Международное публичное право

Составными частями права международной безопасности являются всеобщая безопасность, региональная безопасность, разоружение и меры доверия.

2. Всеобщая безопасность

Система поддержания мира и безопасности по Уставу ООН. Организация Объединенных Наций была создана как инструмент поддержания и укрепления международного мира и безопасности на основе совместных действий государств. Преамбула Устава ООН установила основы международного мира: искоренение войны; утверждение веры в основные права человека; повышение значения международного права; содействие социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе - и определила, что в этих целях необходимо выполнять три основных условия: проявлять терпимость и жить вместе в мире друг с другом, как добрые соседи; объединить силы для поддержания международного мира и безопасности; обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооружейные силы применялись не иначе, как в общих интересах.

В соответствии с Уставом ООН поддержание международного мира и безопасности должно строиться на базе общепризнанных принципов и норм международного права и осуществляться Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности, компетенция которых в этой сфере четко разграничена.

Генеральная Ассамблея может обсуждать любые вопросы или дела, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, в том числе рассматривать общие принципы сотрудничества в этой области и делать в их отношении рекомендации государствам и Совету до или после обсуждения.

На Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности (ст. 24). Он является единственным органом ООН, который обладает правом предпринимать действия, превентивные и принудительные, от имени ООН, в том числе объединенными вооруженными силами государств - членов ООН.

Устав ООН устанавливает, что такие силы могут применяться в случае угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии для поддержания или восстановления международного мира и безопасности «не иначе как в общих интересах» в исключительных случаях, когда другие меры могут оказаться или уже оказались недостаточными, и дге должны использоваться в целях, противоречащих Уставу.

Статья 43 определяет порядок предоставления членами ООН в распоряжение Совета Безопасности необходимых вооруженных сил, помощи, средств обслуживания: на основе особого соглашения или соглашений, заключаемых Советом с государствами - членами ООН, с последующей их ратификацией по требованию Совета Безопасности, то есть на основе его решения.

Совет Безопасности должен решать все вопросы, связанные с созданием и применением вооруженных сил, опираясь на помощь и советы Военно-Штабного Комитета (ВШК), состоящего из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей (ст. 47). Однако ни ст. 43, ни ст. 47 так и не были введены в действие из-за разногласий между постоянными членами Совета. Это привело к фактическому прекращению деятельности ВШК с 1947 года и к импровизационной практике ООН в области создания и применения вооруженных сил.

В ООН был принят ряд резолюций и деклараций, направленных на укрепление правовых основ и повышение эффективности механизма ООН по поддержанию мира. Среди них надо отметить Декларацию об укреплении международной безопасности 1970 года, Определение агрессии, принятое резолюцией Генеральной Ассамблеи 3314 (XXIX) от 14 декабря 1974 г., Декларацию о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли Организации Объединенных Наций в этой области 1988 года, резолюцию Генеральной Ассамблеи 44/21 от 15 ноября 1989 г. об укреплении международного мира, безопасности и международного сотрудничества во всех его аспектах в соответствии с Уставом ООН.

Современная концепция поддержания мира в рамках ООН нашла отражение в одобренной Советом Безопасности программе, изложенной в докладе Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира». Программа исходит из комплексной роли ООН в усилиях по поддержанию мира в сферах превентивной дипломатии, миротворчества, поддержания мира, миростроительства.

Превентивная дипломатия понимается как действия, направленные на предупреждение возникновения разногласий между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения. В ее рамках предполагается более широкое использование мер по укреплению доверия, создание миссий по сбору фактов и систем раннего предупреждения об угрозах миру, превентивное развертывание Вооруженных сил ООН, использование демилитаризованных зон как превентивной меры.

Миротворчество - это действия, направленные на то, чтобы привести к согласию враждующие стороны, главным образом с помощью переговоров и других мирных средств, предусмотренных Уставом ООН в Главе VI.

Поддержание мира предполагает проведение операций с помощью военного персонала как для предотвращения конфликтов, так и для установления мира.

Постконфликтное мир о строительств о - это действия по установлению и поддержанию структур в постконфликтный период, которые должны способствовать укреплению и упрочению мира в целях предотвращения рецидивов конфликтов.

Одним из важных элементов современной концепции поддержания мира является тесное сотрудничество и взаимодействие ООН и региональных организаций в развитие положений Устава ООН. В принятой Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1994 г. Декларации о совершенствовании сотрудничества между ООН и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности предусматриваются различные формы такого сотрудничества: обмен информацией и консультации, участие, где это уместно, в работе органов ООН, предоставление персонала, материальной и другой помощи, поддержка со стороны ООН региональных усилий по поддержанию мира.

Действия Совета Безопасности в случае угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Действия Совета Безопасности в области поддержания мира начинаются с квалификации ситуации. В соответствии со ст. 39 Совет должен определить, имеет ли он дело с угрозой миру, нарушением мира или актом агрессии.

Например, в резолюции 232 от 16 декабря 1966 г. Совет Безопасности квалифицировал принятие Декларации независимости Южной Родезией как угрозу миру, ссылаясь на то, что этот акт был принят белым меньшинством в нарушение принципа самоопределения. В ирано-иракском конфликте Совет Безопасности не сразу, но все же определил ситуацию как нарушение международного мира в смысле ст. 39 и 40 Устава рез. 598 (1987)]. Такая же квалификация содержалась.в резолюции 660 (1990) в связи с вторжением Ирака в Кувейт.

