Пропорциональная избирательная система на общероссийских выборах

Был принят также ряд новелл, предусматривающих дополнительные запреты при проведении предвыборной агитации. Одни новеллы расширяют перечень запретов, формально направленных на борьбу с экстремизмом.

Еще одна новелла содержит запрет на агитацию против своих соперников на телеканалах в рамках предоставленного кандидатам как бесплатного, так и платного эфирного времени. При этом неоднократное нарушение данного запрета становится основанием для отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Поскольку контрагитация является вполне нормальной и естественной частью агитационной кампании кандидата или партии, то запрет на ведение такой агитации с помощью наиболее эффективного средства, каким является телевидение, фактически лишает избирательную кампанию дискуссионности, несоизмеримо ограничивает права кандидатов и избирательных объединений и затрудняет осознанный выбор избирателей.

Отменена обязанность лиц, замещающих государственные должности высшего ранга, уходить в отпуск после регистрации в качестве кандидатов. Отменены санкции за отказ избранных кандидатов от получения мандатов. Партии, отказавшейся от участия в радио- и теледебатах, предоставляется дополнительное бесплатное эфирное время. Эта группа новелл принята явно в интересах одной лишь правящей партии, которая активно использует технологию «паровозов» и регулярно отказывается от участия в дебатах.

Наконец, руководящему органу партии разрешено самостоятельно решать вопрос о том, кто из ее кандидатов получает вакантный мандат, возникший в результате выбытия депутата, и тем самым игнорировать очередность, установленную при формировании партийного списка.

Большинство перечисленных новелл носят запретительный или ограничительный характер и снижают защиту избирательных прав граждан. Расширены в основном лишь права парламентских партий и особенно партийной бюрократии.

Следует отметить, что Миссия БДИПЧ ОБСЕ в 2004 г. по итогам выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва высказала России ряд рекомендаций, в том числе по изменению избирательного законодательства. Из этих рекомендаций полностью было выполнено лишь одно, наименее обоснованное - отмена голосования «против всех». В то же время, ряд положений законодательства был изменен в сторону, противоположную рекомендациям.

Так, БДИПЧ ОБСЕ рекомендовало исключить из Закона о политических партиях положения, которые являются дискриминирующими в вопросе образования политических партий группами, представляющими интересы меньшинств. Российские законодатели, напротив, ужесточили требования к политическим партиям. Рекомендовалось изъять из законодательства препятствия для участия в избирательном процессе местных непартийных наблюдателей (т.е. представителей общественных объединений, зарегистрированных на региональном уровне). В противоположность этому были запрещены все непартийные наблюдатели. Миссия рекомендовала изъять из Закона положения, в соответствии с которыми политические партии, которые не сумели набрать 2% голосов, обязаны оплатить СМИ стоимость бесплатной рекламы. Эти положения не только не были изъяты, но, напротив, данный порог был повышен с 2 до 3% Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005. С. 186-189..

Из изложенного выше можно сделать вывод о том, что российское избирательное законодательство стало еще более запутанным и противоречивым. В целом эти проблемы ставят на повестку дня вопрос о системном пересмотре и кодификации российского избирательного законодательства.

Согласно закону, выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва должен был назначить на 2 декабря 2007 г. Президент РФ своим указом не ранее 13 августа и не позднее 2 сентября 2007 г. Указ Президента РФ о назначении выборов должен был быть опубликован не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.

Президент РФ 2 сентября 2007 г. подписал указ о назначении выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва на 2 декабря 2007 г. Указ был опубликован в «Российской газете» 5 сентября 2007 г.

Таким образом, решение о назначении выборов и его опубликование были осуществлены в строгом соответствии с законом.

По официальным данным в выборах приняли участие 69 609 446 избирателей, или 63,78% от числа избирателей, включенных в списки. По этому показателю данные выборы опередили выборы депутатов Государственной Думы первого, третьего и четвертого созывов и лишь немного уступили выборам второго созыва (когда явка составила 64,76%). Партии преодолевшие 7-процентный барьер, поддержало 91,75 процента участвовавших в голосовании граждан Российской Федерации. В 2003 году в копилке перешагнувших избирательный порог партий имелось всего 70,7 процента голосов, следовательно, представительность парламента в 2007 году возросла более чем на 20 процентов.

Голоса, поданные за федеральные списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями, распределились следующим образом:

Всероссийская политическая партия «Единая Россия» - 64,30 %;

Коммунистическая партия Российской Федерации - 11,57%;

Либерально-демократическая партия России - 8,14%;

«Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь»-7,74%;

Аграрная партия России - 2,3%;

Российская объединённая демократическая партия «Яблоко» - 1,59%;

Всероссийская политическая партия «Гражданская Сила» - 1,06%;

«Союз Правых Сил» - 0,96%;

«Патриоты России» - 0,86%;

Партия социальной справедливости - 0,96%;

Демократическая партия России - 0,13% Чуров В. Выборы Государственной Думы пятого созыва в цифрах и фактах // Журнал о выборах. 2007. -№6. -С.2 - 3..

