Право оперативного управления значительно уже по сравнению с правом хозяйственного ведения. В соответствии со ст.296 ГК РФ казенное предприятие и учреждение реализует права владения и пользования только в строгом соответствии с целями деятельности, назначением имущества. Права владения и пользования, как и правомочие распоряжения, имеют известные пределы, через которые проявляется ограниченный характер вещного права оперативного управления. Собственник-учредитель вправе изъять у субъекта этого права излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п.2 ст.296 ГК РФ).

Возникающие судебные споры по поводу изъятия имущества, как правило, касаются двух основных моментов:

а) какой орган может принимать подобное решение (если учреждение является государственным или муниципальным);

б) действительно ли изымаемое имущество является излишним, неиспользуемым или используемым не по назначении.

Изъятие имущества у казенного предприятия и учреждения возможно лишь в этих предусмотренных законом случаях по усмотрению собственника. Указанное право собственника распространяется на все имущество, за исключением денежных средств. В случае нарушения его имущественных прав, казенное предприятие, учреждение вправе предъявить к собственнику иск о защите своего права (ст.301, 305 ГК РФ). Однако, как представляется, практически это выполнимо далеко не всегда по той причине, что любому исполнительному органу, даже несмотря на свой авторитет сложно пойти против собственника имущества, поскольку неизбежным последствием, в конечном итоге, будет увольнение такого директора (хотя это и незаконно). Поэтому часто в защиту интересов учреждения встают иные общественные организации.

Таким образом, ст.296 ГК РФ устанавливает единый правовой режим оперативного управления на имущество для казенных предприятий и учреждений. Различия предусмотрены в распоряжении этим имуществом. Согласно ст.297 ГК РФ казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия (п.2 ст. 19 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Учреждение, в силу п.1 ст.298 ГК РФ, вообще лишено права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. У казенных предприятий и учреждений правомочия по владению, пользованию и распоряжению, закрепленным за ними имуществом ограничены в большей степени по сравнению с унитарными предприятиями, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Это обусловлено разными подходами к указанным юридическим лицам. Помимо ограничений в распоряжении закрепленным за казенным предприятием и учреждением имуществом, его собственник несет субсидиарную ответственность по их обязательствам при недостаточности имущества (п.5 ст.115 ГК РФ, п.2 ст.120 ГК РФ), что дает достаточные гарантии для кредиторов таких лиц. В свою очередь, государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество передано в хозяйственное ведение, являясь самостоятельной коммерческой организацией, несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. По общему правилу, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия (ст.7 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Возможность изъятия имущества собственником законом не предусмотрена. Это вполне объяснимо, поскольку, занимаясь профессиональной предпринимательской деятельностью, унитарное предприятие участвует в гражданском обороте, что требует для кредиторов таких лиц серьезные гарантии обеспечения исполнения обязательств перед ними. Таким образом, право хозяйственного ведения на имущество унитарного предприятия шире по объему, чем право оперативного управления; оно предоставляет большие полномочия по владению, пользованию и распоряжению вверенным ему имуществом. Такие правомочия по управлению имуществом необходимы унитарному предприятию для максимально эффективного его использования, получения прибыли, реализации общезначимых проектов. Вместе с тем, собственник не теряет при этом функций по контролю за использованием имущества и свободы выбора руководителя организации.

Особенности правового режима имущества предусмотрены для общественных учреждений (ст.35 ФЗ "Об общественных объединениях"). Ее положения противоречат п.3 ст.48 ГК РФ, устанавливающему, что в отношении общественных объединений (в том числе и общественного учреждения) его учредители (участники) не имеют имущественных прав (ни вещных, ни обязательственных) Орлов А.В. Достоинства, недостатки, ошибки и неурегулированные вопросы Федерального Закона «Об общественных объединениях». - // Юрист. - № 6. - 2000. - С. 27. . В данной ситуации, по-видимому, ст.35 ФЗ "Об общественных объединениях" следует трактовать как исключение из общего правила, установленного п.3. ст.48 ГК РФ.

В отношении закрепленного за ними имущества общественные учреждения осуществляют права владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с их уставными целями. Общественные учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет денежных средств, согласно смете, без письменного разрешения собственника. Порядок формирования имущества общественного учреждения определяется в соответствии со ст.35 ФЗ "Об общественных объединениях". Учредитель в уставе вправе предусмотреть любой, более свободный режим его использования учреждением. Такой вывод следует из оговорки, сделанной в п.3 ст.11 ФЗ "Об общественных объединениях": "в соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями)". Следовательно, вполне представляется возможной ситуация, когда собственник вправе установить, что общественное учреждение имеет правомочия по владению, пользованию и распоряжению, закрепленным за ним имуществом, ограничив эти правомочия лишь рамками уставной деятельности организации.

