Конфликтогенность международных отношений

Наиболее опасной чертой международных конфликтов можно считать возможность их ускоренной эскалации - как вертикальной (повышение уровня интенсивности конфликта), так и горизонтальной (распространение конфликта на другие страны и районы). Комплексный характер угроз, создаваемых конфликтами внутреннего интернационализированного типа, связан и с тем, что они, как правило, являются частью более обширных зон локально-региональной нестабильности, для которых характерна постоянная военно-политическая напряженность и периодические вспышки насилия (например, «дуга нестабильности», протянувшаяся вдоль южного «подбрюшья» России - от Кавказа до Восточного Туркестана, и примыкающие к этой дуге конфликты в Афганистане и Кашмире или обширная «конфликтная зона», включающая Судан, Эфиопию, район африканских Великих озер, Анголу и долину Конго).

Одна из наиболее опасных черт внутригосударственных конфликтов - их крайне упорный и ожесточенный характер{15}. Эти конфликты являются также наиболее продолжительными: в тех случаях, когда гражданские войны послевоенного периода не заканчивались в первый же год, они, как правило, затягивались на десятилетия (в результате достижения сторонами военно-политического равновесия сил) {16}. Хотя современные внутригосударственные конфликты, как правило, ведутся на уровне ниже «обычной войны», интенсивность вооруженных столкновений может быть достаточно высокой, в среднем превышая уровень насилия, характерный для «конфликтов низкой интенсивности» 70-80-х гг. Таким образом, происходит постепенное размывание условной грани между конфликтами низкой интенсивности (партизанских войн, всплесков террористической активности и т. п.) и средней интенсивности (противостояние между региональными центрами силы на уровне «обычной войны»). Усреднение интенсивности локально-региональных конфликтов 90-х гг. прежде всего связано с появившейся [23] после окончания «холодной войны» возможностью продолжительного ведения военных действий без опасности перерастания их в глобальный конфликт. Другими факторами, способствовавшими распространению локально-региональных конфликтов, стали, с одной стороны, массовый приток оружия в регионы, а с другой - ограниченность ресурсов воюющих сторон, недостаточных для поддержания конфликта на уровне обычной войны{17}.

Указанные изменения в характере локально-региональных конфликтов конца XX в. позволяют нам предположить, что выдвинутая СИ ПРИ категория «крупного вооруженного конфликта» не вполне адекватно отражает современные реалии. Во-первых, в трактовке СИ ПРИ определение «крупного вооруженного конфликта» включает лишь те конфликты, в которых одной из противоборствующих сторон является правительство страны. Однако в 90-е гг. возросло число, а главное, интенсивность столкновений между различными группировками в локально-региональных конфликтах, проходивших без прямого участия правительственных сил и порой даже превышавших по ожесточению параллельно идущие военные действия между правительством и одной из группировок (в середине 90-х гг. такие конфликты наблюдались в Афганистане, северном Ираке, Кашмире, Либерии, Мьянме, Сомали, Судане и т. д.) {18}.

Во-вторых, включение в статистический анализ лишь «крупных» по масштабу вооруженных конфликтов не позволяет в полной мере уловить динамику развития конфликтного потенциала в 90-е гг. Если следовать логике СИ ПРИ, то число «крупных вооруженных конфликтов», возросшее в первой половине 90-х гг. и достигшее пика в 1993 г., затем начало последовательно сокращаться{19}, что дает основания экспертам института делать выводы об эффективности международной стратегии регулирования конфликтов в постбиполярный период. Интересно, что многие конфликты, изъятые СИПРИ из списка «крупных вооруженных» как затухающие, тлеющие или даже урегулированные, на самом деле были далеки от завершения и неоднократно всплывали в выборке СИПРИ за последующие годы. При таком формализованном подходе, когда, например, достижение сторонами мирных соглашений (часто при международном посредничестве) рассматривается экспертами СИПРИ как достаточное основание для того, чтобы считать конфликт разрешенным, это и неудивительно (так, подписание в 1996 г. Хасавюртовских соглашений по Чечне дало СИПРИ основания отнести чеченский конфликт к категории завершенных (!) {20}).

Особенности современных локально-региональных конфликтов - усреднение их интенсивности и стирание военно-политической [24] грани между их внутренними и международными аспектами - не в последнюю очередь связаны с тем, что в условиях этнополитического передела, которым сопровождался распад биполярной системы, сравнительно быстрая интернационализация внутригосударственных противоречий была неизбежна. Однако если бы дело было только в этом, то можно было бы предположить, что с завершением этнополитического передела, вызванного распадом советского блока и самого СССР, все опять вернется «на круги своя» и локально-региональный конфликтный потенциал стабилизируется.

В какой-то мере в том, что касается, например, бывшего СССР и советского блока (включая входившие в этот блок и примыкавшие к нему многонациональные федеративные государства, например Югославию), это утверждение справедливо: после завершения первичного экстерриториального передела многие этнополитические конфликты, пережив фазу обострения, перешли скорее в состояние тления или тупика (приднестровский, грузино-абхазский, армяно-азербайджанский конфликты). О спаде волны конфликтов, вызванной непосредственно распадом СССР и биполярной системы, свидетельствует динамика числа конфликтов на основе этнотерриториальных противоречий в результате распада одних государств и появления на их месте новых. Именно к этому типу относилось большинство конфликтов, непосредственно вызванных распадом биполярной системы: начиная с 1990 г. их число превышало число конфликтов, вызванных противоречиями по вопросу о власти внутри одного государства (т. е. собственно «гражданских войн»). Даже если ограничиться данными СИПРИ только по «крупным вооруженным конфликтам», к 1994 г. 17 конфликтов были связаны преимущественно с территориальным переделом, и лишь 14 - с борьбой за власть внутри страны (доля конфликтов, связанных с борьбой за власть, сократилась с 55% в 1989 г. до 45% в 1994 г.). Особенно показательна ситуация в Европе, служившей основной ареной биполярного противостояния и соответственно в наибольшей степени затронутой распадом биполярной системы (в первой половине 90-х гг. все вооруженные конфликты в Европе были связаны с экстерриториальным переделом, распадом многонациональных и формированием мононациональных государств{21}). Однако уже в 1997 г. число конфликтов в мире, вызванных противоречиями по вопросу о власти в рамках одного государства, впервые с 1990 г. превысило число конфликтов, связанных с экстерриториальным переделом в результате распада и возникновения государств{22}. Это позволяет предположить, что во второй половине 90-х гг. (условно к 1997 г.) конфликтный потенциал, вызванный непосредственно [25] распадом советского блока и ряда посткоммунистических государств, был в основном исчерпан, а «окно возможностей», открывшееся для этнополитических движений после окончания «холодной войны», захлопнулось.

