Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование)

Примат международно-правовой нормы

«Внешняя» направленность таможенной политики предполагает ее регулирование как на государственно-правовом, так и на международно-правовом уровне. «Пограничный» характер таможенной политики обычно особо оговаривается в таможенных законах. «В Российской Федерации осуществляется единая таможенная политика, являющаяся составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации», - закреплено в ст. 2 Таможенного кодекса РФ. В этой же статье отмечается стремление России к активному участию в международном сотрудничестве в области таможенного дела, что объясняет тенденцию развития таможенного дела в РФ «в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами и практикой». Ст. 4 ТК полностью посвящена взаимосвязи таможенного дела и международной экономической интеграции: «В интересах развития и укрепления международной экономической интеграции Российская Федерация создает с другими государствами таможенные союзы, зоны свободной торговли, заключает соглашения по таможенным вопросам в соответствии с нормами международного права».

Тесное переплетение государственно-правового и международно-правового регулирования таможенных отношений постоянно привлекало внимание отечественных ученых-юристов. На взаимодействие элементов национального и международного права, возможность их комплексного применения при регулировании определенных общественных отношений, в том числе и в таможенной сфере, указывал С.Б. Крылов: «Действительно, в современных условиях международной действительности соответствующие правовые нормы могут возникнуть и во внутригосударственных отношениях, и во взаимоотношениях между государствами». В.И. Лисовский считает: «Таможенные тарифы, система таможенного обложения, порядок взыскания таможенных пошлин хотя и определяются законом каждого суверенного государства, но поскольку они связаны с системой международных экономических отношений, эта область внутреннего законодательства государств затрагивает систему отношений в области внешней торговли и таким образом имеет отношение к международному торговому праву». С высказыванием В.И. Лисовского можно согласиться с оговоркой, что проблема таможенно-тарифного регулирования относится не к одному международному торговому праву. К.К. Сандровский пишет: «Вообще говоря, система действующего (позитивного) таможенного права, понимаемого в широком смысле, безусловно состоит из двух больших групп правовых норм - внутригосударственного и международного права. Однако строго юридически можно говорить лишь о таможенном праве как части национально-правовой системы и о касающихся таможенных вопросов нормах международного права, т.е. о внутригосударственной и международно-правовой регламентации таможенных отношений».

Очевидно, что проблема взаимодействия внутригосударственных норм и норм международного права - сюжет самостоятельного теоретического исследования. В контексте настоящего диссертационного исследования в первую очередь следует выделить проблему разрешения коллизии нормы международного права и внутригосударственного законодательства. Традиционно таможенное право исходит из примата международно-правовой нормы при регулировании таможенных отношений. Преимущество, которое отдается конвенциональным нормам, обеспечивает соблюдение важнейших принципов современного международного права - сотрудничества государств и добросовестного выполнения обязательств по международному праву.

В действующем российском таможенном законодательстве принцип примата конвенционных норм закрепляется неоднократно. В Законе РФ «О таможенном тарифе» предусмотрено, что «если международным соглашением, участником которого является Российская Федерация, установлены иные нормы, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, применяются нормы международного соглашения» (ст. 38). Аналогичная норма содержится и в Таможенном кодексе РФ (ст. 6): «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом и иными актами законодательства Российской Федерации по таможенному делу, то применяются правила международного договора».

Закрепление примата конвенционной нормы в российском таможенном законодательстве - необходимое условие для подготовки Российской Федерации к вступлению в ГАТТ, юридическая гарантия дальнейшего успешного развития сотрудничества с международными организациями, специализирующимися на таможенно-тарифных проблемах (Совет таможенного сотрудничества), универсальными и региональными международными экономическими организациями, таможенными службами зарубежных стран и т.д.

Для того, чтобы международно-правовые акты стали источниками правового регулирования национального механизма таможенной политики, может потребоваться специальная процедура имплементации нормы международного договора во внутреннее право. В некоторых странах конституционное законодательство допускает прямое действие международного договора в рамках национальной правовой системы. Во Франции, например, «договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу внутренних законов...» (ст. 55 Конституции). В этом случае ратификация выступает как необходимое условие придания завершенной правовой формы международному договору, после чего тот сразу же «укореняется» во внутреннем законодательстве. Иными словами, ратификация международного договора во Франции означает автоматическое установление внутригосударственного действия его норм.

