Державне та регіональне управління

Переваги: керівники спеціалізуються на окремих управлінських функціях, які виконуються спеціалістами.

Недоліки: процес управління ділиться на множину окремих слабо пов'язаних підфункцій, з виникненням нескоординованих дій і дублювання.

Лінійно-штабна структура. При лінійних керівниках створюють штаби (служби), які спеціалізуються на виконанні специфічних управлінських функцій. Права приймати рішення вони не мають, а тільки в межах виділених їм функцій забезпечують підготовку управлінських рішень для виконання лінійним менеджером.

Недолік - тенденція до збільшення кількості та розширення штабних служб.

Лінійно-функціональна структура. За цієї структури функціональні служби уповноважені управляти роботою служб нижчого рівня, які виконують певні конкретні функції. При цьому делегуються не лінійні, а функціональні повноваження.

Бюрократичні організаційні структури. На початку XX ст. німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920) запропонував концепцію бюрократії як своєрідну нормативну модель - ідеал, назвавши її моделлю раціональної (традиційної) бюрократії, для якої характерні такі риси: чіткий поділ праці; ієрархічність рівнів управління; наявність взаємопов'язаної системи формальних правил і стандартів; домінування кваліфікаційних вимог під час формування штатів організації.

Недоліками моделі є негнучкість, неадекватне реагування на нові рішення, консервативне ставлення до змін, конфліктність.

Дивізійні організаційні структури використовують у міжнародних організаціях, а також в організаціях із широкою номенклатурою продукції (послуг), у яких швидко змінюються споживачі.

Серед дивізійних виділяють такі організаційні структури:

споживчу, що утворюється підрозділами, діяльність яких орієнтована на певні групи споживачів (покупців, клієнтів) ;

територіальну, яка формується за географічним розташуванням підрозділів організації у різних регіонах світу, держави чи її регіонів;

адаптивну, яка має чотири основні типи: проектні (створюються для реалізації конкретних завдань (проектів), матричні (тимчасові групи, члени яких підпорядковані як керівнику групи (проекту), так і керівникам функціональних підрозділів, де вони працюють постійно), програмно-цільові (керівник постійно пристосовується до нових умов, цілей і завдань, доручених групі для виконання цільових програм, які можуть змінюватися), координаційні (використовуються за умов одночасної реалізації значної кількості програм, за яких функції керівників делегують кураторам служб або їх блокам) ;

конгломератну, яка формується шляхом об'єднання різних типів організаційних структур.

Унітарна та федеративна організація державного управління

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління є державний устрій - це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна та федеративна держава.

Унітарна держава - єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці.

Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками:

єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) - національної, територіальної, культурної) ;

єдина конституція, що діє на всій території країни без будь-яких обмежень;

єдина система вищих органів державної влади - глава держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни;

єдина система права та судова система (у тому числі - єдине громадянство) ;

єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та інші системи.

Унітарність передбачає централізацію усієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування.

При цьому централізм виявляється різною мірою та в різних формах, аж до призначення центральними органами своїх представників для управління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органів влади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій: збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров'я тощо.

Федеративна держава - союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичного та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.

Федеративна держава характеризується такими ознаками:

має федеративно-територіальний поділ (територія складається з територій членів федерації;

суб'єкти федерації можуть мати свій адміністративно-територіальний поділ) ;

мають відносну юридичну, політичну та економічну самостійність;

суб'єкти федерації не мають суверенітету в повному обсязі і не мають права на односторонній вихід із федерації;

можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації;

мають своє законодавство, право видавати законодавчі та інші нормативні акти (які мають юридичну силу на території цього суб'єкта федерації) ;

мають свої системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади (порядок їх організації, процедури та межі юрисдикції визначаються федеральною конституцією).

У федеративній державі передбачається розмежування компетенції між федеральними органами влади та органами влади суб'єктів федерації і висока самостійність останніх у побудові організаційних структур. Конституція федерації встановлює перелік повноважень, які належать до відання федерації та її суб'єктів і перелік питань спільного відання. Державний устрій покликаний зближувати владу та людину на основі розвитку місцевого самоврядування.

Тема 3. Державне управління в окремих сферах суспільного розвитку

3.1 Цілі та функції державного управління економікою країни

Економіка є основою, яка визначає усі сторони життєдіяльності суспільства і полягає в раціональному використанні ресурсів для виробництва товарів, надання послуг і задоволення потреб суспільства.

Державне управління економікою - це система заходів законодавчого, виконавчого та контролюючого характеру, спрямованих на забезпечення підтримки або зміну економічних явищ і їх зв'язків.

Державне управління економікою ґрунтується на використанні законодавчої бази, системи централізованого фінансування, бюджетних відносин, на застосуванні економічних санкцій і стимулів. Воно вирішує завдання стимулювання економічного зростання, регулювання зайнятості, заохочення галузевого та регіонального розвитку і т. д.

Управління економікою може бути ефективним лише за наявності сильної державної влади, яка є основою для реалізації стратегії економічного та соціального розвитку.

Мета держави в сучасній ринковій економіці - створення умов для її ефективного функціонування та сталого розвитку, забезпечення економічної і соціальної стабільності в умовах економічного зростання, адаптації країни до мінливих умов.

