Государственное управление. Основы теории и организации

Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и экономические статусы различных субъектов федерации. Их политико-правовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Можно считать, что именно она лежит в основе многих остальных различий. Переход к рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социально-экономического развития регионов. На конец 1999 г. из 89 субъектов Российской Федерации только 10 являются прибыльными, остальные в разной степени дотационные (в 1994 г. их было 64, в 1995 г. - 75). В результате все регионы России можно разделить на две неравные группы: «приспособившихся» к новым условиям и «неприспособившихся». В неблагоприятной перспективе это означает деление федерации неразвивающуюся и стагнирующую части.

Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется в основном объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Через федеральный бюджет на нерыночной основе перераспределяется между регионами 10% валового внутреннего продукта. Методы распределения (какие регионы и в каких размерах должны получать трансферты из федерального бюджета) несовершенны. В результате оказывается, что ни один регион не способен покрывать свои текущие расходы за счет собственных доходов. Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета. Между тем за счет федерального бюджета финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение и 70% - на социальное обеспечение. Ввиду этого нагрузка на регионы-доноры постоянно возрастает. При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут лучше доноров. Данное обстоятельство вызывает нарастающее напряжение в федеративных отношениях. Например, многие специалисты считают, что Москва превратилась в финансовый центр России, сконцентрировав более 60% хозяйственного оборота страны и основную часть капиталов. Складывается союз регионов-доноров, который может обернуться диктатом экономически развитых регионов и сокращением перечислений в федеральный бюджет. Центр пока не научился регулировать федеративные отношения с помощью существующей трансфертной схемы, что способствует усугублению экономической асимметрии.

Таким образом, особенности современного государственного устройства России порождают целый ряд проблем, связанных с развитием и регулированием федеративных отношений. Все это свидетельствует в пользу того, что необходима дальнейшая разработка научных основ региональной стратегии и специальной региональной политики в рамках государственного управления.

Обозначенные особенности федеративного устройства Российской Федерации - асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов федерации, сложный, многоуровневый характер федерации - оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов власти субъектов федерации.

В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов федерации являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.

Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых должна строится их деятельность:

- самостоятельность и независимость органов власти субъектов Российской Федерации, которые вне предметов федерального и совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;

-государственная целостность и единство органов государственной власти;

- защита прав граждан на всей территории Российской Федерации; -разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации.

Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют образуемые в нем законодательные (представительные) и исполнительные органы власти а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» более детально определяет полномочия и основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов федерации. Согласно закону систему органов государственной власти в субъекте Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта федерации в соответствии с российским законодательством.

Существенно отличаются системы органов государственной власти в президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской Федерации.

Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах Российской Федерации. Согласно первой субъект федерации может иметь институт «высшего должностного лица» (президента или главы администрации), согласно второй такого института может не быть. В результате на региональном уровне складывается несколько моделей организации государственной власти по выбору субъектов федерации.

Законодательные представительные органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.

Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней - структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, утверждение договоров; толкование конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а также за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.

Виды региональных, представительных законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:

* республиканские парламенты;

* краевые законодательные собрания;

* областные думы;

* городские думы (Москва, Санкт-Петербург);

* представительные органы власти автономных округов и области.

Только республиканские парламенты имеют право принимать конституции соответствующих республик и носят название «парламент»; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.

В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо, подписывает законы принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти.

В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правительства, председателя, т.е. повторяется общефедеральная схема, однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.

В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим представительным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции Республики Марий Эл Государственное Собрание - не только высший представительный, но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти.

Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов. Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: народные, государственные, законодательные собрания, государственные советы, народные или великий хуралы, верховные советы, думы и т.д. Отличаются они по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым малочисленным - Государственное Собрание Республики Алтай (27 депутатов). Абсолютное большинство региональных депутатов работает на непостоянной основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан только 42 работают на постоянной основе, в Народном Хурале Бурятии из 65 депутатов - только 15. Подобная ситуация наблюдается и в законодательных органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и Санкт-Петербургском Законодательном Собрании депутаты работают на постоянной основе.

По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха (Якутия), Республики Карелия, Кабардино-Балкарской Республики, Башкортостана.

Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике, по социальной защите, по экологии, По аграрным вопросам, по культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий, парламент Чувашской Республики - из семи комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов (по семь).

На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается большее единообразие. Здесь в основном повторяется общефедеральная схема функционирования органов государственной власти.

Следует отметить факт становления областных законодательных собраний, так как области никогда не имели в полной мере самостоятельных законодательных представительных органов власти. Теперь по Конституции РФ они вправе иметь такой орган власти. Перед областными и краевыми представительными органами власти стоит новая задача - формирование собственного областного законодательства.

Законодательными представительными органами власти областей и краев являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами, положением о думе и регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав, основной организационной формой их деятельности являются заседания. Несмотря на небольшой количественный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых областных думах предусмотрено существование фракций, но здесь они формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какими-либо партиями.

Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и оформились как полноценные органы государственной власти.

На основе сложившихся конституционных схем можно выделить несколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах Российской Федерации.

В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является:

1) главой республики, избирается всенародно и одновременно главой исполнительной власти, возглавляет правительство и всю систему исполнительных органов власти. Это характеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятии, Чувашской и др.;

2) главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов. Такая модель характерна для Республики Саха (Якутия);

3) главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не главой исполнительной власти непосредственно. Имеется должность председателя правительства, который назначается с согласия парламента; правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом. Такая схема характерна для республик Башкортостан, Татарстан и др.

Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и городах федерального значения также различается:

- глава администрации (губернатор) избирается всенародно и одновременно является главой правительства (администрации). Это характерно для большинства областей и краев;

- глава администрации (губернатор) не является одновременно главой правительства (администрации), т.е. не возглавляет непосредственно исполнительную власть (например, в Свердловской области).

В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет следующие полномочия: представляет субъект федерации в отношениях с иными субъектами Российской Федерации, органами государственной власти; подписывает законы, принятые законодательным органом власти; формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, он вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской Федерации, участвовать в работе законодательного представительного органа власти субъекта Российской Федерации, осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Главы администраций субъектов Российской Федерации занимают посты в результате выборов. Глава является должностным лицом самостоятельного органа государственной власти и не является должностным лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на территории данной, выполнение предвыборных обещаний.

Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, федеральными законами и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, - федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта федерации, а также муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.

Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как правило, на основе одного из вышеперечисленных вариантов.

1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.

2. Высший орган исполнительной власти имеет «двойную ответственность»: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей.

3. При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.

Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основным полномочиям относятся: осуществление мер по

обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка; разработка бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечение его исполнения; разработка и представление на утверждение законодательного представительного органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчетов об их исполнении; формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации.

Органами отраслевого управления в системе органов власти республик являются министерства.

В составе субъекта Российской Федерации обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конституционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрением дела, поступившего из Удмуртской Республики) право республик создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. На одном уровне, т.е. параллельно, могут существовать органы государственной власти и местного самоуправления. Территориальные единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может произвольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий, нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т.д.) ликвидировать орган государственной власти административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта Российской Федерации, так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения полномочий.

Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по сравнению с республиками. Для организации органов исполнительной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регулирования.

Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края, области, автономного округа, автономной области администрация. Она обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименования органам исполнительной власти (администрация, правительство и т.п.) и их главам даются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими органами субъекта Российской Федерации. Состав администрации формируется главой администрации. Администрация выполняет следующие основные функции:

* разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение:

* распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта Российской Федерации;

* разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;

* осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

* принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Администрация состоит из главы администрации, его заместителей, других подчиненных управленческих структур.

Губернатор сам возглавляет непосредственно исполнительную власть, но может и не являться непосредственно главой областного или краевого правительства (администрации).

Наиболее типичное для большинства краев и областей построение системы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе принципа единоначалия. Глава администрации своими постановлениями назначает и освобождает от должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов, отделов администрации, а другие работники назначаются и освобождаются от должностей приказами управляющего делами; Для осуществления своих функций глава администрации формирует аппарат главы администрации. Основные его функции -- организационно-методическое руководство и анализ деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действующих на территории области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации, управление делами, возглавляемое управляющим делами аппарата главы администрации, который состоит из отделов, секретариатов, секторов. В структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые работают под руководством соответствующих заместителей главы администрации.

Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т.п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации, 2) управления, комитеты, отделы, и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное вертикальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-культурной и административно-политической сфер государственного управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует работе министерств.

Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и краях - департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали - главе краевой, областной администрации и входят в структуру администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной) администрации имеют, как правило, в районах и городах края (области) подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).

Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические структуры, как управление внутренних дел, а также территориальные органы налоговой службы, налоговой полиции и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов федерации. Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока разрешения ни в законодательстве, ни в науке.

К настоящему времени на основе расширения полномочий региональных органов власти и реорганизации отраслевых министерств была проведена децентрализация управления государством, практически упразднившая жестко соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результате такого реформирования не было подорвано централизованное начало, используются новые организационные формы управления.

Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных округов, каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации: Дальневосточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), который вскоре был переименован в Южный, Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный (Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представителей, которые до этого были во всех 89 субъектах федерации. Теперь полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные округа и наделяются значительно более широкими полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти на территории федерального округа, осуществлять контрольные функции.

Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления вертикали власти в стране Президент РФ внес в Государственную Думу пакет законопроектов, которые направлены на реформирование механизма обеспечения единства и законности деятельности органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления.

