Учреждение является самым распространенным субъектом гражданского оборота (только государственных учреждений почти 40 тысяч) Колесников А. «Учреждение под снос». - // Российская газета. - 29 июня - 2004 г. и включает в себя органы государственной власти и управления, суд, прокуратуру, республиканские, городские, районные больницы, поликлиники, образовательные учреждения, библиотеки, музеи, театры, общественные и частные учреждения и др. Общие положения об учреждении содержатся в Гражданском Кодексе РФ, а особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются законами и иными правовыми актами.

Учреждения, в случае выполнения функций органов государственной власти, являются субъектами не только гражданско-правовых, но и публично-правовых отношений. Поэтому основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях, были определены постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" С3 РФ. - 1999. - № 39. - Ст. 4626. .

В концепции предусмотрено, что по действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти наделены правом создания учреждений. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета.

В Концепции сформулированы цели и задачи управления учреждениями, заключающиеся в:

а) повышении эффективности деятельности учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

б) оптимизации количества учреждений;

в) создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью учреждений;

г) погашении учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате;

д) снижении расходов федерального бюджета на их содержание.

Учреждение, находясь в системе юридических лиц, является некоммерческой организацией, а значит в соответствии с п.1 ст.50 ГК не преследует цели извлечения прибыли и не распределяет прибыль между своими участниками. Понятие "учреждение", закрепленное современным законодательством, гораздо шире по объему понятия "учреждения", дававшегося в Гражданских Кодексах РСФСР 1922 и 1964 гг., т.к. на современном этапе развития рыночных отношений, наравне с государственными и муниципальными образованиями, физические и юридические лица также вправе выступать в качестве учредителей учреждений Сараев Д.В. "О некоторых аспектах имущественных прав учреждений по действующему законодательству Российской Федерации". - // Юрист. - № 10. - 2001. - С. 24. . Это единственный вид некоммерческой организации, не являющейся собственником принадлежащего им имущества (п.1 ст.120 ГК). Собственником этого имущества может быть, по общему правилу, любой субъект гражданского права. Однако, круг лиц, обладающих правом создавать учреждения, функционирующие в особых сферах, ограничен:

благотворительное учреждение может быть создано только благотворительной организацией (ст.7 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях");

общественное учреждение - гражданами и юридическими лицами, являющимися общественными объединениями (ст.6 Закона "Об общественных объединениях");

духовное религиозное учреждение (академия, семинария, училище, медресе, и др.) - только религиозным объединением, обладающим правами юридического лица (ст.18 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях");

учреждение высшего учебного заведения, реализующего военные профессиональные образовательные программы, может быть создано исключительно Правительством РФ (ст.10 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" СЗ РФ. - 1996. - № 35. - Ст. 4135. ). Согласно статье 10 закона государственные высшие учебные заведения создаются и реорганизуются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются исключительно Правительством Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений». - // СЗ РФ. - 2004. - № 7. - Ст. 537. .

Являясь несобственником, учреждение обладает весьма ограниченным правом оперативного управления на переданное ему собственником имущество (абз.2 п.1 ст.120, ст.296 ГК) (см. об этом § 2). Поэтому участие такой организации в предпринимательских отношениях ограничено случаями, прямо предусмотренными ее учредительными документами. Однако, если у учреждения недостаточно денежных средств для расчетов с кредиторами последние вправе предъявить требования к собственнику учредителю, который в этом случае отвечает по долгам своего учреждения.

Для учреждений действует общий порядок государственной регистрации некоммерческих юридических лиц, предусмотренный соответствующим федеральным законом с особенностями, предусмотренными специальными нормативными актами. Регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти, созданным в порядке, установленным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" СЗРФ. - 1997. - №51. - Ст. 5712. . Согласно постановлению Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей». - // С3 РФ. - 2002. - № 20. - Ст. 1872. Министерство РФ по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц.

Государственная регистрация учреждений осуществляется по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности (п.2 ст.54 ГК РФ, п.2 ст.8 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").

При государственной регистрации создаваемого учреждения в регистрирующий орган представляются:

а) подписанное учредителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации;

б) решение собственника о создании учреждения и об утверждении его учредительных документов с указанием состава назначенных органов в двух экземплярах;

в) устав учреждения в трех экземплярах (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);

г) документ об уплате государственной пошлины.

д) сведения об учредителях в двух экземплярах;

е) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего органа учреждения, по которому с ним осуществляется связь;

ж) при использовании в наименовании учреждения личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством, а также полного наименования иного юридического лица как части собственного наименования

документы, подтверждающие правомочия на их использование;

з) выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иной равный по юридической силе документ, подтверждающий юридический статус учредителя - иностранного лица (п.5 ст.13.2 Закона о некоммерческих организациях).

