Пропорциональная избирательная система на общероссийских выборах

Сейчас трудно сказать, насколько эти решения были продиктованы принципиальными соображениями. Однако нет сомнений в том, что в тех условиях они были единственно возможными. Тогдашнее состояние коммуникаций просто не позволяло проводить выборы по единому общенациональному округу и общим партийным спискам. Хотя партийная система в стране даже по сегодняшним меркам была вполне развита, однако для того чтобы партии официально могли выдвигать списки, необходима была еще и система их регистрации.

И еще одно заметное отличие. Избирательными бюллетенями (они назывались избирательными записками) являлись сами списки кандидатов. Каждому избирателю заблаговременно доставлялись все зарегистрированные в данном округе списки кандидатов.

На выборах в Учредительное собрание надлежало избрать 820 членов. Был образован 81 избирательный округ: 72 гражданских округа на территории России, один округ для российских граждан на Китайско-Восточной железной дороге и 8 воинских округов (5 фронтов, 2 флота и экспедиционные войска за границей).

В одни округа были объединены Терская и Дагестанская области, Кубанская область и Черноморская губерния, обе области, входившие в Степное генерал-губернаторство, три из четырех областей, входивших в состав Приамурского генерал-губернаторства Тезисы об Учредительном собрании // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т.35. С.168..

С другой стороны, в отдельные округа были выделены Петроград и Москва, из Сыр-Дарьинской области был выделен в качестве самостоятельного Аму-Дарьинский округ, из Астраханской губернии были выделены отдельные Ордынский и Прикаспийский округа, населенные кочевыми народами (киргизами и калмыками).

Такой подход вынудил авторов Положения о выборах Всероссийского учредительного собрания допустить серьезные отступления от принципа равного избирательного права. Число жителей, приходящееся на один мандат, сильно различалось для разных округов. Наибольшие преимущества получили малонаселенные губернии и области Сибири и Дальнего Востока¹¹ Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 82, 155.. Впрочем, при том состоянии системы учета населения (последняя перепись проводилась в 1897г., а в ходе войны наблюдались значительные перемещения) не было никакой реальной возможности обеспечить правильное распределение мандатов между территориями.

Среднее количество мандатов на округ получилось около 10. Однако распределение мандатов между округами оказалось крайне неравномерным. В 12 округах, которым выделялись 1-2 мандата, было решено проводить выборы по мажоритарной системе, так как при таком количестве мандатов применять пропорциональную систему невозможно. Но было много округов, где число мандатов не превышало 10, и в этом случае, как мы увидим дальше, принцип пропорционального представительства оказывается сильно искаженным. Наибольшее число мандатов (36) было установлено для Закавказского округа.

Поскольку в каждом округе партийные списки составлялись отдельно, перечень конкурирующих партий и иных групп отличался значительным разнообразием. Лишь пять партий выставили свои списки в большинстве округов: кадеты, энесы, эсеры, меньшевики и большевики. В национальных регионах выдвигалось множество списков различных национальных партий и группировок (как социалистических, так и несоциалистических).

Партия эсеров в период выдвижения списков уже переживала момент раскола, который окончательно оформился после Октябрьского переворота. В результате в ряде округов русские эсеры выставили по два списка: в шести округах левые эсеры пошли на выборы отдельно от центристов и правых, еще в нескольких округах правое крыло выдвинуло отдельный список, конкурировавший со списком центристов и левых. Не было согласия и в стане меньшевиков: меньшевики-интернационалисты в некоторых округах объединялись с большевиками; в 12 округах отдельные списки выставила группа “Единство”, представлявшая правое крыло социал-демократов.

Еще большее разнообразие вносила практика объединения партий (и иных организаций) и выставления единых списков. Так, эсеры в большинстве округов блокировались с Советами крестьянских депутатов; меньшевики-интернационалисты, как уже отмечалось, блокировались в основном с большевиками; энесы часто выдвигали совместные списки с группами кооператоров. Украинские эсеры в одних округах блокировались с левыми эсерами, в других - с украинскими меньшевиками и т.д.

Все эти обстоятельства уже сами по себе осложняют анализ итогов голосования. Но самая большая трудность состоит в том, что не существует полной и точной статистики выборов. Голосование проходило в условиях уже начавшейся Гражданской войны; к тому же победившие в этой войне большевики по понятным причинам не были заинтересованы в скрупулезном сборе и сохранении¹¹ Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 212. электоральной статистики.

Тем не менее благодаря стараниям историков удалось в значительной степени восстановить реальную картину результатов выборов²² Спирин Л.М. Россия. 1917 год. Из истории борьбы политических партий. М., 1987. С. 273-328..

Выборы были назначены на 12 (25) ноября 1917 г. и должны были продолжаться три дня. В целом по 75 округам результаты голосования таковы: 39,5% получили эсеры; 22,4% - большевики; 4,5% - кадеты; 3,2% - меньшевики; 0,9% - энесы; 14,5% - национальные социалистические партии и группы; 9,6% - национальные несоциалистические партии и группы; 1,4% - правые партии и группы; 3,9% - прочие.