Право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника (п.1 ст.299 ГК РФ). Таким моментом можно считать дату утверждения баланса или поступления имущества по смете. Значение этого момента определяется тем, что, начиная с этого времени на учреждение переходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имуществом по обязательствам перед своими кредиторами, тогда как учредитель-собственник, по общему правилу, уже не отвечает этим имуществом перед своими кредиторами.

Вещный характер права оперативного управления проявляется в сохранении его действия в случае смены собственника (ст.300 ГК РФ). Право оперативного управления имуществом прекращается по общим нормам о прекращении права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества по решению собственника (п.2 ст.296 ГК РФ).

Как указывалось ранее, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п.1 ст.298 ГК РФ). Учреждение полностью лишено ограниченного права распоряжения в отношении, принадлежащего ему имущества, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете, поскольку без этого невозможно осуществление его деятельности. Правами владения и пользования имуществом оно наделено собственником согласно уставу в пределах п.1 ст.296 ГК РФ, а право распоряжения движимым имуществом распространяется только на денежные средства, выделяемые по смете. Никаким другим имуществом, находящимся в оперативном управлении, учреждение распоряжаться не может. В юридической литературе высказывается мнение, что при возникновении такой необходимости, оно вправе просить собственника о том, чтобы он от своего имени произвел отчуждение принадлежащего ему имущества Право собственности и иные вещные права. Способы их защиты (комментарий к новому ГК). - // Правовые нормы о предпринимательстве. М., 1996. Вып. 3. - С. 76. . Однако изложенное правило не соответствует сложившимся отношениям, возникающим при участии организации в гражданском обороте. Так, согласно п.3 ст.35 ФЗ "Об общественных объединениях" общественные учреждения в отношении имущества, переданного им в оперативное управление, осуществляют права владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с их уставными целями. Школы, техникумы, вузы (п.11 ст.39 Закона об образовании), лечебные учреждения почти все сдают в аренду переданные им в оперативное управление здания, сооружения, т.е. распоряжаются этим имуществом; все учреждения распоряжаются денежными оборотными средствами в соответствии со сметой, утвержденной собственником. Любая научная организация, обладающая - правами на созданный ее работниками результат интеллектуальной деятельности, обладает имущественными правами на него, в том числе и правом распоряжения (ст.138 ГК РФ).

Отсюда, из п.1 ст.298 ГК РФ, по нашему мнению, следует исключить слова "или иным способом распоряжаться", что позволило бы сохранить запрет для учреждений лишь в отношении отчуждения закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества и привести в соответствие законодательство с существующими объективными реалиями.

Результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в оперативное управление учреждения (п.2 ст.299 ГК РФ). Из этого следует, что указанные результаты становятся объектом права собственности учредителей учреждений, а не самих этих юридических лиц, поскольку имущественной базой для их появления стало имущество собственника-учредителя, находящееся у предприятия или учреждения на ограниченном вещном праве.

Однако, согласно п.2 ст.35 ФЗ "Об общественных объединениях" предусматривает, что общественные учреждения, являющиеся юридическими лицами и владеющие имуществом на праве оперативного управления, могут быть собственниками созданного и (или) приобретенного ими иными законными способами имущества. В п.5 ст.39 Закона об образовании предоставлена возможность негосударственному образовательному учреждению быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Рассматриваемые положения специального Закона не соответствуют п.З. ст.213 ГК РФ Карномазов А.И. "Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом". - // "Юрист". - № 7. - 2002. устанавливающему, что учреждение не является собственником в отношении любого принадлежащего ему имущества, а также п.2 ст.299 ГК РФ «Комментарий к Гражданскому Кодексу РФ части первой». - М.: Изд. Юрайт, 2003. - под. ред. проф. Т.Е. Абовой и проф.А.Ю. Кабалкина. - С. 316. , однако отражают объективную необходимость закрепления за учреждениями права собственности на имущество. Поэтому, как нам представляется, следует внести изменения в Гражданский Кодекс РФ, которые бы устранили указанное несоответствие в регулировании правового положения имущества учреждений. Отсюда п.2 ст.299 ГК РФ предлагается изложить в следующей редакции:

"Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение, оперативное управление, а в случаях, предусмотренных Федеральными законами в собственность унитарного предприятия или учреждения в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности".

