Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование)

Размещено на http://www.allbest.ru

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридического наук

Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование)

А.Н. Козырин

Введение

Проводимые в России рыночные реформы потребовали внесения радикальных изменений в механизм государственного управления внешнеэкономическими связями. Либерализация внешнеторговой деятельности со всей остротой поставила задачу незамедлительного создания новой правовой базы для ее регулирования.

Таможенное право занимает особое место в нормативно-правовом в механизме внешнеэкономических связей одну из ключевых позиций, поскольку таможенно-правовыми нормами регулируются отношения, возникающие в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Уже на начальном этапе экономических реформ стали очевидной необходимостью создания нового, «рыночного» таможенного законодательства. Господствовавшая семь десятилетий государственная монополия внешней торговли по существу свела на нет использование многих важных инструментов таможенной политики, в первую очередь тех, что связаны с тарифным регулированием. Неслучайно саму таможенную службу того периода называли «чемоданной». Ее основной задачей считался досмотр багажа, перемещаемого в пассажирском обороте. Интенсивный рост внешнеторговых связей в последнее время вывел таможенную службу России на новые рубежи в своей деятельности.

Одновременно с этим в связи с распадом СССР сейчас через механизм таможенного регулирования стал проходить значительный поток товаров, ране относившихся к внутренней торговле.

В современных условиях существенные изменения претерпевает та часть таможенного законодательства, которая регулирует отношения по таможенному налогообложению. Создание рыночных механизмов и демонополизация внешней торговли «вернули» таможенную пошлину в инструментарий таможенной политики России. Таможенное налогообложение вновь стало в полном объеме выполнять свои регулятивные и фискальные функции. Развитие интеграционных связей, кооперация и специализация производства, рост объемов внешнеторговых сделок обусловили появление экономических таможенных режимов (переработка под таможенным контролем, переработка на (вне) таможенной территории, временный ввоз и вывоз, магазин беспошлинной торговли и др.). О фискальном значении тарифного регулирования красноречиво говорит тот факт, что в середине 1990-х г.г. почти каждый пятый рубль доходной части бюджета собирался таможенными органами.

В условиях, когда в течение семи десятилетий таможенно-тарифное регулирование в России фактически отсутствовало, особую актуальность приобретает зарубежный опыт в этой области. Сравнительно-правовой метод позволяет выявить объективные тенденции развития современного таможенного законодательства, тесно связанные с закономерностями и основными направлениями развития мировой экономики и международных экономических отношений. Анализ действующего российского законодательства дает возможность выявить существенные недостатки и неточности, содержащиеся в нормативной базе, но не позволяет сформулировать предложения их устранения, на что нацелено изучение зарубежного таможенного законодательства. Следует заметить, что исследования таможенного законодательства в сравнительно-правовом плане - это не субъективный подход автора, а реальная потребность, обусловленная «пограничным» характером таможенно-правового регулирования, предполагающим активное международное сотрудничество в направлении унификации национальных таможенных законодательств.

Остановимся на состоянии научной разработки данной проблемы. Вплоть до последнего времени проблема тарифного регулирования внешнеторговых операций изучалась исключительно в рамках экономической и финансовой науки, а также в научных исследованиях, посвященных развитию международных экономических отношений. В этой связи следует назвать монографии Шапошникова Н.Н., Кулишера И.М., Потяева А.И., Дюмулена И.И., Сабельникова Л.В., учебник под редакцией Н.н. Любимова, коллективную монографию «Таможенное дело в капиталистических странах». Немногочисленные юридические исследования по таможенной проблематике касаются преимущественно административно-правовых аспектов таможенного дела (К.К. Сандровский, Л.Н. Марков, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Храбсков) или иных нефинансовых проблем таможенного законодательства: использования гражданско-правовых институтов (Н.П. Фридман), международно-правовых инструментов таможенной политики (Д.А. Александров), таможенных деликтов (Б.М. Угаров, А.А. Федосеев, А.И. Потяев) и др. В большинстве упомянутых работ рассматривалось таможенное законодательство «дорыночного» периода, сформировавшееся под определяющим влиянием государственной монополии внешней торговли. Изучение правовых проблем тарифного регулирования если и присутствовало в таких работах, то носило поверхностный, фрагментарный характер.

Зарубежные исследователи уделяют куда большее внимание правовым аспектам таможенно-тарифного регулирования. Однако большинство капитальных монографий, выходивших по этому вопросу за рубежом, также в основном устарели (Э. Алликс, Х. Эндрюз, М. Шпидлин, Ж. Дюкрок и др.). По-прежнему актуальными представляются исследования С. Дженуссо, Х. Мансухани, Ж. Луайу, Ж.-К. Рену, М. Станковича, С. Верр и А. Тремо, а также некоторых других зарубежных специалистов в области таможенного регулирования и таможенного права. Однако и в них правовое регулирование таможенного налогообложения остается на втором плане. Определенный прогресс в этом направлении был достигнут в связи с исследованием нормативных правовых актов, принятых в рамках ГАТТ, а также при изучении «европейского» таможенного законодательства.

Обзор отечественных и зарубежных источников позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование таможенно-тарифного механизма до сих пор не стало предметом комплексного юридического исследования. В настоящей монографии впервые в научной литературе предметом тщательного анализа стали правовые аспекты таможенно-тарифного регулирования. Решая эту основную задачу, автор не мог обойти ряд важных теоретических проблем таможенного права, по которым среди ученых не обнаружилось единого подхода (по предмету таможенного права, по вопросу правовой природы таможенной пошлины и др.).

