исполнительной власти орган, как Комитет РФ по финансовому мониторингу.

Федеральные органы исполнительной власти создаются и наделяются статусом федеральным законом или указом Президента РФ. Конкретные наименования федеральных органов исполнительной власти определяются в соответствии со структурой, утверждаемой Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами, утверждаются Президентом РФ, а о других - Правительством РФ.

Федеральные министры назначаются на должности и освобождаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; заместители федеральных министров - Правительством РФ, если иное не установлено федеральными законами. Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами, назначаются на Должности и освобождаются от должностей в особо устанавливаемом порядке. Назначения других руководителей федеральных органов исполнительной власти осуществляются Правительством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти могут быть непосредственно подведомственны Президенту РФ, как, например, министерство обороны, напрямую подчинены (федеральная служба налоговой полиции, федеральная служба охраны и др.), либо могут непосредственно возглавляться заместителями Председателя Правительства РФ.

Органами управления федеральных органов исполнительной власти являются коллегии, которые возглавляют руководители соответствующих министерств и ведомств. Коллегия государственного комитета состоит из руководителей всех федеральных органов, наделенных функциями в данной сфере управления (первые руководители либо их заместители). В состав коллегии могут быть включены руководители органов исполнительной власти субъектов федерации. В коллегиях некоторых госкомитетов (особенно по социальной сфере) желательно участие представителей «гражданского общества». В отличие от министерств, где решения принимаются министрами по принципу единоначалия, в госкомитетах решения принимаются коллегиально. Если член коллегии не согласен с ее решением, он может обжаловать его в правительство.

Федеральные органы исполнительной власти могут быть распределены по функциональной структуре государственного управления: правопорядок обеспечивают МВД, Минюст, ФСБ, ФСО и др.; оборону - Минобороны, МЧС, ФСЖВ, Федеральная погранслужба и др.; социальную сферу - Минкультуры, Минтруда, Минздрав, Минобразование, Госкомспорт и др.; инфраструктуру - Минатом, Минэнерго, Госстрой, МПС, Минтранс, Минсвязи и др.; экономику - Минпром, Минфин, МАП, Минэкономторг, Минимущество, Минналогов и др.; внешние отношения - МИД, СВР и др.

В структуре федеральных органов исполнительной власти наблюдается определенная унификация. Как правило, в их состав входят такие структурные подразделения, как департаменты, управления, отделы, комитеты. Есть ведомства (например, Высший аттестационный комитет со штатной численностью 105 человек), в которых созданы только управления и отделы. В ряде органов исполнительной власти создаются инспекции (например, в Минэнерго - Главгосэнергонадзор, в Минтрансе - Ространсинспекция, в Минздраве - Госсанэпиднадзор), комиссии (в МВЭС) и экспертные советы (ВАК). При большинстве органов имеются научно-исследовательские институты. Так, при МВЭС - 15 институтов, в Рослесхозе - 25, в Миннауке - 3 и т.д. Вместе с тем унификация наименований подразделений приводит к увеличению многозвенности управления. Да и само слово «управление», взятое как ключевое в названии подразделений, приводит к омонимической путанице. Госкомстатом РФ введен в действие Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОКОГУ). Он содержит информацию об органах власти, объединениях, предприятиях и организациях, выполняющих важные экономические функции в народном хозяйстве, а также о межгосударственных органах управления, добровольных объединениях (ассоциациях) экономического взаимодействия субъектов РФ, органах местного самоуправления.

В структуру многих федеральных органов исполнительной власти входят их территориальные органы. Так, в 1997 г. в МВЭС было около 60 региональных управлений, в Госгортехнадзоре - 26 округов, в Минкультуры - 3, в Минюсте, Минприроде и некоторых других - по числу субъектов Российской Федерации.

В сфере управления федеральных органов исполнительной власти находятся так называемые подведомственные организации. Они не являются имманентно входящими в структуру госорганов подразделениями, а занимаются всевозможными видами деятельности: от выполнения определенных функций государственного управления до коммерческой деятельности. Отсюда и разнообразие видов таких организаций: от учебных заведений до унитарных предприятий. К примеру, в МВЭС имелось 94 представительства за рубежом, 53 учебных заведения, 22 предприятия, 5 учреждений науки, 2 - здравоохранения, 9 проектных институтов, 31 госинспекция, один лечебно-оздоровительный центр, редакция, типография. В Минздраве только в системе Госсанэпиднадзора более 3000 учреждений с численностью около 300 тыс. человек. Некоторые организации находятся в ведении двух органов власти, например, в Миннауке три таких организации (из 21).

Источники финансирования органов исполнительной власти: бюджетные (федеральные, местные), хоздеятельность, внебюджетные фонды, платные услуги.

Объем и характер предметов ведения органов исполнительной власти предопределяют разные виды управленческих воздействий: а) руководство; б) составление, утверждение и выполнение программ; в) координация; г) прямое и косвенное регулирование; д) содействие; е) государственная поддержка; ж) контроль; з) партнерское взаимодействие; и) принуждение.

С позиции функционального предназначения сферы действия органов исполнительной власти охватывают:

управление: государственной собственностью и имуществом, промышленными объектами (хозяйствующими субъектами); обороной и безопасностью; территориальными органами;

регулирование: экономическое; воздействия на социально-культурную сферу; влияния на механизм образования денежной массы; ценообразования;

контроль: за хозяйствующими субъектами; за действиями своих структур; за исполнением решений федеральной власти всеми субъектами;

надзор: за состоянием законности исполняемых решений;

координация: 1) участия в экономической деятельности непосредственно хозяйствующих субъектов; на определенном секторе рынка - через управляющих (в том числе через назначения руководителей); через распределение бюджетных средств; через фискальные функции, государственных рычагов рыночного регулирования; с помощью силовых методов (санкций); 2) влияния через свои (ведомственные) структуры; через общегосударственные институты.