Интересно посмотреть результаты голосования по округам, охватывающим территорию современной Российской Федерации (45 гражданских округов). Результаты следующие: у эсеров - 51,3%; у большевиков - 25,2%; у кадетов - 6,3%; у меньшевиков - 1,6%; у энесов - 1,1%; у правых партий и групп - 1,7%; у национальных социалистических партий и групп - 4,0%; у национальных несоциалистических партий и групп - 4,3%; у прочих - 4,6%.

А вот как распределились 767 мандатов: 347 мандатов получили эсеры (45,2%); 16 - меньшевики (2,1%); 4 - энесы (0,5%); 81 - украинские эсеры (10,6%); 11 - украинские меньшевики (1,4%); 18 - прочие национальные социалистические партии и группы (2,3%); 180 - большевики (23,5%); 15 - кадеты (2,0%); 62 - мусульманские партии и группы (8,1%); 16 - прочие национальные партии и группы (2,1%); 16 - казаки (2,1%); 1 - православная группа (0,1%)¹¹ Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 299-300..

Сравнивая результаты распределения мандатов с итогами голосования, мы видим, что совпадение довольно хорошее. Однако наиболее заметные преимущества при распределении мандатов получили эсеры - партия-лидер. Это стало следствием разбиения территории страны на множество округов, а также метода д'Ондта.

Например, эсерам достались все мандаты в Алтайском, Пензенском, Ставропольском и Томском округах - при том, что они получили в этих округах соответственно 87,0, 81,3, 88,8 и 85,2%, а большевики соответственно 6,4, 8,6, 5,4 и 8,1%²² Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. М., 1997. С. 168..

Характерным примером могут служить меньшевики: получив на территории 74 округов около 860 тыс. голосов, они смогли завоевать здесь лишь 4 мандата. В то же время 662 тыс. голосов, полученных меньшевиками в Закавказье, принесли им 11 мандатов.

Кадеты, за которых проголосовало в полтора раза больше избирателей, чем за меньшевиков, но которые не имели большинства ни в одном из округов, получили на один мандат меньше, чем меньшевики. Если бы выборы проводились по единому округу, у кадетов могло быть 35 мест.

Таким образом, правила проведения выборов и распределения мандатов усилили политическую поляризацию - практически лишь эсеры и большевики получили в собрании реальное представительство. Следует отметить, что эсеры в период Временной республики представляли центристскую политическую силу (на правом фланге доминировали кадеты). Но после Октябрьского переворота именно эсеры стали главными противниками большевиков на политическом поле.

Анализ, проведенный О.Н. Знаменским и Л.Г. Протасовым, свидетельствует: левые эсеры попали в Учредительное собрание благодаря тому, что шли в списках вместе с центристами. Этот вывод сделан, в частности, на основании результатов голосования по чисто левоэсеровским спискам: лишь на Балтийском флоте список левых эсеров получил больше, чем общеэсеровский; в Воронежском, Енисейском и Тобольском округах левые эсеры имели лишь около 1% голосов¹¹ Знаменский О.Н. Всероссийское Учредительное собрание. История созыва и политического крушения. М., 1976. С. 283-288..

В то же время анализ свидетельствует, что избиратели (в основном крестьяне) голосовали за эсеров как за единую партию, не пытаясь разобраться в различиях. И они с недоверием относились к “раскольникам”, будь-то представители правого или левого крыла.

Необходимо признать, что объединение в одном списке (причем списке-победителе) политиков, занимающих противоположные позиции по основным вопросам (а именно так получилось с левыми и правыми эсерами), не позволяет считать, что выборы адекватно отражают волю избирателей. Именно эти аргументы активно использовали большевики для дискредитации результатов выборов в Учредительное собрание.

Призыв к объединению усилий всех политических сил для успешного проведения выборов Всероссийского учредительного собрания прозвучал еще на I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов. В резолюции, касающейся предстоящей избирательной кампании, задачи Советов были определены достаточно четко: “а) стоять на страже того, чтобы избирателям была обеспечена полная свобода выборов, и чтобы выборы происходили в обстановке, исключающей всякое давление на волю избирателя; б) широко поставить дело популяризации сведений об основных целях Учредительного собрания, о задачах демократии в этом собрании и порядке выборов в него; в) повсеместно активно бороться против абсентеизма избирателей и содействовать более активному участию населения в выборах”.

Эта резолюция показательна еще и тем, что абсолютное большинство делегатов I Съезда Советов исключало возможность перехода власти к Советам. Большевики, получив в октябре 1917 г. на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов формальное большинство, не смогли открыто воспрепятствовать выборам во Всероссийское учредительное собрание. Более того, II Съезд Советов постановил образовать временное рабочее и крестьянское правительство (Совет Народных Комиссаров) только до созыва Учредительного собрания. Большевистский декрет о земле также начинался с того, что вопрос этот во всем его объеме может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием.

Возвращаясь к итогам выборов, еще раз подчеркнем, что речь идет об итогах не парламентских выборов, а выборов в Учредительное собрание, основной задачей которого являлась легитимация новой республиканской государственности и принятие российской конституции. На наш взгляд, основным политическим и правовым итогом народного волеизъявления на выборах Всероссийского учредительного собрания стал прежде всего факт не только активного участия населения в выборах, но и широкий вотум доверия политическим партиям. Всё это открывало перед партиями широкие возможности для сотрудничества.