Середина 90-х гг. вообще несколько выбивается из общей логики развития конфликтного потенциала в последнее десятилетие XX в. - этот период даже заслужил у некоторых наблюдателей название «короткий мира». Две трети вооруженных конфликтов, зафиксированных во второй половине 90-х гг., начались в течение 5 лет: с 1989 по 1993 г. Однако с 1994 г. число «новых» этнополитических конфликтов резко упало (за исключением некоторых районов Центральной и Западной Африки, а также Южной и Юго-Восточной Азии). Более того, с середины 90-х гг. в ходе ряда вооруженных конфликтов впервые наблюдалась деэскалация - переход от активных боевых действий к переговорам и заключению перемирий. По некоторым данным, из 59 вооруженных конфликтов, отмеченных в 1998 г., 23 находились в состоянии деэскалации в то время, как угрозу эскалации представляли лишь 7, а в отношении остальных 29 конфликтов вообще не просматривалось какой-либо выраженной тенденции{23}. Самый значительный спад наблюдался в отношении одного из наиболее затяжных и опасных видов локально-регионального противостояния - этнополитических конфликтов сепаратистского характера, как правило, представляющих собой серьезную угрозу региональной безопасности (к началу 1999 г. в мире насчитывалось всего 14 таких конфликтов - меньше, чем в любой год после 1970 г.).

Большинство западных экспертов склонны полагать, что наряду с завершением экстерриториального передела, вызванного распадом биполярной мировой системы, свою роль в ослаблении конфликтного потенциала в середине 90-х гг. сыграли военные, политические и экономические меры, предпринятые правительствами и государствами, территория которых стала ареной этнополитических конфликтов и гражданских войн, а также возросшие международные усилия по регулированию конфликтов{24}. Действительно, в первой половине 90-х гг. число, например, международных операций по поддержанию мира резко возросло: за четыре с половиной года - с 1988 по середину 1993 г. - было выдано столько же мандатов ООН на ведение миротворческих операций (18), сколько за весь сорокалетний период - 1948-1987 гг. ; при этом число «голубых касок», участвующих в миротворческих миссиях, возросло в 7 раз, а объем средств, выделяемых на их содержание, - в 10 раз{25}). [26]

Однако некоторый спад напряженности в середине 90-х гг. наблюдался не только впервые со времени окончания «холодной войны», но и впервые за предшествовавшие десятилетия, в течение которых конфликтность на локально-региональном уровне неуклонно возрастала. Можно предположить, что резкий рост числа этнополитических конфликтов в начале 90-х гг. представлял собой кульминацию долговременной тенденции, берущей свое начало еще в национально-освободительных войнах конца 50-х гг. В этом смысле формальное окончание «холодной войны» и окончательный распад биполярной системы послужили лишь катализатором уже существовавшей тенденции, способствовавшим тому, что десятилетиями накапливавшийся конфликтный потенциал наконец вышел наружу (так, распад СССР и федеративной Югославии привел в 1988-1992 гг. к более чем 10 «новым» этнополитическим конфликтам, примерно в этот же период на глобальном «Юге» разразилось более 25 новых локально-региональных войн) {26}.

В целом же, несмотря на «короткий мир» середины 90-х гг., в последующие годы общий уровень конфликтности на локально-региональном уровне не только не снизился, но даже не вполне стабилизировался. Достаточно сказать, что самые острые конфликты на территории относительно «спокойного» Европейского континента - международный кризис вокруг проблемы Косово (1998-1999 гг.) и очередное обострение кризиса вокруг Чечни в 1999 г. - произошли уже после завершения этнополитического передела, непосредственно вызванного распадом биполярной системы. При этом основой большинства конфликтов, «переживших» середину 90-х гг., были этнополитические противоречия, не возникшие после окончания «холодной войны», а в той или иной мере проявлявшие себя на протяжении всего послевоенного периода (этнополитический конфликт в Косово, столкновения между хуту и тутси в районе Великих озер и т. д.) {27}. В целом за счет повторного ухудшения обстановки к концу 90-х гг. тенденция к снижению локально-региональной конфликтности за десятилетие оказалась маловыраженной. Если в начале 90-х гг. активными участниками вооруженных конфликтов внутреннего интернационализированного типа были 115 этнополитических групп{28}, то к концу десятилетия их число сократилось несущественно (всего до 95). Еще более 90 этнополитических групп в различных странах мира на рубеже веков находилось на грани вооруженного противостояния{29}. В целом создалось впечатление, что в «посткосовских» условиях большинству оставшихся в мире федеральных образований и многоэтничных государств грозил если не [27] распад, то внутренняя нестабильность с возможностью ее последующей интернационализации.