Как преодолевшие 7-процентный заградительный барьер первые четыре партии были допущены к распределению мандатов. Распределение проводилось следующим образом. Сначала была подсчитана избирательная квота или первое избирательное частное, которая составила 141790,197. Далее число голосов, поданных за каждую из партий, делим на первое избирательное частное и получаем следующий результат: партия «Единая Россия» - 315,354, партия КПРФ - 56,752, партия ЛДПР - 39,923, партия «Справедливая Россия» - 37,969. Таким образом, после первичного распределения мандатов нераспределёнными остались 3 мандата. Данные мандаты передаются тем федеральным спискам, у которых оказывается наибольшая дробная часть числа, полученного в результате деления. В нашем случае соответственно сначала 1 мандат был передан партии «Справедливая Россия», затем - партии ЛДПР, и последний оставшийся мандат - КПРФ. В результате после вторичного распределения были распределены все 450 депутатских мандатов (Приложение №1, Таблица №1 «Итоги голосования за списки политических партий на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва»).

Наиболее высокую активность (приближающуюся к показателям советских выборов) продемонстрировали три республики Северного Кавказа: Чеченская Республика, Республика Ингушетия и Кабардино-Балкарская Республика. Высокую активность показали еще несколько республик: Мордовия, Карачаево-Черкесская, Дагестан, Башкортостан и Татарстан. Среди автономных округов наибольшая явка была в Агинском Бурятском АО, а среди краев и областей - в Тюменской области.

Самая низкая активность избирателей оказалась в Санкт-Петербурге, Самарской области и Ненецком АО.

Досрочно проголосовавшими по протоколу ЦИК РФ значатся 147 946 избирателей, однако в это число не включены избиратели тех участков, которые целиком голосовали досрочно, а включены только те избиратели, досрочное голосование которых в труднодоступных местностях и за рубежом обеспечивалось с помощью переносных ящиков.

В условиях отсутствия в избирательном бюллетене строки «против всех» у избирателя, помимо отказа от участия в выборах, остались еще две формы протеста: отказ опускать бюллетень в ящик для голосования и превращение бюллетеня в недействительный. Однако как долю недействительных бюллетеней, так и долю «уноса» нельзя по ряду причин интерпретировать исключительно как показатели протестного поведения избирателей.

«Унос» бюллетеней (т.е. разница между числом бюллетеней, выданных избирателям, и числом бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования) на этих выборах, как и на всех предыдущих, был невелик и составил всего 0,1%. В то же время, в Чукотском АО этот показатель оказался значительно больше - 1,76%, что, скорее всего, свидетельствует об ошибках или сознательных манипуляциях. Заметно повышенные показатели уноса также в Москве и Саратовской области, где использовались Комплексы обработки избирательных бюллетеней.

Недействительные бюллетени составили 1,09%, что ниже, чем на прежних выборах депутатов Государственной Думы, но выше чем на президентских выборах (кроме первого тура в 1996 г.).

По официальным итогам голосования за политические партии обращают на себя внимание два момента. Во-первых, значительный отрыв лидера от партии, занявшей второе место. Во-вторых, более высокий, чем когда-либо, разрыв между наименее успешной из партий, преодолевших заградительный барьер, и наиболее успешной из партий, оставшихся «за чертой». Последнее, по-видимому, связано как с информационным преимуществом, которое имели четыре парламентские партии, так и с так называемым «стратегическим» поведением избирателей, опасавшихся голосовать за партии, у которых были невысокие шансы преодолеть барьер.

Региональный расклад итогов голосования достаточно интересен. «Единая Россия» лидировала во всех регионах, при этом везде, за исключением Ненецкого АО, она получила более 50% голосов. Как обычно, выделяются, с одной стороны, национальные субъекты РФ (республики и автономные округа), а с другой стороны, - города федерального значения. В пяти республиках «Единая Россия» получила более 90% голосов: в Чеченской, Ингушетии, Кабардино-Балкарской, Мордовии и Карачаево-Черкесской. Еще в четырех республиках и одном автономном округе результат «Единой России» находится между 80 и 90%, в трех республиках и трех автономных округах - между 70 и 80%. Только восемь республик и один автономный округ показали результаты, близкие к среднероссийским, а в Карелии и Ненецком АО поддержка «Единой России» оказалась пониженной.

Голосование в краях и областях было более ровным. Самый высокий результат «единороссы» получили в Кемеровской области, еще в трех областях (Тюменской, Ростовской и Пензенской) у «партии власти» более 70%.

Самые низкие результаты у «Единой России» в Ненецком АО, Санкт-Петербурге, Ярославской и Смоленской областях, а также в Москве.

У КПРФ лучшие результаты в ряде регионов центрально-черноземной зоны, Поволжья и южной Сибири. Наибольшую поддержку коммунисты получили в Тамбовской области. В то же время стоит отметить успех КПРФ в Москве, где эта партия почти в два раза улучшила свой результат, полученный на выборах 2003 г. В Санкт-Петербурге результат коммунистов также оказался существенно выше, чем в 2003 г. Самую низкую поддержку КПРФ среди краев и областей оказала Тюменская область.

У ЛДПР также наилучшие результаты в регионах ее традиционной поддержки - в Сибири и на Дальнем Востоке. Лучший результат у партии в Магаданской области, а самый низкий среди краев и областей - в Ростовской области .

«Справедливая Россия» самых больших успехов добилась в тех регионах, где ее группы возглавляли популярные в данных регионах политики: в Астраханской области, Санкт-Петербурге, Ставропольском крае и Республике Саха. Самый низкий результат у партии среди краев и областей - в Кемеровской области.

