Державне та регіональне управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ ТЕХНІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УКРАЇНИ

«КИЇВСЬКИЙ ПОЛІТЕХНІЧНИЙ ІНСТИТУТ»

КОНСПЕКТ ЛЕКЦІЙ

ДЕРЖАВНЕ ТА РЕГІОНАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ

для студентів факультету менеджменту та маркетингу

галузі знань 0306 «Менеджмент і адміністрування»

напряму підготовки 6. 030601 «Менеджмент»

за професійним спрямуванням

«Менеджмент організацій і адміністрування»,

«Менеджмент зовнішньоекономічної діяльності»,

«Менеджмент інноваційної діяльності»

КИЇВ - 2013

Зміст

Вступ

Тема 1. Основи теорії державного управління

1.1 Мета і сутність державного управління як суспільного явища

1.2 Еволюція науки державного управління

1.3 Теорії соціології

1.4 Теорії менеджменту

Тема 2. Державна влада та державне управління

2.1 Державна влада як складова державно-владного механізму

2.2 Функції та методи державного управління

2.3 Сутнісна характеристика організаційної структури державного управління

Тема 3. Державне управління в окремих сферах суспільного розвитку

3.1 Цілі та функції державного управління економікою країни

3.2 Роль держави у розвитку підприємництва

3.3 Механізми інноваційно-інвестиційної політики держави

3.4 Державне управління зовнішньоекономічним сектором

3.5 Сутність, цілі та принципи соціальної політики держави

Тема 4. Роль різних гілок влади у процесі державного управління

4.1 Конституційні засади побудови структур державного управління в Україні

4.2 Верховна Рада України та державне управління

4.3 Методологічна основа організації контролю у сфері державного управління

Тема 5. Державне управління на регіональному рівні

5.1 Державна регіональна політика

5.2 Регіональна політика зарубіжних країн

5.3 Структурний Фонд

Тема 6. Система органів державної влади в україні: конституційні основи їх функціонування та роль в управлінні

6.1 Історичні витоки становлення президентства в Україні

6.2 Повноваження Президента України щодо різних гілок влади

6.3 Система органів виконавчої влади України

Тема 7. Регіональні органи державного управління

7.1 Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління

7.2 Місцеві державні адміністрації як єдиноначальний орган загальної компетенції

7.3 Діяльність місцевих державних адміністрацій у горизонтальних і вертикальних проекціях

Тема 8. Місцеве самоврядування та його роль у державному управлінні

8.1 Місце та роль місцевого самоврядування в системі органів державної влади

8.2 Система місцевого самоврядування в Україні

8.3 Взаємодія і розмежування повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Тема 9. Розвиток ситеми державного та регіонального управління

9.1 Концепція адміністративної реформи в Україні

9.2 Реформування місцевих органів влади та напрями регіональної політики

Список використаних джерел

Питання для підготовки до екзамену

державне управління децентралізація

Вступ

Складні процеси формування правових, економічних і соціальних засад демократичного суспільства в Україні та подальша розбудова державності передбачає розвиток політичної системи, удосконалення державної участі в економіці, соціальне спрямування державної діяльності, розвиток духовної сфери та активізацію зовнішніх зв'язків.

Сильна та дієздатна влада є щонайпершою умовою успішних перетворень. Без неї неможливо створити передумови економічного розвитку, становлення реальної демократії, оновлення високої культури та духовності. Для забезпечення цих сподівань і бажань потрібна сучасна система державного управління як надзвичайно важлива умова реалізації державної влади.

Вихід суспільства із системної кризи потребує такої організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості державного управління. Досягти такого становища неможливо без широкого використання наукових підходів до реформування всіх основних інститутів державного управління. Тому великого прикладного значення набуває проблематика, пов'язана з якісним покращенням організації та діяльності системи органів виконавчої влади, визначенням структурно-функціональних засад побудови цієї системи, шляхів оптимізації розмежування компетенції та відповідальності органів виконавчої влади як по «вертикалі», так і по «горизонталі», тенденцій трансформації змісту, функціонування та форм правового регулювання державної служби, а також системи контролю у сфері державного управління.

Новий етап адміністративної реформи полягає у створенні ефективної системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою, а також у розмежуванні і збалансуванні повноважень та відповідальності різних рівнів влади й регіонального управління у сфері надання державних і громадських послуг.

В умовах трансформації соціально-економічної і політичної системи проходять радикальні зміни методів і механізмів управління суспільством, що потребують ініціативних, високоосвічених, творчих, професійно підготовлених працівників державного апарату, здатних приймати самостійні й оптимальні рішення та нести за них відповідальність.

Предметом вивчення дисципліни є організація, форми і закономірності функціонування системи органів виконавчої влади щодо здійснення рішень політичної влади.

Метою вивчення дисципліни є формування у студентів сучасного мислення та спеціальних знань у галузі управління на національному і регіональному рівнях; набуття умінь та формування компетенцій, необхідних для виконання функцій та реалізації повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування.

Завдання дисципліни «Державне та регіональне управління» спрямовані на: усвідомлення суті державного управління як процесу реалізації державної влади, її динаміки та змісту; опанування механізмами державного управління та його основними елементами; вивчення проблем централізації та децентралізації державного управління в сучасних умовах; обґрунтування сутності та соціальної цінності регіонального управління як демократичної форми державно-владних повноважень; вивчення концептуальних і конституційно-правових основ регіонального управління та його основних інститутів; формування високого рівня готовності фахівців до творчої високоінтелектуальної діяльності; дослідження проблем становлення і розвитку регіонального самоврядування в Україні; формування у майбутніх менеджерів правового мислення.