В тех же странах, где в вопросе взаимоотношения «внутренней» и «внешней» систем права придерживаются дуалистической концепции, нормы международного права становятся нормами внутреннего права в той степени, в которой они восприняты национальным законодателем. Нормы международного права не могут непосредственно применяться в национальном праве, чем и объясняется требование их специфической правовой адаптации - имплементации во внутреннее законодательство. Имплементация ставит своей целью создание в национальном порядке таких условий, которые необходимы для исполнения государством «внешних» правовых норм. Она распространяет на субъектов внутреннего права тот объем прав и обязанностей, который предусмотрен конвенционной нормой.

Имплементация может быть оформлена по-разному - принятием специального парламентского закона (Великобритания), упоминанием о введении международно-правовой нормы во внутреннее законодательство, которое, обычно, включается в ратификационный акт (ФРГ). Конституция Японии (ст. 98) закрепляет: «Заключенные Японией договоры и установленные нормы международного права должны добровольно соблюдаться». Практика таможенно-тарифного регулирования в Японии показывает, что все положения международных соглашений реализуются только через их имплементацию во внутреннее законодательство. Любое новое международное обязательство Японии в области таможенно-тарифного регулирования приводит к соответствующим изменениям законов и подзаконных актов. Этим обстоятельством и объясняется большое количество поправок, изменений и дополнений к таможенным нормативным актам, вносимых по мере присоединения Японии к различным международным торгово-политическим договорам и соглашениям.

Российская таможенно-тарифная практика активно использует на этапе от заключения международного договора до имплементации конвенционной нормы во внутреннее законодательство специальные письма - уведомления таможенных органов об изменении порядка таможенно-тарифного регулирования еще до того как соответствующая поправка будет внесена в таможенное законодательство. Такие письма-уведомления рассылаются начальникам региональных управлений, таможен и таможенных постов. Приведем в качестве примера абзац из письма № 1-55/4463 от 2 сентября 1991 г. «О порядке начисления таможенной пошлины на товары, происходящие из Индии и Чили»: «Прошу срочно внести необходимые изменения в приложение 3 письма ГУГТК СССР от 08.06.1990 г. № 11-50/2047 «О некоторых аспектах применения Таможенного тарифа СССР (Определение страны происхождения импортного товара)», исходя из того, что в список стран следует включить Республику Индия (основание - ст. 2 Торгового соглашения между СССР и Республикой Индией от 23 декабря 1985 г.) - и Республику Чили (основание - ст. 2 Торгового соглашения между СССР и Республикой Чили от 26 июня 1991 г.)»... Подобная практика уведомлений местных таможенных органов отвечает требованию оперативного таможенно-тарифного регулирования и содействует адаптации правовой базы тарифного механизма к новым межгосударственным договоренностям.

Особое значение примат конвенционной нормы имеет для создания и функционирования таможенных союзов и ассоциаций свободной торговли. Наиболее ярким примером в этой связи является Европейский Союз. Система источников таможенного законодательства ЕС базируется на принципе приоритета права Сообществ, производном от концепции «ограниченного суверенитета», которая предусматривает возможность передачи ряда государственных полномочий международным организациям. Как правило, этот принцип закрепляется на конституционном уровне. Основной закон ФРГ (ст. 24 п. 1) допускает, что «Федерация может законодательным путем передавать верховную власть межгосударственным установлениям». При вступлении в ЕС Бельгии ее конституция была дополнена статьей 25а, согласно которой договор или закон может передавать осуществление определенных полномочий международным институтам. Конституция Португалии закрепляет (ст. 8), что нормы права, исходящие от компетентных органов международных организаций, членом которых является Португалия, непосредственно включаются во внутренний правопорядок. Конституцией Испании (ст. 93) на парламент и правительство возлагается обязанность исполнения договоров и решений международных или наднациональных организаций, которым были переданы соответствующие компетенции. В Великобритании в 1972 г. парламент специально принял Акт о Европейских Сообществах, который создал правовые основания для применения права ЕС на территории Соединенного Королевства (ст. 2 п. 1): «Все права, полномочия, обязательства, ответственность и ограничения, которые устанавливаются Договорами или вытекают из них, ... должны применяться в Соединенном королевстве без последующих законодательных актов».