В этом случае п.З. ст.213 ГК РФ может быть сформулирован следующим образом: "Коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий и учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами) Указанные юридические лица, а также учреждения, созданные собственниками вправе приобретать имущество в собственность по иным основаниям".

Учреждение - это некоммерческое юридическое лицо, поэтому собственник не имеет права на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения. По своим обязательствам перед кредиторами учреждение отвечает только находящимися в его распоряжении денежными средствами. Все остальное имущество не подлежит взысканию со стороны кредиторов Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 июля 1999 г. № 45 «Об обращении взыскания на имущество учреждения». - // Вестник ВАС РФ. - 1999. - № 11. - С. 12. . При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.

Как известно, гражданская правоспособность учреждения является специальной (п.1 ст.49 ГК РФ). Поэтому собственник, как нам представляется, может наделить учреждение правом заниматься деятельностью, приносящей доходы, только предусмотрев это в уставе (положении).

Право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы, учитывается на отдельном балансе учреждения (п.2 ст.298 ГК РФ). Их следует отличать от плодов, продукции и доходов, полученных в результате правомерного использования учреждением имущества, которые разделяются на:

естественные плоды, создаваемые самой вещью;

доходы, которые вещь приносит, если находится в гражданском обороте - наемная плата, проценты, получаемые в кредит Барков А.В., Лихотникова Е.П. Гражданская правосубъектность и право собственности некоммерческих организаций. Учебное пособие. - М., 2004. - С. 147. .

Соответственно п.З. ст.299 ГК РФ в этом случае не распространяется на указанное имущество и оно уже не может быть изъято у учреждения решением комитетов по управлению имуществом или других государственных или муниципальных органов (а также любым другим собственником), в том числе, когда используется не по назначению (п.10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав") Вестник ВАС РФ. - 1998. - № 10. .

Гражданский кодекс РФ выделяет два правовых режима, на основании которых объекты гражданских прав могут принадлежать юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме учреждений. Первый режим - право оперативного управления учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а второй - право самостоятельного распоряжения имуществом и доходами, приобретенными учреждением от приносящей доходы деятельности, которая разрешена учредительными документами (законом, собственником) Сараев Д.В. Имущественные права учреждений. - // "Юрист". - № 9. - 2002. . Одна часть имущества учреждения, полученная им от собственника по смете, находится у него на праве оперативного управления. Другая часть, "заработанная" самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, находится в режиме вещного права, прямо не названного законодателем. Однако перечень вещных прав, в отличие от прав обязательственных, не исчерпывающий, но в тоже время не может включать права, прямо не предусмотренные законом. По нашему мнению, нельзя согласиться с мнением Г.А. Гаджиева, что Гражданский Кодекс устанавливает исчерпывающий перечень вещных прав Гаджиев Г.А. Основные экономические права. Автореф. докт. дисс. М., 1996. - С. 16. В соответствии с п.1 ст.216 ГК РФ гласит: "Вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются: право пожизненного наследуемого владения земельным участком (статья 265); право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (статья 268); сервитуты (статьи 274, 277); право хозяйственного ведения имуществом (статья 294) и право оперативного управления имуществом (статья 296). Оговорка "в частности" как раз и позволяет сделать вывод, что законом могут быть предусмотрены и иные вещные права. Некоторые авторы занимают позицию, что анализируемое особое вещное право является ни чем иным, как правом хозяйственного ведения. Соответственно, к праву учреждения на полученное имущество применимы правила ст.295 ГК РФ.

Другие авторы полагают, что если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения Гражданское право. Часть I. - / Под. ред.А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М.: 1998. - С. 413. . Более того, по своему объему право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом шире, чем право хозяйственного ведения предприятий Карномазов А.И. "Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом". - // "Юрист". - № 7. - 2002. .

На наш взгляд, на правовой режим такого имущества не распространяются правила п.2 ст.299 ГК РФ. Представляется, что данная норма применима только в случаях использования имущества при осуществлении основной деятельности учреждения, не относящейся к предпринимательской. Хотя в науке имеется точка зрения, что учреждения обладают лишь правом оперативного управления в отношении имущества, закрепленного за ними собственниками, равно как и в отношении имущества, приобретаемого за счет разрешенной предпринимательской деятельности, не подтверждающаяся, однако, как уже показывалось выше, ни законом, ни практикой его применения.