Итак, становление современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Особенности российского федерализма придают новый аспект государственно-управленческим процессам. Становление современной системы управления тесно связано с особенностями государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений в России и требует выработки особого направления региональной политики, специфической региональной стратегии государственного управления.

§ 2. Федеративные отношения и специфика регионального управления

Когда мечи покрыты ржавчиной,

Региональное управление в настоящее время наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило в административных границах субъектов Российской Федерации. Под региональным управлением понимают государственное управление, которое осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами, входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Региональное управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов Российской Федерации, т.е. территорий республик, краев, областей, автономных округов и области, городов федерального значения. Такое понимание территориального управления является базовым. При этом следует учитывать, что правовое, организационное, финансово-организационное обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов Российской Федерации. Главной целью регионального управления является повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного развития. Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности региона влияет на эффективность регионального управления. По мере приобретения регионами реальной самостоятельности (обособления хозяйственных и финансовых структур, децентрализации управления) формируется новая, собственно региональная сфера интересов и ответственности. К наиболее значимым региональным интересам относятся:

а) соответствие уровня и образа жизни населения государственным и иным стандартам;

б) наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников (собственности и др.);

в) потенциальные возможности для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда, интеллекта;

г) наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных связей;

д) природоресурсный и экологический потенциал региона;

е) стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации.

С учетом региональных интересов формируются и активизируются цели, задачи и система регионального управления.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает разработку конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Все это также влияет на систему органов управления, на их структуру, состав функций и полномочия.

Управление в границах территорий субъектов Российской Федерации осуществляется в пределах общегосударственного управления, имея свою организационно-правовую самостоятельность и значение. Если общегосударственное управление увязывать с региональными интересами, то оно также является региональным в том смысле, что распространяется на территории либо всех субъектов Российской Федерации, либо конкретного региона. Это означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на уровне общегосударственного управления.

Регионы, являясь едиными комплексами жизнедеятельности, отличаются природно-географическими, демографическими, национальными особенностями, многие из них узкоспециализированы в тех или иных сферах деятельности. Все это обязательно отражается на организационной системе и функционировании исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. При организации федеральных органов исполнительной власти учет этих особенностей и организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями реализуется в различных формах: создание органов, специализирующихся на общих (Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики) или конкретных направлениях связей (Госкомитет по рыболовству, Федеральная служба специального строительства); образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.

Учет региональных интересов в деятельности органов управления разных уровней, укрепление самостоятельности регионов являются базовыми принципами построения системы государственного управления в целом. Между тем необоснованное увлечение использованием этих принципов в реальной деятельности органов управления разных уровней может привести к развитию симптомов таких явлений, как региональная автаркизация и региональный монополизм. Региональная автаркизация -- это стремление отдельных регионов (прежде всего экономически развитых) приобрести экономическую, а затем, как правило, политическую независимость. В основе этого лежит идеология экономического сепаратизма, проявляющегося в том, что региональные власти, не считаясь с требованиями федерального законодательства, игнорируют законодательно установленный налоговый, финансовый, лицензионный, экспортно-импортный механизмы. Региональный монополизм - это попытки решения внерыночными методами проблемы кризисного социально-экономического положения в регионе. Среди таких методов могут быть запреты на межрегиональное перемещение товарных масс или капиталов, которые искусственно продуцируют монопольное положение отдельных региональных производителей. Учитывая, что развитие таких явлений может иметь опасные последствия для государства в целом, необходимо выбрать сбалансированный, взвешенный, экономически и организационно обоснованный подход в учете федеральных и региональных интересов при осуществлении регионального управления как федеральными органами, так и органами субъектов федерации.

Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являясь органами общей компетенции, учитывают федеральные и региональные интересы в осуществлении межотраслевого и отраслевого управления. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в общероссийском масштабе отводится Правительству РФ. Организационное и юридическое обеспечение региональных интересов в деятельности Правительства РФ достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления; принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории государства. Председателю Правительства России по определенным вопросам подчинены главы администраций субъектов Российской Федерации, на него возложен контроль за осуществлением полномочий главы администрации региона в целях обеспечения полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы осуществляют с учетом: а) взаимоотношений региона и федерации; б) взаимоотношений региональных органов и органов местного самоуправления; в) обеспечения комплексного развития региона как единой системы. Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также и в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами.

Таким образом, система регионального управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д. Решение вопроса формирования системы органов регионального управления субъектов федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического состава населения, климата, географического положения, удаленности от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов федерации. Среди них выделяют управление:

* политической жизнью;

* сферой материального производства;

* финансово-кредитным комплексом;

* потребительским рынком;

* социально-бюджетным комплексом;

* использованием природных ресурсов;

* общественной безопасностью;

* информационной средой.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных интересов в деятельности государственных органов, определяющие общие контуры региональной политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти (федеральных и региональных) по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;

-- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Среди важнейших положений региональной политики в Российской Федерации;

- децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти;

- обеспечение действия принципа равноправия субъектов федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов федерации, соблюдения прав и интересов субъектов федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти.