Квалификации Совета Безопасности являются юридической базой для его дальнейших действий по поддержанию мира. Устав ООН дает право Совету прибегнуть к временным мерам по ст. 40 для того, чтобы предотвратить дальнейшее обострение ситуации. Такие меры не должны наносить ущерб правам, интересам или положению заинтересованных сторон и должны быть направлены на предотвращение ухудшения ситуации. Они выполняются самими заинтересованными сторонами, но по требованию Совета, которое носит характер решения. Как правило, к временным мерам относятся прекращение огня, отвод войск на ранее занимаемые позиции, вывод войск с оккупированной территории, проведение временной демаркационной линии, создание демилитаризованной зоны и т.д.

Из ст. 40 вытекает право Совета Безопасности контролировать выполнение решения о временных мерах, чтобы он был в состоянии «должным образом учитывать невыполнение этих временных мер» сторонами в конфликте. На основании ст. 40 родилась практика создания и применения операций по поддержанию мира.

Если ситуация продолжает ухудшаться, Совет вправе принять как меры, не связанные с использованием вооруженных сил, так и меры с их применением. Первые предусмотрены в ст. 41 Устава. Они могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений.

Совет Безопасности неоднократно прибегал к невооруженным санкциям по ст. 41 Устава: против Южной Родезии (1966, 1968 гг.),

ЮАР (1977 г.), Ирака (1990 г.), Югославии (1991 г.), Ливии (1992 г.), Сомали (1992 г.), Гаити (1993 г.), Анголы (1993 г.), Руанды (1994 г.), Либерии (1995 г.). Санкции включали не только эмбарго на поставку оружия, военных материалов, но и в ряде случаев широкомасштабные финансовые меры. Когда вводятся санкции против какой-либо страны, Совет Безопасности создает комитет по санкциям для контроля за их нарушением. Комитет уполномочивается информировать государства о нарушениях санкций отдельными лицами или компаниями, находящимися под их юрисдикцией. В ответ государства должны принять меры для обеспечения соблюдения санкций и доложить об этом Совету Безопасности.

Применение мер с использованием вооруженных сил регулируется ст. 42, в которой сказано, что Совет Безопасности уполномочивается предпринять действия воздушными, морскими или сухопутными силами, если он сочтет, что меры, предусмотренные в ст. 41, могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными. Это означает, что Совет Безопасности может предпринять вооруженные операции после осуществления мер по ст. 41, одновременно с ними и в качестве первичной меры. Однако в практике своей деятельности Совет Безопасности ни разу не прибегал к применению вооруженных сил в соответствии со ст. 42.

Операции ООН по поддержанию мира. Операции по поддержанию мира (ОПМ) представляют собой меры миротворческого характера с привлечением военного персонала, предпринимаемые в целях стабилизации обстановки в районе конфликта, создания благоприятных условий для мирного его разрешения, установления и поддержания мира. Для них характерны следующие общие принципы: необходимость ясно выраженного согласия сторон в конфликте на проведение операции с использованием военного персонала; четко сформулированный Советом Безопасности мандат операции; осуществление Советом общего руководства операцией; возложение командования и контроля за проведением операции на Генерального секретаря ООН; ограничение в использовании военной силы, допустимой только в целях самообороны; полная беспристрастность сил и их нейтральность (не должны вмешиваться во внутренние дела страны, в которой развернуты; не должны использоваться в интересах одной конфликтующей стороны в ущерб другой).

Сложились и продолжают развиваться ОПМ двух типов: миссии военных наблюдателей из невооруженных офицеров - «голубые береты» впервые такая миссия была создана в 1948 г. - Орган по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине (ОНВУП) и силы по поддержанию мира в составе национальных военных контингентов, вооруженных легким стрелковым оружием - «голубые каски» первая такая операция была проведена в 1956 г. Чрезвычайными вооруженными силами ООН на Ближнем Востоке (ЧВС-1). Операций обоих типов по состоянию на 1999 год проведено около 50.

Анализ практики проведения ОПМ позволяет сделать вывод о постоянном развитии этого института. Начиная с 1988 года ОПМ стали применяться не только в межгосударственных, но и во внутригосударственных конфликтах. В силу этого ОПМ приобрели новые качественные характеристики. В межгосударственных конфликтах использовался в основном военный персонал для выполнения функций главным образом военного характера, в частности: разъединения противоборствующих сторон в конфликте, создания и патрулирования зон разъединения, буферных и демилитаризованных зон, наблюдения за прекращением огня, за выводом войск, за развитием ситуации, за передвижением вооруженного персонала и оружия в районах напряженности и др.

Во внутригосударственных конфликтах на межнациональной, этнической, религиозной и других почвах ОПМ приобрели многофункциональный характер. Помимо военных им стали поручаться функции, связанные с контролем административных органов, организацией и проведением выборов, содействием экономическому и социальному развитию, наблюдением за соблюдением прав человека, оказанием помощи в государственном строительстве и др. Такого рода задачи потребовали участия в ОПМ не только военного, но и полицейского и гражданского персоналов, призванных действовать совместно. Кроме того, потребовалось выполнение новых военных задач по сравнению с задачами по участию в межгосударственных конфликтах, а именно: разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований в районе конфликта; защита законных гражданских властей; защита беженцев и вынужденных переселенцев; обеспечение охраны гуманитарных грузов; защита от разрушения или повреждения стратегических объектов в районе конфликта и др.