С сожалением приходится констатировать, что российская политическая элита упустила возможность для конструктивного диалога и сотрудничества, освоения новых согласительных форм республиканского государственного устройства. В то же время участие в выборах подавляющей части населения показало и то, что граждане видят в партиях и их представительстве в органах государственной власти реальные институты публичной власти. Тем самым люди однозначно высказались за переход от монархической к республиканской форме правления. Вместе с тем выборы в Учредительное собрание проиллюстрировали неготовность российской политической элиты и прежде всего большевиков, подчиняться результатам всенародного волеизъявления. Большевики фактически проигнорировали волю народа, выраженную при формировании Учредительного собрания. Оправдывая разгон Всероссийского учредительного собрания, Ленин призвал отказаться от многопартийности и парламентаризма и провозгласил строительство пролетарской демократии в виде Республики Советов.

Советский период российской государственности хронологически укладывается в рамки с 1918 до начала 1990-х годов. В течение большей части указанного периода представительный характер Советов как политической основы российского государства был скорее номинальным, чем реальным. Советы, после того как им был придан статус органов государственной власти, лишь короткое время имели многопартийную основу. Уже с 1922 г. они ассоциировались исключительно с деятельностью Коммунистической партии. Последовательное выхолащивание властного и представительного характера Советов и непосредственное выполнение единственной партией государственных функций привело к полному отрыву партии от народа и в конечном счете к развалу советской государственности. В значительной мере этому способствовал и автоматический отказ от пропорциональной системы выборов, которая чисто формально требовала наличия других политических партий.

Подводя итоги, следует сказать, что выборы в Учредительное собрание были значительным шагом на пути России к демократии. Однако шанс на достижение национального согласия и установление в стране демократического строя был упущен. И в этом вина не только большевиков, пренебрегших результатами выборов и разогнавших избранный народом орган. Опыт 1917 г. показывает, что в условиях изнурительной и непопулярной войны, которая дезорганизовала экономику страны, и раскола общества, поставившего страну на грань Гражданской войны, - проведение выборов не является спасением и не может предотвратить национальную катастрофу.

2.2 Восстановление пропорциональной избирательной системы на современном этапе

Как отмечалось в предыдущем разделе, пропорциональная избирательная система впервые в России была использована на выборах в Учредительное собрание в 1917 г. Поэтому неудивительно, что в процессе восстановления свободных и альтернативных выборов все большую популярность приобретала идея перехода от мажоритарной избирательной системы к пропорциональной.

После того как пропорциональная и смешанная системы были использованы во многих странах Восточной Европы, а также в Грузии и Литве, более активно стала обсуждаться и возможность введения пропорциональной системы в России и других республиках тогда еще не распавшегося СССР¹¹ Глушко Е.К., Кобаренкова Е.Ю., Леванский В.А., Лысенко В.И. Избирательные системы в СССР: поиск оптимальной модели // Советское государство и право. 1991. № 7. С. 28-35..

В 1991 г. в Институте советского государственного строительства и законодательства (ныне Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации) были подготовлены два модельных закона, которые могли быть использованы в любой республике СССР. Первая модель (авторы В.Б. Пастухов и А.Е. Постников) в значительной степени использовала опыт выборов во Всероссийское учредительное собрание и предлагала проведение выборов по пропорциональной системе по многомандатным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления республики Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы / Под ред. В.И. Васильева. М.: Манускрипт, 1993. С. 218-235.. Вторая модель (авторы В.И. Лафитский, В.К. Сладков и М.Ю. Тихомиров) предусматривала компромиссный вариант - “смешанную несвязанную” систему: одна половина депутатов нижней палаты парламента республики избирается в одномандатных округах по мажоритарной системе абсолютного большинства, другая половина - по единому республиканскому избирательному округу по пропорциональной системе.

Другой вариант смешанной системы был предложен в проектах законов Российской Федерации “Об основах избирательного процесса” и “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленных в 1992 г. рабочей группой во главе с народным депутатом Российской Федерации В.А. Балалой. Согласно этим проектам выборы должны были проводиться в 450 одномандатных округах, в которых выдвигались кандидаты. Кроме того, партии и общественно-политические объединения, чьи кандидаты были зарегистрированы не менее чем в 45 округах, имели право зарегистрировать общефедеральный список кандидатов. По результатам голосования в одномандатных округах избранным должен был считаться кандидат, получивший больше голосов по отношению к другим кандидатам, но не менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки. Мандаты, оставшиеся незамещенными, должны были распределяться в масштабе единого общефедерального округа пропорционально сумме голосов, поданных в одномандатных округах за кандидатов, включенных в общефедеральные партийные списки, которые преодолели 2%-ный барьер.

Такую систему можно назвать “остаточно-пропорциональной”. В чистом виде такая система в мировой практике не встречалась, хотя она имеет определенное сходство с системой, применявшейся до 1993 г. на выборах в итальянский сенат и с 1990 г. на выборах в Государственное собрание Венгрии.