"Не вызывает сомнения, что соотношения прав учредителя и учреждения в отношении закрепленного за ним имущества должны обеспечивать оптимальные условия для решения уставных целей. Не секрет, что страны с развитым правом имеют исчерпывающий перечень вещных прав. В развитых зарубежных странах, где гражданское право построено на традициях римского права, вещные права предусматриваются только законом. Оговорка, содержащаяся в п.1 ст.216 ГК РФ позволяет предусматривать новые вещные права в отдельных законах. Установление новых вещных прав необходимо и оправдано, если существующие вещные права не могут обеспечить правовой режим имущества, отвечающий интересам субъектов гражданского оборота" Камышанский В.П. Указ. соч. - С. 118. .

С изложенными позициями, по нашему мнению, нельзя согласиться. Учреждения являются довольно слабыми участниками гражданского оборота, их предпринимательская деятельность направлена на то, чтобы обеспечить потребности самого учреждения (поскольку оно не вправе распределять прибыль по своему усмотрению - п.1 ст.2 ФЗ "О некоммерческих организациях"), особенно в условиях постоянного недофинансирования, соответственно, представляется объективно необходимым определить правовой режим имущества, полученного от собственной хозяйственной деятельности именно как право собственности. С такой, уже несколько иной постановкой вопроса, в дальнейшем соглашается В.П. Камышанский: "по характеру отношений, складывающихся по поводу этого имущества, оно есть ни что иное, как право собственности" Камышанский В.П. Указ. соч. - С. 119. . Вряд ли, на наш взгляд, в связи с этим будут существенно ущемлены интересы собственника учреждения (не говоря уже о кредиторах), поскольку в конечном итоге это будет служить только ему на пользу. Чтобы принципиально решить проблему, следует законодательно урегулировать данный вопрос, до этого момента он будет оставаться открытым.

2.1.1 Распоряжение имуществом бюджетным учреждением

Будучи бюджетным (напомним, большинство АУ создается путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения), учреждение могло растеряться при решении вопроса о том, вправе ли оно сдавать имущество в аренду.

С одной стороны, в п.1 ст.296 ГК РФ приведена общая норма: казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

С другой стороны, в п.1 ст.298 ГК РФ обозначено: частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Подчеркнем, в данной норме не содержится оговорка о том, что распоряжаться нельзя без согласия собственника.

В то же время есть еще третья норма - п.2 ст.298 ГК РФ, согласно которой если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Таким образом, бюджетное учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, приобретенным им на средства, полученные в результате осуществления деятельности, приносящей доход. А вот в отношении имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником или приобретенного им за счет средств, выделенных ему собственником именно для этих целей, такими полномочиями учреждение не наделено.

Подведем итоги. Бюджетное учреждение, вполне может, заручившись согласием собственника, передать в аренду имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления собственником этого имущества либо приобретенное за счет его средств, выделенных специально на эти цели. Если же собственник в обход учреждения заключит договор аренды имущества, принадлежащего последнему на праве оперативного управления, можно смело идти в суд за защитой своих интересов. Кстати, бюджетное учреждение в ряде случаев вправе заключить договор аренды, выступая в роли арендодателя, в силу прямого указания на это в законе.

В отношении некоторых учреждений другими законами (имеется в виду не Гражданским кодексом) установлены специальные нормы. Например, это касается образовательного учреждения, которое в соответствии с п.11 ст.39 Закона РФ от 10.07.1992 №3266-1 "Об образовании" вправе выступать в качестве арендодателя. То же самое относится и к высшему учебному заведению (п.4 ст.27 Федерального закона от 22.08.1996 №125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). То, что образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендодателя имущества, которое находится в его оперативном управлении, не означает, что собственник не может сдать в аренду имущество с согласия общеобразовательного учреждения. Подписав договор аренды без каких-либо возражений наряду с собственником, учреждение тем самым соглашается с таким распоряжением имуществом, не воспользовавшись своим правом на сдачу его в аренду.

Как видите, бюджетное учреждение попадает в довольно сложное положение в связи с наличием противоречий в действующем законодательстве.

Остановимся на том, в каких случаях собственники вправе забрать у автономного и бюджетного учреждений имущество и распорядиться им по собственному усмотрению. На основании п.2 ст.296 ГК РФ действия по изъятию имущества могут быть совершены собственником в отношении излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного собственником за учреждением либо приобретенного последним за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества.