В конце 80-х годов появилось еще одно качественное изменение характера ОПМ. Ранее они развертывались после прекращения огня, но до урегулирования конфликта путем переговоров и главной целью их мандата было создание условий для успешного ведения переговоров по урегулированию конфликта. Теперь многофункциональные ОПМ учреждаются после завершения переговоров с целью помочь сторонам выполнить условия всестороннего урегулирования. Такие операции были проведены в Намибии, Анголе, Сальвадоре, Камбодже и Мозамбике.

В большинстве случаев операции ООН по поддержанию мира воспрепятствовали эскалации региональных конфликтов и внесли элемент стабильности в опасные ситуации во многих регионах. Вооруженным силам ООН была присуждена Нобелевская премия мира за 1988 год.

Вместе с тем надо отметить, что в ряде случаев ОПМ потерпели крупные неудачи и даже провалы, когда операции проводились в условиях отсутствия соглашения между конфликтующими сторонами. В частности, опыт Боснии и Герцеговины и Сомали продемонстрировал, что эффективность ОПМ резко снижается, когда воюющие стороны не соблюдают соглашений о прекращении огня и когда сотрудничество между ними носит ограниченный характер или его не существует вообще. Неудачам способствовали неясные и противоречивые мандаты Совета Безопасности, постановка перед ОПМ задач, выходящих за рамки поддержания мира, например требования предпринимать принуждение в условиях недостаточно твердого политического руководства со стороны Совета Безопасности, нехватки персонала, снаряжения, финансирования.

Финансирование ОПМ осуществляется путем участия в расходах всех государств - членов ООН. Как правило, для каждой операции устанавливается собственный бюджет. Для определения размеров взносов применяется специальная шкала, предусматривающая более высокие уровни взносов для пяти постоянных членов Совета Безопасности и значительные сокращения для наименее развитых стран. В некоторых случаях финансирование осуществляется за счет добровольных взносов, например для Вооруженных сил по поддержанию мира на Кипре.

Число проводимых ООН операций по поддержанию мира продолжает постоянно расти. Только за период 1987-1999 годов осуществлялось более 35 операций (до этого было развернуто всего 13 операций). С 1948 года более 120 тыс. военнослужащих и тысячи гражданских лиц служили в силах ООН, более 1700 человек из них погибли. Эти факты требуют принятия определенных мер.

8 целях совершенствования организации ОПМ ООН создала Ситуационный центр, улучшила программы подготовки миротворческого персонала, разрабатывает основные принципы ОПМ. Чтобы сократить до минимума время развертывания, ООН подписала соглашения о резервных силах с более чем 50 странами, которые согласились держать войска, снаряжение и материально-техническое обеспечение готовыми к развертыванию, как только это понадобится ООН.

9 декабря 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила и открыла для подписания и ратификации Конвенцию о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала. В Конвенции речь идет о предоставлении защиты персоналу ООН, участвующему в миротворческих операциях по поддержанию мира. Конвенция специально оговаривает, что ее положения не применяются к персоналу, участвующему в принудительных военных операциях по Главе VII Устава ООН, проводимых против организованных вооруженных сил.

Конвенция обязывает персонал ООН и связанный с ней персонал, участвующий в миротворческих операциях ООН, соблюдать законы и правила принимающего государства и государства транзита и воздерживаться от любых действий, несовместимых с беспристрастным и международным характером своих обязанностей (ст. 6).

Статья 7 устанавливает, что персонал ООН и связанный с ней персонал, их материально-технические средства и помещения не должны становиться объектом нападения или любых действий, препятствующих выполнению этим персоналом своего мандата. Государства-участники должны принимать все надлежащие меры в целях обеспечения его безопасности и защиты, в том числе от преступлений, перечисленных в ст. 9: убийства, похищения, нападения и др.

Многонациональные силы вне рамок ООН. Хотя возможность применения военной силы для принудительных действий в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии предусмотрена Уставом ООН, на практике вооруженные силы для этих целей создавались и действовали вне рамок ООН.

Устав ООН устанавливает, что проведение принудительных действий может иметь место только по решению Совета Безопасности и только под его руководством. Для принудительных действий под своим руководством Совет может использовать предоставленные в его распоряжение вооруженные силы государств-членов, а также, где это уместно, региональные соглашения или органы.

Опыт ООН в области применения принуждения от имени ООН крайне незначителен. Можно сослаться лишь на операцию ООН в Конго (июль 1960 - июнь 1964 г.), когда Совет Безопасности разрешил применить силу войскам ООН в рамках миротворческой операции для обеспечения целостности Конго и разоружения сепаратистов.

К сожалению, создается гораздо больше прецедентов - и число их увеличивается, - когда Совет Безопасности передает свои полномочия предпринимать принудительные действия группе государств.

Первый случай имел место в 1950 году в связи с событиями в Корее. США вмешались в военные действия, начавшиеся между двумя частями корейского государства, на стороне Южной Кореи. Совет Безопасности в своих решениях от 25 и 27 июня и 7 июля, принятых в отсутствие советского представителя, потребовал прекращения военных действий, отвода северокорейских войск за 38-ю параллель и призвал членов ООН оказать помощь Южной Корее, предоставив вооруженные контингенты в распоряжение объединенного командования под руководством США. Многонациональные силы в составе контингентов 16 государств получили название «Вооруженные силы ООН» и право использовать в операциях флаг ООН; однако связь их с ООН была символической. Эти силы, состоящие в основном из американских войск, до сих пор находятся под флагом ООН в Южной Корее.

Вторично многонациональные войска были созданы в 1991 году после вторжения Ирака в Кувейт в августе 1990 года. В резолюции 660 (1990) Совет Безопасности констатировал, что имеет место нарушение международного мира и безопасности, а в резолюции 661 (1990) уточнил квалификацию, отметив факт «вооруженного нападения Ирака на Кувейт» и оккупацию Кувейта, в резолюции 664 (1990) - аннексию Кувейта.