Эти меры призваны способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, обеспечению стабильности развития и укреплению единства России.

Региональная политика как со стороны регионов, так и со стороны федерального центра реализуется преимущественно путем активного проведения: а) региональной экономической политики; б) региональной социальной политики; в) национальной политики.

Экономическую основу деятельности органов субъекта федерации составляет собственность субъекта федерации, а финансовую - бюджет субъекта федерации.

После распада Советского Союза утратили свое значение административно-командная система хозяйствования и бывшая государственная (общенародная) собственность СССР. Перед Российской Федерацией встала проблема формирования новой системы институтов собственности как экономической основы федеративных отношений.

Перед федеративными государствами, имевшими отличную от социалистической систему отношений собственности и устойчивую систему налогообложения, данная проблема никогда не стояла так остро, как перед Россией. В них (с большим или меньшим успехом) применяются принципы бюджетного федерализма, в то время как Россия находится в самом начале пути по формированию экономического механизма федеративных отношений.

Современное российское законодательство и практика по вопросам института собственности обладают некоторыми особенностями. Во-первых, в законодательстве России отсутствуют единые критерии отнесения имущества к федеральной собственности или собственности субъекта федерации. Во-вторых, разграничение государственной собственности предполагает два часто несовпадающих процесса: разграничение владения имуществом и разграничение полномочий по управлению имуществом. Разграничение владения имуществом интенсивно проходило в 1991-1995 гг. и к настоящему моменту почти завершено. Поэтому в настоящее время в России в основном идет процесс разграничения полномочий по управлению и распоряжению собственностью.

В Гражданском кодексе РФ государственная собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и субъектам федерации. Это определение отражает лишь одну сторону проблемы - кому принадлежит правомочие владения имуществом. Однако для государства наиболее важными являются полномочия по управлению и распоряжению. Некоторые объекты собственности могут находиться, например, в собственности Российской Федерации, но управление ими осуществляться совместно. К такому имуществу применяется понятие «собственность, находящаяся в совместном ведении федерации и ее субъекта», поскольку наиболее важно знать кто этим имуществом управляет.

При определении понятия разграничения государственной собственности следует говорить о трех аспектах его проявления: о разграничении предметов ведения, связанных с государственной собственностью, о разграничении полномочий по управлению имуществом и о разграничении самого имущества.

Разграничение предметов ведения осуществляется на основе Конституции РФ и Федеративного договора. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к федеральному ведению, например, относятся: денежная эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; оборона и безопасность; метеорологическая служба; стандарты, эталоны; федеральная государственная служба и т.д. В соответствии со ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; обеспечение экологической безопасности и т.д. Непосредственно вопрос о разграничении государственной собственности относится к предметам совместного ведения.

Разграничение предметов ведения, как показала практика, осуществляется путем подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации.

Основные полномочия по управлению объектами собственности определяются федеральными законами. До последнего времени таким путем разграничивались полномочия в сфере управления природными ресурсами: землей, недрами, лесами, водными ресурсами, животным миром и т.д. Например, п. 2 ст. 4 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. определяет, что лицензия на пользование участком недр, которая удостоверяет право пользования таким участком, указанным в соглашении о разделе продукции, выдается инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта федерации и федеральным органом управления Государственным фондом недр или его территориальным подразделением. Федеральными законами также регулируется разграничение полномочий по управлению оборонным комплексом, средствами бюджетов и внебюджетных фондов и т.д.

Соглашения о разграничении полномочий между Правительством РФ и высшими органами исполнительной власти субъектов федерации или между конкретными органами государственной власти заключаются на основе договоров и являются их составными частями. В соглашениях проводится разграничение полномочий по управлению отраслями промышленности, сельским хозяйством, социальной сферой, энергетикой, транспортом, связью, природопользованием и т.д.

Объекты, относящиеся к федеральной собственности или собственности субъектов федерации, изначально определялись Постановлением Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и о порядке оформления прав собственности, утвержденным Распоряжением Президента РФ № 114-РП от 18 марта 1992 г., Указом Президента «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. РФ № 2144 и другими актами. После того как процесс разграничения собственности в основном закончился, объекты федеральной собственности стали передаваться в собственность субъектов «поштучно». Передача объектов оформляется постановлениями Правительства РФ или решениями высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.

На федеральном уровне к органам, в ведении которых находится разграничение государственного имущества, относится Правительство РФ, которое осуществляет управление и распоряжение имуществом через Министерство государственного имущества (ныне - Министерство имущественных отношений) и отраслевые органы исполнительной власти. Подобные органы действуют на уровне субъектов федерации.

Для координации деятельности по разграничению собственности и подготовке решений о передаче имущества в собственность субъектов федерации на федеральном уровне действует ряд комиссий. Это, например, Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Комиссия Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции и др.