В проекте закона Российской Федерации “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленном в 1993 г. инициативной группой под руководством народного депутата Российской Федерации В.Л. Шейниса¹¹ Избирательный закон: Материалы к обсуждению. М.: Издание проектной группы по правам человека, 1993. С. 4-52., была предложена “смешанная несвязанная” система. От системы, предусмотренной проектом Лафитского-Сладкова-Тихомирова, она отличалась в основном двумя параметрами. Во-первых, в одномандатных округах предлагалось использовать мажоритарную систему не абсолютного, а относительного большинства. Во-вторых, в первоначальном проекте Шейниса предлагался 3%-ный барьер, в то время как в проекте Лафитского-Сладкова-Тихомирова заградительный барьер не предусматривался. В дальнейшем (в варианте проекта Шейниса от 5 августа 1993 г.²² Проект закона Российской Федерации “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации” от 5 августа 1993 г. Архив Д.А. Левчика.) величина барьера была повышена до 5%.

Положение “О выборах депутатов Государственной Думы”, утвержденное 21 сентября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации № 14008, в основном соответствовало августовскому проекту Шейниса. Наиболее существенным отличием было соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам: если проект Шейниса предполагал равное их количество (по 225), то Положение предусматривало избрание 270 депутатов на основе мажоритарной системы и 130 депутатов - на основе пропорциональной системы³³Юдин Ю.А. // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994. С. 47.. Однако В.Л. Шейнису удалось добиться восстановления формулы 225:225 и ряда других норм своего проекта в уточненной редакции Положения, которая была утверждена 1 октября Указом Президента Российской Федерации № 15579.

В последовавших затем законах о выборах депутатов Государственной Думы 1995, 1999 и 2002 годов это соотношение оставалось неизменным.

Особенно сильными такие попытки были в 1994-1995 гг. при подготовке первого закона. Некоторые правоведы предлагали сократить долю депутатов, избираемых по пропорциональной системе, до одной четверти. В подготовленном рабочей группой Центризбиркома и внесенном Президентом Российской Федерации проекте предусматривалось соотношение 150:300 в пользу мажоритарной системы. Депутаты Государственной Думы немедленно (при принятии проекта в первом чтении) восстановили прежнее соотношение. Президент и Совет Федерации до последнего момента продолжали настаивать на изменении формулы, но непреклонная позиция большинства Государственной Думы вынудила их отступить Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // ПОЛИС. 1997. №4. С. 125-147.. Однако предложения по изменению данной формулы высказывались также при подготовке второй и третьей версий закона Заславский С. Формирование многопартийности и реформа избирательной системы // Формирование партийно-политической системы в России. М., 1998. С. 20-46..

В 1994 г. группой сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством В.И. Васильева и А.Е. Постникова был разработан альтернативный проект закона о выборах депутатов Государственной Думы, в основу которого была положена “остаточно-пропорциональная” система.

Данный проект не получил серьезной поддержки. В Центризбиркоме предложенную электоральную формулу сочли слишком сложной. Критике подвергалось также то, что в результате действия данной формулы будет нарушено равенство прав избирателей: избиратели в одних округах будут иметь “своего” депутата, в других - нет.

Последняя серьезная попытка отказаться от пропорциональной системы была предпринята в 1997 г. После принятия Государственной Думой в ноябре 1997 г. в первом чтении проекта нового закона о выборах депутатов Государственной Думы Президент России Б.Н. Ельцин направил в Думу свои поправки к законопроекту, в которых предлагалось полностью отменить выборы по пропорциональной системе и всех 450 депутатов Государственной Думы избирать по мажоритарной системе абсолютного большинства. Этот проект получил поддержку только депутатов, представляющих региональные политические элиты. Все фракции и большинство групп высказались против.

Таким образом, в России закрепилась “смешанная несвязанная” система. При этом, как отмечалось критиками¹¹ Кириченко Л.А. // Два опыта избирательной системы. М., 1993. С. 48-50., из всех возможных модификаций системы пропорционального представительства была выбрана технически наиболее простая - система связанных общефедеральных списков. Никаких серьезных попыток усложнения данной системы путем введения открытых списков и выборов по нескольким многомандатным округам не предпринималось.

Во время избирательной кампании 1995 г. Верховный Суд Российской Федерации и группа депутатов Государственной Думы подали запросы в Конституционный Суд о конституционности Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Речь шла в основном о конституционности выборов по пропорциональной системе и пятипроцентного барьера. Конституционный Суд тогда отказался принять эти запросы к рассмотрению, так как это могло оказать влияние на ход избирательной кампании. Позже аналогичный запрос подала Саратовская областная Дума. 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд принял решение о соответствии Конституции Российской Федерации большинства норм закона. Было отмечено лишь три “дефекта”, два из которых касались пятипроцентного барьера.

2.3 Пропорциональная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Первые выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации прошли 12 декабря 1993г. Они проводились по Положению о выборах, утвержденному указами Президента Российской Федерации. Первый вариант Положения “О выборах депутатов Государственной Думы” был утвержден Указом Президента № 1400 от 21 сентября 1993 г¹¹ Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. -№ 39 - ст. 3597.. Затем 1 октября 1993 г. Указом № 1557 была утверждена уточненная редакция положения, которое стало называться “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”²² Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 “Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о Федеральных органах власти на переходный период” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 41 - ст. 3907.. Наконец, 6 ноября 1993 г. Указом № 18463 в положение были внесены изменения, в частности, изменялись правила признания выборов несостоявшимися.