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Таможенное право представляет собой комплексную отрасль законодательства, в которой по целевому признаку объединен разнородный правовой материал.

Основные функции таможенно-правового механизма - фискальная и регулятивная - предопределили дуализм таможенного права, нормы которого регулируют:

а) отношения административного характера, касающиеся различных ограничений на ввоз и вывоз товаров (квотирование, лицензирование и др.), порядка совершения таможенных операций и отправления таможенных формальностей;

б) финансовые отношения, связанные с взысканием таможенных платежей.

Дуализм таможенного права проявляется в тесной взаимосвязи, органическом переплетении институтов финансового и административного права, что приводит к появлению симбиозных образований, свойственных только для таможенно-правового регулирования и сочетающих в себе административно-правовую и финансово-правовую природу.

2. Таможенно-тарифный механизм характеризует таможенную систему с функциональной стороны и позволяет показать динамику таможенно-тарифных отношений. Предметом правового регулирования в рамках таможенно-тарифного механизма являются:

а) инструментальная составляющая, представляющая собой набор конкретных средств воздействия государства на внешнеэкономические связи через стоимостные рычаги (тарифный инструментарий);

б) функциональная составляющая, отражающая особенности тарифного регулирования в зависимости от выбранного декларантом таможенного режима.

3. Основной инструмент тарифного регулирования - таможенная пошлина, вопреки собственному названию, имеет не пошлинную, а налоговую природу. Она представляет собой разновидность косвенного налога, которым облагается трансграничный оборот (ввоз, вывоз, в редких случаях - транзит) товаров.

Таможенная пошлина отвечает основным налоговым характеристикам:

а) уплата таможенной пошлины носит обязательный характер и обеспечивает государственно-властным принуждением;

б) таможенная пошлина не представляет собой плату за предоставленные услуги и взыскивается без встречного удовлетворения;

в) поступления от таможенных пошлин не могут предназначаться для покрытия конкретных государственных расходов (принцип запрета специализации налога).

Таможенную пошлину следует отличать от таможенных сборов, имеющих неналоговую (пошлинную) природу, отличающуюся своеобразием правового регулирования и особым положением в финансовом механизме, следует выделять из синтетического понятия «таможенные платежи». Это содействовало бы укреплению режима законности и финансовой дисциплины в таможенно-тарифной сфере.

4. Таможенная территория представляет собой пространство, на котором в полном объеме действует национальное таможенное законодательство.

Интеграционные процессы в мировой экономике и политике, отправной точкой которых является формирование таможенного союза, поглощающего таможенные территории его участников; создание свободных таможенных зон (свободных складов), режим которых предполагает выведение отдельных участков территории из-под действия национального таможенного законодательства; образовавшиеся в результате международно-правовых договоренностей таможенные анклавы и эксклавы, а также некоторые другие обстоятельства допускают расхождение государственной и таможенной территории.

Активизация таможенно-тарифного регулирования приводит к необходимости выделения понятия таможенно-тарифной территории, поскольку использование многочисленных экономических таможенных режимов (таможенный склад, временный ввоз (вывоз), магазин беспошлинной торговли и др.) предполагает выведение находящихся на определенных участках территории товаров из сферы действия тарифного законодательства, но при этом там продолжают действовать нормы, регулирующие процедуру таможенного контроля.

В связи с этим таможенная граница, в отличие от государственной, представляет собой юридическую фикцию, позволяющую использовать различные экономические таможенные режимы.

5. Стабильность и предсказуемость таможенной политики достигаются только при условии высокой степени правовой обеспеченности внешнеэкономических связей, в том числе и в таможенной сфере. Одна из наиболее сложных и острых задач, стоящих перед российским таможенным законодательством - это искоренение субъективизма и усиление объективных начал в правовом регулировании. В основание таможенного законодательства следует положить принципы таможенного права, которые и должны стать остовом, каркасом всех нормативных актов, регламентирующих таможенные отношений.

Для того чтобы таможенное законодательство не расходилось с принципами таможенного права, необходимо прежде всего так организовать законодательную процедуру, чтобы она в максимально полной степени могла «уловить» интересы не только государства, но и различных частнопредпринимательских кругов.

Механизм принятия нормативных актов, отражающих результирующий вектор общественных интересов по таможенным вопросам, позволяет минимизировать проблему расхождения формы и содержания таможенного права. Сложившаяся сейчас в России практика подготовки нормативного акта по таможенным вопросам носит узко ведомственный характер и не позволяет адекватно отражать общегосударственные интересы в этой области. Практика большинства зарубежных стран показывает, что наиболее оптимальным вариантом институционализации процесса выработки согласованных решений по таможенно-тарифным вопросам является создание специального органа типа Таможенно-тарифного совета.

6. курс на «активное участие в международном сотрудничестве в области таможенного дела» (ст. 2 ТК РФ) предопределяет развитие российского таможенного законодательства в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами по тарифному регулированию. Не будучи участником ГАТТ, Россия реципировала многие нормы этого соглашения. В случае пробельности российского законодательства «мировая практика» (фактически - нормы ГАТТ) выступает в качестве источника права. «Совместимость» таможенного законодательства РФ с зарубежными образцами и международными стандартами ГАТТ является необходимым условием для использования Россией преимуществ международного разделения труда.