Если учреждение посчитает, что имущество изъято у него неправомерно, оно вправе обратиться в суд за защитой своих интересов. В этом случае доказывать, что у собственника имелись основания для изъятия имущества, должен уполномоченный им орган. Если последний не преуспеет в этом, изъятие имущества будет признано неправомерным. И наоборот, если окажется, что имущество, например, не использовалось учреждением в соответствии с целями его деятельности и назначением имущества, что привело к использованию имущества иным лицом, изъятие будет признано правомерным. Вернуть обратно правомерно изъятое имущество не получится.

Кстати, у бюджетного и автономного учреждений не могут изъять имущество, приобретенное ими за счет средств, полученных от осуществления деятельности, приносящей доход, даже в том случае, если оно не используется или используется не по целевому назначению.

2.2 Органы управления учреждением

Права и обязанности учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определяются Федеральным законом "О некоммерческих организациях". В ст.9 Закона предусмотрены правовые основы деятельности учреждений, как одного из видов организационно-правовых форм некоммерческих организаций, исходя из содержания ст.120 ГК РФ. В учреждениях отсутствуют отношения членства. Следовательно, в формировании исполнительных органов этих юридических лиц и в их правовом положении тесно переплетены интересы собственника и лиц, осуществляющих управление учреждением. Ведь их действия могут оказать существенное влияние на имущественное положение собственника, создавшего эту организацию.

В ст.28 ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что некоммерческая организация в зависимости от ее организационно-правовой формы создает высший орган управления и исполнительный орган. Управление учреждением осуществляется по одному из трех возможных путей. Собственник (учредитель) непосредственно осуществляет управление учреждением, одновременно выполняя функции как высшего, так и исполнительного органа (этот вид управления преимущественно свойственен учреждениям, создаваемым физическими или юридическими лицами). Либо учредитель является высшим органом управления учреждением, а его указания осуществляет исполнительный орган, назначаемый собственником (например, больница, как муниципальное учреждение здравоохранения; школа, как муниципальное образовательное учреждение). Либо учредитель формирует и высший и исполнительные органы управления учреждением, не принимая непосредственно участия в управлении, и осуществляет при этом права на имущество учреждения Некоммерческие фонды и организации. Правовые аспекты. М., 1997. - С. 86. .

В значительной мере наличие взаимных интересов собственника и исполнительного органа зависит от того, насколько учредитель принимает участие в управлении деятельностью учреждения. В литературе высказано мнение, что собственник (учредитель) в отношении учреждения может проявлять свойства аффилированного лица как способного оказывать влияние на деятельность зависимого лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность (п.2 ст.7 Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках") «Российская газета». - № 89. - 1991. . Понятие аффилированного лица включает отношения не столько имущественной, сколько управленческой зависимости между субъектами, подразумевающей ту или иную степень воздействия на деятельность органов управления юридического лица и на юридическое лицо как субъект предпринимательской деятельности. Имущественная зависимость, как полагает Тихомиров М.Ю., которая в этом случае тоже неизбежна, является все же следствием, а не условием наличия управленческой зависимости. При этом аффилиативная связь тем более выражена, чем большее участие собственник принимает в делах управления учреждением Тихомиров М.Ю. Гражданское право. Словарь-справочник. М., 1996. - С. 31. .

Высказанная точка зрения представляется неубедительной. Сам термин "аффилированные лица" прежде всего, применяется к коммерческим организациям, в частности к акционерным обществам. Под ними понимаются физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность коммерческих организаций (ст.4 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). Учреждения же относятся к некоммерческим юридическим лицам, в которых речь идет не о какой-либо абстрактной аффилиативной (управленческой) связи, а о непосредственных заданиях и действиях собственника по осуществлению прав в отношении своего имущества.

Вместе с тем, по мнению Тихомирова А., отношения учреждения как субъекта хозяйствования с собственником могут строиться в широком диапазоне возможностей, которые, не находя формальной определенности в законе, нуждаются в необходимом правовом оформлении, поскольку в той мере, в какой собственник участвует в делах управления учреждением, положительные и отрицательные последствия хозяйствования учреждения ложатся непосредственно на него Тихомиров А. Учреждение как хозяйствующий субъект: отношения с собственником. - // «Российская юстиция». - 2003. - № 4. - С. 41. . Однако, как нам представляется, следует урегулировать, прежде всего, отношения между исполнительным органом и собственником. Правомочия же учредителя в отношении учреждения как раз исчерпывающим образом определены как Гражданским кодексом (ст. ст.296, 298), так и специальными законами в рамках вещного права оперативного управления, поэтому, на наш взгляд, никакой "формальной неопределенности" здесь нет.