Федеральные списки выдвинули 35 избирательных объединений. Однако из-за того, что кампания была внезапной, крайне сжатой и фактически проходила в чрезвычайных условиях, успели собрать 100 тыс. подписей и были зарегистрированы только 13 списков. 14 избирательных объединений не представили на регистрацию подписные листы, 2 отозвали свои списки по собственной инициативе, 6 было отказано в регистрации.

По результатам голосования преодолели 5%-ный барьер и были допущены к распределению мандатов 8 списков.

Положение о выборах разрешало, но не обязывало избирательные объединения разбивать свой список на региональные группы.

В целом по партийным спискам было избрано 133 москвича, что составило 59% от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе¹¹ Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы / Под ред. В.И. Васильева, А.Е. Постникова. - М.: БЕК, 1995. -С. 10..

Существенной особенностью выборов 1993 г. было то, что, в соответствии с переходными положениями Конституции, принятой одновременно с избранием депутатов, члены Правительства России имели право на получение депутатских мандатов при сохранении ими постов в правительстве.

Восемь прошедших в Думу объединений отражали в основном политический спектр России. Занявшая первое место ЛДПР аккумулировала голоса как “патриотического”, так и протестного электората. Левый фланг был поделен КПРФ и аграриями. Правительственные партии - “Выбор России” и ПРЕС - занимали соответственно правую и правоцентристскую ниши. Блок, возглавлявшийся Г.А. Явлинским (который уже тогда неофициально именовался “Яблоком”), представлял демократическую оппозицию с некоторым социал-демократическим уклоном. Демократическая партия России была в тот период скорее левоцентристской. Движение “Женщины России” занимало в основном центристские позиции, однако в ее электорате существенную роль играла протестная составляющая.

Выборы, прошедшие 17 декабря 1995 г., проводились уже по федеральному закону, который был принят перед самым началом избирательной кампании²² Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 26 -ст. 2398..

Главным отличием системы, предусмотренной законом 1995 г., от системы, применявшейся на выборах 1993 г., был порядок разбиения списка на региональные группы. Такое разбиение стало обязательным, а общефедеральная часть списка была ограничена 12 кандидатами. Эти нормы появились в результате компромисса с противниками пропорциональной системы в Совете Федерации и Администрации Президента и были призваны устранить преобладание москвичей среди избранных депутатов. После выборов в печати высказывалось мнение, что норма “12 апостолов” оказалась препятствием на пути формирования крупных блоков и усилила фрагментацию политического спектра¹¹ Гельман В.Я. Избирательные кампании в России: испытание электоральной формулы // ПОЛИС. 1996. - №2. -С. 84-100..

Число подписей избирателей, необходимое для регистрации списка кандидатов, было увеличено до 200 тыс. С учетом того, что кампания, в отличие от предыдущей, была заранее запланированной и сроки сбора подписей были существенно больше, такое увеличение не было чрезмерным и дискриминационным.

Списки выдвинули 40 избирательных объединений и 29 избирательных блоков. Необходимое число подписей удалось собрать 43 (25 избирательным объединениям и 18 избирательным блокам). По результатам голосования оказалось, что 16 из них получили менее 200 тыс. голосов, т.е. заведомо меньше числа собранных ими подписей.

В выборах участвовали 7 избирательных объединений, так или иначе связанных с объединениями и блоками, прошедшими в Думу первого созыва.

В выборах приняли участие 69 614 839 избирателей или 64,76% от числа зарегистрированных избирателей. В голосовании приняло участие 69 204 819 избирателей или 64,38%. Пятипроцентный барьер удалось преодолеть лишь четырем спискам (все они были выдвинуты избирательными объединениями) - при том, что еще шесть избирательных объединений и блоков получили от 3,8 до 4,6%. Списки, допущенные к распределению мандатов, получили в сумме 34 947 069 голосов, что составило всего 50,50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, или 32,51% от числа зарегистрированных избирателей.

Из четырех избирательных объединений, прошедших в Думу в 1995 г., три были представлены и в Думе первого созыва. Из “новичков” успеха добилось лишь движение “Наш дом - Россия”, которое возглавлялось Председателем Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдиным и список которого включал ряд депутатов Государственной Думы первого созыва.

Из четырех объединений и блоков, представленных в Думе первого созыва, но не попавших в нее в 1995 г., три получили более 3% и лишь ПРЕС оказался среди аутсайдеров.

Хотя четыре объединения, прошедшие в Думу второго созыва, представляли лишь около 50% избирателей, в целом они охватили большую часть политического спектра. КПРФ представляла “левое” крыло, ЛДПР - “патриотическое”, объединение “Яблоко” - “демократическое”, движение “Наш дом - Россия” занимало правоцентристские позиции. Лишь левоцентристская часть оказалась полностью лишенной представительства - при том, что относящиеся к ней объединения и блоки в сумме получили 7,5% голосов.

На выборах 1995 г. впервые проявилось такое негативное явление, как отказ от получения мандата кандидатов, являвшихся “лицом” списка.