По обязательности управленческих решений их уровень - общефедеральный; по согласованию с субъектами федерации; для всех юридических и физических лиц; только для специальных субъектов.

Общественный контроль за деятельностью органа власти может быть: непосредственный (через выборность руководителей), через общественные организации, профессиональные союзы, со стороны общественного мнения и средств массовой информации; закрытый для публичного контроля.

В пределах установленных полномочий для реализации своей компетенции по соответствующим предметам ведения федеральные органы исполнительной власти издают подзаконные нормативные акты: постановления, приказы, распоряжения, инструкции, обязательные для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, которым они адресованы.

Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти -одно из важнейших направлений повышения эффективности государственного управления. Она должна соответствовать Конституции РФ, характеру целей и задач исполнительной власти и обеспечивать все необходимые субъект-объектные связи государственного управления, избегать дублирования функций по реализации полномочий государственных органов, входящих в эту систему, строиться на предметно-компетенционном принципе (обеспечивать определенный предмет ведения, имея для этого достаточно полномочий и неся за их реализацию всю полноту ответственности). Совершенствование организации федеральных органов исполнительной власти, направленное на повышение уровня управляемости в стране, должно также иметь единство в подходах к формированию органов различных видов с учетом федеративного устройства и размеров территории государства.

§ 6. Судебная система России

Правосудие есть основание

всех общественных добродетелей.

П. Гольбах

Судебная власть - правосудие - суд - судопроизводство -судоустройство - судебная система - Конституционный Суд РФ -Верховный Суд РФ - Высший Арбитражный Суд РФ - судья -аппарат суда

Судебная власть, согласно доктрине разделения властей, есть сфера публичной и разновидность государственной власти, одна из трех ее ветвей, призванная самостоятельно и независимо осуществлять правосудие.

Правосудие - вид государственной деятельности, осуществляемой в форме рассмотрения и разрешения социальных споров и конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права, а иногда также и по обязательному их толкованию (например, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом США); создания нормотворческих прецедентов судами (в англосаксонских странах), выполнения контрольных полномочий (например, проверка законности ареста или задержания) и некоторых других полномочий (например, установление юридических фактов). Оно отправляется в установленном законом процессуальном порядке органами судебной власти - судами.

Суды - органы государства, осуществляющие от его имени судебную власть путем отправления правосудия при рассмотрении гражданских и уголовных дел, дел об административных правонарушениях, экономических (хозяйственных) споров и некоторых других категорий дел в порядке, установленном законом. Суд возникает вместе с государством, но выделяется в самостоятельный орган власти по мере развития государственного механизма и образования специального аппарата, призванного профессионально заниматься судопроизводством.

Судопроизводство - форма реализации судебной власти, а в более узком понимании - порядок рассмотрения дел судами. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, что предопределяет организацию судоустройства и всю судебную систему.

Судоустройство - это, во-первых, совокупность норм, устанавливающих задачи, принципы организации и деятельности, структуру и компетенцию судов, которые содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, конституциях, уставах и законах субъектов федерации; во-вторых, - система судебных учреждений, их структура и состав.

Судебная система - совокупность всех судов государства, имеющих общие задачи, организованных и действующих на единых принципах и связанных между собой отношениями по осуществлению правосудия. Каждое из звеньев судебной системы представляет собой совокупность судов одинаковой компетенции. В России судебная система устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. В основу построения российской судебной системы положены следующие принципы: ее единство (в отличие от ряда других федераций, например, США, разделение судов на федеральные и субъектов федерации не проводится); зависимость структуры от национально-государственного устройства и административно-территориального деления страны; двухинстанционность (приговоры и решения суда до их вступления в законную силу могут быть пересмотрены по общему правилу лишь один раз в непосредственно вышестоящем суде).

Вопросы судоустройства, согласно п.«о» ст. 71 Конституции РФ, в том числе определение в полном объеме структуры судебной системы, находятся в ведении Российской Федерации. Субъекты федерации не могут по своему усмотрению учреждать виды судов, не предусмотренные федеральным законом о судоустройстве; они вправе образовывать уставные и мировые суды. В совместном ведении федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (п.«л» ст. 72).

Единство судебной системы находит свое выражение в общности задач всех судов по обеспечению законности, защите конституционного строя, прав и свобод граждан и других социальных ценностей; единстве принципов организации и деятельности; в применении всеми судами одних и тех же материальных законов и в согласованности процессуального законодательства; в единстве правового статуса судей; в инстанционных и иных взаимосвязях в иерархии судов общей компетенции и арбитражных судов; в едином порядке финансирования судов государственным бюджетом.

Судебная система России состоит из судов трех категорий: 1) конституционные (уставные) суды; 2) обычные суды (общей юрисдикции и военные трибуналы); 3) арбитражные суды. Такая трехзвенная структура характеризуется тем, что все они являются федеральными (за исключением судов, образуемых субъектами Российской Федерации). Высшими судебными органами Российской Федерации являются соответственно Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В России он создан в 1991 г. в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия конституции страны на всей территории государства. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ определяются Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (в ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г.).

Конституционный Суд РФ: 1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и их совместному ведению с органами власти субъектов федерации; в) договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в законную силу международных договоров РФ;

...