Особенность имеют правоотношения учреждений с собственниками, складывающиеся в процессе осуществления государственно-властных функций. Доктрина административного права рассматривает отношения между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями в качестве управленческих, которые регулируются административным правом, поскольку между субъектами этих отношений отсутствует характерное для гражданского правоотношения равенство участников. Одной из сторон этого отношения всегда выступает субъект, наделенный юридически властными полномочиями, подчиняющий себе другую сторону, что составляет отличительную особенность административных правоотношений. В зависимости от принципа организации управления Учреждением они делятся на управляемые непосредственно собственником, и, управляемые органами, уполномоченными собственниками. Должностные лица государственных и муниципальных Учреждений подчиняются дисциплинарной власти уполномоченных государственных органов и должностных лиц. Однако внутри предприятия они наделяются полномочиями государственно властного характера Административное право: Учебник. - / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000. - С. 27. .

Наличие у государства властных полномочий по отношению к государственному учреждению дает основания профессору Ю.К. Толстому утверждать, что категория ограниченного вещного права (оперативного управления) государственного учреждения на имущество собственника государства представляет собой органическое соединение административных и гражданско-правовых правомочий, а потому их чисто цивилистическая трактовка неосновательна Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Правоведение. 1986. № 4. - С. 75. .

Вопрос очень спорный. По нашему мнению необходимо отличать осуществление административных функций государственным учреждением и их гражданско-правовой статус. Например, Общественная палата РФ, создается для того, чтобы обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст.1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" С3 РФ. - 2005. - № 15. - Ст. 1277. ). Общественная палата формируется из сорока двух граждан Российской Федерации, утверждаемых Президентом Российской Федерации, сорока двух представителей общероссийских общественных объединений и сорока двух представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Вместе с тем, чтобы осуществлять свои функции, Общественная Палата РФ, будучи юридическим лицом, должна обладать соответствующим имуществом: здания, сооружения, технические средства, транспорт, денежные средства для выдачи заработной платы, вплоть до вахтера и уборщицы, а также уплаты коммунальных услуг. Все это имущество передается в оперативное управление государственному учреждению - Аппарату Общественной палаты (ст.26 Закона), который владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в соответствии со ст.296 и 298 ГК РФ. Поэтому нам представляется неубедительной точка зрения Ю.К. Толстого, что чисто цивилистическая трактовка государственных учреждений неосновательна.

Любому органу государственной и муниципальной власти наряду с публично-правовым необходим и гражданско-правовой статус, т.е. статус юридического лица, со всеми присущими этому институту элементами (организационно-правовой формой, учредительными документами, правовым режимом имущества и т.п.).

Другие авторы вообще отрицают возможность существования соподчиненных по вертикали вещных прав на одно и то же имущество. По мнению А.А. Иванова, верховной властью в отношении вещи обладает лицо, за которым она закреплена, даже при наличии вышестоящего в публично правовой иерархии субъекта Иванов А.А. Право собственности и товарно-денежные отношения: Дис. канд. юрид. наук. Л., 1991. - С. 124-125. .

Сомнения относительно вещной природы прав хозяйственного ведения и оперативного управления высказывает и В.А. Дозорцев. Он полагает, что вещное право является абсолютным, а потому должно быть самостоятельным и независимым от других прав, даже если они сами имеют абсолютный характер. Нельзя считать абсолютным и вещным право, которое может быть прекращено односторонними действиями обладателя другого однородного права. Поскольку собственник определяет пределы и способы осуществления права оперативного управления, получается, что это право не является вещным, а тяготеет к относительным правам Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России: Проблемы, теория, практика / Отв. ред.А.Л. Маковский. М., 1998. - С. 243. .

Предметом правоотношения, возникающего между собственником учредителем и созданным юридическим лицом, обладающим правом оперативного управления, могут являться не только вещи, но и имущественные права, в том числе исключительные права на результаты творческой деятельности и пр. В пределах, установленных законом, учреждение владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (за исключением недвижимого), может отчуждать его, передавая в собственность другим лицам. Защита права оперативного управления осуществляется с помощью любых предусмотренных законом способов.