Выборы, прошедшие 19 декабря 1999 г., проводились по новому федеральному закону, который, как и предыдущий, был принят перед самым началом избирательной кампании¹¹ Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 26 - ст. 3178.. Однако этот закон не внес существенных изменений в электоральную формулу. Наиболее значимыми можно считать две новеллы: минимальное число кандидатов в общефедеральной части списка было увеличено до 18, и партиям (а также кандидатам) было разрешено вносить вместо подписей (число которых осталось неизменным) избирательный залог.

Еще одно важное изменение появилось еще в 1997 г. в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Если по закону 1995 г. статус избирательного объединения могло получить любое общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривал участие в выборах, то законы 1997-1999 годов признавали избирательными объединениями только политические общественные объединения и требовали, чтобы политический статус был закреплен в их уставе. Возможно, эта новелла помогла снизить число избирательных объединений и блоков, принявших участие в выборах Думы третьего созыва.

Списки в этот раз выдвинули 25 избирательных объединений и 10 избирательных блоков. Первоначально зарегистрировано было 28 списков. Еще два списка были зарегистрированы после решения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, а затем регистрация этих списков была отменена на основании решения Президиума Верховного Суда.

Лишь 4 избирательных объединения (КПРФ, “Наш дом - Россия”, “Яблоко” и “Женщины России”) участвовали в этих выборах в том же виде, что и на предыдущих. Еще 8 избирательных объединений и блоков можно считать политическими преемниками объединений и блоков, участвовавших в выборах 1995 г. “Блок Жириновского” фактически был формой участия в выборах ЛДПР.

По результатам голосования преодолели 5%-ный барьер и были допущены к распределению мандатов 6 списков, два из которых были выдвинуты избирательными объединениями (КПРФ и “Яблоко”) и четыре - избирательными блоками.

В выборах приняли участие 66 840 638 избирателей, или 61,85% от числа зарегистрированных избирателей. В голосовании приняло участие 66 667 682 избирателя, или 61,69%. Списки, допущенные к распределению мандатов, получили в сумме 54 254 855 голосов, что составило 81,38% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, или 50,20% от числа зарегистрированных избирателей.

Из четырех объединений, представленных в Думе второго созыва, барьер преодолели три - КПРФ, “Яблоко” и “Блок Жириновского” (по сути - ЛДПР). Движение “Наш дом - Россия” (бывшая “партия власти”, возглавляемая отставленным премьером В.С. Черномырдиным) получила лишь чуть более 1% голосов. Прошли в Думу еще три блока, два из которых (“Медведь” и “Отечество - Вся Россия”) были “партиями власти”. Блок “Медведь” был “партией” федеральной власти с определенным правоцентристским уклоном. “Отечество - Вся Россия” представляла “партию” наиболее самостоятельных региональных лидеров, при этом она занимала откровенно левоцентристские позиции.

Как и на предыдущих выборах, большая часть объединений и блоков получила менее 1% голосов.

Выборы, прошедшие 7 декабря 2003 г., опять проводились по новому закону. Правда, в этот раз закон был принят раньше - за год до дня голосования¹¹ Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 51 - ст. 4982.. В том, что касается основных параметров избирательной системы, он почти ничем не отличался от предыдущего. Наиболее существенной новеллой была обязанность разбивать список не менее чем на 7 региональных групп.

В то же время существенные изменения, касающиеся участников выборов, были внесены в 2001 г. Федеральным законом “О политических партиях”²² Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ “О политических партиях” // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 29 - ст. 2950.. По этому закону единственным видом избирательных объединений на выборах в органы государственной власти стали политические партии, к которым предъявляется ряд требований, в том числе минимальная численность. Затем новый Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятый в 2002 г., установил, что в избирательный блок могут входить не больше трех участников, из которых хотя бы один должен быть политической партией. А уже незадолго до начала кампании в избирательное законодательство были внесены изменения, еще более ограничившие круг общественных объединений, которые могут входить в избирательные блоки.

Списки выдвинули 21 политическая партия и 5 избирательных блоков. Зарегистрированы были 23 списка (18 политических партий и 5 избирательных блоков). Из них 22 списка были зарегистрированы на основании подписей избирателей и один - на основании избирательного залога.

Результаты выборов продемонстрировали кризисные явления в развитии российской демократии и избирательной системы. Во-первых, явка оказалась ниже, чем на выборах Думы второго и третьего созывов и практически такой же, как на первых выборах 1993 г. В выборах приняли участие 60 712 299 избирателей или 55,75% от числа зарегистрированных избирателей. В голосовании приняли участие 60 633 179 избирателей или 55,67%.

Во-вторых, вновь 5%-ный барьер смогли преодолеть только четыре списка, в то время как еще четыре списка набрали от 3,1 до 4,3%. Списки, допущенные к распределению мандатов, получили в сумме 42 840 540 голосов, что составило 70,66% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, или 39,34% от числа зарегистрированных избирателей.

При этом в отличие от второго созыва не представленной в Думе оказалась праволиберальная часть политического спектра. Все партии, занимавшие эту политическую нишу, не сумели преодолеть 5%-ный барьер, в том числе и представленные в Думе третьего созыва “Яблоко” и “Союз Правых Сил”, вместе получившие более 8%.

“Единая Россия”, консолидированная “партия власти”, за которую проголосовали менее 38%, получила по пропорциональной системе больше половины мандатов (120).