Действуя последовательно, Совет Безопасности принял решение о временных мерах на основании ст. 40, потребовав от Ирака вывода войск из Кувейта и призвав стороны приступить к переговорам (рез. 660). Учтя должным образом невыполнение этих временных мер, Совет прибег к экономическим санкциям (рез. 661), дополнив их затем мерами морской (рез. 665) и воздушной (рез. 670) блокады. В резолюции 678 от 29 ноября 1990 г. Совет Безопасности потребовал от Ирака выполнить все предыдущие резолюции и предоставил ему для этого последнюю возможность, установив паузу доброй воли до 15 января 1991 г.: в п. 2 этой же резолюции Совет уполномочил государства-члены, сотрудничавшие с правительством Кувейта, если Ирак к установленной дате не выполнит упомянутые резолюции полностью, «использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить резолюцию 660 (1990) и все последующие соответствующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе».

Принятием этой резолюции Совет Безопасности устранился от дальнейшего проведения мер, передав свои полномочия по восстановлению международного мира и безопасности многонациональной группировке под руководством США. Хотя в резолюции 678 прямо не было сказано о возможности ведения военных действий, многонациональные силы начали именно с них, подвергнув Ирак ракетному обстрелу и бомбардировкам. При этом были нарушены законы и обычаи ведения войны, запрещающие проводить военные действия против мирного населения и мирных объектов.

Как и в первом случае, многонациональные силы в Кувейте не были связаны ни с Советом Безопасности, ни с Военно-Штабным Комитетом, хотя в резолюции 665 содержался призыв к государствам, сотрудничавшим с Кувейтом, координировать свои действия по организации морской блокады через ВШК. На этот раз они уже не назывались «Вооруженные силы ООН».

В дальнейшем Совет Безопасности уполномочивал группы государств-членов на создание многонациональных сил с применением принудительных действий в Сомали рез. 794 (1992)] под руководством США и в Руанде рез. 929 (1994)] под руководством Франции для обеспечения доставки гуманитарной помощи и проведения других гуманитарных операций, на Гаити рез. 940 (1994)] под руководством США для оказания содействия в деле восстановления демократии. Во всех случаях руководство операцией и контроль за ее проведением осуществляли государства-участники, а не Совет Безопасности. Они же финансировали операции. При проведении широкомасштабной миротворческой операции на территории бывшей Югославии Совет Безопасности в своей резолюции 836 от 4 июня 1993 г. предоставил право государствам-членам, действующим индивидуально или через региональные организации и соглашения, принимать все необходимые меры, включая воздушные удары, чтобы способствовать выполнению мандата Сил ООН по охране (СООНО) на территории Боснии и Герцеговины. Резолюция исходила из того, что такие меры должны приниматься под руководством Совета Безопасности и в координации с Генеральным секретарем ООН и_ командованием СООНО. Аналогичное решение было принято Советом 19 ноября 1994 г. (рез. 958) в отношении поддержки СООНО в Хорватии. Силовое обеспечение этих решений взяла на себя Организация Североатлантического договора (НАТО), которая неоднократно начиная с 27 февраля 1994 г. наносила бомбовые удары по позициям боснийских сербов. Каждый раз с просьбами о бомбардировках и их мотивировке выступало командование СООНО. Совет Безопасности оставался в стороне и по существу утратил контроль над развитием событий. Такого рода действия изменяли де-факто миротворческий статус СООНО, что не способствовало их эффективности и затянуло урегулирование конфликтной ситуации.

Лишь 21 ноября 1995 г. в Дейтоне были парафированы разработанное США Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине и Приложения к нему, в совокупности именуемые Мирным соглашением, подписанным затем в Париже 14 декабря 1995 г. ООН не была представлена в Дейтоне. Согласно Приложению 1 «а», контроль за выполнением Мирного соглашения поручался многонациональным военным силам по выполнению соглашения (СВС) в составе сухопутных, воздушных и морских сил государств - членов НАТО, а также других государств по соглашению с НАТО. От Совета Безопасности потребовалось лишь принятие формальной резолюции, разрешающей государствам-членам и региональным организациям создание таких сил. Такая резолюция, в которой Совет санкционировал создание многонациональных СВС и постановлял, что мандат СООНО прекращается и их полномочия переходят к СВС, была принята 15 декабря 1995 г. (рез. 1031).

В СВС численностью в 60 тыс. человек преобладают американские войска и войска стран НАТО, однако в них участвует и группа ненатовских стран, включая Россию (примерно 1,5 тыс. человек). Как и другие ненатовские страны, Россия далека от рычагов общего управления операцией. Что касается ООН, то для координации с СВС реализации гражданских аспектов Мирного соглашения Совет Безопасности учредил гражданскую канцелярию ООН под руководством Генерального секретаря ООН.

Возникает вопрос о правомерности создания подобных многонациональных сил, берущих на себя, хотя и с разрешения Совета Безопасности, функции по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности. В Уставе ООН не содержится ни одного положения, которое бы позволяло Совету самоустраняться от выполнения его главной ответственности и делегировать свою компетенцию одному государству или группе государств, не обеспечивая сохранение своего руководства.