У процесі вивчення навчальної дисципліни у студента повинні бути сформовані вміння:

аналізувати сучасні проблеми розвитку та взаємодії державного і регіонального управління;

володіти методами підготовки та реалізації управлінських рішень;

здійснювати сучасну адміністративну діяльність, управління колективами та контроль за виконанням рішень;

формулювати місію органу виконавчої влади або місцевого самоврядування та реальну стратегію управління;

визначати компоненти факторів зовнішнього оточення;

розробляти моделі організаційно-регламентаційного (оргпроектування), інформаційного і комунікаційного забезпечення організації та її зв'язків з громадськістю.

Внаслідок вивчення дисципліни студент повинен знати:

сутність і соціальну цінність державної влади як дійового засобу авторитарної організації спільної діяльності людей та їх колективів в умовах громадянського суспільства;

теоретико-методологічні засади формування загальнодержавної та регіональної політики;

закономірності управління на державному та регіональному рівнях;

особливості державного управління в різних сферах суспільного розвитку та на різних рівнях;

методичні й організаційні основи управління розвитком суспільства;

існуючі моделі державного управління, вітчизняну систему та структуру органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх компетенції;

об'єктивні закони суспільного розвитку;

законодавчі та нормативно-правові засади діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

концептуальні засади реформування системи державного управління та місцевого самоврядування, напрями вдосконалення управління національним і регіональним розвитком.

Тема 1. Основи теорії державного управління

1.1 Мета і сутність державного управління як суспільного явища

Управління є складним і універсальним суспільним феноменом. Його мета - організація спільної діяльності людей і їх окремих груп, забезпечення координації взаємодії між ними, а його сутність - здійснення керуючого впливу на певні об'єкти.

Держава як соціально-політичний механізм, що виникає в класовому суспільстві, має за мету регуляцію суперечливих відносин між класами і соціальними групами. Це засіб суб'єктивного вирішення об'єктивних суперечностей, які розв'язуються, як правило, насильницькими методами і переважно в інтересах того соціального суб'єкта, представникам якого належить державна влада.

Форми, методи, принципи і характер державного управління обумовлюються проблемами суспільного розвитку, оскільки здійснюються в інтересах певних соціальних верств і груп.

Соціальний зміст державного управління виражається через систему державного управління, яка визначається як цілісна, організована на єдиній правовій основі сукупність інститутів, функцій, відносин, процесів, принципів та методів управління суспільством.

У державному управлінні, як системі діяльності, виділяють три напрями: державне будівництво (1), формування (2) та реалізацію (3) державної політики.

Державне будівництво охоплює визначення і правове закріплення форми державного правління; політичного режиму; державно-територіального устрою; основних цілей і функцій держави, їх пріоритетності; розподіл повноважень між гілками та вищими органами державної влади; стратегії розвитку держави; структури органів державної влади у відповідності із функціями держави та її стратегічними цілями.

Формування державної політики передбачає визначення або коригування цілей та функцій органів державної влади, необхідного кадрового забезпечення; формування плану дій; розроблення сценаріїв і графіків досягнення цілей органів державної влади; розрахунок обсягу витрат і розподіл ресурсів за роботами, запланованими для досягнення цілей.

Реалізація державної політики передбачає виконання функцій державного управління з метою досягнення визначених цілей держави на певному етапі її історичного розвитку.

Державне управління має певні специфічні властивості, а саме:

суб'єктом управління є держава. Коло суб'єктів відносин державного управління охоплює органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування;

державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство;

за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій усіх громадян, захист спільного інтересу та задоволення потреб суспільства;

державне управління містить не лише комплекс методів і засобів правових, політичних, економічних (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо), а й примус із допомогою правоохоронних органів.

Суб'єкт та об'єкт державного управління. Будь-яка система, у тому числі й управлінська, розглядається в сукупності двох невід'ємних складових - суб'єкта та об'єкта.

Управлінський вплив суб'єктів здійснюється відносно об'єктів державного управління. У системі державного управління об'єктом управління виступає суспільство, суспільна діяльність, а суб'єктом - органи виконавчої влади.

До суб'єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації) ; посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.

Об'єкт управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють.

Об'єктами управління можуть бути: галузь промисловості, об'єднання, підприємство чи його виробничий підрозділ. Кожному об'єкту управління притаманні різноманітні види діяльності.

Між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, як суб'єкт відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, є об'єктом управління іншим суб'єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, як суб'єкт управління на цій території, водночас є об'єктом управління Кабінету Міністрів, а останній, у свою чергу, є об'єктом управління Президента.

Між суб'єктами та об'єктами виникають державно-управлінські відносини - це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління. Ці відносини можуть бути формальними (субординації) і неформальними (координації), галузевими, міжгалузевими, територіальними та ін.

Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління.

Узгодження (упорядкування) управлінських дій приводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого.

Встановлення між ними горизонтальних зв'язків має назву координації, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату.

Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає та чи інша. Ці зв'язки мають діалектичний характер. Об'єкт, яким управляють, не є пасивним учасником управлінських відносин.

Тобто, особливістю сучасного державного управління є те, що об'єкт не тільки підпорядковується, але й відповідним чином впливає на органи влади, вимагає від них певних дій.