Органом державного регулювання національної економіки є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Органи державної влади використовують цілий набір інструментів, важелів та інших засобів впливу на економіку держави, які в сукупності складають методи державного управління економікою.

Під методами державного регулювання розуміються дії з перетворення і вдосконалення функціонування економіки в цілому або її окремо взятих галузей і підприємств.

Методи державного регулювання економіки поділяються на адміністративні та економічні.

Адміністративні методи ґрунтуються на силі та авторитеті державної влади, виконують дозвільні і примусові функції у вигляді нормативних правових актів та інших директивних документів.

Адміністративні методи управління випливають із самої сутності державного управління, яке передбачає владність одних і підпорядкованість інших. В основу адміністративних методів покладено прийняття обов'язкових для нижчих ланок управління рішень.

Економічні методи передбачають використання ринкових інструментів впливу на інтереси товаровиробників.

В основу цих методів покладено використання таких економічних важелів і стимулів як ціна, кредит, прибуток, державне замовлення та ін.

Зміст економічних методів не передбачає прямого впливу на підпорядковані об'єкти управління, а створює для них за допомогою економічних важелів і стимулів таку економічну ситуацію, яка б сприяла досягненню позитивних економічних наслідків.

Сфера безпосереднього державного управління економікою сьогодні звужується. Раніше більшість підприємств, об'єднань та інших об'єктів перебувала у власності держави. Нині ситуація докорінно змінилася. Процеси приватизації державної власності ведуть до зміни структури власності і структури самого управління.

На відміну від перших етапів так званої ваучерної приватизації або передачі державного майна у власність трудових колективів підприємств і організацій, які виявилися не досить ефективними, нині в Україні прослідковується процес переважно грошової приватизації, у тому числі продаж великих вітчизняних підприємств на міжнародних торгах.

Однак, це не означає, що процеси використання майна, яке перебуватиме у недержавній власності, відбуватимуться поза впливом з боку держави. Змінюються характер і форми впливу, відпадає необхідність використання так званих адміністративних методів управління. Тому в політиці має домінувати не диктат, а регулювання, контроль, координація, тобто, переважно методи економічного характеру, в основу яких покладається розумна кредитна, податкова система, що стимулювала б виробництво та підприємництво.

Головними завданнями фінансової політики є:

забезпечення фінансовими ресурсами державних програм;

встановлення раціонального використання фінансових ресурсів;

досягнення фінансової стійкості та фінансової незалежності держави;

створення стійкої матеріальної основи функціонування господарюючих суб'єктів;

формування рівня доходів, що забезпечують нормальне відтворення населення.

Фінансова політика держави підрозділяється на дві форми: фіскальну та бюджетну.

Фіскальна політика пов'язана з мобілізацією грошових ресурсів за допомогою оподаткування фізичних і юридичних осіб і подальшим використанням цих ресурсів для вирішення соціальних, економічних, політичних та інших завдань.

Бюджетна політика держави орієнтується на досягнення урівноваженого бюджету, збалансованого за державними доходами і видатками протягом усього бюджетного періоду.

Цілями бюджетної політики є макроекономічна збалансованість, стійкі темпи економічного зростання, висока ефективність державних витрат, зменшення соціальної нерівності, подолання бюджетного дефіциту, здатного привести до зростання державного боргу, підвищення інфляції, зростання соціальної напруженості.

Податкова політика - це система заходів, які проводяться державою в області податків та оподаткування, що виявляється у встановленні видів податків, об'єктів оподаткування, податкових ставок, умов справляння податків, податкових пільг.

За рахунок податкової політики держава стимулює підприємницьку діяльність, розвиває окремі види виробництв і цілі галузі, впливає на структуру споживання, необхідну для суспільства та держави інфраструктуру.

Проте збільшення податків за певні межі починає гальмувати виробництво та призводить до зменшення доходів бюджету. Нераціональне зниження податкових ставок також не дає позитивних результатів.

Монетарна політика - це система взаємопов'язаних заходів, що вживаються Центральним банком, Урядом, законодавчими органами країни щодо регулювання грошової маси та поліпшення грошового обігу в країні.

Основними цілями монетарної політики є такі: стабілізація рівня цін, зниження інфляції, підтримка купівельної спроможності, забезпечення сталого грошового обігу, регулювання грошової маси, підтримка курсу національної валюти.

Основна роль у регулюванні грошового обігу в країні відводиться Центральному банку, до числа повноважень якого належить контроль за діяльністю банків і фінансово-кредитних установ країни, емісія грошей та ін.

Антимонопольна політика - це комплекс державних заходів, що спираються на законодавство про припинення недобросовісної конкуренції і спрямовані на розвиток конкуренції та перешкоджають монополістичній діяльності учасників ринкових відносин і утворенню монополій на ринку.

Серед заходів антимонопольної політики можна відзначити спрощення процедури створення підприємств, надання пільг малому та середньому бізнесу, податкові пільги для виробників, що виходять на монополізовані ринки, стимулювання диверсифікації виробництва, застосування санкцій до монопольних структур, регулювання цін і тарифів на товари та послуги природних монополій.

3.2 Роль держави у розвитку підприємництва

Підприємництво як самостійний і невід'ємний елемент ринкової економіки істотно впливає на структурну перебудову економіки країни, підвищує загальні обсяги виробництва і роздрібного товарообігу, створює сприятливе середовище для розвитку конкуренції й усунення монополізму, забезпечує дієві стимули до інноваційних процесів і високоефективної праці.