Регистрирующий орган не вправе требовать предоставления документов, не предусмотренных законом. На основании предоставленных документов принимается решение о государственной регистрации и вносится запись, содержащая сведения о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления, содержащихся в нем сведений утверждены постановлением Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц". - // СЗ РФ. - 2002. - № 26. - Ст. 2585. .

Кроме того, Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" введено лицензирование отдельных видов деятельности, осуществляемых учреждениями.

Лицензирование - сложный институт права, представляющий собой комплекс мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих ее наличие, приостановлением и возобновлением их действия, аннулированием и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих требовании и условии Минашкин А.В. «Основы административно-правового статуса государственных учреждений». - // «Право и экономика». - 2003. - № 1. - С. 22. .

Будучи полноправным субъектом гражданского оборота, учреждение, как всякое юридическое лицо, реализует свою деятельность на основании учредительных документов. Учитывая многообразие учреждений, законодатель в Гражданском Кодексе РФ не определяет наименования их учредительных документов: в одних случаях это может быть устав, а в других - общее положение об организациях данного вида (п.1 ст.52) либо даже положение о конкретной организации, утвержденное ее собственником Суханов Е.А. Комментарий к части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей. - / Руководитель авторского коллектива - доктор юридических наук, профессор М.И. Брагинский. М.: Фонд "Правовая культура", 1995. - С. 151. . Исходя из многообразия видов учреждений, допускается регламентация их правового статуса, как специальными законами, так и подзаконными актами (п.3 ст.120 ГК РФ).

Общее правило относительно учредительных документов учреждения устанавливается п.1 ст.14 Федерального закона "О некоммерческих организациях", в которой к его учредительным документам относятся решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. Гражданский Кодекс РФ не предусматривает в качестве учредительного документа юридического лица такого документа, как решение собственника о его создании. Подобное решение представляет собой, скорее, организационно-технический, чем учредительный документ Тихомиров М.Ю. Учредительные документы некоммерческих организаций - М.: 2000. - С. 14. . Однако изложенное мнение нам представляется не убедительным, поскольку, в случае, если учредитель не примет решения о создании учреждения, очевидно, что такого создания вообще не произойдет, поэтому его следует отнести именно к учредительным документам учреждения.

При создании учреждения на базе федеральной собственности и собственности субъектов федерации от имени собственника выступают различные уполномоченные им органы. Предшествуют этому постановление Правительства России о создании учреждения (в этом акте содержатся указания соответствующим государственным органам по его реализации) или об утверждении устава (положения) уже существующего учреждения Постановление Правительства РФ от 11 июля 1994 г. «Об утверждении Положения о Государственном Русском музее». // С3 РФ. 1-994. - № 14. - Ст. 1633. , либо Указ Президента России Устав издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 289 // СЗ РФ. - 1997. - № 17. - Ст. 1613. . В целях единообразного правового положения учреждений одного профиля деятельности Правительством Российской Федерации утверждаются типовые (примерные) положения, являющиеся актами, на основе которых с учетом конкретных обстоятельств собственником принимается устав вновь создаваемого юридического лица. В настоящее время принято более 10 типовых (примерных) положений, регулирующих деятельность учреждений в области образования и социальной защиты населения, в частности, Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев, Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии Леонова Г.Б. «Учреждение как субъект гражданского права». - // Вестник Московского университета. - Серия 1: Право. - 1998. - № 1. - С. 20. .

В содержании устава наряду с выполнением общих требований (п.1 ст.13 Закона о некоммерческих организациях) должен быть указан источник финансирования, основные функции, правовой режим имущества, права собственника в отношении принадлежащего учреждению имущества, наличие у учреждения права на ведение предпринимательской деятельности.

Отдельные виды учреждений от других юридических лиц отличает то обстоятельство, что они могут финансироваться одним лицом, а их учредителем - выступать другое лицо. Например, создание государственных музеев проводится на основании акта Правительства России независимо от источника финансирования - федеральный бюджет и (или) бюджет субъекта Российской Федерации (ст.29 Федерального Закона от 26 мая 1996 г. № 54 ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" С3 РФ. - 1996. - №22. - Ст. 2591. ).