Об'єкт управління не лише реагує на управлінські впливи суб'єкта та сигналізує про їх наслідки і результати, а часто - незалежно від бажання суб'єкта - прямо спонукає його до певної перебудови управлінських впливів, зміни їх характеру та змісту.

Виходячи з того, що мета діяльності будь-якої соціальної системи детермінована об'єктивними потребами зовнішнього середовища, можна стверджувати, що цілі діяльності суб'єкта управління обумовлені об'єктивними потребами відповідної соціальної системи управління, у тому числі життєво важливими потребами адекватного об'єкта управління. Тому забезпечення цих потреб є метою управлінської діяльності, тобто забезпечення оптимального існування / розвитку об'єкта і системи управління в цілому - досягнення максимально корисного ефекту за найменших зусиль і затрат.

1.2 Еволюція науки державного управління

Питання про управління як наріжну ланку взаємодії соціальної теорії та суспільної практики були актуальною проблемою з давніх часів.

Вже міфи народів Стародавнього Світу (Ассирії, Вавилону, Єгипту, Греції, Китаю, Індії) містять у собі зародки ідей необхідності та важливості певного упорядкування і регулювання співжиття людей, без чого воно матиме хаотичний і деструктивний характер.

Цінність держави як філософсько-правової теорії і практики організації політичної влади та управління суспільством визнавалися античними філософами Платоном, Аристотелем, Плутархом. Зміст наполегливого пошуку ними досконалих, заснованих на знаннях і людських чеснотах, форм державної організації полягав у тому, що правління освічених і мудрих людей забезпечувало б дотримання законів і соціальну справедливість.

Ранньохристиянські мислителі, обґрунтовуючи істинність вчення Христа, підкреслювали його важливе значення для утвердження відповідних стереотипів організації суспільного життя. Викладені у працях Августина Блаженного, Фоми Аквінського ідеї стали теоретичним підґрунтям державного управління і соціального регулювання.

Представники філософської думки Новітнього Часу (Т. Гоббс, Б. Спіноза, Дж. Локк) обстоювали ідею верховенства закону, вимогу дотримання правової справедливості. Висунуту Д. Локком ідею поділу влади на окремі гілки - законодавчу, виконавчу і судову - було підтверджено досвідом державного будівництва у різних країнах.

Вагомий внесок у розробку проблем нормативно-правового управління життям суспільства належить видатним французьким філософам ХVIII ст. Ш. Монтеск'є, Ж. -Ж. Руссо, К. Гельвецію, вчення яких пройняті ідеями гуманізму, просвітництва, боротьби проти абсолютизму, за відносне вирівнювання майнового становища громадян.

Новий етап у розробці проблем державного управління пов'язаний з творчістю визначних німецьких філософів І. Канта і Г. Гегеля, яким належить велика заслуга у розвитку ліберальної теорії правової держави як ідеальної моделі, якою слід керуватися у практичній організації державного життя (І. Кант) та необхідності поділу влади як гарантії публічної свободи (Г. Гегель).

На початку ХХ ст. у промислово розвинених країнах з'явилися оригінальні погляди на регулятивну функцію держави у розвитку економіки, на еволюцію механізмів соціального управління, які формуються у працях О. Бауера, В. Адлера, К. Ренера. Вони приділяли значну увагу новим елементам у механізмах соціального управління, розробці методів соціально-політичного прогнозування, ролі психологічного фактора в ситуативному управлінні, проблемам демократизації управління виробництвом, виключенню з суспільної практики авторитарних методів управління.

Дослідженням актуальних проблем соціального управління у ХХ ст. займалися Д. Істон, М. Вебер, Е. Тоффлер та інші відомі соціологи і філософи, яких об'єднують ідеї необхідності втручання держави в управління економічними процесами, боротьби з бідністю, гуманізації праці, розуміння важливості врахування впливу на всі сфери суспільного життя новітніх досягнень науки, техніки і культури.

У другій половині ХХ ст. з'являється концепція «управління людьми» на основі доктрини «людських відносин» (Д. Белл, П. Дрyкер, Дж. Гелбрейт, Е. Мей, Г. Саймон та ін.). Згідно з нею управління економікою і вплив на усі сфери суспільного життя мають стати прерогативою представників нового соціального прошарку - освіченої висококваліфікованої еліти управлінців, інженерів, учених та інших представників технічної інтелігенції.

Філософські розвідки радянського періоду 20-90 рр. ХХ ст., присвячені проблемам соціального управління. У працях В. Афанасьєва, Д. Гвішіані, Г. Попова, А. Годунова, В. Куценка, Є. Головахи - проблематика соціального управління розглядалася переважно у контексті потреб соціалістичного суспільства з акцентом на критику буржуазних теорій управління. Однак, були сформульовані продуктивні ідеї щодо природи та механізму соціального управління, ролі прогнозування і планування у процесі прийняття управлінських рішень тощо.

Теорія суспільного вибору зародилася у 60-ті роки XX ст. як галузь економічної науки, що вивчала питання оподаткування та державних витрат у контексті проблем надання суспільних благ. Провідним розробником її є лауреат Нобелівської премії з економіки 1986 року Джеймс Б'юкенен, який досліджував проблему, що лежить на стику економічної теорії та теорії державного управління.