Одной из причин сохранения повышенной локально-региональной конфликтности в начале XXI в. стал затянувшийся характер переходного периода в развитии международных отношений. Какое-то время, несомненно, на уровне локально-региональной конфликтности продолжал сказываться «эффект прецедента», то есть эффект от обретения независимости или повышения статуса этнополитических группировок, успевших воспользоваться «окном возможностей», открывшимся в ходе распада биполярной мировой системы. Есть, однако, основания предполагать, что ключ к пониманию исследуемых нами процессов следует искать не столько на локально-региональном, сколько на более высоком уровне, связанном с глубинными тенденциями мирового развития и более широкими интересами «международного сообщества», то есть в областиинтернационализации конфликтов.

Интернационализация внутренних конфликтов в конце XX в.

Прежде чем приступить к анализу процесса интернационализации современных локально-региональных конфликтов, основой большинства которых являются внутригосударственные противоречия, необходимо уточнить само понятие «интернационализация». Интересно, что в исследованиях лидирующего в области прикладной конфликтологии западного института - СИ ПРИ - понятие «интернационализация» как таковое вообще отсутствует. Вместо него предлагается ограничиться крайне узким понятием «иностранное вмешательство во внутренний конфликт» (под которым понимается прямое вмешательство во внутренний конфликт на стороне того или иного участника вооруженных (правительственных) сил других государств) {30}. Понятно, что такая трактовка скорее соответствует определению «интервенции», чем «интернационализации» (в связи с чем экспертами СИ ПРИ был даже выдвинут специальный термин «внутренний конфликт с внешним вмешательством»). В соответствии с этой логикой делается вывод о том, что, например, в 1997 г. иностранное вмешательство осуществлялось только в двух конфликтах: в Конго (Браззавиль) - войсками из Анголы и в ДРК-войсками из Руанды. Сведение интернационализации к «внешнему вмешательству во внутренний конфликт» в сочетании с категорией «крупного вооруженного конфликта», не вполне отвечающей современным [28] реалиям, приводит к оценке числа интернационализированных конфликтов как весьма ограниченного, что не соответствует нынешнему положению дел (так, типичный внутренний интернационализированный конфликт - Босния и Герцеговина образца 1997 г. - не рассматривается СИ ПРИ как таковой, ибо не отвечает определению «крупный вооруженный конфликт»).

Представляется, что в современных условиях имело бы смысл придать понятию «интернационализация» более широкое толкование. Так, под «интернационализацией» следует понимать не только прямое вмешательство сил иностранного государства/государств на стороне одного из участников внутреннего конфликта, но и весь комплекс международных усилий по внешнему регулированию конфликта (в том числе под предлогом посредничества между противоборствующими сторонами). При этом предлагается не включать в определение «интернационализация» конфликта эскалацию (распространение) насилия вооруженными группировками - как правительственными, так и оппозиционными - на другие страны и регионы{31}, а также вмешательство во внутренний конфликт в одной стране неформальных вооруженных формирований с территории другой страны (несмотря на то, что «выплескивание» насилия на соседние регионы и страны может послужить причиной или поводом для последующей формальной «интернационализации» конфликта).

Ускоренная интернационализация этнополитических и других локально-региональных конфликтов особенно очевидна на фоне снижения их общего числа на рубеже веков. Этот феномен можно объяснить тем, что наибольшую опасность с точки зрения как региональной, так и глобальной безопасности на протяжении 90-х гг. представлял собой не столько рост числа локально-региональных конфликтов сам по себе, сколько их возросший дестабилизирующий потенциал. Его в свою очередь следует рассматривать как одно из проявлений общемировой тенденцииглобализации, лишь усиленное этнополитическим переделом, которым сопровождался распад биполярной системы. Глобализация предполагает рост взаимозависимости на всех уровнях мировой системы, который, казалось бы, должен создавать условия для поиска международных решений общих проблем, в том числе связанных с локально-региональными конфликтами. Однако влияние глобализации на конфликтный потенциал далеко не однозначно, а рост взаимозависимости не всегда идет на пользу международной безопасности и стабильности. Его «обратной стороной» является рост числа субъектов в международной жизни, взаимодействие которых может принимать неожиданные формы - в частности, способствовать эскалации локально-региональных [29] конфликтов - и труднее поддается регулированию и контролю. Рост глобальной взаимозависимости означает, что резонанс от локально-региональных кризисов или чрезвычайных ситуаций ощущается далеко за пределами конфликтной зоны - прежде всего благодаря усиливающему эффекту международных и национальных средств массовой информации, создающих эффект сопричастности конфликтной ситуации и подогревающих представления об исходящих от нее опасностях. Однако, помимо «виртуального», глобализация на уровне локально-региональных конфликтов имеет и свое вполне реальное выражение.

В частности, изменения в характере локально-региональных угроз 90-х гг., объединивших в себе наиболее опасные черты как международных, так и внутригосударственных конфликтов, привели к существенному ухудшению гуманитарной ситуации в конфликтных зонах и росту числа жертв среди гражданского населения. Острейшие гуманитарные кризисы и катастрофы 90-х гг. в экспертных кругах получили название «комплексные гуманитарные чрезвычайные ситуации». Их особенностью по сравнению с обычными чрезвычайными ситуациями или гуманитарными кризисами является комплексный характер - сочетание военных действий, массовых перемещений людей, резкого ухудшения эпидемиологической ситуации, голода и т. п., которое не может не сопровождаться массовыми нарушениями прав человека. Политическая сторона «комплексных гуманитарных чрезвычайных ситуаций» заключается в борьбе различных сил и группировок за распределение скудных экономических ресурсов и политической власти внутри общества, охваченного кризисом или гражданской войной{32}.