Переходный характер процессов, происходящих сейчас во внешнеэкономическом комплексе России, установил определенные пределы использования международного опыта таможенно-тарифного регулирования: российское законодательство должно быть приспособленным к реально сложившимся в стране политической и экономической ситуациям.

7. Создание основ рыночной экономики в России, либерализация внешнеэкономических связей и прежде всего отмена государственной монополии внешней торговли привели к преобразованию всей системы таможенных органов в России.

Отправной точкой при анализе сущности таможенных органов должен служить тезис о многообразных и разноплановых задачах, решаемых ими в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Полифункциональный подход к определению таможенных органов исходит из того, что ими опосредуются разнообразные аспекты внешнеэкономической деятельности.

В свете исследования таможенно-тарифного механизма на первый план выступает финансовая деятельность таможенных органов, предполагающая:

а) мобилизацию таможенных доходов;

б) распределение и использование денежных средств, поступающих в качестве таможенных сборов, а также средств от конфискованного таможней имущества;

в) осуществление валютного контроля в пределах своей компетенции.

Фискальная функция таможенных органов реализуется по следующим основным направлениям:

а) сбор причитающихся таможенных платежей;

б) предоставление отсрочки и рассрочки уплаты таможенных платежей;

в) обеспечение уплаты таможенных платежей;

г) взыскание задолженности по уплате таможенных пошлин, налогов и сборов.

8. Наделение таможенных органов широкими властными полномочиями при осуществлении своей финансовой деятельности со всей остротой ставит проблему защиты налогоплательщиков (декларантов) от «таможенного произвола», проявляющегося в деятельности таможенных органов, должностных лиц таможни, несущей на себе отпечаток субъективизма и волюнтаризма. Проблема таможенного произвола обостряется в связи с наделением таможенных органов значительным объемом дискреционных полномочий.

В правовом государстве расширение дискреционных полномочий таможенных органов должно быть сбалансировано надежным, эффективно действующим механизмом защиты прав и законных интересов декларантов-налогоплательщиков.

Глава I. Правовые основы таможенно-тарифного механизма

1.1 Понятие таможенного права

Термин «таможенное право» употребляется в нескольких значениях: им обозначаются соответствующая отрасль законодательства, отрасль юридической науки и дисциплина, изучаемая в юридических и экономических высших учебных заведениях. Кроме того, следует различать таможенное право в объективном смысле (как совокупность норм, регулирующих таможенные отношения и выраженных в соответствующих источниках таможенного права) и в субъективном (как совокупность прав и обязанностей субъектов таможенного права).

У отечественных и зарубежных юристов не сложилось единого мнения по вопросу о понятии таможенного права и его месте в системе права. Очевидно, что отраслевая принадлежность таможенного права имеет значение не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Отнесение правовых норм к определенной отрасли права означает, что на них распространяется соответствующий отраслевой режим (принципы, методы правового регулирования и т.д.).

Одни авторы считают таможенное право подотраслью административного права, другие признают его самостоятельной отраслью права, третьи относят таможенное право к комплексным отраслям.

Сторонники подхода к определению таможенного права в качестве подотрасли административного права исходят из общности предмета и метода правового регулирования таможенного и административного права. К.К. Сандровский считает: «Нормы, касающиеся таможенного контроля, обычно относят к административному праву. Для этого, надо признать, есть веские основания, ибо таможенные органы имеют исполнительно-распорядительный характер и выполняют свои функции в определенной сфере государственного управления. В силу этого в литературе по советскому административному праву вся сфера таможенных дел государства рассматривается в качестве одной из сторон государственного управления... Вместе с тем, в настоящее время уже есть основания говорить о наличии особой подотрасли в рамках административного права - таможенного права. И не исключено, что со временем, по мере дальнейшего развития правоотношений в этой области, появится возможность и для выделения таможенного права в качестве самостоятельной отрасли». Такой подход к определению таможенного права типичен для отечественных исследователей, работавших над этой проблематикой в период существования государственной монополии внешней торговли. Отсутствие полновесных рыночных отношений, недостаточная интегрированность России в мировое хозяйство предопределили неразвитость финансового регулирования в таможенной сфере. В условиях планового ведения хозяйства в социалистический период значение таможенных налогов было совсем незначительным по следующим причинам:

1) существование государственной монополии внешней торговли;

2) установление государственной валютной монополии и применение недостаточно обоснованных и многочисленных валютных курсов и коэффициентов;

3) осуществление внешнеторгового обмена на основе заранее определенных плановых показателей объема и ассортимента импорта и экспорта в натуральном выражении;

4) применение единых и обязательных цен, по которым продукция закупалась на экспорт внешнеторговыми организациями и по которым они продавали импортные товары на внутреннем рынке.

Все это давало основание исследователям, изучавшим таможенный механизм в тот период, утверждать, что «взимание таможенных пошлин играет вспомогательную роль в деятельности таможенных учреждений».

Вследствие незначительной роли таможенно-тарифного регулирования в социалистический период таможенное право по существу сводилось к правовому регулированию процедуры таможенного контроля. Так, л.Н. Марков отмечает: «Предмет таможенного права - комплекс отношений: между таможенным учреждением, с одной стороны, и перевозчиками и отправителями международных грузов (в отношениях таможенного контроля транспортных средств и грузов), перевозчиком и отправителями международных постовых отравлений (в отношениях таможенного контроля за этими отправлениями), владельцами имущества (в отношениях таможенного контроля за багажом и ручной кладью), с другой стороны. Во всех этих отношениях присутствует общий момент - таможенный контроль».