Теорія суспільного вибору - це теорія, яка вивчає різні способи і методи, за допомогою яких люди використовують урядові установи у своїх власних інтересах. «Раціональні політики» підтримують насамперед ті програми, які сприяють зростанню їх престижу та підвищують шанси отримати перемогу на чергових виборах.

Дж. Б'юкенен вважає, що, застосовуючи модель економічної поведінки до аналізу політики, слід враховувати різницю у мотивах поведінки, а головне, в «неоднаковій структурі» ринкової і політичної систем.

На політичному ринку замість принципу «один долар - один голос» діє принцип «одна людина - один голос». Це згода між людьми, що властива будь-якому виду обміну.

Прихильники теорії суспільного вибору розглядають політичний ринок за аналогією з товарним. Держава - це арена конкуренції людей: за вплив на прийняття рішень; за доступ до розподілу ресурсів; за місця на ієрархічних сходах.

Представницька демократія успішно використовує вигоди суспільного поділу праці. Обрані депутати спеціалізуються на прийнятті рішень із визначених питань. Законодавчі збори організовують і спрямовують діяльність виконавчої влади, стежать за втіленням у життя прийнятих рішень.

За представницької демократії можливе прийняття рішень в інтересах не більшості населення, а вузької групи осіб. Такі групи особливо зацікавлені у підтриманні постійного зв'язку з представниками влади. Вони використовують усі методи впливу (засоби масової інформації, демонстрації, мітинги тощо) аж до підкупу, щоб чинити тиск на законодавців і чиновників. Усі ці способи впливу на представників влади з метою прийняття вигідних політичних рішень для обмеженої групи виборців називають лобізмом - (англ. lobbyism, від lobby - приймальна, кулуари).

Лобізм дає змогу віднаходити джерела фінансування передвиборної кампанії та політичної діяльності.

Існує практика взаємної підтримки депутатів шляхом «торгівлі голосами» (логролінг з лат. logroling- взаємна підтримка). Депутат «купує» підтримку вирішення питань своїх виборців, віддаючи взамін свій голос на захист проектів колег. Уряд за допомогою логролінгу, йдучи назустріч місцевим інтересам, домагається схвалення великого дефіциту держбюджету, зростання асигнувань на оборону тощо, тим самим нерідко приносячи загальнонаціональні інтереси у жертву місцевим, регіональним вигодам.

Теорія політичного ділового циклу набула розвитку у 70-80-ті роки XX ст. (В. Нордгауз, Д. Макре), в якій докладно розглядалися можливості державного антициклічного регулювання і передбачалася передумова впливу економічного становища всередині країни на популярність правлячої партії. Головним показником стану кон'юнктури були темпи інфляції та норма безробіття.

Механізм політичного циклу полягає в тому, що:

прагнучи гарантувати перемогу для своєї партії на виборах, уряд намагається забезпечити оптимальне співвідношення інфляції та безробіття. Одразу ж після приходу до влади адміністрація докладає зусиль до зниження передусім темпів зростання цін шляхом штучного провокування кризових явищ;

на кінець виборчого періоду завдання перетворюється на протилежне - робиться все можливе, щоб «розігріти» економіку, підняти рівень зайнятості. Тим самим провокується черговий поштовх для зростання цін. Розрахунок робиться на інерційність їх руху. На момент виборів рівень зайнятості зростає, а інфляція ще не встигає набрати повної сили.

Така політика має сприяти залученню додаткових голосів і успіху на виборах. Іншими словами, уряд замість того, щоб стабілізувати економічне зростання, починає виступати проциклічним фактором в економіці, що провокує коливання.

Теорія трансакційних витрат Рональда Коуза - американського економіста, який визначив і запровадив у науковий обіг таку категорію як трансакційні витрати (витрати на пошук інформації про ціни, попит, пошук партнерів, укладання контрактів тощо).

Трансакція (від лат. transactio - звершення) операція, угода (політична, наукова, економічна), що супроводжується взаємними поступками.

На думку Коуза, для успішного функціонування ринку важливе значення мають як трансакційні витрати, так і права власності. Якщо трансакційні витрати невеликі, а права власності чітко визначені і виконуються суб'єктами господарювання - ринок здатний до саморегулювання настільки, що може усувати навіть соціально значущі зовнішні ефекти. Тобто, державне втручання не завжди бажане. Воно буде ефективним тоді, коли витрати державного втручання будуть меншими за витрати, пов'язані з нестабільністю ринку.

У мінімізації трансакційних витрат державі теж надається певна роль: прийняття відповідних законів і забезпечення їх дотримання, виробництво суспільних благ, оборона, державний апарат, інфраструктура, соціальні потреби тощо.

1.3 Теорії соціології

Соціальні статуси і ролі у структурі суспільства. Соціальна структура суспільства - це сукупність взаємопов'язаних і взаємодіючих між собою соціальних груп, спільностей та інститутів, пов'язаних сталими відносинами.

Необхідним елементом соціальної структури, що закріплює соціальну ієрархію суспільства, виступає соціальний статус.

Соціальний статус (з латин. «становище») - це положення соціального суб'єкта в суспільстві, що передбачає для нього певні специфічні права і обов'язки, правила поведінки.

За своїми функціональними особливостями статуси поділяються на політичні (громадянин, депутат), економічні (власник, підприємець, робітник, службовець), демографічні (чоловік, жінка, дитина), родинні (дружина, чоловік, донька, син), науково-освітні (вчений, професор, викладач, студент) та багато інших груп статусів.