В Україні малий бізнес як самостійне соціально-економічне явище розвивається в складних умовах і наштовхується на безліч проблем.

Нестабільність умов функціонування малих підприємств, а також ризикованість їхньої діяльності обумовлюють необхідність створення і впровадження відповідних заходів державного регулювання, а саме:

розвиток інфраструктури малого та середнього підприємництва;

створення бізнес-інкубаторів, які надають малим підприємствам на певний період приміщення та необхідне обладнання, забезпечують їх на пільгових засадах консультаціями, організовують рекламне забезпечення, ведуть пошук інвесторів та ін. ;

формування фондів венчурного фінансування, які утворюються з метою залучення коштів великих компаній і банків для вирішення певної наукової проблеми.

В умовах перехідного періоду є цілком виправданим і доцільним розвиток підприємництва шляхом створення законодавчих норм, актів, законодавства про цінні папери, інвестиційну, біржову, страхову, банківську діяльність тощо. У законодавстві має бути визначений обсяг публічно-правового регулювання підприємницьких відносин, форми, методи та межі втручання державних інституцій у ці відносини.

Необхідно різко скоротити кількість дозволів і ліцензій, одержання яких вимагається у процесі зайняття підприємницькою діяльністю.

Значну увагу необхідно приділити чіткому визначенню порядку здійснення стягнення на майно, на кошти, доцільно спростити процедуру щодо банкрутства з метою надання можливості кредиторам повернення своїх коштів шляхом конфіскації окремих актів підприємств-банкрутів.

Вдосконалення законодавства з питань державного регулювання економічного розвитку суспільства має бути спрямоване на створення умов, які сприяли б стимулюванню фізичних і юридичних осіб до інвестиційних нагромаджень за рахунок капіталізації прибутків, а також оптимальної та ефективної державної податкової політики.

3.3 Механізми інноваційно-інвестиційної політики держави

Сучасна державна інноваційна політика - це сукупність науково-технічних, виробничих, управлінських, фінансово-побутових та інших заходів, пов'язаних із просуванням нової чи поліпшеної продукції на ринок.

У сучасній розвинутій, економічно незалежній державі економічна політика орієнтується на формування інноваційно-інвестиційної моделі розвитку, коли зростання ефективності суспільного виробництва досягається за рахунок зростання знань, інноваційна діяльність тісно пов'язана з інвестиційною.

Інвестиції - державні, приватні іноземні чи спільні - створюють матеріальну основу для інновацій. Тому саме інвестиція є безпосереднім носієм інновації.

Інноваційна діяльність є головним джерелом суспільного прогресу. У розвинутих країнах більше половини підприємств займаються інноваційною діяльністю. Такий активний розвиток інноваційної діяльності можливий лише за активної державної підтримки, яка включає методи прямого та непрямого стимулювання.

До прямих методів належать такі:

надання кредитів на пільгових умовах підприємствам і організаціям, що здійснюють наукові розробки;

безоплатна передача або надання на пільгових умовах державного майна та земельних ділянок для організації інноваційних підприємств;

створення наукової інфраструктури в регіонах;

розробка різноманітних програм, спрямованих на підвищення інноваційної активності бізнесу;

створення спеціальних науково-технічних зон із режимом інноваційно-інвестиційної діяльності.

До непрямих належать:

податкові пільги та інвестиції, що здійснюють в інноваційну сферу;

розвиток науки та системи вищої освіти;

законодавчі норми, які стимулюють науково-дослідну активність.

Досягнення високого рівня соціально-економічного розвитку в Україні неможливе без ефективної структурно-інвестиційної політики перебудови економіки з метою створення сприятливого інвестиційного клімату.

Державна інвестиційна політика - це система заходів державного регулювання економіки, спрямованих на формування сприятливого інвестиційного клімату, стимулювання інвестиційної активності та підвищення ефективності використання бюджетних інвестиційних ресурсів.

Держава проводить інвестиційну політику двома способами:

шляхом формування та розподілу по галузях, регіонах державних інвестицій з федерального бюджету, позабюджетних державних фондів, бюджетів розвитку;

за допомогою регулювання інвестиційної діяльності, стимулювання інвестиційних процесів, створення сприятливого інвестиційного клімату в країні.

В умовах значного дефіциту внутрішніх фінансових ресурсів в Україні актуальним також стає формування виваженої політики залучення іноземних інвестицій, які б забезпечили інноваційну основу розвитку.

Залучення іноземних інвестицій є одним із суттєвих засобів фінансування виробничого, соціально-економічного та науково-технічного розвитку держави.

Чинне законодавство визначає два основні види іноземного інвестування: 1) інвестування, яке використовується спільно з вітчизняними підприємцями та 2) інвестування як різновид самостійної, на власний ризик, підприємницької діяльності, іноземної юридичної або фізичної особи.

Ефективним засобом залучення в економіку України приватного капіталу (у тому числі іноземного) могло б стати ширше запровадження спеціальних (вільних) економічних зон, яке неможливе без використання та запровадження відповідних правових механізмів і прийняття Верховною Радою спеціальної державної програми з цього питання.