Международные организации являются производными субъектами международного права, их правосубъектность носит договорный характер. Компетенция каждого органа определена и закреплена в учредительном акте. Менять ее можно только тем же способом, каким она была установлена. Пути для этого известны: принятие поправок к учредительному договору с последующей их ратификацией либо заключение дополнительных договоров. Из этого вытекает, что ни один орган ООН не вправе передавать свои функции другому органу, государству или группе государств, так как такой порядок не предусмотрен в Уставе. Поэтому решения Совета Безопасности, согласно которым государству или группе государств передаются полномочия Совета по применению силы без сохранения руководства со стороны Совета, являются нелегитимными и противоуставными.

3. Региональная безопасность

Помимо всеобщей системы международной безопасности Устав ООН предусматривает возможность создания региональных систем поддержания международного мира. Устав, как определено в его ст. 52, не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов по поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий при условии, что эти соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами Устава ООН.

Из этого следует, что региональные системы безопасности составляют часть всемирной системы безопасности. Устав ООН установил взаимосвязь между Советом Безопасности и региональными соглашениями и органами. В рамках таких соглашений и органов государства должны прилагать усилия для мирного разрешения региональных споров до их передачи в Совет Безопасности. Со своей стороны, Совет обязан поощрять мирное разрешение региональных споров при помощи таких региональных соглашений и органов либо по инициативе заинтересованных государств, либо по своей собственной инициативе. Конечно, это не означает, что Совет Безопасности не может на любой стадии спора провести расследование с целью определения, не угрожает ли продолжение спора поддержанию международного мира и безопасности.

Совет Безопасности вправе использовать такие региональные соглашения или органы для принудительных действий под своим руководством. Однако никакие принудительные действия не могут быть предприняты региональными органами или в силу региональных соглашений без получения полномочий от Совета Безопасности, за исключением мер, направленных на воспрепятствование возобновлению агрессивной политики со стороны государств, воевавших во время Второй мировой войны против стран антигитлеровской коалиции.

В учредительных актах таких региональных организаций, как ЛАГ, ОАЕ, ОАГ, содержатся положения о коллективных мерах в случае вооруженного нападения против какого-либо из их членов. Так, в преамбуле Межамериканского договора о взаимной помощи 1947 года (Пакт Рио-де-Жанейро) указывается на обязательство по взаимной помощи и общей обороне и подчеркивается, что Договор заключен для того, чтобы предоставить «эффективную взаимную помощь против вооруженных нападений на любое американское государство и предотвратить угрозы агрессии против любого из них». В Договоре отмечается, что вооруженное нападение со стороны любого государства на одно из американских государств будет рассматриваться как нападение на все американские государства и, соответственно, каждый из участников Договора обязуется оказать помощь при отражении нападения.

Такие же положения содержатся в Пакте ЛАГ и Хартии ОАЕ.

В практике деятельности региональных организаций пока ни разу не создавались объединенные вооруженные силы в порядке коллективной самообороны. Вместе с тем они стали прибегать к созданию сил по поддержанию мира. Так, в 1971 году Лига арабских государств создала межарабские силы по разъединению в Ливане («зеленые каски»), чтобы положить конец столкновениям между различными региональными группировками. В 1981 году ОАЕ создала межафриканские силы по поддержанию мира, предназначенные для наблюдения за выполнением соглашения между группировками в Чаде. Обе операции успеха не имели.

Закономерен вопрос, вправе ли региональные организации безопасности использовать институт операций по поддержанию мира. Ответ на него должен быть положительным. Операции по. поддержанию мира представляют собой меры миротворческого характера, принимаемые в целях стабилизации обстановки в районе конфликта и создания более благоприятных для сторон условий мирного разрешения конфликта. Устав ООН регламентирует участие региональной организации лишь в принудительных действиях. Имеющиеся в практике ООН операции по поддержанию мира могут найти применение и в деятельности региональных организаций. Об этом свидетельствуют, в частности, документы, принятые Содружеством Независимых Государств и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Европейская безопасность. Создание прочной системы европейской безопасности является одной из жизненно важных и актуальных проблем на протяжении XX столетия. В ее строительстве достигнуты определенные успехи в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

В Декларации, одобренной на встрече глав государств и правительств участников ОБСЕ в Хельсинки 9-10 июля 1992 г. (Хельсинки-II), отмечено, что ОБСЕ является форумом, определяющим направление процесса формирования новой Европы и стимулирующим этот процесс (п. 22). В принятом там же пакете решений предусмотрено создание антикризисных механизмов ОБСЕ, включая операции по поддержанию мира. В частности, определено, что на первой стадии урегулирования кризисных ситуаций используются механизм мирного разрешения споров, миссии специальных докладчиков и миссии по установлению фактов. В случае разрастания конфликта может быть принято решение о проведении операции по поддержанию мира. Такое решение принимается Советом министров на основе консенсуса или действующим в качестве его агента Руководящим советом. Необходимо согласие непосредственно заинтересованных сторон на проведение операции. Операции предполагают посылки групп военных наблюдателей или сил по поддержанию мира. Личный состав для участия в операциях ОБСЕ по поддержанию мира предоставляется отдельными государствами-участниками.

Операции могут проводиться в случае возникновения конфликтов как между государствами-участниками, так и внутри них. Их основные задачи - контроль за прекращением огня, наблюдение за выводом войск, оказание поддержки в сохранении законности и порядка, оказание гуманитарной помощи и т.д. Они не предусматривают принудительных действий и осуществляются в духе беспристрастности. Общий политический контроль за операцией по поддержанию мира и руководство ею осуществляет Руководящий совет. Предусматривается, что операции ОБСЕ проводятся с должным учетом роли ООН. В частности, в Хельсинкских решениях закрепляется положение о том, что Председатель ОБСЕ в полном объеме информирует Совет Безопасности ООН об операциях ОБСЕ.