З поняттям соціального статусу нерозривно пов'язане поняття соціальної ролі - це певна модель, зразок поведінки соціального суб'єкта відповідно до його соціального статусу.

Людина має різні соціальні статуси. Наприклад, одна і та ж особа в різних соціальних системах має права і обов'язки члена трудового колективу, чоловіка та батька, громадянина держави тощо.

Кожен із соціальних статусів, якими наділений соціальний суб'єкт, передбачає для нього специфічні правила поведінки, відмінні від тих, що надають йому інші соціальні статуси. Тому вдома ми поводимося зовсім не так, як на роботі чи в громадських місцях.

Коли поведінка соціального суб'єкта не виходить за рамки прав і обов'язків, які для нього надає той чи інший статус, то така поведінка має право називатися соціальною роллю, що її виконує цей соціальний суб'єкт. Інша справа, коли він нехтує власними обов'язками і зловживає правами. Рано чи пізно така ситуація призведе до конфлікту соціального суб'єкта з людьми, що його оточують. Тому, коли поведінка особи виходить за межі її соціального статусу, не відповідає йому, таке явище називають рольовим конфліктом.

Теорія соціальної стратифікації. Термін стратифікація (з лат. stratum - прошарок, верства, facere - робити) був введений П. Сорокіним для позначення соціальної нерівності.

За П. Сорокіним, соціальна стратифікація - це соціальний процес, у ході якого соціальні верстви виявляються нерівними між собою і відрізняються за правами, пільгами, авторитетом, престижем. Соціально нерівні верстви прийнято називати стратами.

Сучасний американський соціолог Е. Гідденс, виділив такі системи стратифікації як рабство, касти, стани і класи.

рабство - найбільш виражена форма нерівності, коли деякі індивіди буквально належать іншим як їхня власність;

касти - «рід» (або «чистий рід») ;

стани були частиною європейського феодалізму, але існували також і в багатьох інших традиційних цивілізаціях. Феодальні стани включали страти з різними обов'язками та правами: стан, який складався з аристократії і дворянства; стан, що складався з духівництва; «третій стан» - слуги, вільні селяни, торговці та художники;

класи - більші групи людей, що розрізняються загальними економічними можливостям, які впливають на їхній стиль життя.

Багатство складає головну передумову класових розходжень. Основні класи, що існують у західних суспільствах: вищий (володіє або прямо контролює виробничі ресурси: багатії, великі промисловці, верхівка керівництва), середній (більшість «білих комірців» і професіоналів), робітники («сині комірці» або зайняті ручною працею) ; у деяких індустріальних країнах четвертий клас - селянство (люди, зайняті в традиційних типах сільськогосподарського виробництва).

Соціальна мобільність та її види. У суспільстві постійно відбуваються певні соціальні рухи, зміни, які в соціології називають соціальною мобільністю.

Соціальна мобільність (лат. mobile - рух, рухливість) - це перехід людей з одних соціальних груп і верств в інші.

Соціальний простір за П. Сорокіним має два основних класи координат - горизонтальний і вертикальний.

Під горизонтальною соціальною мобільністю розуміють перехід індивіда (соціального об'єкта) з однієї соціальної групи в іншу, розташовану на тому самому рівні (наприклад, з одного громадянства в інше, з однієї родини в іншу, з однієї організації в іншу і т. д.).

Під вертикальною соціальною мобільністю розуміють відносини, що виникають за переміщення індивіда (соціального суб'єкта) з одного соціального прошарку в інший.

Оскільки вертикальна мобільність спостерігається у будь-якому суспільстві, а між прошарками повинні існувати якісь шляхи, по яких індивіди переміщаються нагору або вниз із одного прошарку в інший, згідно з П. Сорокіним, існують канали соціальної циркуляції, найважливішими з яких учений вважає такі: армія, церква, школа, політичні, економічні та професійні організації.

Останнім часом вирізняють ще й міжпоколінну мобільність, сутність якої полягає у зміні соціального положення дітей по відношенню до їхніх батьків, а також мобільність у межах одного покоління, яка пов'язана з особистими успіхами індивіда або з його падінням соціальними «сходинками».

У закритих суспільствах (рабовласницьке, кастове та станове) міжпоколінна мобільність майже неприпустима, адже у ньому існують жорсткі перепони між верствами, які подолати дуже складно. Що стосується класового суспільства, то в ньому міжпоколінна мобільність зустрічається часто, оскільки переміщення з соціальної групи в іншу є відкритими і бажаним. Проте, за П. Сорокіним, немає суспільств абсолютно закритих, які б не допускали вертикальної мобільності взагалі, так і немає абсолютно відкритих суспільств.

1.4 Теорії менеджменту

Автором теорії раціональної бюрократії був М. Вебер. Суспільство на рубежі ХIХ-ХХ століть ставало все більш складно організованою системою, що потребувала управління. Найефективнішою системою державної організації М. Вебер вважав бюрократію, оскільки вона грунтується на строгому розділенні обов'язків, професіоналізмі та дисципліні.

На початку ХХ століття політичні системи зіткнулися з новими труднощами. В умовах швидких змін парламентські форми правління виявилися не в змозі ефективно реагувати на нові реалії: поява нових груп інтересів, виникнення конфліктів та ін. Зріс інтерес до осмислення проблеми досягнення соціальної рівноваги, забезпечення балансу інтересів різних груп.