Аграрная партия России лишь в Усть-Ордынском Бурятском АО, где у нее всегда была достаточно высокая поддержка, превысила 7%-ную черту, получив (9,62%). В то же время в Москве и Санкт-Петербурге аграрии впервые получили результат выше, чем в среднем по России, и выше, чем на предыдущих выборах.

Партия «Яблоко» получила значимый результат (более 3%) только в трех регионах - Москве (5,62%), Санкт-Петербурге (5,10%) и в Республике Карелия (3,98%). У партии «Гражданская Сила» больше 3% только в Свердловской области (3,62%) - регионе, где эта партия первоначально возникла как Российская сетевая партия поддержки малого и среднего бизнеса. «Союз Правых Сил» нигде не перешагнул через 3%-ный рубеж, его лучший результат - в Москве (2,85%). Партия «Патриоты России» больше 3% получила в Республике Хакасия (4,51%) и Ненецком АО (4,28%).

Демократическая партия России и Партия социальной справедливости ни в одном регионе не получили более 0,7%. Число голосов, поданных за эти партии, оказалось меньше, чем число представленных ими при регистрации подписей избирателей. Более того, число поданных за Демократическую партию России голосов во многих регионах оказалось меньше количества числящихся в данных регионах членов этой партии Национальный центр мониторинга демократических процедур «Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва» // Бюллетень №5. март 2008. - Независимый институт выборов. http://www.vibory.ru..

Однако полагаем, что сопоставлять результаты выборов 2007 г. с результатами выборов 1993-2003 гг. по пропорциональной системе не вполне корректно, так как при этом не учитываются результаты выборов по одномандатным округам, где избирались в том числе и представители партий, не преодолевших заградительный барьер. Если степень представительности Государственной Думы рассчитывать с учетом партий, представленных депутатами-одномандатниками, то для Думы первого созыва она будет составлять 95,0%, для второго созыва - 86,9%, для третьего - 87,0%, для четвертого - 87,1%. На фоне этих чисел результат выборов 2007 г. (91,8%) не выглядит как существенное достижение. При этом эффективное число партий (показатель, отражающий реальную степень конкуренции) оказалось в 2007 г. самым низким.

Отказ избранных кандидатов от получения мандатов стал печальной традицией российских выборов, причем это явление продолжает прогрессировать. Если на выборах депутатов Государственной Думы первого-третьего созывов от получения мандатов отказывались лишь единичные кандидаты, то после выборов четвертого созыва от получения мандатов отказались 38 избранных кандидатов (37 у «Единой России» и 1 у КПРФ). Но на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва масштаб отказов значительно вырос: всего от получения мандатов отказались 132 кандидата: 116 у «Единой России» (из них 15 отказались от получения мандата, передаваемого им вместо кандидата, ранее отказавшегося от мандата), 9 у «Справедливой России», 4 у КПРФ и 3 у ЛДПР.

У «Единой России» от получения мандатов отказались Президент РФ В.В. Путин, 4 члена Правительства РФ, 63 главы региона (исключение - губернатор Ярославской области А.И. Лисицын, сменивший губернаторский пост на депутатское кресло; еще одному главе региона, А.И. Лебедю, мандат не достался), мэры крупных городов (исключения - главы администраций Калининграда, Стерлитамака, Норильска, Каменска-Уральского), другие представители исполнительной власти, главы законодательных органов субъектов РФ, руководители крупных фирм. Отметим, что в московской областной, нижегородской, новосибирской, рязанской, самарской и челябинской группах от получения мандатов отказались целиком первые тройки, т.е. все те кандидаты, которые значились в избирательном бюллетене Национальный центр мониторинга демократических процедур «Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва» // Бюллетень №5. март 2008. - Независимый институт выборов. http://www. vibory. ru..

Теперь остановимся на том, как распределились депутатские мандаты внутри каждого федерального списка кандидатов между региональными группами. Из 450 депутатских мандатов 443 распределялись по региональным группам. Это на 41 мандат больше, чем в 2003 году Козлов В. Проблемы представительства регионов в новой Государственной Думе // «Журнал о выборах». 2007. №6. С.38. .

В связи с тем, что единственный кандидат, входивший в центральную часть списка «Единой России», отказался от получения мандата, все 315 мандатов, доставшихся этой партии, были распределены между региональными группами списка. При первичном распределении мандатов (когда распределялось 314 мандатов) одной региональной группе (объединявшей Магаданскую область и Чукотский АО) мандат не достался. Но после отказа от мандата В.В. Путина мандат получила и эта группа. В результате у «Единой России» все 83 региональные группы получили мандаты, и, таким образом, все регионы получили представительство в Государственной Думе пятого созыва. Наибольшее число мандатов (15) получила московская городская группа; столько же мандатов должна была получить и башкирская группа, однако в ней было всего 15 кандидатов, и один из них от получения мандата отказался; таким образом, у башкирской группы 14 мандатов. По 14 мандатов также у татарстанской и московской областной групп.

У КПРФ 3 мандата получили кандидаты из центральной части списка и 54 - из региональных групп. Всего мандаты достались 48 группам из 85, при этом московская городская группа получила 4 мандата, московская областная - 3 и санкт-петербургская - 2. В связи с разбиением регионов на несколько групп по два мандата достались также Краснодарскому краю, Воронежской и Ростовской областям. Отметим, что в Самарской области за КПРФ проголосовало больше избирателей, чем в Воронежской, но Самарская область, в отличие от Воронежской, не разбивалась на группы и потому оказалась в проигрыше. Впрочем, Самарскую область, в отличие от Воронежской, закон не позволял разбить на две равные группы, и потому у нее все равно не было шансов получить второй мандат КПРФ.