Доцільно змінити норми українського законодавства, які регулюють відкриття і використання банківських рахунків іноземними інвесторами та іноземними фізичними особами в українських банках, що гарантувало б спрощення процедури відкриття і використання таких рахунків у національній та іноземній валютах.

Інвестиційна та інноваційна діяльність була, є і буде завжди вирішальним чинником усієї економічної політики держави. Без неї неможливо швидко подолати загальноекономічну кризу та вийти на рубежі сталого економічного зростання, приросту соціального ефекту, збалансованості макроструктури, підвищення оплати праці до рівня стимулювання її високої продуктивності та ринкової платоспроможності, що є могутнім каталізатором загальноекономічного піднесення і прогресивних зрушень.

3.4 Державне управління зовнішньоекономічним сектором

У ринковій економіці держава здійснює регулювання зовнішньоекономічною діяльністю з метою захисту загальнонаціональних інтересів і безпеки країни.

Зовнішньоекономічна політика - це проведення урядом країни державної політики в галузі експорту та імпорту, митних зборів, тарифів, обмежень, залучення іноземного капіталу та вивозу капіталу за кордон, зовнішніх позик, надання економічної допомоги іншим країнам, здійснення спільних економічних програм.

За допомогою зовнішньої політики держава забезпечує ефективний обмін і співробітництво з іншими країнами.

Управління зовнішньоекономічною діяльністю визначається національними стратегічними завданнями щодо реалізації суб'єктами господарювання права на зовнішньоекономічну діяльність, захисту їх позицій на світовому ринку, запобігання недобросовісній конкуренції іноземних підприємств на внутрішньому ринку.

Державне регулювання зовнішньоекономічної діяльності здійснюється головним чином тарифними та нетарифними методами регулювання. У наведеному аспекті виокремлюють три різновиди державної політики: автаркія, протекціонізм, фрітредерство.

Автаркія спрямована на створення самодостатньої та замкнутої економіки в державі, яка без зовнішньоекономічної діяльності задовольнить усі потреби в країні.

Протекціонізм - державна політика, спрямована на захист вітчизняного товаровиробника від іноземної конкуренції, шляхом запровадження заборони або обмеження на ввезення деяких товарів, встановлення високих митних тарифів на імпортні товари та ін.

Фрітредерство в сучасному розумінні - це державна політика, яка підтримує вільну торгівлю та виступає проти втручання у господарську діяльність підприємств.

Позитивний вплив на стан національної економіки та ефективність її зовнішньоекономічних зв'язків наступає за умов стимулювання розвитку експортного виробництва та експорту продукції, отриманої на основі застосування передових технологій і забезпечення імпорту продукції, необхідної для структурно-технологічного прогресу економіки країни.

До інструментів державної зовнішньоекономічної політики відносять такі: митні тарифи, мита, експортно-імпортні обмеження, обмінний курс валют, валютний контроль.

Для розроблення пропозицій з питань митно-тарифного регулювання створено Митно-тарифну раду, на яку покладається ряд функцій, а саме:

розроблення пропозицій щодо основних напрямів митно-тарифної політики України, включаючи пропозиції про встановлення, скасування або зміну митних ставок;

підготовка та розгляд проектів законодавчих актів і міжнародних договорів України щодо митно-тарифного регулювання;

розроблення заходів, спрямованих на захист національного ринку при ввезенні на митну територію України і вивезенні за межі цієї території товарів.

Правові основи тарифних методів регулювання зовнішньоекономічної діяльності закріплені в Законі України «Про Єдиний митний тариф України» від 5 лютого 1992 року №2097-ХІІ - що є систематизованим звітом ставок мита, яким обкладаються товари та інші предмети, що ввозяться на митну територію України або вивозяться за її межі.

Цим Законом встановлені принципи та норми тарифної політики; порядок формування і застосування Єдиного митного тарифу України; види митних ставок, порядок їх нарахування та стягнення.

Україна протягом останніх років провела значну роботу щодо пристосування свого механізму зовнішньоторговельного регулювання до вимог ГАТТ/СОТ.

Відповідно до вимог СОТ середній рівень ставок національних митних тарифів не повинен збільшуватися, а може лише зменшуватися.

Збільшення тарифів на імпорт одного товару, має супроводжуватися зменшенням тарифу на інший товар.

З метою формування раціональної структури експорту деяких видів товарів і захисту внутрішнього ринку застосовуються режими квотування та ліцензування імпорту товарів.

Чим вище рівень економічного розвитку країни, чим різноманітніша система її зовнішньоекономічних зв'язків, тим меншу роль відіграють у її митній політиці суто фіскальні мотиви, тим більше ця політика характеризується комплексною стратегією створення сприятливих умов розвитку для національної економіки в сьогоденні та майбутньому.

3.5 Сутність, цілі та принципи соціальної політики держави

Державна соціальна політика - це складова внутрішньої політики держави щодо управління суспільними процесами і відносинами в соціально-культурній сфері, спрямована на забезпечення благополуччя та всебічний розвиток її громадян і суспільства в цілому.

Соціальна сфера життя суспільства включає працю, охорону здоров'я, освіту, науку, культуру, інші соціальні відносини і задовольняє матеріальні, культурні, освітні, медичні та духовні потреби людини.