Неслучайно таможенную службу того периода окрестили «чемоданной таможней», поскольку главной была задача организации и осуществления таможенного контроля за перемещением через границу личных вещей граждан. Решение этой задачи предполагало административно-правовой характер регулирования общественных отношений.

Заметим, что уже тогда отдельные авторы допускали определение таможенного права в широком и узком смысле слова. Так, К.К. Сандровский в одном случае говорит о таможенном праве как о «совокупности норм, касающихся таможенного контроля», а в другом случае под предметом таможенного права понимает «общественные отношения, возникающие в связи с установленным государственным таможенным режимом и проведением таможенной политики в целом».

По мере совершенствования хозяйственных отношений, развития экономического сотрудничества России с зарубежными странами в определении таможенного права стали постепенно отказываться от его отождествления с правовым регулированием таможенного контроля. «В отдельных государствах таможенное право является частью административного права. В то же время таможенное право тесно примыкает к сфере, регулируемой международным правом», - считает А.Н. Талалаев. Однако по-прежнему таможенное право ассоциируется с «совокупностью правовых норм, регламентирующих деятельность таможенных органов по осуществлению экономической охраны государственных границ, внешнеторговой и таможенной политики государства».

Такое определение таможенного права, отождествляющее его с совокупностью норм, регулирующих деятельность таможенных органов, представляется неверным. Очевидно, что деятельность таможенных органов «по экономической охране границ, осуществлению внешнеторговой и таможенной политики» регулируется как специальными, таможенными нормами, так и нормами общего характера. Так, производство дознания осуществляется таможенными органами в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства, а при осуществлении оперативно-розыскной деятельности таможня руководствуется Законом РФ «об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». В силу требования непрерывности контроля за таможенной границей должностные лица таможенных органов могут работать сверх установленной продолжительности рабочего времени, осуществлять свою деятельность в ночное время, а также в выходные и праздничные дни. Статья 429 ТК предполагает в этих случаях предоставление компенсации в соответствии с общими нормами трудового законодательства РФ.

Между тем у таможенного и административного права есть различия и в предмете и в методе правового регулирования. Если предметом административного регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то предметом таможенного права служит весь комплекс общественных отношений, возникающих в связи с пересечением товарами и транспортными средствами таможенной границы: «управление таможней» и «таможенное дело». Отношения первой группы составляют предмет административного, второй - таможенного права.

Следует отметить неточность в определении таможенного дела, содержащуюся в ТК 1993 г. В соответствии со ст. 1 «таможенное дело в Российской Федерации, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь». Традиционный подход к определению таможенного дела предполагает включение в него средств осуществления таможенной политики. Так, например, в капитальном исследовании «Таможенное дело в капиталистических странах» авторы под таможенным делом понимают использование таможенных пошлин, других инструментов тарифного регулирования, а также процедуру таможенного оформления и контроля. На этой же позиции стояли и авторы Таможенного кодекса СССР 1991 г. (ст. 1): «Порядок перемещения через таможенную границу СССР товаров и иных предметов, таможенное обложение, оформление, контроль и другие средства проведения в жизнь таможенной политики составляют таможенное дело». Аналогичные определения содержатся в таможенных кодексах ряда государств СНГ (ст. 1 ТК Украины, ст. 3 ТК Армении и др.).

Представляется, что включение таможенной политики в состав таможенного дела в значительной степени обедняет такое емкое и многогранное понятие, каким является таможенная политика.

На всех этапах своей истории государство уделяло большое внимание вопросам таможенного регулирования. Было время, когда таможенная политика являлась одним из важнейших регуляторов государственных доходов. По мере «сворачивания» фискальной функции таможенного регулирования начинает активизироваться участие таможни в широкомасштабной программе государственного регулирования экономики.

Органическая связь таможенной политики с процедурой пропуска товаров через границу определяет ее роль в реализации важнейших социальных и политических программ государства. Контрольная, «полицейская» функция, осуществляемая таможней на границе, содействует защите публичного порядка и общественной морали, сохранению национального, культурного и исторического наследия. Контролируя качество импортируемых товаров, таможенные органы гарантируют права потребителей. Упрощение таможенных формальностей благоприятно влияет на развитие гуманитарных контактов. С позиции усиления социальной ориентации таможенной политики следует рассматривать и поставленные перед таможней экологические задачи.

«Самые кровопролитные войны начинаются с войн таможенных», - эта приписываемая Наполеону фраза точно определяет значение тарифных барьеров и других таможенных инструментов для реализации внешнеполитических установок государства. Заметно выросла роль таможенной политики в решении глобальных проблем современности - поддержания международной безопасности (таможенное обеспечение различных междунаодно-правовых санкций, таможенный контроль за перемещением и торговлей оружием и др.), установления нового международного экономического порядка и развития диалог Север-Юг (система таможенно-тарифных преференций, предоставляемых развивающимся странам), борьбе с наркоманией (предотвращение и пресечение контрабанды наркотиков) и др. Наконец, эволюция ряда международных экономических организаций показывает, что создание таможенного союза - первый необходимый шаг на пути к достижению экономического и политического единства.