У ЛДПР также 3 мандата получили кандидаты из центральной части списка и 37 - из региональных групп. Всего мандаты достались 36 группам из 87, при этом московская городская группа получила 2 мандата. В связи с разбиением регионов на несколько групп по два мандата достались также Краснодарскому краю, Московской, Свердловской и Челябинской областям.

У «Справедливой России» один мандат получил кандидат из центральной части списка и 37 - из региональных групп. Всего мандаты достались 35 группам из 90, при этом московская городская и санкт-петербургская группы получили по два мандата. В результате разбиения регионов на группы два мандата получила также Свердловская область, а Московская область - три мандата (при том, что в Московской области за партию проголосовало в 1,2 раза меньше избирателей, чем в Санкт-Петербурге). Краснодарскому же краю, разбитому на пять групп, не досталось ни одного мандата, хотя в целом в крае за «Справедливую Россию» проголосовало в 1,2 раза больше избирателей, чем в Свердловской области. Пострадала и Челябинская область, разбитая на две неравные группы: здесь за партию проголосовало больше избирателей, чем в Свердловской области, и при разбиении области на две равные группы она тоже получила бы два мандата.

Принципиально важно, что в результате прошедших выборов все субъекты Федерации получили представительство в Государственной Думе (Приложение №3, Таблица №3 «Распределение депутатских мандатов по региональным группам на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва»).

В результате массовых отказов от получения мандатов, а также получения большого числа мандатов некоторыми региональными группами оказалось, что 197 избранных депутатов (195 у «Единой России» и 2 у КПРФ) не фигурировали в избирательных бюллетенях, т.е. большинство избирателей о них не знало.

Из 316 депутатов Государственной Думы четвертого созыва, включенных в заверенные списки, депутатами Думы пятого созыва стали 219. Один депутат добровольно выбыл из избирательной кампании, один в этот раз отказался от получения мандата, 7 не были зарегистрированы, 24 были в списках, которые не преодолели заградительный барьер, и 66 депутатам мандаты не достались по результатам их распределения.

Так, у «Единой России» из 192 депутатов мандаты вновь получили 159 (99 одномандатников из 123, еще один от получения мандата оказался, и 60 «списочников» из 70). У КПРФ мандаты получили 30 депутатов из 40 (7 одномандатников из 9 и 23 «списочника» из 31). У ЛДПР мандаты достались 17 депутатам (единственному одномандатнику и 16 «списочникам» из 26). «Справедливая Россия» потеряла большую часть своих депутатов: из 18 одномандатников в Думу попали 10, а из 15 «списочников» (число которых сократилось до 14 еще в начале кампании) - только 3.

Среди избранных депутатов - 184 жителя Москвы (41%), что больше, чем на всех предыдущих выборах в Государственную Думу.

Среди избранных депутатов - 63 женщины (14%). Это больше, чем на всех предыдущих выборах в Государственную Думу, тем не менее, это - очень низкий показатель.

Таким образом, с точки зрения ряда формальных критериев, таких как активность избирателей или доля голосов, полученных партиями, которые были допущены к распределению мандатов, выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва были самыми успешными из всех пяти кампаний по выборам российского парламента. Однако при анализе кампании с точки зрения фундаментальных критериев выявляется множество проблемных моментов.

В первую очередь следует оценить прошедшие выборы с точки зрения их соответствия демократическим принципам, закрепленным в Конституции РФ и международных стандартах. Можно отметить, что давно провозглашенным принципам всеобщего равного и прямого избирательного права данные выборы в основном удовлетворяют. Выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва в достаточной степени отвечали принципу всеобщего избирательного права, прямого избирательного права, а также принципу равного избирательного права в отношении активного избирательного права граждан.

В то же время соблюдение принципа равного избирательного права в отношении пассивного избирательного права остается спорным, поскольку граждане были лишены права на самовыдвижение, а механизмы выдвижения списков кандидатов политическими партиями не обеспечивают гарантии прав граждан, не являющихся членами политических партий. Дополнительным фактором является лишение пассивного избирательного права около миллиона граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом.

Но современные демократические стандарты помимо всеобщего равного и прямого избирательного права включают еще ряд очень важных принципов, таких как обязательность и периодичность выборов, их открытость, особое место занимают принципы свободных, честных и справедливых выборов. Критерии соответствия этим принципам еще нуждаются в серьезной доработке на международном уровне, тем не менее, основные подходы к ним уже намечены, и это позволяет использовать данные принципы в практической работе.

Прошедшие выборы полностью соответствовали принципу периодичности Чуров В. Выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва в цифрах и фактах // Журнал о выборах. 2007. №6. С.2-3.. В отношении принципа открытости и гласности выборов деятельность ЦИК РФ следует считать вполне удовлетворительной, однако действия некоторых избирательных комиссий на местах, не позволивших наблюдателям и/или представителям СМИ контролировать процесс голосования и подсчета голосов, а также не выдавших им вовремя заверенные копии итоговых протоколов, несколько снизили общий уровень открытости избирательного процесса.

В наименьшей степени были реализованы принципы справедливых выборов, которые, в соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, предусматривают: равный доступ всех участников избирательного процесса к СМИ и иным ресурсам, обеспечивающим донесение их программ до избирателей; честность при голосовании и подсчете голосов; организацию избирательного процесса беспристрастными избирательными органами и эффективную судебную защиту избирательных прав. Все эти принципы были в той или иной степени нарушены.

