Державне та регіональне управління

Тема 5. Державне управління на регіональному рівні

5.1 Державна регіональна політика

В економічній та географічній літературі регіонами називають різні території, об'єднані певними загальними рисами.

Центру необхідні самостійні, економічно розвинені регіони. Однак, регіони України кардинально різняться за рівнем економічного розвитку та системою фінансової підтримки, яка зберігається протягом тривалого часу.

Існуюча система дотування регіонів далека від оптимальної. Незначна кількість регіонів є донорами, водночас переважна частина отримує дотації. Така система має ряд негативних сторін, оскільки формує утриманські настрої, а отже, «вирівнювання» регіонів не відбувається. Навпаки, регіони стають усе більше залежними від центру. Поряд з цим, регіони-донори не мають стимулів для збільшення своєї доходної бази, для залучення додаткових інвестицій.

Для побудови ефективних відносин необхідно визначити та закріпити чіткі функції державного управління за центрами відповідальності.

У сучасному світі досить поширені багаторівневі системи державного управління. Основним принципом формування компетенції кожного рівня влади є найбільша ефективність виконання на відповідному рівні певних функцій і завдань. Такий підхід отримав назву принципу субсидіарності, який заснований на тому, що більш високий рівень управління може втручатися в дії нижчого лише тою мірою, якою останній проявив свою нездатність до ефективного управління.

Втручання вищих рівнів управління у діяльність нижчих допускається з метою надання необхідної допомоги більш низькому рівню влади у вирішенні його завдань, і тільки за наявності певних умов, за яких такий вплив може вважатися законним і доцільним.

Субсидіарність передбачає гнучкий підхід, що надає великі можливості для забезпечення участі регіональної влади у визначенні обсягу її повноважень.

Ефективність роботи багаторівневої структури, побудованої на принципі субсидіарності, залежить від дотримання справедливого балансу між делегованими та власними повноваженнями регіонів, делегованими повноваженнями і ресурсами, необхідними для їх здійснення.

Регіональна політика держави. Стратегію державного розвитку визначає регіональна політика, що покликана керувати економічним, соціальним і політичним життям регіону, координувати взаємовідносини центру та регіонів, сприяти ефективному розвитку регіональних відносин.

Об'єктивною передумовою регіональної політики є структурна неоднорідність простору країни в природно-географічному, ресурсному, економічному, соціальному, етнічному та політичному аспектах.

Регіональною політикою держави є здійснення заходів у різних областях: політичній, економічній, соціальній, науково-технічній, екологічній, демографічній, гуманітарній, в яких враховуються особливості конкретних регіонів.

Регіональна політика держави - це цільові дії держави, спрямовані на збалансування умов діяльності регіонів та їх результатів, підвищення ефективності використання сукупних регіональних ресурсів і можливостей.

Регіональною політикою є також внутрішня політика регіонів, яка здійснюється органами управління регіоном самостійно з урахуванням загальнодержавних інтересів. Цільові дії органів влади регіону, спрямовані на найбільш ефективне використання усіх ресурсів регіону для підвищення добробуту населення, вдосконалення структури матеріального виробництва, поліпшення стану навколишнього середовища, розвиток соціально-економічної інфраструктури.

Ефективна регіональна політика здійснюється на основі таких принципів:

послідовне здійснення усіма органами влади державної регіональної політики;

облік у рішеннях центральних органів управління інтересів і особливостей регіонів, яких ці рішення стосуються;

підвищення самостійності регіонів у вирішенні власних проблем, тобто формування ефективного самоврядування.

На основі загальних принципів державної регіональної політики формується регіональна економічна політика, яка включає: бюджетну і податкову політику; планування, прогнозування в регіоні; створення і реалізацію цільових програм; використання природних ресурсів та розпорядження власністю регіону; розміщення продуктивних сил; управління структурою виробництва; політику розвитку регіональних комплексів; контрольно-аналітичну діяльність; інформаційне забезпечення.

Метою регіональної соціальної політики держави є підвищення добробуту та задоволення потреб життєдіяльності всього населення.

Регіональна соціальна політика покликана перешкоджати небажаній міграції населення, послабити внутрішнє соціальне напруження, зберегти цілісність і єдність країни.