Так что же такое таможенная политика, ставшая не только важным направлением государственной деятельности, но и предметом представительного международного сотрудничества? Под таможенной политикой следует понимать целенаправленную деятельность по регулированию внешнеторгового обмена через установление соответствующего таможенного режима перемещения объектов торгового оборота товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Таможенная политики опирается на деятельность таможенной службы. Таким образом, таможенные органы представляют в качестве институционной предпосылкой реализации таможенной политики. В то же время недопустимо отождествление таможенного регулирования только с деятельностью таможенных органов. Формирование и реализация таможенной политики - сложный процесс, протекающий в недрах государственного механизма с участием всех трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Для его исследования и описания воспользуемся понятием «механизм таможенной политики».

Под механизмом таможенной политики будем понимать совокупность институтов, участвующих в формировании и осуществлении таможенной политики (институциональная составляющая), а также набор форм и методов ее осуществления, порядок использования компетентными государственными органами инструментов таможенного регулирования (функциональная составляющая).

Субъектами таможенной политики, носителями соответствующих экономических и политических интересов, могут быть:

- органы законодательной, исполнительной и судебной власти в соответствии с объемом закрепленных за ними полномочий в таможенной сфере;

- различные негосударственные институты, представленные союзами предпринимателей, экспортеров, торгово-промышленными палатами, другими организациями деловых кругов, а также политическими партиями и общественными ассоциациями, которые участвуют в механизме таможенной политики предусмотренными законом средствами и методами (через представительство в парламенте и правительстве, различных совещательных органах и др.);

- субъекты международного права (иностранные государства, международные организации), принимающие участие в формировании таможенной политики через международно-правовой договорный механизм и интеграционные политические структуры.

При этом две последние группы субъектов, участвуя в формировании таможенной политики, не допускаются к непосредственному осуществлению таможенного регулирования, составляющего исключительную компетенцию государственных органов (за исключением практики Европейского Союза). Таким образом, участвуя в механизме таможенной политики, они составляют внешнюю среду системы государственного таможенного регулирования.

Если же предположить, что таможенная политика действительно входит в понятие «таможенное дело», то можно, опираясь на ст. 7 ТК, прийти к выводу о том, что формирование таможенной политики в Российской Федерации осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Очевидно, что такая регламентация значительно сузила бы институциональную составляющую таможенного механизма, выведя за его пределы законодательные органы, многочисленные политические и предпринимательские структуры, без участия которых принимаемые в области таможенной политики решения не могут стать легитимными.

Вернемся к понятию таможенного дела, дающего нам перечень основных инструментов таможенного регулирования. Сведение таможенного права до уровня подотрасли административного права значительно сужает предмет таможенно-правового регулирования, оставляя в стороне вопросы таможенно-финансовой (тарифной) политики, а также комплекс отношений гражданско-правового характера, связанных с предоставлением услуг таможенного брокера, таможенного перевозчика, помещением товаров на частые таможенные склады и склады временного хранения, продажей товаров в магазинах беспошлинной торговли и др. Очевидно, что для регулирования общественных отношений, возникающих в таможенной сфере, недостаточно одного только метода властных предписаний, свойственного административному праву. В некоторых случаях применяется метод гражданско-правового регулирования, предполагающий юридическое равенство участников правоотношений.

И.С. Зыкин справедливо отмечает, что комплексность регламентации является особенностью правового регулирования внешнеэкономических отношений: «...речь идет о взаимодействии не только норм разных отраслей права, но и разных государств, а также норм международного происхождения».

Таможенное право представляет собой комплексную отрасль законодательства, в которой по предметному и целевому признакам объединяется разнородный правовой материал. Предметным признаком объединения служит характер общественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Целевой признак напрямую связан с задачей обеспечения эффективного управления в таможенной сфере.

В самом общем виде отношения, регулируемые таможенно-правовыми нормами, могут быть сведены к двум основным видам:

1) административно-правовым отношениям, возникающим на основе государственно-властных предписаний и касающимся в первую очередь различных ограничений на ввоз и вывоз товаров (квотирование, лицензирование, эмбарго и др.), порядка совершения таможенных операций и отправления таможенных формальностей;

2) финансово-правовым отношениям, связанным с взысканием таможенных платежей.

Такой дуализм таможенного права предопределен основными функциями таможенного механизма - фискальной и регулятивной.

Если предположить, что административно-правовые и финансово-правовые нормы таможенного законодательства составляют самостоятельную отрасль права комплексного характера, как считают некоторые исследователи, то можно, во-первых, прийти к выводу о том, что управление таможенной системой осуществляется какими-то особыми, отличными от административного права нормами, что в «административной» части таможенного права используются специфические, присущие только таможенному праву, принципы и методы регулирования. Во-вторых, такая позиция означала бы разделение единого предмета финансового права: порядок взимания одних налогов регулировался бы тогда финансовым правом (таможенных налогов - таможенных пошлин и других налогов, взимаемых таможенными органами) - таможенным правом.

Таможенное право как комплексная отрасль законодательства включает нормы нескольких отраслей права, регулирующих общественные отношений, различающиеся по своему видовому содержанию, но составляющие относительно самостоятельную сферу общественной жизни, связанную с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Таможенные отношения, будучи предметом регулирования норм различных отраслей права (в первую очередь - административного и финансового), вместе с тем обладают известным единством, обусловленным общностью целей и задач таможенного регулирования (ст. 2, 4 ТК; ст. 1 Закона РФ «О таможенном тарифе»).