Одним из наиболее серьезных недостатков российских выборов, в полной мере проявившимся в ходе прошедшей кампании, является участие органов исполнительной власти на стороне одной из конкурирующих партий. Это, в частности, проявляется в технологии «паровозов», которая получает все больший размах: руководители исполнительных органов включаются в списки «партии власти», используют весь свой ресурс для ее поддержки, а затем отказываются от получения причитающихся им мандатов.

Выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва продемонстрировали некоторые недостатки российского законодательства и правоприменительной практики. Поэтому актуальным является вопрос о пересмотре избирательного законодательства, практики работы избирательных комиссий, правоохранительных органов и судов.

Серьезную проблему представляет ужесточение требований к доле «брака» в подписных листах. Спорными нормами остаются завышенный заградительный барьер, высокий размер избирательного залога, а также требование о возмещении аутсайдерами стоимости «бесплатного» эфира и «бесплатной» печатной площади.

Необходимо восстановить ряд норм, направленных на воспрепятствование использованию технологии «паровозов» Воробьев Н.И. Конституционность пропорциональной избирательной системы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации // Журнал о выборах. 2006. Специальный выпуск. С.70-71.. К таким мерам относятся обязанность всех должностных лиц, выдвинутых кандидатами, уходить в отпуск (исключением может быть лишь Президент РФ, который в силу положений Конституции РФ является по сути незаменимым) и санкции за отказ избранного кандидата от получения депутатского мандата.

Одним из ключевых остается вопрос о независимости избирательных комиссий. В условиях, когда главы регионов назначаются по представлению Президента РФ, явным анахронизмом остается положение о назначении ими половины составов избирательных комиссий субъектов РФ. Полагаем, что необходимо полностью исключить участие исполнительных органов власти в формировании избирательных комиссий.

Преференции, которые получают в соответствии с законодательством парламентские партии, уже привели к маргинализации всех остальных партий, и это грозит консервацией сложившейся к настоящему времени партийной системы. В результате реальная конкурентность выборов существенно снижается. По-видимому, в настоящий момент необходимо отказаться от большинства подобных преференций.

Недостаточно урегулирован в законодательстве вопрос об обеспечении равенства прав участников избирательного процесса в ходе информирования избирателей средствами массовой информации. Однако этот вопрос не может быть полностью решен только законодательными мерами. Необходимы и механизмы саморегуляции внутри журналистского сообщества, включая общепризнанную методику оценки информационных материалов и независимый орган по разрешению информационных споров в ходе избирательной кампании.

Недоработаны нормы, призванные обеспечить информирование избирателей о кандидатах и политических партиях. Отсутствуют четкие механизмы исключения двойного голосования. Требуют определенной корректировки и положения, регулирующие процедуры подсчета голосов и подведения итогов голосования.

Что касается правоприменительной практики, то по-прежнему неудовлетворительно организован учет избирателей, и это оставляет большие возможности для злоупотреблений. Отсутствует четкость во взаимодействии избирательных комиссий с правоохранительными органами, что иногда приводит к произволу со стороны последних и серьезно нарушает права граждан и политических партий. На низком уровне остается судебная защита избирательных прав граждан. Крайне слабо проводится работа по привлечению должностных лиц к ответственности за нарушение избирательного законодательства. Все эти недостатки снижают демократичность российских выборов подчас не в меньшей степени, чем дефекты избирательного законодательства.

2.5 Пропорциональная избирательная система на региональных выборах

До принятия в 2002 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который сделал обязательной применение пропорциональной избирательной системы на выборах региональных ассамблей, федеральное законодательство позволяло субъектам Федерации самим выбирать тип избирательной системы (при соблюдении основных положений Конституции России и федерального законодательства, регулирующего избирательные права граждан).

В этих условиях лишь незначительное число регионов самостоятельно решило ввести у себя пропорциональную или смешанную «несвязанную» избирательную систему. Всего в 1993-2002 годы выборы с использованием пропорциональной избирательной системы проходили только в 9 регионах (республики Марий Эл и Тыва, Красноярский край, Свердловская, Калининградская, Саратовская и Псковская области, Корякский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа), и только в трех из них - более одного раза (Свердловская и Калининградская области, Красноярский край). В республиках Марий Эл и Тыва, Саратовской области, Усть-Ордынском Бурятском и Корякском автономных округах выборы с использованием партийных списков прошли всего один раз (в 1993 г. в республиках Марий Эл и Тыва, в 1994 г. в Саратовской области и в 1996 г. в Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах), а затем были отменены. В Псковской области смешанная система была впервые применена в 2002 г. - непосредственно перед тем, как был принят федеральный закон, благодаря которому она стала обязательной для всех регионов Дубровина Е.П. Пропорциональная система на региональных выборах // Журнал о выборах. 2004. №4. С.14-15. .

В Омской области в 1996 г. был принят закон, по которому 30 депутатов Законодательного Собрания области должны были избираться по мажоритарной системе через два года после каждого високосного года, а 15 депутатов - по пропорциональной системе каждый високосный год. В новой редакции закона от 28 ноября 1997 г. было уточнено, что норма о проведении выборов по пропорциональной системе вступает в силу с 2000 г. В соответствии с законом в марте 1998 г. были проведены выборы в Законодательное Собрание по 30 одномандатным округам. Однако в 1999 г. в закон было внесено изменение, отложившее вступление в силу нормы о выборах по пропорциональной системе до 2004 г.