При проведении операций по поддержанию мира ОБСЕ может пользоваться ресурсами и опытом существующих организаций, например ЕС, НАТО, ЗЕС, а также СНГ. В каждом конкретном случае ОБСЕ принимает решение об использовании помощи таких организаций.

В решениях Будапештской (1994 г.) и Лиссабонской (1996 г.) встреч ОБСЕ на высшем уровне подтверждена центральная роль ОБСЕ в обеспечении европейской безопасности и стабильности, подчеркнуто, что ОБСЕ является одним из главных инструментов в деле раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и регулирования кризисов в регионе.

ОБСЕ приобрела определенный опыт в проведении операций по поддержанию мира различного уровня. Ее миссии направлялись в Боснию и Герцеговину, Хорватию, Эстонию, Латвию, Украину, Грузию, Молдавию, Таджикистан, Нагорный Карабах, бывшую югославскую республику Македонию, Косово. Их мандаты вырабатывались с учетом конкретной ситуации в районе их развертывания и предусматривали задачу установления тесных контактов с представителями на местах и дальнейшего укрепления диалога, начатого между вовлеченными в конфликт сторонами.

Повышение эффективности ОБСЕ в обеспечении европейского мира связано с необходимостью разработки документов, формулирующих концептуальные основы архитектуры европейской безопасности.

В 1994 году на Будапештском совещании глав государств и правительств был принят Кодекс поведения по военно-политическим аспектам безопасности, вступивший в силу с 1 января 1995 г. Основное внимание в документе уделено обеспечению национальной безопасности в соответствии с общими усилиями по упрочению безопасности и стабильности в регионе ОБСЕ и за его пределами. В нем подчеркнуто, что безопасность неделима и что безопасность каждого из государств-участников неразрывно связана с безопасностью всех других государств-участников. Государства обязались укреплять свою безопасность не за счет безопасности других государств, а развивать взаимное сотрудничество. В этом контексте была подчеркнута ключевая роль ОБСЕ. В документе предусмотрены совместные и национальные меры по таким направлениям неделимой безопасности, как разоружение, борьба с терроризмом, осуществление права на индивидуальную и коллективную самооборону, укрепление доверия, создание здоровых экономических и экологических условий и др.

Лиссабонская декларация 1996 года о модели, общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века заложила основы общеевропейской безопасности. Она предполагает создание единого пространства безопасности, основополагающими элементами которой являются всеобъемлющий и неделимый характер безопасности и приверженность разделяемым ценностям, обязательствам и нормам поведения. Безопасность должна быть основана на сотрудничестве и опираться на демократию, уважение прав человека, основных свобод и верховенство закона, рыночную экономику и социальную справедливость. Она должна исходить из присущего каждому государству-участнику права свободно выбирать или изменять способы обеспечения своей безопасности, включая союзные договоры, по мере их эволюции. При этом ни одно из государств-участников ОБСЕ не должно укреплять свою безопасность за счет безопасности других государств.

Принятые в Стамбуле на саммите ОБСЕ 19 ноября 1999 г. Стамбульская декларация, Хартия европейской безопасности и Венский документ для переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности заложили правовую базу для формирования всеобъемлющей системы европейской безопасности XXI столетия.

Хартия европейской безопасности представляет собой уникальный документ, фактически являющийся конституцией для новой Европы. Она признает ОБСЕ основной организацией по мирному урегулированию споров в ее регионе и главным инструментом в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления.

В Хартии закреплено важное положение о том, что в рамках ОБСЕ ни одно государство, группа государств или организация не могут быть наделены преимущественной ответственностью за поддержание мира и стабильности в регионе ОБСЕ или рассматривать какую-либо часть региона ОБСЕ в качестве сферы своего влияния. Вместе с тем Хартия предполагает самое широкое сотрудничество между ОБСЕ и компетентными европейскими организациями с учетом ключевой координирующей роли ОБСЕ как единственной общеевропейской организации безопасности, призванной обеспечивать мир и стабильность в своем регионе. В Платформе безопасности для сотрудничества, являющейся приложением к Хартии, предусмотрены практические шаги в развитие положений «Общей концепции развития сотрудничества между подкрепляющими друг друга институтами», принятой в Копенгагене на сессии Совета министров ОБСЕ 18-19 декабря 1997 г.

В Хартии отмечается основополагающее значение Устава ООН и подтверждается полная приверженность Хельсинкскому Заключительному акту и другим принятым в рамках ОБСЕ документам, сформулировавшим четкие нормы обращения государств-участников друг с другом. Хартия подчеркивает, что добросовестное выполнение всех без исключения обязательств, принятых в рамках ОБСЕ, является существенным для отношений между государствами. Хартия предусматривает также, что ОБСЕ продолжает действовать на основе консенсуса.

Содружество Независимых Государств призвано обеспечивать безопасность на евразийском пространстве бывшего СССР. В рамках СНГ принят ряд важных документов в этой области.

В Устав СНГ включены положения о коллективной безопасности и о предотвращении конфликтов и разрешении споров, вытекающие из Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. и Соглашения о группах военных наблюдателей и коллективных силах по поддержанию мира от 20 марта того же года. Устав СНГ закрепляет в ст. 12 право на использование в случае необходимости Объединенных вооруженных сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно ст. 51 Устава ООН, а также применение миротворческих операций.