По мере расширения внешнеторгового сотрудничества, обогащения его практики, развития таможенной инфраструктуры в таможенном механизме все чаще применяются договорные начала правового регулирования. Регламентируемые таким образом отношения органически вписаны в предмет таможенного права и могут возникать на различных этапах таможенного оформления (декларирования, перевозки под таможенным контролем, временного хранения и др.), а также в связи с выбором таможенного режима (таможенного склада, свободного склада, магазина беспошлинной торговли). Так, при заявлении товаров и транспортных средств к режиму таможенного складирования декларант вступает в отношения с владельцем таможенного склада, которые регулируются как административно-правовыми, так и гражданско-правовыми нормами. В некоторых случаях таможенно-правовая норма устанавливает порядок оформления гражданских отношений между участниками процедуры таможенного оформления. Так, в ст. 157 ТК установлено, что взаимоотношения таможенного брокера с представляемым лицом строятся на основе нотариально удостоверенного договора.

В таможенное законодательство «вкраплены» отдельные процессуальные нормы, устанавливающие механизм контроля за соблюдением порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, предписания, позволяющие гарантировать декларанту защиту от возможного произвола таможенной администрации, а также нормы, устанавливающие меру ответственности за нарушение таможенных правил.

Как отрасль законодательства таможенное право характеризуется относительно узким, компактным предметом правового регулирования (таможенная деятельность, таможенное дело), обширным нормативным материалом и заинтересованностью государства в развитии и совершенствовании законодательства в этой сфере. Кодификация таможенного законодательства может быть расценена как фактор, способствующий формированию самостоятельной отрасли законодательства. Она свидетельствует о том значении, которое придается государством данной сфере правового регулирования, а также о его стремлении систематизировать существующие в этой области правовые нормы, иметь единый акт, отражающий основные направления таможенной политики и содержащий специфические системные нормативные обобщения.

Широкий круг вопросов, регулируемых таможенным правом, и, как следствие, большое количество принимаемых правовых актов, частые изменения в нормативной базе таможенного регулирования предполагают необходимость систематизации таможенно-правовых актов, т.е. упорядочения действующего нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде сборников актов или свободных кодификационных актов. Систематизация нормативных актов имеет большое значение для дальнейшего развития самого таможенного законодательства. Она позволяет заметить и устранить несогласованность и противоречия между отдельными актами, освободить законодательство от норм, хотя формально и не отмененных, но уже потерявших свое значение и практически не действующих, а потому «засоряющих» таможенное законодательство. Систематизация таможенного законодательства создает для самих государственных органов, должностных лиц, а также заинтересованных общественных организаций, хозяйствующих субъектов, граждан возможность свободно ориентироваться в действующем нормативно-правовом материале. Иными словами, благодаря систематизации таможенное право становится более доступным и понятным.

Формой систематизации нормативных актов по таможенным вопросам в последнее время стала кодификация. Важным направлением дальнейшего развития работ по систематизации нормативных актов представляется издание сборников таможенного законодательства по определенным критериям (хронологическому, алфавитному, предметному и т.д.). При этом следовало бы наладить как официальную инкорпорацию, т.е. утверждение соответствующих сборников (собраний) инкорпорированных актов государственными органами, которые их издали (ГКТ, Центробанк, Минфин, МВЭСиТ и др.), так и неофициальную инкорпорацию, осуществляемую организациями, не имеющими на то специального полномочия (например, адвокатской фирмой, юридическим издательством и др.). Неофициальная инкорпорация получали широкое распространение в ряде зарубежных стран. Работы по ведомственной инкорпорации таможенного законодательства начал проводить ГТК. В издаваемых им совместно с Центром экономики и маркетинга «Таможенных ведомостях» присутствует раздел «Официальные материалы ГТК России». Сегодня масштабы проводимых ГТК работ по систематизации не отвечают характеру задач, поставленных перед ним в ТК (ст. 388): «Государственный таможенный комитет РФ обеспечивает опубликование наиболее важных правовых актов по таможенному делу в иных средствах массовой информации, а также издание сборников правовых актов по таможенному делу».

В целях более эффективного правового регулирования кодификация и инкорпорация должны осуществляться параллельно, поскольку каждый вид систематизации имеет свои цели, свою специфику и не заменяет, а дополняет другой вид.

Результатом кодификационных работ становится принятие таможенного кодекса. Цель принятия таможенного кодекса - дать в одном сводном акте стройное, внутренне согласованное изложение основных правил и предписаний, действующих в таможенной сфере, которые с максимальной полнотой регулировали бы таможенные отношения.

В системе источников таможенного права можно встретить образцы как отраслевой кодификации, охватывающей нормы таможенного законодательства в комплексе (Таможенный кодекс), так и специальной кодификации, распространяющейся на нормы одного или нескольких правовых институтов (Закон РФ «О таможенном тарифе», в котором систематизированы правовые нормы, регулирующие порядок формирования и применения таможенного тарифа).

Принятие тех или иных кодифицированных актов, выпуск в свет сборников (собраний) нормативных актов не должны привести к приостановлению, а тем более прекращению работ по систематизации законодательства. Эти работы должны вестись постоянно и непрерывно, так же, как непрерывно ведется нормотворческая деятельность в таможенной сфере.