Державна регіональна науково-технічна політика виражає ставлення держави до науково-технічних проблем, які є складовою регіональної політики. Для розвитку на пріоритетних напрямках, які мають ключове значення для розвитку відповідного регіону, розробляються регіональні науково-технічні програми.

Основна мета регіональної екологічної політики полягає у створенні безпечних умов життя людини та відновленні природного середовища.

В окремих регіонах слід здійснювати заходи щодо поліпшення стану деградованих земель, рекультивації порушених природних ландшафтів, боротьбі з водною ерозією, підтопленням і хімічним забрудненням земельних ресурсів, збереження біологічного різноманіття флори та фауни.

Демографічна політика як складова регіональної політики держави, розробляється у тісному взаємозв'язку з економічною, соціальною та екологічною політикою. При цьому враховується специфіка демографічної ситуації в кожному регіоні. Основні цілі демографічної політики пов'язані з вирішенням таких проблем, як проведення соціальних заходів, що стимулюють народжуваність, поліпшення екологічної ситуації, підвищення безпеки праці тощо.

Пріоритетна мета регіональної гуманітарної політики - духовний розвиток суспільства, поліпшення його морального стану та здоров'я. Гуманітарна політика має бути спрямована на формування волелюбної, ініціативної особистості, виховання національного, патріотичного обов'язку, відродження національного, культурного фундаменту суспільства.

Національна політика спрямовується на здійснення конституційних, громадських, політичних, економічних і соціальних прав і свобод усіх громадян. Важливим завданням національної політики є відродження культурних і національних традицій народу, яка є державотворчим етносом країни.

Потреба у проведенні грамотної регіональної політики знаходить своє яскраве вираження у період кризових ситуацій.

Регіональна кризова ситуація виникає при погіршенні економічного стану регіонів.

Для запобігання кризи потрібне додаткове втручання законодавчих і виконавчих органів влади, впровадження надзвичайних методів економічного регулювання.

Існують різноманітні методи проведення регіональної політики. Прямий метод передбачає активне втручання держави шляхом цілеспрямованого фінансування територіальної структури господарства (створення центрів росту і т. п.). Непрямий метод спрямований на створення сприятливої атмосфери в області економіки за допомогою фінансових систем.

До числа прямих методів проведення регіональної політики відносять розробку різних регіональних програм, що включають у себе комплекс цільових програм, кожна з яких має свій напрямок. Ці програми регулюють економічний, соціальний, науково-технічний розвиток шляхом вироблення певної стратегії вирішення першочергових проблем.

Кожна регіональна програма включає кілька класифікаційних ознак, які характеризують зміст проблеми, об'єкти програм і т. д. Основними завданнями регіональних програм є такі: оптимізація структури економіки з орієнтацією на пріоритетні галузі; створення механізму ефективного використання ресурсів регіону (природних, матеріальних, трудових) ; збалансування показників розвитку різних регіонів; підтримка нормальної екологічної ситуації в регіоні; соціальна підтримка населення та ін.

5.2 Регіональна політика зарубіжних країн

Регіональна політика в США. Основною формою реалізації регіональної політики в США є різного роду цільові регіональні програми, які фінансуються з федерального бюджету.

Найбільш важливі рішення по таких програмах приймаються конгресом США, який визначає генеральні цілі регіональних програм, сукупність приватних програмних заходів, максимально допустимі розміри асигнувань з федерального бюджету, а також встановлює права та обов'язки органів, на які покладається керівництво проведенням програмних заходів. Періодично конгрес проводить слухання про хід реалізації цих програм.

У виробленні та координації політики регіонального розвитку на федеральному рівні бере участь велика кількість підрозділів: управління з розробки політики та Адміністративно-бюджетне управління при президентові, міжвідомча координаційна рада, федеральна консультативна рада з економічного розвитку, федеральні регіональні ради при уряді. Крім того, створено відповідні комісії при конгресі США.

Керівництво регіональними програмами здійснюють не самі регіони, а система спеціальних незалежних установ у системі федерального уряду і спеціально створених спільних федерально-штатних органів.

Регіональна політика країн-членів ЄС. Регіональна політика практично в усіх країнах ЄС спрямована на створення умов, які дозволяють регіонам повністю реалізувати наявний у них потенціал і тим самим збільшити їх вклад у розвиток національної економіки.