Соціальна відповідальність ділиться між державою, бізнесом і громадянським суспільством за визначальної ролі держави. Фінансує соціальну сферу передусім держава, стягуючи необхідні кошти через оподаткування бізнесу та громадян.

Управління галузями соціальної сфери розподілені між центральними, регіональними та муніципальними органами влади. Більшість питань розвитку галузей соціальної сфери має вирішуватися місцевими органами.

Основою соціальної політики є надання усім громадянам рівних можливостей забезпечення власного добробуту за мінімальної участі держави, створення середнього класу як опори суспільства з ринковою економікою. Головним у соціальному управлінні є не дотації на допомогу бідним, а підвищення продуктивності праці та доходів працюючої частини населення.

Основними завданнями соціальної політики держави є такі:

гармонізація суспільних відносин, узгодження інтересів і потреб окремих груп населення з довготривалими інтересами суспільства, стабілізація суспільно-політичної системи;

створення умов для підвищення матеріального добробуту громадян, формування економічних стимулів для участі в суспільному виробництві, забезпечення рівності соціальних можливостей для досягнення нормального рівня життя (забезпечення якості та доступності освіти, медичних послуг, житла, підвищення зарплат бюджетників і стійкості пенсійної системи, ефективності сфери соціальних послуг;

забезпечення соціального захисту всіх громадян та їх основних гарантованих державою соціально-економічних прав, у тому числі підтримка малозабезпечених і слабозахищених груп населення;

зниження рівня криміналізації у суспільстві;

розвиток галузей соціального комплексу, таких як освіта, охорона здоров'я, наука, культура і т. д. ;

забезпечення екологічної безпеки країни.

Методами розробки та реалізації соціальної політики є соціальне цілепокладання, соціальне прогнозування, соціальне планування, соціальне програмування.

Соціальне цілепокладання - розроблення та закріплення у практиці державного управління цільових соціальних орієнтирів на довгострокову перспективу - довгострокова стратегія соціального розвитку.

У середньостроковій перспективі - це розроблення цільових соціальних нормативів доходу та споживання (рівень оплати праці, розмір прожиткового мінімуму, забезпеченість громадян житлом і т. д.).

У короткостроковій перспективі - це розроблення економічно підкріпленого, гарантованого державою рівня соціального просування.

Соціальне прогнозування - діяльність держави з розроблення прогнозів соціально-економічного розвитку країни. Прогнозуються такі показники: демографічна ситуація (рівень народжуваності, смертності, чисельність населення тощо), стан міграційних процесів, рівень безробіття, середньодушовий дохід та ін.

Основа державного соціального планування (соціальне програмування) виражається у розробленні державних цільових програм, таких як: «Соціальний розвиток села», «Соціальна підтримка інвалідів» і т. д.

Основним джерелом фінансування і загальним регулятором системи соціального захисту виступає держава. За нестачі коштів наявні ресурси зосереджуються на першочергових напрямках: забезпечення прожиткового мінімуму для усіх нужденних, розвиток соціальної інфраструктури, соціальна адресна підтримка.

Інструментами об'єктивно обумовленої соціальної політики стають державні гарантії, соціальні стандарти, споживчі бюджети та ін.

Соціальні гарантії забезпечуються на законодавчій основі, що фіксує обов'язки та відповідальність держави перед громадянами і громадян перед державою, а також партнерством.

Державні соціальні стандарти розробляються на єдиній правовій базі та на загальних методичних принципах. Основою служать закони про прожитковий мінімум, споживчий бюджет, мінімальну оплату праці, рекомендації щодо визначення споживчої корзини та інші нормативні акти.

Споживчі бюджети фіксують певну кількість матеріальних і духовних благ, які можна придбати за рахунок доходів. У їх складі центральне місце займає прожитковий мінімум, адресна підтримки населення, мінімальна оплата праці, пенсії та інші виплати соціального характеру.

Всі інструменти соціальної політики повинні в кінцевому рахунку підтримувати та підвищувати рівень життя населення.

Тема 4. Роль різних гілок влади у процесі державного управління

4.1 Конституційні засади побудови структур державного управління в Україні

Зміни до Конституції України (2005 року) зумовили необхідність перегляду теоретичних підходів до характеру взаємовідносин між різними гілками влади у межах дії конституційного принципу поділу влади. Це передусім стосується системи стримувань і противаг, що є основою саморегуляції державної влади.

Виникла необхідність розроблення шляхів забезпечення самостійності гілок влади та шляхів їх співробітництва, ліквідації дисбалансів і запобігання претензій на пріоритет у відносинах із іншими гілками.

Влада у демократичній державі у вигляді її трьох гілок (законодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою вираження влади народу. Будучи «поділеною», влада у державі повинна залишатися цілісною, єдиною, оскільки йдеться не про її поділ, а розподіл функцій здійснення цієї влади.

Законодавча влада - це делегована народом своїм представникам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони.

Її сутність полягає у здатності держави здійснювати свою волю, впливати на діяльність і поведінку людей та їх об'єднань за допомогою законів і правових актів, які приймаються представницькими органами влади (парламентом, радою).

В інституціональному розумінні законодавча влада виступає системою державних закладів, які мають право приймати закони, обов'язкові для усіх громадян та їх об'єднань, а також для інших державних органів. У правовій державі законодавча влада приймає тільки такі закони, які не суперечать основному закону - Kонституції даної держави.