Так, например, принятие в 1993 г. Таможенного кодекса и Закона РФ «О таможенном тарифе» ставит новые задачи по систематизации таможенного законодательства - изменить неточные формулировки, унифицировать понятийный аппарат и др.

Со всей остротой встает задача систематизации таможенно-тарифного законодательства. Сейчас участникам внешнеэкономической деятельности для того, чтобы узнать, какую сумму таможенных платежей им предстоит уплатить в случае реализации внешнеторгового контракта, необходимо использовать большое число нормативных актов. Порядок расчета и взимания таможенных сборов, налогов на добавленную стоимость, акцизов и других видов таможенных платежей устанавливается правовыми нормами, рассредоточенными по многочисленным законам и подзаконным актам, принятым различными органами управления.

Затрагивая вопрос о систематизации таможенного законодательства, нельзя не упомянуть о дискуссии, развернувшейся в отечественной юридической науке в 1950-70-х гг. по поводу оформления кодификационных работ. И.Л. Брауде в 1957 г., Д.А. Керимов в 1962 г., А.П. Коренев в 1970 г. и другие авторы считали, что нормы таможенного права следует обобщать в таможенном уставе, поскольку таможенное дело, наряду с железнодорожным, внутренним водным транспортом, торговым мореплаванием, воздушным транспортом, касается отношений, складывающихся в «специальной области народного хозяйства» (Д.А. Керимов); поскольку в Таможенном кодексе, воздушном кодексе, Кодексе торгового мореплавания регламентируются «отношения, складывающиеся в какой-либо отрасли советского государственного управления, а общим предметом регулирования являются у них общественные отношения, складывающиеся главным образом в сфере исполнительной и распорядительной деятельности советского государства. Но последние составляют предмет административного права, следовательно, каждый из указанных кодексов не имеет «своей» особой отрасли права, кроме того, они содержат не нормы целой отрасли административного права, а лишь нормы, которые регулируют отношения в отдельных сферах государственного управления» (А.П. Коренев).

С.С. Алексеев, касаясь вопросов систематизации таможенно-правовых норм, отмечал в 1965 г., что «существенную роль играют здесь сложившиеся традиции». Очевидно, имеется в виду, что Таможенный кодекс 1964 г. назван кодексом по аналогии с Таможенным кодексом 1928 г. Но как правильно заметила В.И. Попова, между Таможенным уставом 1924 г. и Таможенным кодексом 1928 г. не было большой разницы: оба эти акта были сходны по своему содержанию и структуре, однако назывались по-разному. Интересна точка зрения по этому вопросу Б.Б. Хангельдыева. Анализируя Воздушный кодекс, он писал: «Бессмысленно спорить по вопросу о том, почему ... акт, регулирующий отношения, возникающие в связи с управлением воздушным транспортом и воздушными перевозками..., называется кодексом, а не уставом. Напомним, например, что такой акт, как Таможенный кодекс, ранее назывался Таможенным уставом. Существо проблемы заключается в другом: нужны ли такие сводные акты практике, способствуют ли они эффективности правового регулирования, облегчают ли они, наконец, пользование этими актами и применение правил, в них заключенных, в определенных участках общественной жизни, какими являются таможенное дело, воздушный транспорт и т.д. Практики, в частности работники МВТ и других ведомств, имеющие отношение к данной правоприменительной сфере, положительно ответят на эти вопросы... А названные кодексы имеют очень широкий круг внешнего воздействия, они представляют большой интерес для зарубежных стран и их граждан». Эту точку зрения разделяет и Л.Н. Марков.

Следует обратить внимание на то, что систематизация таможенно-правовых норм в форме кодекса объясняется еще и тем, что таможенный кодекс в значительной степени затрагивает отношения России с зарубежными странами. «Внешнеполитическая направленность» таможенного кодекса подчеркивает нецелесообразность включения в текст кодифицированного акта вопросов, связанных с регламентацией трудовых отношений, социального и материального обеспечения таможенных служащих. Эти вопросы не имеют прямого отношения к регулированию внешнеэкономической деятельности и обеспечению экономической безопасности России, а потому могли бы стать содержанием иного нормативного акта, в котором бы регулировались различные аспекты организации и несения таможенной службы.

Некоторые вопросы, урегулированные таможенно-правовыми актами (например, оплата труда, материально-бытовое обеспечение, социальная защита должностных лиц таможенных органов и др.), не являются предметом изучения науки таможенного права. Думается, что перечисленные вопросы, очевидно, не представляют интереса для участников внешнеэкономических связей. Поэтому подобные «технические» моменты следовало бы урегулировать в специальном ведомственном нормативном акте.

Таможенное право как отрасль юридической науки призвано не только исследовать соответствующие нормы законодательства, и но и изучать регулируемые ими общественные отношения, способствовать совершенствованию организации таможенного дела в Российской Федерации. Поэтому научные исследования в сфере таможенного права неизбежно принимают комплексный, междисциплинарный характер, предполагающий изучение проблем, находящихся на стыке юридических наук (например, таможенного, административного и уголовного права - по вопросам контрабанды), а также на границе юридических и экономических наук. Таможенные отношения для науки таможенного права составляют предмет изучения, а для отрасли законодательства - предмет регулирования.