Таким образом, к началу 2003 г. законодательные органы, избранные по пропорциональной или смешанной избирательной системе, существовали только в четырех регионах (Красноярский край, Калининградская, Свердловская и Псковская области).

Наиболее значимым было использование пропорциональной избирательной системы в эти годы в Красноярском крае и Свердловской области. В Красноярском крае по партийным спискам избиралось чуть менее половины состава Законодательного Собрания края. Более того, в Красноярском крае по партийным спискам избирается часть состава представительных органов местного самоуправления основных городов региона. В Свердловской области полностью по партийным спискам избирается весь состав основной палаты Законодательного Собрания области - Областной Думы (28 депутатов), причем действует принцип ротации - каждые два года избирается половина состава Думы (выборы по пропорциональной системе в этом регионе прошли уже пять раз - в 1996, 1998, 2000, 2002 и 2004 гг.). Таким образом, для двух этих важнейших регионов страны выборы по спискам являлись центральными при избрании регионального представительного органа. В Псковской области по партийным спискам избирались 11 из 33 депутатов, в Саратовской области - 10 из 35, в Республике Марий Эл - 8 из 30, в Корякском автономном округе - 4 из 12. В остальных регионах по спискам избиралась совсем незначительная доля депутатов, и списочные выборы имели скорее символическое, чем реальное значение: в Калининградской области - 5 депутатов из 32, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе - 4 из 19, в Республике Тыва - 5 из 32 Вешняков А.А. Опыт применения пропорциональной избирательной системы: итоги и выводы // Журнал о выборах. 2005. №3. С.5-7..

Во всех случаях, за исключением Корякского автономного округа, выборы проходили с использованием 5%-ного заградительного барьера, и все списки были «плоскими» (т.е. не содержали субрегиональных групп) Дубровина Е.П. Пропорциональная система на региональных выборах // Журнал о выборах. 2004. №4. С.14.. И только в Корякском автономном округе был избран беспрецедентный вариант с 25%-ным заградительным барьером. Впрочем, из-за незначительного числа распределяемых мандатов в Калининградской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе мандаты не смогли получить даже некоторые списки, преодолевшие 5%-ный барьер.

До 2003 г. довольно либеральными были и нормы, регулирующие участие в выборах общественных объединений, поэтому в выборах могли принимать самостоятельное участие профсоюзы, женские, ветеранские и иные организации, допускалось и существование региональных партий (Балтийская Республиканская Партия в Калининградской области, Северная партия в Красноярском крае и т.д.).

Тем не менее степень конкурентности в ряде случаев была крайне низка. В Республике Тыва в выборах участвовало всего два списка, в Корякском автономном округе - три списка, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе и Калининградской области в 1996 г. - четыре списка. Почти во всех случаях, когда в выборах участвовало более четырех списков, 5%-ный барьер преодолевало как минимум четыре из них (лишь в Псковской области этот барьер преодолело всего три списка).

Рассмотрим подробнее смешанную избирательную систему на примере Красноярского края. Законодательное Собрание Красноярского края дважды (7 декабря 1997 г. и 23 декабря 2001 г.) избиралось по смешанной системе. В обоих случаях по спискам избирались 20 депутатов, а по одномандатным округам - 21 в 1997 г. и 22 в 2001 г.

Следует отметить, что значительная роль выборов по партийным спискам (а в крае данная система используется не только на выборах Законодательного Собрания, но и на выборах представительных органов местного самоуправления основных городов) ведет к тому, что и на выборах по мажоритарным округам роль партийных кандидатов очень велика¹¹ Выборы органов местного самоуправления города Красноярска. 1996-1997: процедура, итоги, анализ. Красноярск, 1998. С.38-45.. Так из 21 депутата, избранного в Законодательное Собрание края в декабре 1997 г. по мажоритарной системе, большинство (13) было выдвинуто избирательными объединениями и блоками, и только 8 - непосредственно избирателями. В 2001 г. независимых депутатов оказалось еще меньше - 5 из 22. Практически то же самое можно сказать и о выборах органов местного самоуправления в городах края. Так, на выборах Красноярского горсовета 2000 г. из 18 депутатов, избранных по округам, 17 были партийными выдвиженцами и лишь один - независимый.

Выборы 1997 г. отличались рекордным для региональных выборов числом списков-участников. Однако из 25 зарегистрированных списков лишь 4 преодолели 5%-ный барьер: - блок сторонников губернатора В.М. Зубова «Союз дела и порядка - будущее края», коммунисты, блок сторонников будущего губернатора А.И. Лебедя (тогда еще вместе со сторонниками А.П. Быкова) и местное «Яблоко» Суховольский В.Г. Красноярский край: выборы в краевое Законодательное Собрание // Политический мониторинг ИГПИ. М., 1997. № 12 (71).. Явка составила 39,14%.

На выборах 2001 г. уже не было большинства малозначительных списков 1997 г., и конкуренция между списками снизилась, что привело к тому, что 5%-ный барьер преодолело уже не 4, а 6 списков, и практически все они были сугубо региональными. Фаворитами выборов стали три блока: эклектичный блок противников губернатора края А.И. Лебедя «НАШИ!» во главе А.В. Уссом, блок красноярского бизнесмена с неоднозначной репутацией А.П. Быкова, находившегося в тот момент в предварительном заключении (что не помешало самому Быкову избраться по одномандатному округу в Красноярске), и блок А.И. Лебедя. Прошли в региональный парламент также коммунисты, «Северная партия» и местное «Единство».