Назва гілки влади «законодавча» не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ніякої іншої діяльності. Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується у праві щорічно затверджувати бюджет країни. Є засновницька функція, яка здійснюється через участь парламенту у формуванні вищих виконавчих і судових органів.

Показником прояву «стримувань і противаг» слугує контроль (що здійснюється законодавчим органом) за роботою уряду, інших посадових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентського контролю.

Парламент як спеціальний державний орган є складним багатоелементним механізмом, що має різноманітні зв'язки та відносини з іншими інститутами влади. Парламент має двоєдину природу як представницький і законодавчий орган влади: виборність і «мандат народу» дозволяють парламенту приймати закони та виконувати інші владні функції.

Обсяг конституційної компетенції парламентів залежить від форми державного правління, характеру політичного режиму, конституційних традицій і політичної культури суспільства.

Так, у державах з парламентською формою правління їх компетенція найширша. Парламенти здійснюють або контролюють усі найважливіші сфери суспільного життя: крім законодавчої, виконавчої та судової функції, вони також мають вирішальний вплив на бюджетний процес.

У країнах з президентською формою правління парламентам належить вужчий обсяг повноважень і компетенцій, а найголовніше те, що їх вплив на виконавчу владу здійснюється здебільшого опосередковано, насамперед шляхом бюджетної політики.

У країнах зі змішаною формою правління - президентсько-парламентською - парламент безпосередньо бере участь у формуванні уряду, впливає на його склад та у такий спосіб визначає політичний курс держави в цілому.

Важливою складовою внутрішньої структуризації парламенту є його поділ на парламентську більшість та меншість, відповідно на парламентську владу та опозицію. Наявність парламентської опозиції є критерієм зрілості демократичного устрою країни.

Головною особливістю організації та діяльності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва.

Виконавча влада - влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади у масштабах усієї країни є уряд (Рада або Кабінет міністрів). Уряд на чолі з його головою утворює адміністративний апарат шляхом створення та розпуску установ через внесення відповідних законопроектів.

Виконавча влада організовує і спрямовує внутрішню та зовнішню діяльність держави, забезпечує здійснення втіленої у законах волі суспільства, охорону прав і свобод людини.

Виконавча влада становить широку сукупність державних органів та установ, які здійснюють владно-політичні та владно-управлінські функції у відповідній сфері та забезпечують реалізацію прийнятих законів і рішень на всій території країни. Вона є своєрідною підсистемою виконавчих органів державного апарату, в основі якої лежить розгалужений апарат управління.

Виконавча влада покликана:

відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів;

займатися поточним управлінням;

здійснювати розпорядчу діяльність.

У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

Виконавча влада діє скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації усієї повноти державної влади саме виконавчими органами. Тому важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як з боку законодавчої (через розвинуте законодавство та контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд).

Судова влада - це самостійна і незалежна галузь державної влади, що формується згідно з процедурою та функціонує відповідно до демократичних принципів, встановлених Конституцією. Вона покликана запобігати можливості змови чи протистояння двох інших гілок влади (законодавчої і виконавчої), створювати перепони на шляху виникнення диктатури.

Судова влада через сукупність державних органів (безсторонні та незалежні суди) здійснює правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального та конституційного судочинства з метою захисту прав і свобод людини та громадянина.

З одного боку, суд регулює конфліктні ситуації у суспільстві та підтримує правопорядок, додержання норм конституції усіма громадянами та суспільними інститутами, з іншого - маючи виключне право тлумачення конституційних норм, суд конституює політичні організації та форми політичної діяльності. Для того, щоб виконати цю досить складну функцію, суд посідає автономне становище щодо органів державної влади та управління. Забезпечується це високими кваліфікаційними вимогами та особливим порядком призначення суддів.

Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади у рамках права і конституційної законності шляхом здійснення конституційного нагляду та судового контролю за ними.

4.2 Верховна Рада України та державне управління

Важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України - єдиному органу, що забезпечує реалізацію функції законотворення.

Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є внесення змін до Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може бути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційного складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституції попередньо схвалюється на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії - конституційною більшістю.

Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що стосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш як двома третинами народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради і повинен бути затверджений Всеукраїнським референдумом, який призначає Президент України.

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. Для контролю з окремих питань Верховна Рада України може створювати тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії.

Важливою державотворчою функцією Верховної Ради є призначення виборів Президента України, який обирається громадянами на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Верховна Рада має також право усунути Президента України з посту із застосуванням процедури імпічменту у випадку вчинення ним державної зради або іншого злочину.

Відповідно до Конституції України Верховна Рада може через закони унормовувати організацію і діяльність органів виконавчої влади, національної безпеки, суду, прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, адвокатури, державної статистики та інформатики.

Верховна Рада України визначає територіальний устрій України, статус столиці України, спеціальний статус міст України.

Верховна Рада України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за висновком Конституційного Суду про порушення нею Конституції України або законів України.

Верховна Рада України затверджує структуру, чисельність, функції Збройних Сил України, Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України.

Укладені та ратифіковані Верховною Радою міжнародні договори становлять невід'ємну частину законодавства України.