Применительно к таможенно-тарифному регулированию примат «европейского» законодательства приводит к постепенному вытеснению национального права нормами Европейского Союза. Сейчас национальное таможенное законодательство стран-членов ЕС осуществляет тарифное регулирование по «остаточному принципу», то есть оно затрагивает только те отношения, которые не урегулированы актами ЕС. Так, например, таможенно-тарифное законодательство ФРГ представлено Единым таможенным тарифом ЕС (ЕТТ) и национальным тарифом, включающим в себя ставки пошлин на товары, не охваченные ЕТТ, особые ставки в торговле с отдельными странами, а также ставки на некоторые виды сельскохозяйственной продукции.

Приоритет «европейского» таможенного законодательства закреплен не только в конституциях стран-членов ЕС, учредительных договорах, но и подтверждается судебной практикой. Так, в споре между Генеральной дирекцией таможен и косвенных налогов Франции и компанией «Жак Вабр» Кассационный суд применил статью Римского договора, а не норму Таможенного кодекса Франции на том основании, что в соответствии со ст. 55 Конституции международный договор превалирует над национальными источниками права.

Принцип справедливого таможенно-тарифного регулирования

Принцип справедливого таможенно-тарифного регулирования должен лежать в основании тарифной политики. Его реализация в таможенном нормотворчестве позволяет судить о соответствии таможенного закона и таможенного права. В этой связи становится понятной природа так называемых «бесправных» законов, попирающих основополагающий принцип права - принцип справедливости - и рассчитанных исключительно на принудительную силу государственного аппарата. Важной юридической гарантией обеспечения соответствия принимаемых таможенно-тарифных законов духу таможенного права может служить законодательное закрепление принципа справедливости. Это прежде всего, дает возможность инициировать постановку вопроса о неконституционности (незаконности) принимаемых нормативных актов перед органами общего правосудия, а также в специальных судебных инстанциях (конституционный суд, финансовые (налоговые), таможенные суды и т.д.).

Принцип справедливости закрепляется в налоговом и таможенном законодательстве многих стран и даже выносится в название самих законов (в 1982 г. в США был принят Закон о справедливом налогообложении и фискальной ответственности). Тот факт, что принцип справедливого таможенно-тарифного регулирования лежит в основании таможенной политики, предопределяет его закрепление во многих случаях на конституционном уровне. Как правило, этот принцип закрепляется в самом общем виде, предоставляя большие возможности для его толкования уполномоченным на то органам. «Государство предусматривает справедливое налогообложение...», - закрепляет конституция Лихтенштейн (ст. 24). Относительно подробное трактование справедливого таможенно-тарифного регулирования содержится в конституции Швейцарии (ст. 29): «Взимание союзных пошлин регулируется в соответствии со следующими правилами. Пошлины на предметы ввоза:

а) материалы, необходимые для промышленности и земледелия страны, должны быть обложены по возможно более низкому тарифу;

б) тот же принцип применяется к предметам первой необходимости;

в) предметы роскоши подлежат обложению по самому высокому тарифу.

Указанные выше принципы должны также соблюдаться при заключении торговых договоров с иностранными государствами, если только не встретятся серьезные препятствия...»