Учреждение как разновидность некоммерческой организации наделяется законом специальной правоспособностью (п.1 ст.49 ГК РФ). Его легальное определение содержится в п.1 ст.120 ГК РФ и п.1 ст.9 ФЗ "О некоммерческих организациях": учреждение - это некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Соответственно в учредительных документах создаваемого учреждения должна быть предусмотрена одна или несколько таких основных "некоммерческих" целей организации, которые предопределяют объем правоспособности и конкретный его правовой статус. "Именно цель создания позволяет выделить учреждения из ряда других организации, в том числе и некоммерческих" Ершова И.В. "Проблемы оперативного управления имуществом государственными учреждениями". - // Юрист. - №6. - 2001. - С. 30. .

В соответствии с общими положениями гражданского законодательства правоспособность учреждений возникает в момент его создания, т.е. в момент его государственной регистрации в качестве юридического лица (п.2 ст.51 ГК РФ), и прекращается в момент завершения его ликвидации после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц (п.8 ст.63 ГК РФ).

На практике возник вопрос о возможности прекращения деятельности образовательного учреждения иными способами, помимо предусмотренных п.2 ст.61 ГК РФ, в частности, путем выведения его из эксплуатации. Судом было правомерно указано, что ликвидация образовательного учреждения может осуществляться: по решению его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами; по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии либо деятельности, запрещенной законом или не соответствующей его уставным целям (п.4 ст.34 Закона об образовании). Других способов прекращения деятельности учреждения законом не предусмотрено Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 апреля 2002 г. - // Бюллетень ВС РФ. - 2002. - № 10. - С. 5. .

Особенностью правоспособности учреждений является то, что она может определяться не только учредительными документами, но и нормативными актами разных уровней, от федерального до местного. Несмотря на то, что "многообразие различных учреждений не поддается описанию" Клочихина С. Некоммерческие организации. - // ФПА «Предпринимательская практика: вопрос-ответ». - 1997. - №21. , законодательство Российской Федерации весьма подробно определяет правовой статус учреждений. Однако, принимая во внимание, что отечественное гражданское законодательство не содержит понятия "публичное юридическое лицо" Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1947. - С. 112. , следует учитывать, что при определении правового статуса учреждений, осуществляющих функции государственных органов на них распространяются нормы как гражданского, так и административного законодательства. В случае их конкуренции необходимо исходить из принципа приоритета норм гражданского законодательства в регулировании имущественных (горизонтальных) отношений. Вместе с тем, гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой стороне, т.е. к отношениям, в которых начала юридического равенства между сторонами отсутствуют. Это сфера административного и иных публичных отраслей права (п.З. ст.2 ГК РФ).

Итак, необходимость отдельной характеристики и классификации государственных и муниципальных учреждений обусловлена особой важностью направлений их деятельности, целей и задач, стоящих перед ними, поскольку именно на них часто возлагаются функции органов власти и управления. Это основные отличия их от учреждений, созданных иными собственниками. Поэтому неудивительно, что, по общему правилу, нормы Закона о некоммерческих организациях не распространяется на государственные и муниципальные учреждения (п.5 ст.1 Закона).

В ряде случаев федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственным учреждениям делегируется осуществление определенных полномочий, например, ведение соответствующих реестров, проведение экспертиз, выдача каких-либо разрешительных документов и т.д. В этой связи, возможно, классифицировать государственные учреждения следующим образом:

государственные учреждения, не осуществляющие управленческих функций;

государственные учреждения, осуществляющие управленческие функции в соответствии с полномочиями, предоставленными законом, уставом (положением) или иным нормативным правовым актом;

государственные учреждения, осуществляющие вспомогательные функции;

экспертные государственные учреждения Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений. - // "Право и экономика". - 2003. - № 1. - С. 19. .

На местном уровне имеется регламентация соответственно муниципальных учреждений.

Возникновение организаций в новых организационно-правовых формах возможно двумя способами: путем создания новых организаций и путем реорганизации действующих учреждений в форме преобразования.

Как известно, основная проблема государственных и муниципальных учреждений, отсутствие или недостаточность соответствующего бюджетного финансирования. Вместе с тем, с начала 2006 года эта проблема, хотя и постепенно, но начала решаться в рамках приоритетных национальных проектов: в сферах образования, здравоохранения, строительства жилья, сельского хозяйства. Так, объемы средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию национального проекта в сфере здравоохранения, сами врачи называют беспрецедентными: в 2006 году - 58,1 млрд. рублей и в 2007 году - 87,7 млрд. рублей. Поэтому придумывать какие-то новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, конечно же, возможно, но только при одном важном условии, что это существенно повлияет на качество выполнения поставленных перед ними задач.

1.2 Основные черты казенного, бюджетного и автономного учреждений