Верховна Рада України плідно співпрацює з міжнародними організаціями, такими як Організація Об'єднаних Націй, Рада Європи, Організація з безпеки та співробітництва в Європі, Парламентська Асамблея Чорноморського економічного співробітництва, Міжпарламентська Асамблея країн Співдружності Незалежних Держав тощо.

Конституційні основи компетенції Верховної Ради АРК

Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

Має свою Конституцію, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим і затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим і рішення Ради Міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів, актів Президента та Кабінету Міністрів України.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення і постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.

За умов демократичного режиму ключова роль у системі органів відповідних автономних утворень належить насамперед представницьким органам. В Автономної Республіці Крим таким органом є Верховна Рада, котрій притаманні певні особливості, що відрізняють її від представницьких органів місцевого самоврядування, а саме: правовий статус Верховної Ради АРК визначений у спеціальному органічному законі - в Конституції АРК, а органів місцевого самоврядування - Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»; Верховна Рада АРК наділена ширшим колом повноважень, ніж обласні ради; вона має право формувати орган виконавчої влади - Раду міністрів, а обласні ради не мають права створювати виконавчі органи місцевого самоврядування.

Важлива роль у здійсненні завдань, функцій і повноважень Верховної Ради АРК належить її апарату, який у структурному відношенні складається з двох підрозділів - Секретаріату та Управління справами Верховної Ради АРК. За своєю природою це допоміжні підрозділи, основне функціональне призначення яких полягає в організаційному та матеріально-технічному забезпеченні її діяльності як представницького органу автономії.

Основними завданнями Управління справами Верховної Ради АРК є фінансово-господарське та матеріально-технічне забезпечення діяльності представницького органу автономії, її Президії, постійних і тимчасових комісій, депутатських груп, фракцій, депутатів, апарату Верховної Ради АРК.

Взаємовідносини Верховної Ради АРК як представницького органу автономії з Радою Міністрів будуються на принципі поділу повноважень, а не влади.

4.3 Методологічна основа організації контролю в сфері державного управління

У сьогоднішньому складному та змінному навколишньому середовищі, правильно побудована система контролю може допомагати діяти, проводити вчасний моніторинг та реагування на зміни. Впровадження системи безперервного чіткого контролю дасть змогу ліквідувати процес «нагромадження помилок», подолати складні організаційні проблеми, мінімізувати витрати часу, персоналу, фінансових ресурсів тощо.

На сучасному етапі контроль асоціюється не з управлінням у цілому, а більше з владним впливом на відносини в суспільстві.

У процесі контролю виявляють: якість самого управлінського рішення; ефективність тих організаційних заходів, яких було вжито до його виконання; відповідність організації об'єкта цілям успішного виконання настанов управлінського рішення, а також розстановку виконавців.

Для того, щоб успішно управляти, той, хто керує, повинен знати результати свого управлінського впливу на об'єкти управління. Контроль дає змогу: отримувати оперативну інформацію, яка об'єктивно відтворює стан справ на підконтрольних об'єктах, відповідність їх діяльності затвердженій програмі; виявляти недоліки у прийнятих рішеннях, в організації виконання, способах і засобах їх реалізації; вивчати ділові характеристики працівників.

На інформаційному етапі контрольної діяльності здійснюється пошук і збирається інформація про підконтрольний об'єкт, зіставляється фактичне виконання з накресленими цілями, прийнятими рішеннями. На коригуючому етапі встановлюється спосіб усунення виявлених розбіжностей між фактичним станом і програмою, формулюється рішення для нормалізації функціонування підконтрольного об'єкта.

Отже, контроль - це система спостереження та перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта управління прийнятим управлінським рішенням, встановлення результатів управлінського впливу на керований об'єкт шляхом виявлення відхилень, допущених у ході виконання рішень.

За часом здійснення контроль класифікується на попередній, поточний і наступний.

Попередній (превентивний) контроль - це такий вид контролю, який здійснюється ще до початку управлінського процесу. Зміст попереднього контролю полягає у визначенні правил, процедур, ліній поведінки, тобто це контроль на вході. Його головна мета - у попередженні та профілактиці можливих порушень. Його основні важелі закладено у процесі реалізації таких функцій управління як планування та організація взаємодії. Він має забезпечувати ефективний добір людських, матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для нормального функціонування організації у процесі досягнення поставлених цілей.

Поточний (оперативний) контроль, відбувається безпосередньо у процесі роботи та передбачає регулювання поведінки підлеглих, обговорення проблем, що виникають, виявлення відхилень від планів, інструкцій тощо.

Його мета полягає у з'ясуванні стану законності та дисципліни, в оцінюванні дій об'єктів контролю. Поточний контроль здійснюється через систему зворотного зв'язку, який має характер управлінської необхідності, мету, і полягає в отриманні інформації та є поштовхом до наступних дій. Поточний контроль дає більший ефект, ніж підсумковий, даючи змогу проводити систематичне оцінювання справ, їх регулювання за допомогою цілеспрямованих заходів, які розробляються безпосередньо після виявлення відхилень від нормального стану.

Підсумковий (наступний) контроль проводиться усіма контрольними органами після завершення певного управлінського процесу. Його мета полягає у порівнянні одержаних результатів із запланованими.