В качестве сугубо региональной структуры шел на выборы Союз офицеров запаса, который возглавляли молодые перспективные политики. Этот список был дружественным набиравшему в области политический вес заместителю мэра Саратова и будущему губернатору Д.Ф. Аяцкову. Помимо одного списочного мандата выдвиженцы Союза офицеров запаса выиграли выборы еще и в трех одномандатных округах (в т.ч. лидер блока Н.Я. Семенец и бывший председатель облисполкома Н.П. Гришин).

Теперь рассмотрим избирательное законодательство и выборы в Пензенской области. 2 декабря 2007 г. в Пензенской области одновременно с выборами депутатов Государственной Думы состоялись выборы в Законодательное Собрание Пензенской области. Примечательно, что выборы в Законодательное Собрание по смешанной избирательной системе в Пензенской области проводились впервые.

Ныне действующий закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. №949 - ЗПО «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области» Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. №949 - ЗПО «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. - 15 января 2006 г. - №30 (часть 3) - ст.5. определил смешанную избирательную систему следующим образом: из 25 депутатов Законодательного Собрания 12 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ; из 25 депутатов Законодательного Собрания 13 депутатов избираются по областному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за областные списки кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, выдвинутые избирательными объединениями (ст. 7).

Согласно областному закону, избирательные объединения на съезде, конференции или общем собрании принимают решение о выдвижении областного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях».

Избирательное объединение вправе разделить областной список кандидатов в депутаты Законодательного Собрания на общеобластную часть и региональную часть, состоящую из региональных групп, соответствующих территориям одного или нескольких одномандатных избирательных округов.

Число региональных групп областного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания определяется избирательным объединением, и не может составлять менее одной трети от числа одномандатных избирательных округов.

Общеобластная часть областного списка может включать в себя не более 3 кандидатов. Каждая из региональных групп областного списка должна включать в себя не менее 2 кандидатов. Кандидат может упоминаться в областном списке кандидатов в депутаты Законодательного Собрания только один раз. В областной список кандидатов в депутаты Законодательного Собрания могут входить кандидаты в депутаты Законодательного Собрания, выдвигаемые тем же избирательным объединением по одномандатным избирательным округам (ст.37).

В научной литературе отмечается, что данное положение является одним из недостатков пропорциональной избирательной системы, так как оно противоречит конституционному принципу равного избирательного права. Реализация гражданами пассивного избирательного права ставится в зависимость от их принадлежности к избирательным объединениям, ибо они имеют право выдвигать партийные списки. В результате независимые кандидаты имеют возможность зарегистрироваться только по одномандатному округу, а кандидаты, входящие в избирательные объединения, как по одномандатному, так и единому избирательному округу в составе партийного списка. Следовательно, кандидат, состоящий в избирательном объединении, в случае неудачи в одномандатном округе может пройти в парламент в составе партийного списка своего избирательного объединения Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб.: Юр.центр Пресс, 2004. С. 101. .

Общее число кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, выдвигаемых избирательным объединением по областному избирательному округу, не может быть меньше числа депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, и не может быть более 50 человек (ст.37).

В поддержку выдвижения областного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания могут собираться подписи избирателей в порядке, который определяется областным законом.

Количество подписей, которое необходимо для регистрации областного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, должно быть равным 2 процентам от числа избирателей, зарегистрированных на территории областного избирательного округа (ст.38).

К распределению депутатских мандатов допускаются зарегистрированные областные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу, при условии, что таких списков было не менее двух и за все эти списки было подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу. В этом случае иные областные списки кандидатов к участию в распределении депутатских мандатов по областному избирательному округу не допускаются (ст. 69).

Если за областные списки кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу, было подано в совокупности 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные областные списки кандидатов, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей областные списки кандидатов, получившие менее 7 процентов, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за областные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст.69).

Если за один областной список кандидатов подано более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу, а остальные областные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также областной список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу, среди областных списков кандидатов, получивших менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу (ст.69).

Выборы депутатов Законодательного Собрания Пензенской области четвёртого созыва по областному избирательному округу и по 12 одномандатным избирательным округам были признаны состоявшимися и действительными (постановление Избирательной комиссии Пензенской области от 04.12.2007 №21/155). В выборах приняли участие 69,65% избирателей. В голосовании приняли участие 69,58%избирателей Избирательная комиссия Пензенской области, «Итоги выборов депутатов Законодательного Собрания Пензенской области четвёртого созыва. Электоральная статистика».-Пенза: 2 декабря 2007 года.стр.9. .

По областному избирательному округу списки кандидатов в депутаты были выдвинуты от четырёх политических партий (Приложение №2, таблица №2 «Итоги голосования за списки политических партий на выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва»). По данным, приведённым в Протоколе №2 Избирательной комиссии Пензенской области, голоса избирателей распределились следующим образом:

1. «Пензенское региональное отделение политической партии «Единая Россия» - 532901 или 67,62%.

2. «Пензенское региональное отделение политической партии «Либерально-демократическая партия России» - 54189 или 6,88%.