Несмотря на различные подходы в юридической литературе к пониманию природы отношений собственника с юридическим лицом, управление имуществом учреждения осуществляется в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им (ст.296 ГК РФ). Права и обязанности руководителя должны быть отражены в уставе, однако в отношении некоторых объектов с учетом их особенностей правовая регламентация управления имуществом установлена непосредственно в законе. К примеру, собственник музея может устанавливать ограничение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям в связи с неудовлетворительным состоянием их сохранности, с производством реставрационных работ либо с нахождением музейного предмета в хранилище (депозитарии) музея. Порядок и условия доступа к ним в хранилище музея, устанавливает Министерство культуры России, на которое возложено государственное регулирование в области культуры (ст.35 Федерального Закона от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" СЗ РФ. - 1996. - №22. - Ст. 2591. ).

Непосредственное руководство учреждением на основе единоначалия осуществляет должностное лицо: директор, начальник, управляющий, заведующий, администратор, руководитель агентства, ректор. По общему правилу, назначает на должность руководителя учреждения и освобождает от нее собственник, создавший эту организацию.

Однако это право не является исключительным по отношению к отдельным видам учреждений. Принцип единоначалия применительно к образовательным учреждениям дополняется коллегиальностью, где возможно не только назначение, но и избрание руководителя на должность (п.4 ст.35 Федерального закона "Об образовании"). Непосредственное руководство государственным, муниципальным вузом осуществляет ректор, избираемый тайным голосованием общим собранием (конференцией) сроком до 5 лет и утверждаемый в должности органом управления образованием, в ведении которого находится вуз. Назначение ректоров в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования не допускается. Статус руководителя государственных образовательных учреждений федерального подчинения в таком случае устанавливается Правительством Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. «Об утверждении Положения о статусе ректора государственного высшего учебного заведения" // С3 РФ. - 1996. - № 40. - Ст. 4647. . Общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган - ученый совет. В состав ученого совета входят ректор, который является председателем ученого совета, и проректоры. Другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) тайным голосованием (п.2 ст.12 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). Кроме того, Указом Президента РФ предусмотрено создание в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях попечительских советов для общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений Указ Президента РФ от 31 августа 1999 г. № 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации». - // С3 РФ. - 1999. - № 36. - Ст. 4376. . Органы управления образовательным учреждением являются формами его самоуправления.

Негосударственным образовательным учреждением (за исключением вузов) руководит непосредственно учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем (п.1 ст.36 Федерального закона "Об образовании").

Среди государственных учреждений с позиции организации управления интерес представляет Пенсионный фонд РФ (несмотря на наличие в названии слова фонд, по своей организационно-правовой форме он является учреждением). В соответствии с положением о Пенсионном фонде РФ от 27 декабря 1991 г Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. «Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) ». - // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1992. - №5. - Ст. 180. . руководство им осуществляют правление Пенсионного фонда (далее ПФР) и постоянно действующий исполнительный орган - исполнительная дирекция.

В состав правления ПФР входят по должности председатель, его первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор, а также управляющие двенадцатью отделениями ПФР. Кроме того, членами правления ПФР могут быть представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и унитарных предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе правления ПФР могут участвовать с правом совещательного голоса управляющие отделениями ПФР по республикам, краям и областям в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств Российской Федерации, Центральный Банк РФ.

Таким образом, по общему правилу, управление любым учреждением осуществляется на принципе единоначалия, то есть руководит учреждением должностное лицо, назначаемое собственником в порядке, предусмотренном законодательством либо учредительным документом этого юридического лица. Как исключение из общего правила, в образовательной деятельности, в ряде государственных и общественных учреждениях принцип единоначалия дополняется коллегиальностью в управлении организацией. Собственник имущества может, как непосредственно осуществлять управление учреждением; так и являться высшим органом управления учреждением, а исполнительный орган назначается собственником.

2.3 Гражданско-правовая ответственность учреждений по своим обязательствам

Ответственность бюджетного учреждения по Гражданскому кодексу РФ ограничена находящимися в его распоряжении денежными средствами, в случае недостаточности таких средств наступает субсидиарная ответственность собственника.

У автономного учреждения ответственность по своим обязательствам наступает за счет всего закрепленного за ним имущества, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. При этом собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по его обязательствам и наоборот.

Имущество автономного учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения, передается ликвидационной комиссией учредителю автономного учреждения, то есть возвращается собственнику.

Таким образом, большая свобода в распоряжении и использовании переданного автономным учреждениям имущества влечет большую ответственность этих субъектов.