У країнах ЄС вироблені певні політичні принципи, необхідні для досягнення поставлених цілей у сфері регіональної політики, а саме:

формування надійної законодавчої бази для досягнення послідовності та прозорості проведеної політики. Регіональна політика неминуче включає в себе вибір слаборозвинених районів для виділення необхідних фінансових ресурсів;

виділення необхідної допомоги регіонам, які зазнають структурні зміни. Найбільший акцент робиться на залучення додаткових інвестицій, а не на довгострокове субсидування;

створення надійних і привабливих можливостей отримання роботи, а саме створення робочих місць;

забезпечення ефективного розвитку економіки певного регіону за рахунок фінансової підтримки не тільки державних органів, що займаються регіональною політикою, а й залучння широкого спектру осіб та організацій, зацікавлених у такому розвитку;

отримання фінансової підтримки на основі чіткого обґрунтування критеріїв вибору району.

Відповідно до «Директив ЄС з надання допомоги національним регіонам» встановлені такі вимоги:

методологія визначення району має бути чіткою та об'єктивною, що дозволить Європейській Комісії оцінити її переваги;

зазначені показники мають бути об'єктивними, суттєвими, підкріпленими надійними статистичними джерелами;

політика повинна проводитися щодо відповідних цілісних територіальних одиниць.

Регіональна політика передбачає наявність скоординованого політичного підходу. У країнах Європейського Союзу у вирішенні цих проблем бере участь Європейська Комісія - частково через діяльність Директорату з регіональної політики, а також через контролюючі функції Директорату з політики ринкових відносин.

5.3 Структурний Фонд

Виділяють два типи регіональних програм, а саме:

«цільові» програми, які вимагають надання максимальної фінансової підтримки. Ці програми спрямовані на вирішення проблем, які на рівні є ЄС найбільш пріоритетними;

місцеві ініціативи, які мають менший обсяг фінансування. Ці програми націлені на вирішення конкретних проблем (на розвиток прикордонних регіонів двох і більше сусідніх країн-членів ЄС; на підтримку територій кризової добувної промисловості; на перепідготовку кадрів для адаптації до різних змін на ринку праці.

Всі типи програм фінансується «Структурними Фондами», а саме:

Європейським Фондом Регіонального Розвитку (ERDF), який підтримує здійснення заходів з економічного розвитку (інвестиції у виробництво, інфраструктуру та бізнес) ;

Європейським Соціальним Фондом (ESF), створеним для розвитку людських ресурсів;

Європейським Фондом Керівництва та Гарантій для Сільського Господарства (EAGGF), який надає допомогу щодо пристосування сільськогосподарських структур і заходів розвитку села (наприклад, підтримка сільського господарства в несприятливих районах) та ін.

Необхідно відзначити, що створення Структурних Фондів обумовлено сприянням у розвитку регіонів.

Спочатку вибираються ті області, які найбільше потребують підтримки, і їм надається необхідний обсяг фінансування. Далі, розробляються програми з регіонального розвитку на певний термін (зазвичай кілька років) відповідно до встановлених правил, але допускаються деякі відхилення залежно від економічної обстановки на місцях. Після офіційного узгодження і схвалення програми Структурні Фонди починають діяти у визначеному регіоні. Намічені програми здійснюються шляхом залучення, затвердження і фінансування проектів, що мають спільні стратегічні цілі.

Тема 6. Система органів державної влади в Україні: конституційні основи їх функціонування та роль в управлінні

6.1 Історичні витоки становлення президентства в Україні

Інститут Президента як одноособового глави держави є порівняно новим явищем у політичному житті України. Тривалий час в Україні функції глави держави виконували переважно Верховна Рада України (яка вважалася найвищим органом державної влади України), її Президія (як постійно діючий орган державної влади) та її Голова.

Нинішній інститут президентства в Україні пройшов кілька етапів за своєю назвою і статусом.

Започаткувала процес реформування державної влади в Україні Декларація про державний суверенітет України, яка вперше проголосила, що державна влада в республіці здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, що й зумовило введення інституту президентства.

25 червня 1991 р. Верховна Рада України ухвалила постанову «Про вибори Президента Української РСР», якою визнала за доцільне заснувати пост Президента України (Української РСР) до прийняття нової Конституції і провести вибори Президента у 1991 р. Теоретичною основою становлення інституту президентства на даному етапі була, насамперед, Концепція нової Конституції України, схвалена Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 р.