Ухудшение гуманитарной обстановки в зонах локально-региональных конфликтов и их возросший дестабилизирующий потенциал можно проиллюстрировать на примере проблемы беженцев. Следует подчеркнуть, что хотя численность собственно беженцев{*5} с окончанием «холодной войны» не претерпела резких скачков (некоторый рост числа беженцев наблюдался лишь в начале 90-х гг. - с 16, 6-16, 7 млн. человек в 1990-1991 гг. до 17, 6 млн. в 1992 г. ; в 1993-1994гг. их численность стабилизировалась на уровне 16, 3 млн. в год, после чего продолжала постепенно снижаться, составив в 1998 г. 13, 5 млн. человек) {33}, изменения в их положении носили не столько количественный, сколько качественный характер, позволяющий говорить о том, что оно в целом осложнилось. В условиях [30] складывания обширных «зон нестабильности», включающих территории ряда государств или даже целого региона, беженцы, покинувшие очаг одного конфликта, все чаще стали оказываться на территории, которая сама служит ареной социально-политической нестабильности или даже военных действий (Либерия/Кот-д'Ивуар, Руанда/Бурунди и т. п.). Резко возросли сложности, связанные с необходимостью репатриации беженцев в условиях, когда военно-политическая и социально-экономическая ситуация в местах их постоянного проживания продолжала оставаться критической (экономическая разруха, распространение противопехотных мин и т. д.). Массовый и повсеместный характер приобрели не только нарушения международного гуманитарного права в отношении гражданских лиц непосредственными участниками конфликтов, но и нарушения ведущими странами мира международного режима по беженцам (в особенности принципа недопустимости насильственной репатриации).

Однако наиболее важные изменения с точки зрения массовых перемещений людей в результате локально-региональных конфликтов были связаны не с беженцами в традиционном смысле слова, вынужденными пересекать международные границы. С распространением в конце XX в. внутригосударственных конфликтов и ростом числа «гуманитарных катастроф» на территории государств, находящихся на грани/в состоянии распада или на стадии формирования (Сомали, Либерия, Босния), все больше людей оказывалось в положении внутренне перемещенных лиц, то есть беженцев на территории своей собственной страны, без формального пересечения ими межгосударственных границ. За 90-е гг. число внутренне перемещенных лиц в мире удвоилось, превысив число собственно беженцев, и продолжает устойчиво возрастать. В то время как число беженцев в 1998 г. не превышало 13, 5 млн. человек, приблизительное число внутренне перемещенных лиц в 41 стране мира, являющейся основным «поставщиком» внутренней нестабильности и конфликтов, составило около 19 млн. человек{34}. Именно за счет резкого увеличения числа внутренне перемещенных лиц на протяжении 90-х гг. в мире в целом существенно возросло число людей, вынужденных покинуть места постоянного проживания (только в Африке - с 20 тыс. человек в 1989 г. до 7, 5 млн. человек в 1995 г., то есть в 375 раз (!)).

Оказание международной гуманитарной помощи внутренне перемещенным лицам затруднено. В то время как большая часть беженцев подпадает под мандат Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), международно-правовой статус [31] внутренне перемещенных лиц не определен{35}, и лишь очень ограниченное их число получает международную помощь и защиту{36}. УВКБ имеет право работать с внутренне перемещенными лицами лишь по специальной просьбе Генерального секретаря - ООН или в случае их приближенности к массовым скоплениям беженцев или репатриантов. Размывание грани между беженцами и внутренне перемещенными лицами требует более активного привлечения УВКБ ООН к оказанию гуманитарной помощи последним. Однако для этого пришлось бы не только значительно увеличить финансирование этой организации со стороны основных стран-доноров (за пять лет - с 1990 по 1994 г. включительно - годовой бюджет и штат УВКБ ООН возрос всего в 2 раза: с 534 млн. долларов до 1, 1 млрд. и с 2, 5 тыс. до 5 тыс. человек соответственно), но и пересмотреть существующие международные нормы.

Речь идет прежде всего о международном режиме помощи беженцам, установленном Конвенцией ООН по беженцам 1951 г. (ведущая организация - УВКБ ООН), и международном гуманитарном режиме, зафиксированном Женевскими конвенциями 1949 г. (ведущая организация - Международный комитет Красного Креста). Неизбежным следствием перемен, произошедших на международной арене в конце XX в., стало размывание обоих этих режимов, более или менее эффективно действовавших в годы «холодной войны». С одной стороны, возросшая вероятность интернационализации большинства современных гражданских войн, угроза их эскалации и выхода за границы конкретного государства способствовали росту внимания к проблемам беженцев и перемещенных лиц со стороны межгосударственных и неправительственных международных организаций, средств массовой информации и общественности. Возросла потребность в активизации международного вмешательства в комплексных чрезвычайных гуманитарных ситуациях. С другой стороны, внутригосударственный характер большинства подобных кризисов накладывает на такое вмешательство серьезные ограничения - как в случае конфликта или чрезвычайной ситуации на территории одного или нескольких распавшихся или формирующихся государств (Босния), так и в отношении государств/квазигосударственных образований, власти которых в целом контролируют ситуацию на подвластных им территориях (курдская проблема в Турции). В первом случае слабость или отсутствие центрального правительства, а зачастую и вообще каких-либо органов власти в зоне, охваченной «гуманитарной катастрофой», не только серьезно затрудняет деятельность международных гуманитарных организаций, но и зачастую создает угрозу безопасности их сотрудников на местах. Так, участилась [32] практика использования конфликтующими сторонами гуманитарной помощи и гуманитарных организаций в целях изменения хода конфликта в свою пользу (бывшая Югославия, Ангола, Сомали, Ирак). Во втором случае, в ситуации, когда местные власти зачастую неспособны самостоятельно решить финансово-экономические и социальные проблемы, вызванные обострением проблемы беженцев и перемещенных лиц, отказываясь при этом сотрудничать с гуманитарными организациями на условиях соблюдения международного гуманитарного права, на первый план выходит комплекс вопросов, связанных с наиболее острой проблемой современного международного гуманитарного вмешательства - определением функций государственного суверенитета в современном мире.