Він є найбільш поширеним видом контролю, хоч і здійснюється з великим інтервалом між подією, що відбулася, та її наслідками. У цьому випадку доводиться констатувати ситуацію, що фактично вже склалася після виконання рішення, тобто з певним запізненням. Він необхідний для врахування майбутніх ситуацій, з якими матиме справу організація.

У сфері державного управління контроль здійснюється за такими основними напрямками діяльності:

дотримання планової, фінансової, ціноутворювальної, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших різновидів державних функцій;

використання основних та оборотних засобів державних ресурсів;

виконання природоохоронного законодавства;

підбір і розстановка кадрів у державному секторі;

виконання соціальних програм;

стан боротьби з правопорушеннями у сфері державного управління.

Ці напрямки контрольної діяльності є основними (але не вичерпними), від них у цілому залежить поступовий розвиток держави.

Органи, які здійснюють контроль, підрозділяються на такі великі групи:

органи законодавчої влади (Верховна Рада України) ;

органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, державні комітети та відомства, їх органи на місцях, місцеві державні адміністрації та їх підрозділи) ;

судові органи (Конституційний Суд, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди) ;

спеціальні контролюючі органи - різні державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції; контрольно-ревізійна служба, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба та ін.) ;

органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи).

Контроль розподіляється на види за сферою діяльності, яка підлягає контролю: внутрішній (відомчий), міжвідомчий і надвідомчий (позавідомчий).

Під внутрішнім (відомчим) контролем розуміють такий контроль, що здійснюється всередині міністерства, іншого органу виконавчої влади або окремого підприємства, організації, установи органом (посадовою особою), пов'язаною з підконтрольною структурою відомчими зв'язками.

Відомчий контроль - один з основних засобів забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. Він є обов'язковим елементом державного управління, важливою функцією будь-якого керуючого органу (посадової особи). Відомчий контроль здійснюють не лише державні органи. Будь-яка вища ланка (посадова особа) недержавного сектора економіки у межах повноважень та за підлеглістю всередині своєї структури контролює нижчу.

Формами здійснення відомчого контролю є такі: ревізії; планові та позапланові перевірки; подача документів, звітів; обстеження; попередній аналіз управлінських рішень, що готуються для прийняття тощо.

У державному управлінні відомчий контроль здійснюється в усіх сферах управлінської діяльності: господарській, соціально-культурній, адміністративно-політичній. Тут можна виокремити два основні напрямки відомчого контролю: 1) контроль з боку органів державного управління за сферою виробництва та надання послуг і 2) контроль з боку вищих органів державного управління за управлінськими структурами нижчого рівня.

Відомчий контроль дозволяє отримати необхідний обсяг інформації, аналіз якої дає змогу найбільш доцільно та раціонально вирішити питання подальшого розвитку різних сфер управління і способів досягнення оптимізації роботи управлінських структур у цих сферах.

Сутність міжвідомчого контролю полягає у тому, що органи міжгалузевої компетенції, встановлюючи загальнообов'язкові для усіх міністерств, державних комітетів, відомств, підприємств, установ та організацій вимоги, слідкують за їх виконанням.

На відміну від відомчого контролю, який здійснюється контролюючою структурою однієї з підконтрольних відомчої належності, міжвідомчий контроль проводиться органами іншої відомчої належності.

До міжвідомчого контролю слід віднести контроль з боку міністерств, державних комітетів, служб, інших відомств та їх структурних підрозділів, що мають міжвідомчі повноваження (Міністерство фінансів, Державний комітет статистики, Державна митна служба, Державна податкова адміністрація та ін.), різних спеціалізованих державних інспекцій (пожежна, автомобільна, з контролю за цінами та ін.).

За результатами контролю згадані органи застосовують заходи адміністративного примусу, самостійно накладають адміністративні стягнення, чого не можуть робити органи відомчого контролю. Наслідком проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення правопорушника до кримінальної відповідальності, що не виключає можливості застосування до нього дисциплінарного стягнення з боку вищої посадової особи, яка паралельно здійснювала відомчий контроль.

Контроль надвідомчий здійснюється органами загальної компетенції (Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування) з усіх питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва за межами внутрішньої структури. Надвідомчий (його ще називають позавідомчим) контроль здійснюється органами над- або позавідомчої компетенції, до компетенції яких належить керування усіма галузями народного господарства.

Характерною рисою надвідомчого контролю є те, що за його результатами порушника можна притягти до дисциплінарної відповідальності, оскільки контролюють посадові особи, які наділені правом приймати підконтрольну особу на роботу, хоча і не до штатів структури, яку очолюють. Наприклад, директор середньої загальноосвітньої школи призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до ст. 20 Закону України «Про освіту» відділом освіти відповідного виконавчого органу місцевого самоврядування або місцевої державної адміністрації.

За ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу контроль можна поділити на безпосередній та опосередкований.

Безпосереднім контроль визнається тоді, коли компетентний орган прямо втручається в оперативну діяльність підконтрольного органу, примушує його діяти тим чи іншим чином (наприклад, скасовує дію акта, зупиняє роботу об'єкта та ін.).

Опосередкованим є такий контроль, коли контролюючий орган лише звертає увагу на недоліки в діях підконтрольної структури, вимагає їх усунути, але сам активних дій з реалізації вимог не здійснює. Наприклад, вимоги органу виконавчої влади у сфері охорони праці щодо усунення порушень законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці.

...