1 грудня 1991 р. відбулися перші вибори Президента України, під час яких було уперше обрано Президента України на конституційній основі шляхом голосування.

У правовому аспекті статус Президента України було закріплено Конституцією України 1996 р.

У 2005 році відповідно до внесених змін до чинної Конституції Президента України позбавлено прямого права призначати та усувати з посади членів Кабінету Міністрів, керівників інших органів виконавчої влади.

Значно обмежено можливість Президента України впливати на кадрові рішення, що стосуються «силового блоку»: призначати або звільняти з посади Генерального прокурора, Голову СБУ.

Обмежено вплив Президента України на урядові рішення, адже за Конституцією Президент має право скасовувати лише акти Ради міністрів Автономної республіки Крим, в той час як рішення Кабінету Міністрів - лише зупиняти у разі їх невідповідності Конституції України.

Істотно ускладнено нормативний формат: Президент повинен звернутися з офіційним представленням до Конституційного Суду щодо конституційності конкретного акта Кабінету Міністрів.

Президента України також позбавлено більшості установчих повноважень, права конструювати та визначати характер діяльності виконавчої гілки влади: створювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства та інші органи центральної влади.

Політико-інституційна модель парламентсько-президентської республіки, що сформувалася в Україні в 2005-2009 рр., вказує на певні недоліки:

конкуренція між президентом і парламентом за вплив на політичні процеси, оскільки обидва інститути обираються всенародно і тому мають однакову легітимність (конфлікт легітимностей) ;

конфлікт між президентом і урядом чи окремо прем'єр-міністром внаслідок розділеності виконавчої влади між президентом та урядом. У результаті чого виникла проблема цілісного уряду і єдиного курсу в рамках виконавчої влади та можливість для узурпації влади президентом чи прем'єр-міністром.

Зміни до Конституції, що вносились Рішеннями Конституційного Суду впродовж 2009-2012 рр., розширили права Президента щодо урядових рішень: Президент України скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади.

Повноваження Президента України в проекті Конституції (від 28. 06. 2012р.) дещо розширені, маючи тенденцію до формування змішаної президентсько-парламентською республіки, і нагадують в більшості випадків його повноваження за Конституцією України 1996 р.

Зокрема, главу виконавчої влади в ній неможливо відправити у відставку за політичними мотивами.

Призначення Прем'єр-міністра України, припинення його повноважень та прийнятті рішення про його відставку здійснюється за згодою Палати регіонів Національних Зборів України.

Призначення на посади та звільнення з посад членів Уряду України, Генерального прокурора України, Голову Служби безпеки України, Голову Національного банку України; керівників інших центральних органів державної виконавчої влади також здійснюватиметься за згодою Палати регіонів Національних Зборів України.

У подальшому Президент України може замінити без погодження з Національними Зборами України до 25% складу новосформованого Уряду України протягом терміну своїх повноважень. Це право підсилює незалежний статус виконавчої гілки влади, дозволяючи водночас пом'якшити можливий конфлікт між Президентом України і Національними Зборами України на стадії формування Уряду. Президент України може поступитися парламентові окремими кандидатурами, а потім (через півроку) замінити їх іншими, скориставшись своїм конституційним правом.

Запропонована проектом модель, на думку розробників, має надавати підвищеної стабільності політичній системі країни.

6.2 Повноваження Президента України щодо різних гілок влади

Повноваження Президента України щодо органу законодавчої влади

Під час формування Верховної Ради України Президент конституційно наділяється правом призначення позачергових виборів, правом розпуску парламенту та правом вимагати скликання позачергової сесії парламенту.

Маючи право вимагати скликання позачергової сесії, Президент України не наділений правом скликання чергової сесії парламенту та правом відкриття першої сесії парламенту після його чергових виборів.

Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради згідно з статтею 90 Конституції України.

У випадку розпуску парламенту, Президент призначає позачергові вибори до Верховної Ради України, які проводяться упродовж 60 днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення її повноважень.