Анализ основных особенностей современных локально-региональных конфликтов так или иначе возвращает нас в русло дискуссии о перспективах и пределах глобализации в современном мире. Большинство исследователей сходятся на том, что в конце XX - начале XXI в. компетенция национального государства и его суверенитет подвергаются некоторым ограничениям - прежде всего под влиянием процессов глобализации. Это влияние, очевидное и бесспорное в финансово-экономической области, применительно к международно-правовой и военно-политической сферам до недавнего времени оставалось весьма спорным и носило скорее «виртуальный» характер. Принимая во внимание противонаправленные или параллельные глобализации процессы (децентрализацию, демодернизацию, фрагментацию на локально-региональном уровне), с большей или меньшей определенностью можно говорить лишь о видоизменении форм суверенитета в глобализирующемся мире{37}.

Однако продемонстрированная в 1999 г. в ходе войны против Союзной Республики Югославии готовность НАТО к массированному применению силы в нарушение государственного суверенитета несколько меняет картину, указывая на формирование некоего подобия нового международного порядка. Его основными характеристиками являются преобладание неформальных методов международного регулирования при сохранении достаточно слабого формального согласительного механизма, а также рост вмешательства со стороны группы ведущих стран мира во внутренние дела других государств (в защиту продекларированного западным сообществом, но еще не оформленного де-юре «международного режима прав человека»). [33]

Ярко выраженная избирательность в утверждении этого режима дает основания предположить, что сохраняющийся повышенный уровень локально-региональной конфликтности связан не только с объективными процессами глобального развития, но и с целенаправленным («субъективным») вмешательством в их ход со стороны «международного сообщества». Так, тезис о том, что система международных отношений «объективно заинтересована в ограничении масштабов конфликта и в его преодолении, урегулировании любыми доступными средствами»{38}, популярный в 80-е гг., в том числе среди советских конфликтологов, и в целом адекватный биполярной эпохе, не вполне соответствует реалиям современного переходного периода. В отсутствие сдерживающего воздействия жесткой системы международных отношений так называемоемеждународное сообщество, ядро которого составляет группа наиболее развитых стран мира во главе с США, заинтересовано в урегулировании далеко не каждого регионального конфликта и далеко не любыми доступными средствами. Например, в середине 90-х гг. при повышенном интересе «международного сообщества» к ситуации в Боснии им практически полностью игнорировались проблемы регулирования конфликтов в Чаде, Кении, Перу, Сомали, турецком Курдистане и т. п.

Стратегия международного регулирования локально-региональных кризисов и конфликтов не только избирательна, но и внутренне глубоко противоречива. Основная задача оперативного реагирования на тот или иной кризис или конфликт (так называемого кризисного реагирования) состоит в прекращении вооруженного противостояния в зоне конфликта и заключении устойчивого перемирия между противоборствующими группировками. Как правило, реализация этой задачи требует достижения относительного баланса сил между конфликтующими сторонами (либо благодаря их взаимному истощению в ходе военных действий, либо как следствие внешней интервенции на стороне одного или нескольких, часто более слабых в военно-политическом отношении, участников конфликта), а также подключения к процессу мирного урегулирования всех реальных местных военно-политических сил, включая наиболее активных участников конфликта. На практике эти задачи никоим образом не согласуются и даже противоречат провозглашаемой «международным сообществом» необходимости соблюдения и защиты прав человека, строительства гражданского общества и продвижения других «демократических принципов» за счет ограничения прерогатив государственной власти. Иными словами, на этапе «кризисного реагирования» вопрос часто стоит так: либо мирное урегулирование, либо соблюдение демократических принципов и норм. Поэтому [34] на практике в ходе вмешательства в локально-региональные конфликты «международному сообществу» приходится идти на определенные компромиссы: сначала способствовать созданию относительного баланса сил в зоне конфликта, добиваться заключения мирных соглашений между противоборствующими сторонами и вводить международный контингент для контроля над их соблюдением и лишь затем, по мере стабилизации военно-политической обстановки, переключаться на выполнение задач «посткризисной реконструкции» - «реализацию демократических принципов», отлов «военных преступников», восстановление разрушенной военными действиями экономики и т. д.

В целом, несмотря на расширение возможностей прямого международного вмешательства в кризисы и конфликты конца XX - начала XXI в., «международное сообщество» пока так и не смогло выработать эффективной стратегии противостояния современным локально-региональным угрозам. Более того, как показал опыт международного вмешательства на Балканах и в других регионах мира в конце XX - начале XXI в., внешнее воздействие, направленное на «урегулирование» того или иного конфликта, нередко усугубляло ситуацию, становясь фактором локально-региональной дестабилизации и способствуя затягиванию конфликта. Таким образом, перед «международным сообществом» все еще стоит проблема поиска адекватного ответа тому вызову, который представляет собой основной тип современного локально-регионального конфликта - интернационализированный внутренний конфликт.

Основные проблемы участия вооруженных сил в операциях невоенного типа

«Народ не любит вооруженных миссионеров».

Максимилиан Робеспьер

С окончанием «холодной войны» ситуация в области международной безопасности коренным образом изменилась. Эпоха мощных военных группировок и ядерных арсеналов, находящихся в высокой степени боевой готовности, за некоторыми исключениями, осталась позади. США и их союзники, а также Россия осуществили масштабные сокращения как обычных и стратегических вооружений, так и вооруженных сил в целом и приступили к конверсии оборонной промышленности.