М. Вебер бачив вихід у посиленні авторитарної влади харизматичного лідера, якого відрізняють виняткові здібності, доблесть, що викликає до нього з боку населення абсолютну відданість і віру. У зв'язку з цим, він запропонував теорію плебісцитарної демократії, у якій харизматичний лідер спирається на пряму підтримку народу в боротьбі проти бюрократії і виконує роль незалежного неупередженого арбітра у всіх суперечках.

Сучасні пошуки моделі державного управління

Початок XXІ століття демонструє всебічний і динамічний розвиток моделей та систем управління суспільством.

Спроби створення нових моделей управління державним сектором вилились у появу таких зразків як «менеджериалізм», «нове державне управління», «ринкове державне управління» тощо.

Досвід говорить про те, що сучасні державні службовці більше бачать себе управлінцями, а не адміністраторами. Вони розглядають свої функції як менеджмент досягнення результатів, а не просто виконання наказів та інструкцій.

Сьогодні державний менеджер повинен брати на себе персональну відповідальність за результати управління. У цьому аспекті виділяються дві форми управлінської підзвітності: політична підзвітність (стосовно обраного парламенту та виборців) і бюрократична або управлінська відповідальність (стосовно уряду та інших адміністративних суб'єктів).

Таким чином, за допомогою системи державного менеджменту, спрямованої на формування нової системи соціальної відповідальності, змінюються відносини між урядом і громадянами, а також між бюрократією та суспільством у цілому.

Тема 2. Державна влада та державне управління

2.1 Державна влада як складова державно-владного механізму

Центральним поняттям держави є влада. За своєю сутністю влада - явище соціальне, це форма соціальних відносин, що характеризується можливістю впливати на характер і спрямування діяльності та поведінку людей через економічні, ідеологічні та організаційно-правові механізми, а також за допомогою авторитету, традицій, насилля.

Державна влада здійснюється за допомогою встановлення законів, виконання функцій державного управління та забезпечення дотримання чинних законів усіма членами суспільства. У демократичному суспільстві вона повинна бути функціонально поділена на законодавчу, виконавчу та судову гілки на засадах системи стримувань і противаг.

Незважаючи на існування різних форм і видів влади, лише державна влада спроможна надати суспільству цілісності, сконсолідувати його в умовах плюралізму та діяльності політичних партій, громадських об'єднань, що виражають інтереси різноманітних соціальних груп.

Отже, державна влада - це інструмент забезпечення існування держави та досягнення її цілей через систему повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу.

Сутність державної влади полягає в тому, що, відображаючи загальну волю громадян держави, вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на все суспільство.

Є глибокий внутрішній зв'язок між моделлю організації державної влади і системою управління - вони мають відповідати одна одній. Ефективність функціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму.

Залежно від характеру засобів і способів управлінського впливу, що використовує державна влада, розрізняють авторитарні та демократичні державно-правові режими.

Авторитарний режим характеризується таким: народ за таких режимів фактично відсторонюється від формування державної влади і контролю над її діяльністю; уся повнота влади концентрується в руках правлячої еліти, не враховує корінних інтересів населення; усувається опозиція (іноді формально дозволяється діяльність близьких по духу, споріднених політичних партій та профспілок) ; рішення центральної влади реалізуються за широкомасштабного використання насильства та опори на військово-поліцейський апарат. Встановлюється повна перевага держави над правом; особистість позбавлена гарантій безпеки, людина не може реально користуватися загальнодемократичними свободами, навіть якщо вони формально проголошені. Встановлюється повний пріоритет інтересів держави над громадянином.

За конституційно-авторитарного режиму обмеження демократії отримують законодавче закріплення в конституції, яка лише формально проголошує навіть дуже обмежені права і свободи громадян. При цьому забороняється або суттєво обмежується діяльність опозиційних партій. Порушується принцип поділу влади. Парламент стає придатком виконавчої влади, і його значна частина не обирається, а призначається.

За тоталітарного режиму влада переходить до рук диктатора, який здійснює правління насильницькими методами, відбувається абсолютна концентрація влади законодавчої і виконавчої в одному органі. Права і свободи людини ніким не захищені.

За демократичного режиму вищі органи держави виступають від імені народу, влада реалізується у його інтересах демократичними та правовими методами. Права людини і громадянина гарантовані та захищені державою.

Демократія трактується так: тип політичної системи та соціальної організації суспільства, форма укладу будь-якої організації, яка ґрунтується на рівноправності її членів, періодичній виборності та звітності органів управління, прийнятті рішення за принципом більшості (партійна, профспілкова, виробнича демократія) ; форма організації держави, політичної системи та влади, коли всі громадяни беруть участь в управлінні.

Розрізняють дві форми демократії:

пряма демократія передбачає постійну участь усіх громадян у розробці рішень, відсутність відмінностей між державою і суспільством. Формами її є такі: загальнодержавні та місцеві (локальні) референдуми, вільні вибори та обговорення; на низовому соціологічному рівні - загальні збори громадян, конференції і з'їзди їх представників (у рамках місцевого самоврядування) ;

представницька демократія розглядається як найбільш оптимальна форма демократичної організації влади та суспільства, якій притаманні: суверенітет народу, представництво, верховенство закону, розподіл влад, політичний, економічний та ідейний плюралізм, гласність.

Принципи державного управління - це закономірності, відносини, взаємозв'язки, керівні засади, сформульовані в певні правила, на яких ґрунтується його організація.