Помимо “Единой России” и думских “старожилов” КПРФ и ЛДПР барьер удалось преодолеть блоку “Родина”. Этот блок смог успешно конкурировать с КПРФ за избирателей левой ориентации и с ЛДПР за патриотический и протестный электорат.

Как и на выборах 1995 и 1999 годов, большая часть объединений и блоков получила менее 1% голосов.

Теперь следует подвести итоги четырех избирательных кампаний. Следует отметить довольно низкий процент голосов. Если на первых выборах такие голоса составляли менее 13%, то на последующих ситуация была значительно хуже. В 1995 г. “пропала” почти половина голосов, в 2003 г. - почти треть.

При этом нельзя сказать, что голоса “пропадают” из-за большого числа участвующих в выборах партий и блоков. Так, в 2003 г. число конкурировавших федеральных списков было меньше, чем в 1999 г., а процент “пропавших” голосов оказался в 1,5 раза выше.

Анализ показывает, что значительная доля “пропадающих” голосов связана с партиями и блоками, получающими от 3 до 5% голосов избирателей. В 1995 г. за такие партии в сумме проголосовали 25,1% избирателей, в 2003 г. - 15,0%. Этот факт может служить одним из аргументов в пользу снижения заградительного барьера до 3%.

Анализ состава участников выборов свидетельствует, что партийная система России того времени еще не устоялась. Каждые выборы состав участников кардинально обновлялся. Изменялся и состав объединений и блоков, проходящих в Думу. Каждые выборы какая-то из представленных в парламенте партий оказывается “за бортом”, а на ее место приходит одна или несколько новых.

2.4 Пропорциональная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва

Избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы пятого созыва отличалась целым рядом важных особенностей, связанных как с существенным изменением избирательного законодательства, так и с общей политической ситуацией в стране. Эти факторы обуславливают важность всестороннего анализа прошедшей избирательной кампании.

Впервые выборы нижней палаты российского парламента проходили полностью по пропорциональной системе. Существенно изменились также правила формирования партийных списков и многие другие параметры избирательной системы (повышен заградительный барьер, отменены избирательные блоки, ужесточены правила регистрации списков и т.п.). Кроме того, в результате изменения закона о политических партиях заметно изменилась партийная конфигурация Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2006. С.238-239. .

Впервые в парламентских выборах непосредственно участвовал в качестве кандидата Президент РФ, и это обстоятельство оказало существенное влияние на все стороны избирательного процесса. И в целом представители исполнительной власти принимали в выборах значительно большее участие, чем ранее.

Немаловажную роль сыграл и пропагандистский прием, заключавшийся в том, что выборы были объявлены «референдумом» в поддержку действующего Президента РФ. В результате действия перечисленных выше и ряда других факторов итоги голосования оказались больше похожи на итоги президентских, чем парламентских выборов.

За годы, прошедшие со времени предыдущих федеральных выборов, в стране значительно развились информационные технологии, и в нынешней избирательной кампании гораздо большую роль стал играть Интернет и ряд других технических средств. Глобальная компьютерная сеть не только стала важным инструментом предвыборной агитации, но и оказалась мощным средством коммуникации общественности и экспертного сообщества в деле фиксации нарушений на выборах.

Несмотря на то, что в течение 1994-2004 гг. избирательное законодательство постоянно менялось, базовые его положения оставались неизменными. К ним, в частности, относились: минимальные ограничения активного и пассивного избирательного права граждан; право граждан на самовыдвижение; право избирательных объединений образовывать для выдвижения кандидатов и списков кандидатов избирательные блоки; право избирателей голосовать против всех кандидатов и против всех списков кандидатов; наличие порога явки, необходимого для признания выборов состоявшимися (за исключением повторного голосования и выборов депутатов представительных органов муниципальных образований); право общественных объединений направлять наблюдателей в избирательные комиссии в день голосования; смешанная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы с 5%-ным заградительным барьером; замещение вакантных депутатских мандатов в «списочной» части представительного органа в соответствии с очередностью, установленной при выдвижении списка кандидатов.

Все перечисленные базовые принципы были полностью или частично пересмотрены в течение короткого времени: за 2005-2007 гг.

На выборах депутатов Государственной Думы была введена полностью пропорциональная система: все 450 депутатов стали избираться по партийным спискам по единому федеральному округу. Таким образом, были ликвидированы выборы по одномандатным избирательным округам, которые позволяли избираться в Государственную Думу непартийным кандидатам, а также наиболее ярким представителям политических партий, не преодолевших заградительный барьер. Это создало угрозу существенного снижения представительности Государственной Думы, как в политическом, так и в территориальном аспекте.

Кроме того, ликвидация выборов по одномандатным округам лишила граждан права на самовыдвижение, которым они активно пользовались.

В качестве смягчающей меры российский законодатель ввел в закон специальную статью, определяющую порядок реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. Однако никаких реальных гарантий реализации данного права эта статья не обеспечивает и обеспечить не может. Стоит отметить, что в закон были также введены два существенных ограничения: во-первых, запрещено выдвигать в качестве кандидатов членов других партий; во-вторых, партия может включить в свой список не более 50% беспартийных граждан.