В целом за последние пятнадцать лет XX в. число военнослужащих в мире сократилось более чем на 15%, а военные расходы - более чем на 30%. Хотя основной объем сокращений пришелся на ведущие военные державы - США и СССР/Россию - и государства, входившие в соответствующие военно-политические блоки (НАТО и Организацию Варшавского договора), они затронули и многие другие страны (такие, как Индия, ЮАР, Аргентина и др.). Однако даже после окончания «холодной войны», несмотря на значительные сокращения вооружений и военных расходов в глобальном масштабе, практически в любой стране мира вооруженные силы остаются крупнейшим и наиболее организованным институтом. Расходы военного ведомства, как правило, превышают расходы любого другого министерства или частной корпорации.

Более того, оперативная нагрузка на вооруженные силы многих государств мира, в том числе ведущих западных стран во главе с США, не уменьшилась, а возросла: помимо выполнения традиционных функций национальной (коллективной) обороны, вооруженные силы все более активно привлекаются к участию в современных локально-региональных конфликтах внутреннего интернационализированного типа. Для того чтобы выяснить, чем вызвана такая необходимость, «переведем» дестабилизационный потенциал [38] локально-региональных конфликтов конца XX - начала XXI в. на язык военно-политической стратегии и тактики.

Концепция «операций невоенного типа»

Как уже отмечалось, с развалом биполярной системы регулирование локально-региональных конфликтов из периферийного направления международной политики превратилось в одну из ключевых проблем в деятельности крупнейших международных организаций и во внешней политике ведущих стран мира. В ходе международных операций в зонах локально-региональных конфликтов создаются важные прецеденты, апробируются новые методы и принципы складывающегося мирового устройства. При этом основная нагрузка по реагированию на локально-региональные угрозы международной безопасности в постбиполярном мире естественным образом легла на США как на единственную мировую сверхдержаву.

Еще на исходе «холодной войны» США были единственной страной, имевшей на вооружении доктринально оформленную и опробованную на практике военно-политическую концепцию участия в конфликтах, находящихся на уровне ниже «обычной войны». За весь послевоенный период вплоть до конца 80-х гг. США были вовлечены только в один региональный конфликт, проходивший на уровне средней интенсивности (то есть обычной войны), - в Корее (1950-1953 гг.). Хотя интервенция США во Вьетнаме (1965-1973 гг.) на некоторых этапах достигала уровня средней интенсивности, она уже включала значительный субконвенциональный элемент, не говоря уже обо всех остальных случаях американского регионального вмешательства, которые происходили в зонах менее интенсивных конфликтов. Уже с конца 70-х гг. необходимость эффективного противостояния «асимметричным» субконвенциональным угрозам в «конфликтах низкой интенсивности» в той или иной мере осознавалась американским военно-политическим руководством, пытавшимся учесть негативный опыт вьетнамской войны и ее политико-психологические последствия - прежде всего болезненное отношение американской общественности к затяжным конфликтам, связанным со значительными потерями со стороны США, особенно в живой силе.

Согласно теории «конфликтов низкой интенсивности», угрозу безопасности США представляло не только глобальное и в целом предсказуемое противостояние СССР, но и рост локально-региональной [39] напряженности. В отличие от потенциальных столкновений «высокой интенсивности» с привлечением стратегических вооружений и региональных войн «средней интенсивности» (ирано-иракская война 1980-1988 гг.) под «конфликтами низкой интенсивности» понималась политико-военная конфронтация между противоборствующими государствами и/или группировками, не доходящая до уровня обычной войны, варьирующаяся от подрывной деятельности до применения военной силы и ведущаяся с использованием комбинированных политических, экономических, информационных и военных методов. Таким образом, теория «конфликтов низкой интенсивности» впервые объединяла различные формы участия США в субконвенциональных операциях в зонах локальных и региональных конфликтов: антипартизанскую деятельность, поддержку лояльных партизанских движений, борьбу с терроризмом и наркомафией, операции по поддержанию мира и т. п. На протяжении 80-х гг. теория «конфликтов низкой интенсивности» активно применялась на практике (например, в Сальвадоре), а участие в «конфликтах низкой интенсивности» официально стало одним из направлений военной политики США{39}.

Важно подчеркнуть, что разработка американской стратегии вмешательства в «конфликты низкой интенсивности» обусловливалась не только стремлением преодолеть сложившуюся к концу 70-х гг. патовую ситуацию в противостоянии с СССР, в том числе на региональном уровне (на фоне ввода ограниченного контингента советских войск в Афганистан), но и потребностью в выработке методики парирования новых, ограниченных по своему масштабу и интенсивности, но все более значимых локально-региональных угроз. Таким образом, еще до формального окончания «холодной войны» разработка и реализация концепции «конфликтов низкой интенсивности», нацеленной на поиск новых форм проецирования военной силы и политического влияния в регионах в условиях «биполярного тупика», явились своеобразным предвосхищением событий грядущего десятилетия.