3. «Пензенское областное отделение политической партии «Коммунистическая Партия Российской Федерации» - 125622 или 15,94%.

4. «Региональное отделение политической партии «Справедливая Россия»: Родина/Пенсионеры/Жизнь» в Пензенской области» - 55492 или 7,04% Избирательная комиссия Пензенской области, «Итоги выборов депутатов Законодательного Собрания Пензенской области четвёртого созыва. Электоральная статистика».-Пенза: 2 декабря 2007 года.стр.9. .

В результате подсчёта голосов избирателей к распределению депутатских мандатов были допущены списки следующих политических партий:

Пензенское региональное отделение Всероссийской политической партии «Единая Россия» - 10 мандатов (Вдонин В.А., Гуляков А.Д., Лидин В.К., Таушев В.Е., Мозолин С.М., Макаров К.Н., Есяков С.Я., Аргаткин А.В., Агишев Р.А., Свешников А.Н.);

Пензенское областное отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» - 2 мандата (Симагин В.А., Демидов Г.И.);

Региональное отделение политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» в Пензенской области - 1 мандат (Ерошин Г.Л.).

Исходя из данных, приведённых Избирательной комиссией Пензенской области (постановление Избирательной комиссии Пензенской области от 04.12.2007 №21/155) Законодательное Собрание было сформировано в день выборов в правомочном составе. Напомним, что ранее, когда выборы проходили только по мажоритарной избирательной системе, нередко законодательные собрания не могли приступить к работе из-за того, что в некоторых одномандатных округах ни один из кандидатов не набирал необходимого для победы количества голосов и, соответственно, число избранных депутатов оказывалось меньше необходимого кворума Вешняков А.А. Опыт применения пропорциональной избирательной системы: итоги и выводы // Журнал о выборах. 2005. №3. С.6..

Следует отметить также определённое оживление партийной жизни в нашем регионе. Политические партии стали активнее участвовать в выборах, выдвигая списки кандидатов, как по единому избирательному округу пропорциональной избирательной системы, так и кандидатов по мажоритарным избирательным округам.

Применение пропорциональной системы в целом получило позитивную оценку всех участников избирательного процесса.

Заключение

Данная дипломная работа представляет собой одно из исследований, в котором объективно и с высокой степенью научной обоснованности исследуется один из ключевых институтов избирательного законодательства- избирательная система.

Выводы автора подкрепляются исследованием истории применения пропорциональной избирательной системы в России и за рубежом, анализом российской практики проведения выборов, как на федеральном, так и на региональном уровнях, проведенных с использованием принципов пропорционального представительства.

Эффективность избирательной системы с её институтами во многом зависит от того, насколько она является отражением правовой культуры избирателей. Избирательная система должна соответствовать электорально - правовой культуре и правосознанию граждан. Не опережать и не отставать, а соответствовать. Данная система должна быть сбалансирована наиболее оптимальным образом.

Современные избирательные системы (в широком понимании этого термина) с элементами досконального учёта избирателей, различными моделями образования избирательных округов, многовариантными методами фиксации и распределения голосов в пропорциональной системе и наделения полномочиями избранных лиц являют собой достаточно сложный механизм, в идеале позволяющий учесть при формировании представительных (законодательных) органов власти любое, даже незначительное, изменение политического настроения избирателей. Именно к такой идеалистической модели (чуткое реагирование власти на настроение и устремления общества) организации демократического государства должна стремиться любая цивилизованная нация Борисов И. К демократии через понимание // Журнал о выборах. 2007. №3. С.3..

Избирательное законодательство современной России постоянно менялось, но базовые его положения оставались неизменными. В течение короткого периода времени (за 2005 - 2007гг.) многие базовые принципы избирательного законодательства были полностью или частично пересмотрены. Главными изменениями законодательства, на мой взгляд, стали: переход на пропорциональную систему выборов депутатов Государственной Думы, а также выборы не менее половины депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ по пропорциональной избирательной системе.

Выборы депутатов Государственной Думы 5 созыва впервые проходили полностью по пропорциональной избирательной системе: все 450 депутатов избирались по партийным спискам по единому федеральному округу. Таким образом, были ликвидированы выборы по одномандатным избирательным округам, которые позволяли избираться в Государственную Думу непартийным кандидатам, а также наиболее ярким представителям политических партий, не преодолевших заградительный барьер. Кроме того, ликвидация выборов по одномандатным округам лишила граждан права на самовыдвижение, которым они активно пользовались. Так, на выборах депутатов Государственной Думы четвёртого созыва право на самовыдвижение реализовали 1338 граждан, из них 757 были зарегистрированы в качестве кандидатов, и 67 из них были избраны депутатами Государственной Думы.

Вопрос заключается в том, соответствует ли такая система ст.32 Конституции России, гарантирующей миллионам беспартийных граждан пассивное избирательное право. Согласно ст.97 Конституции депутатом Государственной Думы РФ может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах - иных ограничений Конституция РФ не предусматривает. Очевидно, что введение чисто партийных выборов влечёт установление дополнительного партийного ценза, фактически отсекающего от пассивного избирательного права всех беспартийных граждан страны. В качестве смягчающей меры российский законодатель ввёл в закон специальную статью, определяющую порядок реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. Однако никаких реальных гарантий реализации пассивного избирательного права для беспартийных граждан эта статья не обеспечивает. К тому же непонятно, как это соотносится с невозможностью существования в Думе каких - либо независимых депутатских фракций.

...