Принцип справедливой таможенно-тарифной политики в условиях демократического политического режима призван прежде всего, гарантировать общество от возможных проявлений административного произвола в таможенной сфере и обеспечить защиту прав плательщика таможенных налогов, который при наступлении чрезвычайных обстоятельств вынужден «в силу закона» платить чрезмерно высокие, несправедливые таможенные платежи. Яркий пример дает кризис валютно-финансовой системы России в октябре 1994 г. («черный вторник»). В результате биржевых колебаний произошло обвальное падение рубля и, соответственно, стремительный взлет курса валюты США. Декларанты, подавшие таможенную декларацию в «черный вторник» в силу закона (ст. 123 ТК) должны были заплатить таможенные платежи в размере, в десятки раз превышающем суммы, которые бы они уплатили казне, если бы их декларация была принята таможенным органом днем раньше или днем позже. При этом никакого отношения к протекционистской функции тарифного регулирования данные обстоятельства не имеют. Экономические потрясения, подобные описанному, приводят к катастрофическим последствиям для плательщиков таможенных налогов и являют собой грубое нарушение принципа справедливого таможенно-тарифного регулирования. Для избежания подобных ситуаций законодательство должно устанавливать пределы колебаний размеров таможенных платежей в зависимости от наступления чрезвычайных ситуаций в валютно-финансовой сфере.

Современное таможенно-тарифное законодательство большинства стран в соответствии с требованием справедливого налогообложения закрепляет принцип пропорционального обложения. Пропорциональная ставка таможенной пошлины устанавливается в одинаковом проценте к объекту обложения:

а) пропорционально таможенной стоимости товара, перемещаемого через таможенную границу (таможенные пошлины ad valorem);

б) пропорционально количеству экспортных и импортных товаров (специфические таможенные пошлины);

в) пропорционально таможенной стоимости и количеству перемещаемых через таможенную границу грузов (смешанные таможенные пошлины).

Принцип пропорционального обложения утвердился в таможенно-тарифном законодательстве вместе господствовавшего долгое время обложения товаров по твердым, фиксированным ставкам, устанавливаемым в абсолютной величине на единицу обложения. На этапе становления таможенного дела в России и других славянских странах основной торговой пошлиной был мыт, взимавшийся в размере от 1 до 3 денег с воза. Кроме мыта, в фиксированных, твердых ставках взимались и некоторые другие таможенные пошлины и сборы - подужное - с количества телег в купеческом обозе, полозовое - с количества саней и др. Но уже тогда параллельно с пошлинами, взимаемыми по твердым ставкам, существовало пропорциональное таможенное обложение. В зависимости от величины воза в саженях возникла разновидность мыта - посаженное. Замыт взыскивался не с воза, а с цены товара (с рубля стоимости).

Дуалистическая система таможенного обожения, предусматривающая взимание пошлин как по твердым, так и по пропорциональным ставкам, до сих пор сохранилась в некоторых развивающихся странах. Таможенный закон Сирии 1975 г. закрепляет в ст. 21: «В отношении товаров, с которых взыскивается пропорциональная пошлина (исходя из их стоимости) действующий тариф применяется с учетом состояния товаров. С товаров, облагаемых классифицированной (твердой) пошлиной, сумма пошлины взыскивается полностью, независимо от их состояния...» Как правило, в дошедших до наших дней случаях использования фиксированных в абсолютном размере ставок таможенных пошлин, следует искать прежде всего, фискальный интерес. Твердые ставки таможенного обложения преследуют целью не только уравнивание внешнеторговых агентов в размерах своих налоговых обязательств перед казной, независимо от объема торговых операций (что само по себе является нарушением принципа справедливого налогообложения), сколько направлены на то, чтобы «подстраховать» бюджет от незапланированных сокращений доходных поступлений. Значительные колебания цен, вызванные резким изменением конъюнктуры того или иного товарного рынка, могут привести к серьезному сокращению абсолютных размеров собираемых таможней налогов, доля которых в государственных доходах некоторых развивающихся стран может составлять от 30 до 60%. Твердые ставки выполняют очевидную «страхующую» функцию применительно к экспортным налогам, взимаемым в ряде развивающихся стран. Вывозными пошлинами в этих странах, как правило, облагаются основные экспортные товары. Монокультурный характер экономики таких стран делает ее в значительной степени уязвимой от различных экономических (сырьевых, структурных, валютных и др.) кризисов. Введение фиксированных твердых ставок позволяет в какой-то мере избежать опасных для сбалансированности бюджета недопоступлений в его доходную часть от взимания таможенных налогов.

Размещено на Allbest.ru