В силу целого ряда факторов, подробно рассмотренных в предыдущей главе, в последнее десятилетие XX в. операции в зонах локально-регионального противостояния низкой и низко-средней интенсивности (часто внутреннего интернационализированного типа) из разряда второстепенных перешли в разряд основных задач вооруженных сил. Это потребовало пересмотра теории «конфликтов низкой интенсивности», исходившей из реалий биполярного мира. В новой редакции 90-х гг. она была существенно расширена и получила название концепции «операций невоенного типа». Эта концепция, [40] как и ее предшественница, разрабатывалась в основном американскими военными специалистами-конфликтологами и активно используется прежде всего в вооруженных силах США, а также - в видоизмененной форме - в других ведущих западных странах. Постепенно она получает распространение и в гражданском сообществе. Это, конечно, не означает, что у гражданских специалистов отсутствует собственное понимание и самостоятельный интерес к подобной проблематике. Однако уже в силу неоднородности гражданского сообщества (даже в рамках одной страны) от него трудно ожидать разработки единой и цельной концепции реагирования на локально-региональные угрозы невоенного типа. Кроме того, следует признать, что вне военной сферы «теория» вмешательства в локально-региональные конфликты в гораздо большей мере оторвана от «практики», и нет такой прямой связи, как между разработкой военными специалистами концепции «операций невоенного типа» и ее оформлением в виде соответствующей доктрины вооруженных сил и полевых уставов, которые становятся руководством к действию для формирований, участвующих в операциях по поддержанию мира и оказанию гуманитарной помощи в Боснии, Сьерра Леоне или Восточном Тиморе.

Сам термин «операции невоенного типа»{40} формулируется как бы «от противного», подчеркивая их специфику по сравнению с обычными военными операциями. Смена терминологии должна была также символизировать отличие новой концепции, подчеркивающей невоенныйхарактер гуманитарных, миротворческих и других подобных операций, от теории «конфликтов низкой интенсивности» 70-80-х гг., рассматривавшей их лишь как менее интенсивные военные операции. При этом концепция «операций невоенного типа» неизбежно носит довольно размытый характер - в самом американском военном сообществе существует множество вариантов определения и классификации операций невоенного типа (свои нюансы присутствуют в соответствующих документах Объединенного комитета начальников штабов, Министерства обороны, в полевых уставах армии США и т. п.) {41}. Пытаясь подвести некий общий знаменатель, отметим следующие основные виды операций невоенного типа, различаемые американской военной доктриной.

Операции по оказанию гуманитарной помощи в кризисных зонах (гуманитарные операции), которые в свою очередь подразделяются на:

а) помощь при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях (например, техногенных катастрофах) ;

б) помощь беженцам и внутренне перемещенным лицам; [41]

в) обеспечение безопасности гуманитарной деятельности (облегчение доступа сотрудников международных гуманитарных организаций и служб к пострадавшему населению, защита гуманитарного персонала, охрана колонн беженцев и мест их временного размещения, конвоев и складов с гуманитарной помощью, а также морских портов и аэропортов, используемых для ее доставки) ;

г) техническую поддержку, например, в области «гуманитарного разминирования» (не связанного с непосредственной военной необходимостью).

Операции по поддержанию мира:

а) миротворческие операции, предполагающие согласие конфликтующих сторон на присутствие миротворческих контингентов, их беспристрастность, а также желательное неприменение силы, даже в целях самообороны - например, операции ООН на Кипре (с 1964 г.) и в Камбодже (1991-1992 и 1992-1993 гг.) ;

б) операции по силовому умиротворению, или насильственному принуждению к миру, не связанные этими ограничениями, например, операции НАТО в Боснии (с 1995 г.). и в Косово (с 1999 г.).

Антипартизанские действия и оказание поддержки в области национально-государственного строительства (помощь в создании местных (национальных) органов безопасности - обучение, вооружение, техническое и информационное обеспечение; гуманитарная и другая помощь, не носящая экстренного характера, то есть осуществляемая в некризисных условиях, и т. п.).

Поддержка повстанческих (партизанских) движений в других странах.

Операции по эвакуации граждан из зон конфликтов или стихийных бедствий (например, операция «Восточный выход» по эвакуации граждан США и других стран из Сомали в 1991 г., операция «Быстрый подъем» в 1991 г. в Заире и др.).

Операции по контролю над соблюдением режима санкций (например, операция «Поддержка демократии» вдоль побережья Гаити с 1993 г.) и «запретных зон» (например, операции по контролю над зонами, закрытыми для полетов авиации, в Ираке («Южный часовой», с 1992 г.) и в Боснии («Запрет полетов», с 1993 г.)).

Операции по демонстрации силы {42}.

Хотя американская доктрина предполагает участие вооруженных сил в операциях невоенного типа в основном за рубежом, она допускает их привлечение к выполнению задач невоенного типа и на территории своей страны. Такие операции могут включать оказание поддержки: [42]

Основные проблемы участия вооруженных сил в операциях невоенного типа

а) гражданским властям: во время стачек и забастовок, чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а также в поисково-спасательных, гуманитарных и других мероприятиях;

б) правоохранительным органам: в восстановлении общественного порядка (в случае массовых беспорядков), охране особо важных объектов (например, электро- и водозаборных станций, транспортных и коммуникационных узлов и т. п.), а также в операциях по борьбе с терроризмом и незаконным оборотом наркотиков.

Если одни виды операций невоенного типа изначально предполагают применение силовых методов (например, операции по силовому умиротворению), то другие виды (например, гуманитарные или «традиционные» миротворческие операции) могут проводиться и без ее применения. Ситуация осложняется тем, что часто операции этих двух типов проводятся одновременно: например, все более распространенным вариантом стало сочетание гуманитарной операции с операцией по силовому умиротворению (в Боснии, Косово и т. д.). Наконец, операции невоенного типа могут носить как многосторонний (многонациональный), так и односторонний характер, то есть осуществляться усилиями одной или нескольких стран. Отметим, что из всех видов операций невоенного типа нас будут интересовать два наиболее распространенных: операции по поддержанию мира и гуманитарные операции.

Несмотря на все многообразие операций невоенного типа, есть некоторые общие для них особенности, отличающие их от собственно военных операций. Все эти особенности связаны с преимущественно политическим характером операций невоенного типа.