Практичне значення і дія принципів державного управління не залежать від них самих, а повністю визначаються ставленням до них людей.

Розрізняють три групи принципів державного управління: загальносистемні, структурні та спеціалізовані.

До загальносистемних належать такі принципи: об'єктивності управління; демократизму; правової впорядкованості; законності; розподілу влади; публічності (доступність для громадян, відкритість) ; поєднання централізації і децентралізації на засадах розумного співвідношення.

Структурні принципи:

структурно-цільові (узгодженість цілей державного управління між собою) ;

структурно-функціональні (диференціація і фіксування функцій шляхом видання правових норм) ;

структурно-організаційні (єдність системи державної влади, залежність організаційних структур від території, галузі виробництва та обслуговування);

структурно-процесуальні (конкретизації управлінської діяльності та особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної та ефективної управлінської діяльності).

Спеціалізовані принципи державного управління утворюють такі групи принципів: державної служби; роботи з персоналом управління; інформаційного забезпечення державного управління; діяльності органу виконавчої влади; прийняття управлінських рішень.

Важливо, щоб спеціалізовані принципи не суперечили загальносистемним та структурним принципам і сприяли цілісності державного управління.

Цілі державного управління, їх юридичне та ресурсне забезпечення

Зміст і цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному та духовному розвитку свого народу. Джерелом формування цілей державного управління є внутрішній стан суспільства і проблеми, що його турбують.

Сутність управління вимагає налагодженого цілепокладання, а в ньому - логічного просування від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування, а далі й до планування - належним чином вибраних дій та їх неухильного проведення в життя.

Велике значення має ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.

Цілі - це продукт свідомості, суб'єктивне відображення об'єктивного. За джерелом виникнення та змістом, складною і логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:

суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

соціальні, які відображають стан і рівень соціального життя людей;

економічні, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

духовні, пов'язані зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей та з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.

Цілі державного управління також поділяють на такі: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова «дерева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі та розбивки її на цілі нижчого порядку.

Будь-які цілі, які ставляться у державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам (справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. Раціональне та ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі державного управління, породжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси.

2.2 Функції та методи державного управління

«Функція» як поняття означає обов'язок виконання певної роботи, прояв діяльності, призначення, виконання тощо.

В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланованим результатом.

Функції управління поділяють за специфічними особливостями, виходячи з цілей і завдань виконавчої влади на три види, що зазначені нижче.

1. Основні функції:

політико-адміністративні (забезпечення державного суверенітету; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики в межах Конституції і законів України; забезпечення прав і свобод людини та громадянина; здійснення заходів із забезпечення обороноздатності та національної безпеки; забезпечення та координація роботи органів влади; регулювання демографічних і міграційних процесів; створення та діяльність політичних партій; перегляд територіального устрою країни; формування громадсько-правової відповідальності) ;

економічні (гарантія економічної безпеки та самостійності; координація економічної політики; реалізація фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; забезпечення рівних умов розвитку для усіх форм власності; розробка та здійснення державних програм соціально-економічного, науково-технічного розвитку; організація і забезпечення зовнішньоекономічної діяльності; забезпечення виконання бюджету; забезпечення якості товарів і послуг, застосування національних і міжнародних стандартів) ;

соціальні (розробка та здійснення державних програм розвитку соціальної сфери; формування і реалізація заходів щодо забезпечення охорони здоров'я і гігієни населення; формування системи соціального захисту та пенсійного забезпечення; регулювання трудових відносин між найманими працівниками та роботодавцями; забезпечення раціонального використання природних ресурсів; регулювання відносин у сім'ї, охорона дитинства, материнства, батьківства; забезпечення прав корінних народів і соціальних меншин) ;

гуманітарні (забезпечення розвитку фундаментальних наук; розробка та впровадження державних програм загальної, технічної, гуманітарної освіти; здійснення заходів щодо забезпечення спортивного виховання дітей і підлітків; поширення інформації неполітичної спрямованості; створення умов для розвитку мистецтва та культури; забезпечення можливостей щодо організації відпочинку та проведення спортивних змагань; формування системи підготовки та перепідготовки кадрів, підвищення кваліфікації.

2. Загальні функції - стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль.

3. Допоміжні функції:

управління людськими ресурсами (формування служби управління кадрами; застосування сучасних методів кадрового менеджменту; формування ефективної системи добору та підготовки кадрів; оновлення управлінської еліти; запобігання непрофесіоналізму та некомпетентності у формуванні кадрового потенціалу; посилення соціальної та політичної захищеності службовців; утвердження нової культури державної служби; запровадження механізмів розвитку персоналу, що забезпечують якісно новий рівень кадрового потенціалу) ;

організація служб і процедур (визначення ефективної побудови організаційної структури державного органу; розробка оптимальних схем делегування повноважень за рівнями ієрархії; розмежування збалансованих повноважень і відповідальності органів влади щодо забезпечення державних і громадських послуг; розробка та впровадження сучасних організаційних регламентів та управлінських процедур) ;

технічне забезпечення управління (формування сучасної технічної бази здійснення управлінського впливу; збереження, обслуговування і ремонт управлінської техніки; своєчасне оновлення технічних засобів; застосування сучасних технологій управління; розробка нових технологій) ;

формування бюджету (формування пропозицій щодо доходної та витратної частин бюджету; підготовка бюджетних рішень; розробка процедур підвищення якості та регулювання бюджетного процесу) ;