Одновременно были произведены еще несколько существенных изменений. Так, было запрещено образовывать избирательные блоки, которые в условиях неразвитой партийной системы играли важную роль, способствуя постепенному укрупнению партий и повышая реальную конкуренцию на выборах.

Заградительный барьер был поднят с 5 до 7%. Правда, положение об увеличении заградительного барьера для выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва было принято еще в 2002 г., но тогда это звучало лишь как «декларация о намерениях»: было очевидно, что для выборов пятого созыва будет принят новый закон. Такой закон, действительно, был принят в 2005 г., и в нем положение о повышении барьера было подтверждено. Однако, если исходить из смысла и значения заградительного барьера, то следует сделать вывод о том, что при переходе от смешанной системы к полностью пропорциональной барьер должен не повышаться, а снижаться. Кроме того, если положение о повышении барьера, принятое в 2002 г., одновременно содержало требование о допуске к распределению мандатов не менее четырех партий, то в новом законе была возвращена норма о двухпартийном минимуме (введенная по требованию Конституционного Суда РФ). Правда, минимальный процент голосов, который должны получить списки, допущенные к распределению мандатов, повышен с 50 до 60%.

Как и прежде, партийный список должен разбиваться на региональные группы, но правила разбиения резко изменились. Максимальное число кандидатов в общефедеральной части списка сократилось с 18 до 3. Минимальное число региональных групп увеличилось с 7 до 80. Регионы с числом избирателей более 1,3 млн. разрешено разбивать на несколько групп; соответствующие этим группам территории (будем в дальнейшем называть их «доменами») устанавливаются решением ЦИК РФ. При объединении регионов в одну группу численность избирателей на соответствующей территории не должна превышать 3 млн. Группы должны охватывать все субъекты Федерации. Запрещено образовывать группы из не граничащих между собой регионов (за исключением Калининградской области). Одна из последних новелл разрешила партии присоединять голоса зарубежных избирателей к одной из своих региональных групп Федеральный закон от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ. - 2005. - №21 - ст.1919. .

Еще одно существенное изменение коснулось порядка финансирования избирательной кампании. Теперь партии помимо федерального избирательного фонда, «потолок» которого увеличился с 250 до 400 млн. руб., могут создавать избирательные фонды своих региональных отделений, что позволяет этим отделениям вести относительно автономную от федерального центра кампанию. «Потолок» фондов отделений установлен в зависимости от числа избирателей в регионе. Расчет показывает, что при создании региональных избирательных фондов во всех субъектах РФ суммарный «потолок» партийных расходов достигает 1,806 млрд. руб.

Ужесточились правила регистрации партийных списков по подписям. Допустимая доля недостоверных и недействительных подписей сокращена с 25% от необходимого числа подписей до 5%. Одновременно так же сокращено и допустимое количество «запасных» подписей. При этом запрещено одновременно представлять подписи и вносить избирательный залог, тем самым партии лишились возможности подстраховываться залогом в случае «браковки» их подписей. Эта группа новелл призвана усложнить порядок регистрации списков кандидатов для всех партий, кроме парламентских, поскольку последние, согласно ранее принятой и сохраненной норме, регистрируются без сбора подписей и внесения залога Борисов И., Заславский С. Партии на будущих выборах. Новое законодательство.- М.: 2005.-С.124-125..

Положительно можно охарактеризовать введенное в 2006 г. положение, обязывающее избирательную комиссию извещать представителя партии о выявленных ею неполноте сведений о кандидатах или несоблюдении требований закона к оформлению документов и предоставляющее партии возможность исправить указанные недостатки. Однако и эта новелла недостаточно продумана, так как она предусматривает слишком короткие сроки для исправления недостатков: избирательная комиссия обязана извещать партию о недостатках не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации списка кандидатов, и партия обязана устранить недостатки не позднее чем за день до заседания комиссии. Таким образом, на устранение недостатков дается всего два дня, хотя документы, в которых находят недостатки, могут лежать в комиссии целый месяц.

Порог для возврата избирательного залога был увеличен с 3 до 4%. Одновременно с 2 до 3% увеличен порог, при не достижении которого партия обязана возместить стоимость предоставленных ей «бесплатного» эфирного времени и «бесплатной» печатной площади.

Были введены новые ограничения на пассивное избирательное право граждан. Так, этого права были лишены граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Данное ограничение коснулось не менее миллиона российских граждан.

Кроме того, пассивного избирательного права были лишены граждане РФ: осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях («Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики»), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 7 и подпунктом «ж» пункта 8 статьи 76 Федерального закона №67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Отменены голосование против всех списков и порог явки. Однако на выборах депутатов Государственной Думы по партийным спискам голосование «против всех» не играло существенной роли, ни разу не превысив 5%. Правда, так было в условиях, когда число участвовавших в выборах партий было велико и практически не было искусственного отстранения популярных партий от участия в выборах. Порог явки на этих выборах также реального значения не имел, поскольку он ранее был установлен на уровне 25%, а явка на общих выборах в Государственную Думу никогда не опускалась ниже 50%.

Право направлять наблюдателей на избирательные участки в день голосования на выборах в Государственную Думу оставлено только политическим партиям, участвующим в выборах. Неполитические общественные объединения лишились этого права, что сужает возможности контроля за проведением голосования и подсчета голосов.