Одноименная юридической науке учебная дисциплина изучается не только в юридических высших учебных заведениях и на правовых факультетах (в нашей стране это МГЮА, ВАВТ, МГИМО, Таможенная академия и др.), но и в вузах, готовящих экономистов по международным экономическим отношениям и внешней торговле.

Подведем некоторые итоги в связи с определением таможенного права.

Таможенное право как отрасль законодательства представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Таможенное право как науку можно определить как совокупность знаний о таможенно-правовых отношениях, разновидностях таможенных режимов, таможенно-правовой ответственности и др.

Наконец, таможенное право как учебная дисциплина - это специальный курс, преподаваемый студентам юридических и некоторых экономических вузов.

Зарубежные исследования также демонстрируют многообразие подходов к определению таможенного права.

Пример расширительного трактования понятия таможенного права содержится в монографии французских исследователей М. Шмидлина и Ж. Дюкрока. Они считают, что «таможенное право является собранием всех законоположений, которые могут быть подразделена на 4 категории:

в первую категорию входят положения, которые фиксируют распределение прерогатив между парламентом и исполнительной властью; эту категорию можно назвать конституционным таможенным правом;

вторая категория объединяет положения, регламентирующие таможенные режимы, под которые могут подпадать импортируемые или экспортируемые товары;

третья категория содержит формальные положения, позволяющие управлению таможен выполнять возложенную на него задачу и осуществлять надлежащий надзор;

наконец, юридическая часть включает положения, относящиеся к правонарушениям и к разрешению спорных вопросов».

Вряд ли можно согласиться с позицией М. Шмидлина и Ж. Дюкрока. Так называемое «конституционное таможенное право», отнесенное французскими исследователями к предмету таможенного права, на самом деле относится к государственному (конституционному) праву. «Юридическая часть», в которую ими включены нормы, устанавливающие ответственность за правонарушения в таможенной сфере, также может быть разделена между несколькими отраслями права: ответственность за уголовно наказуемую контрабанду, валютные, налоговые преступления устанавливается нормами уголовного права; ответственность за иные нарушения таможенных правил устанавливается нормами таможенного права. Если нормами таможенного права не установлена ответственность за правонарушения, совершаемые в таможенной сфере, то используются общие нормы административного права. Это положение четко зафиксировано в ст. 231 ТК: «Лица, совершившие нарушение таможенных правил, несут ответственность».

В большинстве случаев зарубежные исследователи дают определение таможенного права через указание на сферу регулируемых отношений. Так, в вышедшем в Италии учебнике таможенное право определяется как «совокупность юридических норм, с помощью которых государство воздействует и контролирует перемещение грузов через границу».

Большинство зарубежных исследователей указывают на комплексный характер таможенного права и выделяют в его системе две обособленные части - таможенное административное и таможенное финансовое право (customs administrative and financial law). Лишь немногие зарубежные авторы признают таможенное право в качестве самостоятельной отрасли права.

В некоторых развивающихся странах выходящие по таможенной проблематике немногочисленные исследования определяют таможенное право даже как подотрасль финансового права, поскольку основной функцией таможенного регулирования там является фискальная. Так, индийский ученый Х. Манзухани считает, что «таможенное право является по преимуществу финансовым правом». Конечно же, с такой оценкой таможенного права нельзя согласиться. Скорее всего автор хотел этой фразой обратить внимание на тураль, которую таможенные платежи играют в формировании доходной части государственного бюджета Индии.

В структуре таможенного права зарубежные исследователи выделяют общую и особенную части. Немецкие авторы Й. Штиле и Ю. Блайхауэр считают, что «общая часть таможенного права содержит основные правила в виде легальных определений, формулировки о государственно-правовом положении таможенного управления, а также принципы его деятельности. Общая часть представляет собой совокупность тех норм таможенного закона, которые охватывают основные, значимые в международном грузообороте общественные отношения между субъектами таможенного права». Специальную часть, по их определению - таможенно-процедурное право, - составляют правовые нормы, регулирующие порядок таможенного оформления и контроля. Некоторые исследователи в качестве самостоятельной структурной части таможенного права выделяют правовые нормы, регулирующие порядок взыскания таможенных налогов и сборов. Значительным событием в изучении таможенно-тарифного механизма стал капитальный труд французского исследователя Е. Алликса «Таможенные пошлины».

Усиление влияния регулирующей функции таможенного права на решение важнейших внутри- и внешнеэкономических проблем нашло свое отражение в появлении специальных таможенных режимов, предоставляющих различные таможенные льготы лицам, занимающимся предпринимательской деятельности. Совокупность правовых норм, регулирующих порядок применения разнообразных таможенных режимов, применяемых в производственной, коммерческой и транспортной деятельности, в последнее время все чаще обосабливается в отдельный институт - так называемое экономическое таможенное право.

Целью настоящей монографии является анализ правового регулирования таможенно-тарифного механизма. Категория «таможенно-тарифный механизм» характеризует таможенную систему с функциональной стороны и позволяет показать динамику таможенно-тарифных правоотношений. Предметом правового регулирования в рамках таможенно-тарифного механизма являются:

а) инструментальная составляющая, представляющая собой набор конкретных средств (инструментов) воздействия государства на развитие внешнеэкономических связей через экономические рычаги (тарифный инструментарий);

б) функциональная составляющая, отражающая особенности тарифного регулирования в зависимости от выбранного декларантом таможенного режима.