юридичне забезпечення (прийняття легітимних законодавчих актів; забезпечення якості правового регулювання; запобігання порушенням вимог законності в роботі органів влади; недопущення проявів бюрократизму та корупції в діяльності владних структур; правове регулювання відносин між гілками влади; здійснення діяльності, пов'язаної із судовими позовами) ;

діловодство (створення документів за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях; зберігання документації, що стосується основних напрямів і процедур роботи органів державного управління та прийняття рішень; регламентування порядку роботи з документами від моменту їх створення (надходження) до відправлення (передачі в архів) ; впровадження комп'ютерних технологій опрацювання документальної інформації відповідно до вимог державних стандартів і відповідних інструкцій) ;

контроль та аудит (визначення об'єкта та предмета контролю; складання правил і регламентів проведення контролю; одержання та співставлення інформації з різних джерел; прийняття рішень за підсумками контролю; доведення рішень до адресата, а в разі необхідності - до громадських і правоохоронних органів; надання допомоги підконтрольним структурам у наведенні порядку; запровадження аудиту для визначення реального стану проблемних питань) ;

інформаційне забезпечення та зв'язки з громадськістю (формування вертикальної та горизонтальної мережі прийняття і поширення інформації; спрощення адміністративних процедур одержання інформації; забезпечення прозорості у діяльності органу влади; створення каналів постійного обміну інформацією з громадськими організаціями та громадянами).

Функції державного управління в сукупності та взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління, яка забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою.

Перехід України до правової демократичної держави, становлення в ній соціально орієнтованої ринкової економіки вимагає постійної уваги до коригування функціональної структури державного управління.

Методи управління - це сукупність універсальних та спеціальних способів і прийомів, які застосовуються органами влади під час здійснення тих чи інших функцій державного управління.

За змістовною характеристикою доцільно розглянути групи методів, що описані нижче.

Правового регулювання - за своїм змістом є сукупністю способів додержання законності, забезпечення підпорядкованості державного управління чинним правовим нормам).

Організаційно-розпорядчі (адміністративні) - базуються на владі, дисципліні, відповідальності, їх поділяють на три основні підгрупи:

організаційно-стабілізуючі - регламентування, нормування, інструктування;

методи розпорядчого змісту - винесення постанови, підготовка наказів, розпоряджень, вказівок, резолюцій;

методи дисциплінарного характеру, що призначені для підтримання стабільності організаційних зв'язків через дисциплінарні вимоги та системи відповідальності).

Економічні (узгодженість цілей окремих об'єктів з метою розвитку регіону та держави в цілому через ліцензування, квотування, оподаткування, бюджетну систему тощо).

Соціально-політичні - спрямовані на створення умов для підвищення трудової та політичної активності громадян; на підвищення рівня зайнятості населення, реалізацію творчого потенціалу, поліпшення побутових умов життя, розвиток соціальної інфраструктури - роз'яснення, пропаганда, політична агітація, популізм, який широко використовується політичною елітою під час виборчих компаній, забезпечуючи простоту подання та доступність власних програм лідерів чи політичних партій.

Соціально-психологічні - спираються на об'єктивні закони соціального розвитку та закони психології; соціальні методи - політичної освіти, морального стимулювання, формування організаційної культури, етичного виховання, залучення громадян до участі в соціальному управлінні; психологічні методи спрямовані на регулювання відносин між людьми шляхом відбору та розстановки персоналу - комплектування малих груп, гуманізація праці, психологічне тестування під час добору кадрів, спонукання, роз'яснення, залучення, примус тощо; зовнішні соціальні методи можуть бути спрямовані на мотивацію усього колективу об'єктa на вирішення проблем регіону).

Морально-етичні - спрямовані на формування системи ціннісних орієнтирів, застосування способів усунення проявів бюрократизму, подолання прихованого чи відкритого опору організаційним змінам. Базуються переважно на мотиваційних (заохочення, стягнення) та виховних заходах (роз'ясненні, переконанні, виробленні навичок етичної поведінки у відносинах з оточуючими людьми).

2.3 Сутнісна характеристика організаційної структури державного управління

Організаційна структура державного управління - це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує у собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси.

Системними елементами організаційної структури виступають такі:

Орган державної влади, пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-управлінських впливів.

Організаційні зв'язки між суб'єктами та об'єктами управління:

субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого до керованого) ;

координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома та більше суб'єктами) ;

реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого).

Побудова організаційної структури державного управління формується під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних та суб'єктивних умов і факторів, а саме: конституційно визначеної форми держави; цілей і функцій державного управління; демократизму та стилю державного управління; державної політики; компетентності управлінських кадрів; інформаційного забезпечення державного управління та ін.

Побудова організаційної структури здійснюється шляхом організаційного проектування, яке відбувається зверху вниз.

Основні види організаційних структур

Лінійна організаційна структура складається із взаємопідпорядкованих органів у вигляді ієрархії, в якій кожен управлінець підпорядковується тільки одному начальнику і всі зв'язки з вищими рівнями управління відбуваються через нього.

Переваги структури: простота, чіткість і зрозумілість взаємовідносин ланок і працівників управління.

Недоліки: може використовуватись тільки у відносно простих організаціях з постійними умовами, завданнями і функціями менеджменту.

Функціональна організаційна структура передбачає чітку ієрархію органів управління підрозділами, які забезпечують виконання конкретних функцій управління на всіх рівнях.

...