В независимости от той роли, которую в операции невоенного типа играют вооруженные силы, она служит прежде всего политическим, а не военным целям и задачам. Хотя и военные операции в конечном счете диктуются политическими соображениями («война есть продолжение политики иными средствами»), в операциях невоенного типа соображения политического характера превалируют над всеми остальными. Такие операции нацелены не на одержание военной победы, а на предупреждение, ограничение и разрешение конфликтов, поддержание мира и оказание поддержки гражданским властям во внутренних кризисах, сохранение и утверждение влияния в том или ином регионе и т. п. - естественно, в соответствии с национальными интересами{43}. В операции невоенного типа важно не добиться военного поражения или физического уничтожения противника, а, например, создать условия для победы на выборах местных политических сил, лояльных «международному сообществу» или национальным властям. Операции невоенного типа [43] буквально пронизаны политическими интересами и соображениями на всех уровнях. При этом цели операций невоенного типа всегда ограниченны (то есть не связаны с жизненно важными интересами стран-участниц) и могут быстро и часто меняться по ходу операции - в результате более глубокого анализа ситуации или ее изменения. Хотя в теории конкретные задачи, решаемые вооруженными силами на том или ином этапе операции (например, разоружение конфликтующих сторон), должны быть подчинены ее общеполитическим задачам, на практике политические соображения могут не только не совпадать с военными потребностями момента, но даже противоречить им{44}.

Операции невоенного типа являются частью общих усилий по политическому урегулированию конфликта, но могут проходить как в рамках этого процесса, так и параллельно ему. Если широкомасштабные операции по поддержанию мира, как правило, осуществляются после достижения сторонами конфликта - самостоятельно или при международном посредничестве - мирного соглашения, то, например, гуманитарные операции предпринимаются на гораздо более ранней стадии конфликта, иногда задолго до начала процесса политического урегулирования, не говоря о заключении перемирия и тем более о полноценном мирном соглашении. Современные кризисы и конфликты, как правило, носят комплексный характер - поэтому в одной и той же конфликтной зоне могут иметь место несколько видов операций невоенного типа, которые часто взаимосвязаны друг с другом (например, гуманитарные операции и операции по поддержанию мира).

Важнейшее, если не ключевое значение в операциях невоенного типа приобретает легитимность участвующих в них сил и организаций в глазах общественного мнения стран-участниц, «международного сообщества» в целом, а также населения конфликтной зоны{45}. Основой такой легитимности может служить мандат от международной или региональной организации, двустороннее соглашение с властями страны, где происходит конфликт или чрезвычайная ситуация (в случае если местные власти продолжают действовать). Чем более масштабный характер носит гуманитарная или миротворческая операция, тем больше потребность в ее официальном оформлении на международном уровне. Характерно, что в отличие от военных действий успех операций невоенного типа во многом зависит от их приемлемости для местного населения (операция невоенного типа не может быть эффективной, если она неприемлема для местного населения). Поэтому с военной точки зрения резко возрастает роль оперативной разведки и психологических [44] операций в создании благоприятного образа самих сил и структур, проводящих ту или иную операцию, а также поддерживаемых ими местных сил и группировок.

Одной из ключевых задач в операциях невоенного типа является обеспечение минимальных «условий безопасности» в конфликтной зоне. Если для вооруженных сил в ходе военной операции эта задача ограничивается самообороной, то операции невоенного типа, как правило, требуют хотя бы частичного распространения гарантий безопасности на ее гражданских участников (международные и неправительственные организации) и на местное население{46}.

Операции невоенного типа требуют чрезвычайной осторожности и сдержанности в использовании силы, то есть поиска оптимального баланса между обеспечением безопасности, необходимостью осуществления операции и ее политическими целями. Чрезмерное применение силы антагонизирует стороны конфликта, подрывает легитимность международных сил и организаций, стоящих за ее использованием, и в отдельных случаях приводит к обратному результату, то есть способствует росту авторитета той стороны, против которой применена сила. Поэтому правила применения силы в операциях невоенного типа носят гораздо более ограниченный, детализированный и политизированный характер, чем входе обычной военной операции{47}.

Хотя в отдельных случаях осуществление задач невоенного типа (например, экстренной эвакуации или единичных гуманитарных акций) может занять относительно небольшой период времени, в целом операции невоенного типа носят гораздо более затяжной характер по сравнению с военными операциями и могут длиться годами, если не десятилетиями{48}.

Несмотря на то что возможность как «вертикальной», так и «горизонтальной» эскалации операций невоенного типа ограниченна, интенсивность противостояния и уровень насилия, например, в рамках операций по «силовому умиротворению» могут существенно варьироваться в пределах от низкого до среднего и в целом выше, чем в ходе операций в зонах «конфликтов низкой интенсивности» 70-80-х гг.

Операции невоенного типа, как правило, носят «неровный» характер: локальные вспышки насилия сменяются периодами «замирения» и политического маневрирования сторон. Местные вооруженные формирования строятся на основе небольшого профессионального ядра, которое по мере необходимости и в зависимости от сезонных факторов может быть усилено полувоенными группировками или народным ополчением. От сил, участвующих в операциях [45] невоенного типа, требуется гибкость и способность быстро перестраиваться от выполнения одних задач на другие в зависимости от ситуации. Соответственно, структура командования операцией невоенного типа должна быть менее жесткой и иерархической, а его низшие звенья - обладать большей самостоятельностью.

Объем задач в операциях невоенного типа настолько велик, а их характер настолько специфичен, что в их выполнении резко возрастает роль личного состава. Задачи невоенного типа требуют большего объема людской силы, непосредственного присутствия и личного контакта военнослужащих с местным населением и властями в зоне конфликта (если они продолжают действовать) и не могут быть решены «бесконтактным», «дистанционным» путем, то есть преимущественно за счет новейших вооружений и техники.