На основе Договора о коллективной безопасности 1992 года, участниками которого являлись девять государств: Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан, создан Совет коллективной безопасности (СКБ). В его состав входят главы государств - участников Договора и Главнокомандующий ОВС СНГ. СКБ уполномочен проводить консультации с целью координации позиций государств-участников в случае возникновения угрозы безопасности, территориальной неприкосновенности и суверенитету одного или нескольких государств либо угрозы миру и международной безопасности: рассматривать вопросы оказания необходимой помощи, в том числе военной, государству - жертве агрессии; принимать необходимые меры для поддержания или восстановления мира и безопасности.

Система коллективной безопасности СНГ до конца так и не создана, хотя некоторые шаги в этом направлении предприняты. Так, в 1995 году СКБ утвердил Концепцию коллективной безопасности участников Договора о коллективной безопасности 1992 года (Азербайджан не подписал решение о Концепции), в которой выделены приоритетные направления сотрудничества государств для укрепления коллективной безопасности: разоружение, меры доверия, охрана внешних границ и др. 10 февраля 1995 г. главами Армении, Беларуси, Грузии, России, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины подписано Соглашение о создании объединенной системы противовоздушной обороны. В его развитие принято Положение об объединенной системе ПВО. Это первая реально существующая объединенная оборонительная система СНГ.

Вместе с тем в феврале 1999 года на Совете глав МИД СНГ только шесть из девяти государств (Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан) подписали протокол о продлении срока действия Договора о коллективной безопасности еще на пять лет. Азербайджан, Грузия и Узбекистан пока не присоединились к протоколу.

Наиболее действенные результаты в рамках СНГ в сфере поддержания мира достигнуты в области миротворчества.

В ст. 16 Устава СНГ установлено, что государства-члены принимают все возможные меры для предотвращения конфликтов, прежде всего на межнациональной и межконфессиональной основе, могущих повлечь за собой нарушение прав человека. В целях урегулирования таких конфликтов предусмотрено создание Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ (именуемых далее Группой по поддержанию мира).

Все вопросы, связанные с созданием и функционированием такой Группы по поддержанию мира, подробно регулируются в Соглашении от 20 марта 1992 г. и в трех Ташкентских протоколах к нему от 15 мая и 16 июля 1992 г.: о статусе Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о командовании, структуре, материально-техническом обеспечении Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о временном порядке формирования и задействования Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов между государствами и в государствах - членах СНГ. Решение о проведении операции с использованием Группы по поддержанию мира принимается Советом глав государств консенсусом, с согласия всех конфликтующих сторон, а также при условии достижения между ними соглашения о прекращении огня и других враждебных действий. На Группу могут быть возложены следующие основные задачи: наблюдение за выполнением условий перемирия и соглашения о прекращении огня, разъединение противоборствующих сторон, создание демилитаризованных зон, зон разъединения, гуманитарных коридоров, восстановление законности и порядка и др. Группа по поддержанию мира не может использоваться в боевых действиях. Ее статус определяется как миротворческий, нейтральный и беспристрастный. Она может применять оружие лишь в порядке исключения. Пределы такого применения четко обозначены: в целях обеспечения безопасности и здоровья военнослужащих и персонала в порядке самообороны; в случае попыток насильственного отстранения Группы по поддержанию мира от выполнения возложенных на нее функций; для отражения явного вооруженного нападения террористических, диверсионных групп и бандформирований, а также для их задержания; для защиты гражданского населения от насильственных посягательств на жизнь и здоровье.

Такая Группа комплектуется в каждом конкретном случае на добровольной основе государствами - участниками Соглашения, за исключением конфликтующих сторон. В состав Группы включаются воинские контингента, военные наблюдатели и гражданский персонал. Протокол от 16 июля 1992 г. предусматривает обязательство каждого государства-участника заранее сформировать, подготовить и держать в состоянии постоянной готовности воинские контингента и соответствующий персонал. Непосредственное руководство каждой конкретной операцией возлагается на назначаемого Советом глав государств командующего, при котором создается Объединенный штаб.

Предусмотрено также важное положение, согласно которому Совет глав государств незамедлительно информирует Совет Безопасности ООН и Совет министров ОБСЕ о решении проводить такую операцию.

В январе 1996 года решением Совета глав государств СНГ принята Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств - участников СНГ, в которой конкретизированы основные направления деятельности СНГ по предотвращению конфликтов, их урегулированию и постконфликтному построению мира.

В рамках СНГ развернуты четыре миротворческие операции: в Южной Осетии, Приднестровье, Таджикистане, Абхазии/Грузии. Можно отметить некоторые особенности этих операций. Так, первые две проводятся на основании соглашений, заключенных между Россией и заинтересованными странами, вторые две - по решению Совета глав государств. Только коллективные миротворческие силы в Таджикистане созданы на многонациональной основе (с участием воинских контингентов России, Казахстана и Киргизии, однако в течение 1995-1997 гг. Киргизия вывела свой батальон). В остальных операциях участвуют только российские контингенты. Финансируется ОПМ также только Россией. Не отработана система оперативного руководства операциями. Вместе с тем СНГ представляет собой организацию, которая, взаимодействуя с ОБСЕ, может и должна быть конструктивным элементом системы общеевропейской безопасности.

Совсем иная ситуация складывается в отношении Организации Североатлантического договора (НАТО), претендующей на главную роль в обеспечении безопасности и стабильности в Европе. НАТО основана на подписанном 4 апреля 1949 г. межгосударственном Североатлантическом договоре, вступившем в силу 24 августа того же года. Ее членами являются 19 государств: Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, США, Турция и Франция и принятые 12 марта 1999 г. Венгрия, Польша и Чехия.