"Лицо, совершившее правонарушение в гражданском праве, естественно и несет только гражданскую ответственность. Эта ответственность выражается в вознаграждении причиненного вреда имущественного или, в соответствующих случаях, вреда нравственного" Синайский В.И. «Русское гражданское право». Классика российской цивилистики.М. 1998. - С. 401. .

В качестве общего правила действует принцип полной имущественной ответственности юридического лица, закрепленный в п.1 ст.56 ГК РФ. По долгам юридического лица взыскание может быть обращено на все принадлежащее ему имущество. Юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника его имущества, а учредитель (участник) юридического лица или собственник не отвечают по обязательствам юридического лица.

В случаях, когда на стороне должника, не исполнившего или ненадлежащим образом исполнившего обязательство, выступают два и более юридических лица, применяется одна из трех возможных видов ответственности: долевой, солидарной или субсидиарной.

Из трех указанных видов ответственности - долевой, солидарной и субсидиарной - первая презюмируется. Это означает, что ответственность содолжников является долевой, если в законе или в обязательстве (договоре) не установлено иное, т.е. солидарная или субсидиарная ответственность.

Если мы имеем дело с бюджетным учреждением, то возникают некоторые существенные особенности ответственности, вследствие того, что

1) бюджетное учреждение - организация некоммерческая;

2) эта организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием;

3) оно полностью или частично финансируется за счет средств соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Этот - финансовый критерий является ключевым для исследуемых организаций. Финансируется именно основная деятельность, которая определена Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием при создании учреждения Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. - / Под ред.А.Н. Козырина. - М.: "Экар", 2002. - С. 113. . Соответственно при недостаточности денежных средств учреждения у государственного (муниципального) образования как субсидиарного должника возникает обязательство перед кредитором. Вместе с тем, рассматриваемая правовая норма является своеобразным инструментом для борьбы с недофинансированием учреждений, что влечет необходимость рассмотрения возникшего отношения через призму бюджетного права.

Часто с исками о применении субсидиарной ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обязательствам созданных ими учреждений обращаются субъекты предпринимательской деятельности в связи с невозможностью получить оплату за переданные товары, оказанные услуги, выполненные работы с основного должника, в том числе в порядке исполнительного производства Валеева Л.Х. указ. работа. - С. 42. .

Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично-правовых образований, является нераспределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично-правового образования (п.1 ст.126, п.4 ст.214, п.3 ст.215 ГК РФ).

Поскольку казна состоит, прежде всего, из средств соответствующего бюджета, установление органа, имеющего право распоряжаться соответствующим бюджетом и выступать в суде ответчиком от имени государства или иного публично-правового образования, является юридически значимым обстоятельством по делам о субсидиарной ответственности собственника. Под имуществом казны понимаются все виды имущества, в том числе и финансовые ресурсы, не закрепленные Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ за государственными предприятиями и учреждениями. Это - финансовые ресурсы, находящиеся в ведении федерального казначейства, входящего в качестве структурного подразделения в состав Минфина России (см. Указ Президента РФ от 08.12.92 № 1556 "О федеральном казначействе" С3 РФ. - 1995. - №9. - Ст. 713. и Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 "О Федеральном казначействе" С3 РФ. - 2004. - № 49. Ст. 4908. ), казначейств субъектов РФ; материальные ресурсы, находящиеся в ведении Минимущества России и его территориальных органов исполнительной власти субъектов РФ, а также других указанных в законе органов государства, управомоченных выступать от имени Российской Федерации и соответствующих субъектов РФ.

Согласно п.10 ст.158 Бюджетного Кодекса Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. - // С3 РФ. 1998. - № 31. - Ст. 3823. установлен правомочный орган, выступающий в суде от имени государства по делам о субсидиарной ответственности государственных учреждений, финансируемых за счет средств федерального бюджета - главный распорядитель средств федерального бюджета, выступающий в суде от имени казны Российской Федерации:

1) по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов по ведомственной принадлежности;

2) по искам к подведомственным предприятиям и учреждениям, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности. Правовой статус распорядителя бюджетных средств определен ст.159 Бюджетного кодекса РФ. Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Их перечень утверждается органами исполнительной власти соответствующего вида бюджета на финансовый год. Основными его функциями являются:

во-первых, составление бюджетной росписи Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации (ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ). , распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направление их в орган, исполняющий бюджет;

во-вторых, определение заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

в-третьих, утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

в-четвертых, осуществление контроля за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

При гражданско-правовой ответственности анализируемого вида учреждений следует учитывать иммунитет бюджетов, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:

возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;