Анализ Североатлантического договора показывает, что его текст формально составлен в соответствии с положениями Устава ООН и приближен к его терминологии. Целью НАТО является объединение усилий ее членов для коллективной обороны и для сохранения мира и безопасности. Их обязательства по оказанию взаимной помощи, включая применение вооруженной силы, устанавливаются Договором. Вооруженное нападение на одного или нескольких членов в Европе или Северной Америке рассматривается как нападение на все договаривающиеся стороны. При этом они действуют в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН. Права и обязанности участников Североатлантического договора ни в коей мере не затрагивают их прав и обязательств по Уставу ООН или главную ответственность Совета Безопасности по поддержанию международного мира и безопасности (ст. 7).

Участники Договора обязались воздерживаться в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения каким-либо образом, несовместимым с целями ООН, разрешать все свои споры мирными средствами, содействовать дальнейшему развитию мирных и дружественных международных отношений.

Для осуществления целей Североатлантического договора создана сложная политическая и военная структура. Высшим органом НАТО является Североатлантический совет (САС), который функционирует на различных уровнях: глав государств и правительств, министров иностранных дел, послов, являющихся постоянными представителями. В последнем случае он рассматривается как Постоянный совет. В рамках Совета проводятся широкие политические консультации по всем вопросам внешних сношений, рассматриваются вопросы обеспечения безопасности, поддержания международного мира, военного сотрудничества. Решения принимаются единогласно. Создан постоянный рабочий орган - Секретариат во главе с Генеральным секретарем НАТО.

Для организации сотрудничества государств - членов НАТО в политической и экономической областях созданы Политический и Экономический комитеты.

В рамках НАТО действует значительное количество разнообразных разноуровневых военных органов. Это Комитет военного планирования в составе военных министров, Военный комитет в составе начальников генеральных штабов стран - членов НАТО. В ином составе - постоянных военных представителей начальников штабов - образован Постоянный военный комитет. Имеются также Комитет ядерной обороны, Группа ядерного планирования, Международный военный штаб, Верховный главнокомандующий объединенными вооруженными союзными силами в Европе, Верховный главнокомандующий объединенными вооруженными силами в Атлантике и т.д.

Обращает на себя внимание явное несоответствие целей НАТО, закрепленных в Североатлантическом договоре, и мощной военной структуры. Конечно, оправданием этому долгие годы служило существование Организации Варшавского договора (ОВД), государства-члены которой, в первую очередь СССР, рассматривались в стратегической доктрине НАТО как потенциальный противник. Однако ОВД в 1991 году была распущена, произошли и продолжаются существенные политические и социальные перемены в странах Восточной Европы и в государствах - бывших республиках СССР. Это должно было повлечь за собой перемены в самой НАТО, особенно в ее военной структуре.

Страны НАТО процесс перемен связывают прежде всего с более широким подходом к проблемам безопасности. Об этом, в частности, говорится в принятых на сессии Совета НАТО в ноябре 1991 года в Риме Стратегической концепции Североатлантического союза и Декларации о мире и сотрудничестве. В них речь идет о дополнении концепции безопасности политическими, экономическими, социальными и природоохранными элементами. При этом говорится не только о неделимости безопасности для всех членов НАТО, как это было раньше, но и о том, что «безопасность союзников нераздельно связана с безопасностью всех других государств Европы». К тому же НАТО видит свои новые возможности в том, чтобы вносить вклад в разрешение кризисов и конфликтов, в том числе с участием их вооруженных сил. В Декларации говорится, что НАТО будет продолжать-играть ключевую роль в утверждении нового прочного, основанного на мире порядка в Европе, исповедующего общие ценности и идеалы свободы, демократии, прав человека и правопорядка.

В разработанной новой стратегической концепции, направленной на XXI век, принятой в апреле 1999 года во время празднования 50-летия НАТО, речь идет о дальнейшем расширении зоны ответственности НАТО. Практически она должна охватывать весь мир под предлогом решения альянсом глобальных задач - миротворческой деятельности, противодействия распространению оружия массового поражения, борьбе с международным терроризмом, наркобизнесом и т.д. Концепция наделяет НАТО правом применять военную силу без решения Совета Безопасности. Собственно говоря, это уже произошло 24 марта 1999 г., когда НАТО под предлогом предотвращения гуманитарной катастрофы в Косово совершила агрессию против суверенного государства - Союзной Республики Югославия. Своими действиями НАТО нарушила не только положения Устава ООН и хельсинкского Заключительного акта, но и положения Североатлантического договора. В определенной степени были созданы серьезные препятствия для укрепления системы партнерства, в первую очередь с Россией.

Для обеспечения сотрудничества между Североатлантическим союзом и европейскими странами, не являющимися членами НАТО, в 1991 году были созданы программа «Партнерство ради мира» (ПРМ) и Совет Североатлантического сотрудничества (ССАС), призванный осуществлять руководство этой программой. В связи с проводимыми в настоящее время преобразованиями в НАТО введена новая расширенная программа ПРМ, которая могла бы обеспечить более активное сотрудничество членов и нечленов НАТО в оборонной и военной областях, в том числе в условиях кризисов, как это уже имеет место в организации Сил по обеспечению выполнения Дейтонских соглашений (ИФОР) и Сил по стабилизации (СФОР) в Боснии и Герцеговине. В ее рамках предполагается участие стран-членов и нечленов НАТО в создании Штабных элементов партнеров (ШЭП) и Многонациональных оперативных сил (МОС) для проведения операций по урегулированию кризисов.