Повноваження Президента України в законотворенні мають місце на кожному етані законодавчого процесу. Хоча Президент не є присутнім у сесійній залі Верховної Ради під час обговорення того чи іншого закону, однак право на існування кожного закону залежить від його волі. Оскільки, після прийняття законопроекту Верховною Радою, він стає законом і за підписом Голови Верховної Ради України направляється Президенту України для промульгації (підписання, обнародування та офіційна публікація).

Одним з основних повноважень Президента України щодо функціонування парламенту України є його звернення із щорічними і позачерговими посланнями (мінімум два рази на рік) до Верховної Ради України, інформуючи в них про внутрішнє і зовнішнє становище України за минулий рік і намічаючи заходи вирішення основних завдань держави.

Повноваження Президента України щодо органів виконавчої влади

Повноваження Президента України щодо функціонування органів виконавчої влади є визначеними конституційно та залежать від рівня органу виконавчої влади в ієрархії органів: вищі, центральні та місцеві органи.

Президент України бере участь у визначенні керівника Кабінету Міністрів України та вирішує питання відповідальності уряду.

Він є Верховним Головнокомандувачем, має право видавати укази, має право законодавчої ініціативи, призначає значну кількість вищих посадових осіб держави.

Президент України виступає «носієм повноважень виконавчої влади» і входить до системи органів виконавчої влади функціонально - через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади, а саме:

призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку (п. 9 ст. 106 Конституції України) ;

призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; (п. 10 ст. 106 Конституції України) ;

Щодо функціонування місцевих органів виконавчої влади глава держави наділений правом скасовувати акти голів адміністрацій.

Призначення голів місцевих державних адміністрацій здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України (ч. 4 ст. 118 Конституції України).

Повноваження Президента України щодо органів судової влади

Повноваження Президента України щодо функціонування органів судової влади полягають у:

формуванні судів (призначення суддів і формування мережі судів) ;

призначенні третини складу Конституційного Суду України (п. 22 ст. 106 Конституції України) ;

Президент України бере участь у функціонуванні Конституційного Суду, маючи право звернутися до нього з поданням щодо вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів.

Президент України під час формування судів має такі повноваження: визначення мережі судів (створення і ліквідація судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів) і кількісного складу суддів місцевих, апеляційних і вищих спеціалізованих; призначення на посаду професійного судді вперше строком на п'ять років; звільнення з посади.

Допоміжні інституції Президента України

Президент України для реалізації наданих йому державою функцій утворює свій апарат (Адміністрація, консультативні і дорадчі органи та служби), більшість з яких за своїм статусом є допоміжними органами при главі держави, оскільки забезпечують виконання главою держави його повноважень.

У структурі допоміжних органів при главі держави, незалежно від форми державного управління, виділяють три основні групи:

органи, які мають забезпечити персональний статус глави держави (в Україні - Адміністрація Президента) ;

органи, які координують діяльність інших державних структур (Рада Національної безпеки та оборони України, Представники Президента в Конституційному Суді, Верховній Раді та Кабінеті Міністрів України, комісії, ради та інші консультативно-дорадчі органи) ;

органи, які представляють главу держави назовні, тобто формують імідж глави держави (прес-секретарі, патронатна служба).

Існує дві моделі організації главами держав свого оточення:

«Кругова» - декілька помічників мають право доповідати безпосередньо Президенту. Її недоліками є жорстка конкуренція, суперництво та конфлікти серед помічників.

«Пірамідальна». Більшість помічників доповідають по інстанції аж до керівника апарату, який потім спілкується з Президентом. Її недоліком є ризик отримати добре відфільтровану інформацію.

Визначені недоліки обумовлюють необхідність поєднання главами держав цих моделей залежно від ситуації.

Інститут Президента України: перспективи розвитку

Основними напрямками удосконалення статусу президентства в Україні мають стати напрямки, пов'язані з таким:

реалізацією основних конституційних положень щодо законності та демократизму функціонування інституцій держави і, зокрема, Президента України;

визначенням президентської влади в Україні та її місця і ролі у системі державної влади;

формальним наділенням Президента України, поряд з існуючими функціями, функцією узгодження діяльності органів державної влади;

удосконаленням існуючих правових норм і прийняттям нових, які регулюють суспільні відносини, пов'язані з діяльністю Президента України;

необхідністю удосконалення правового регулювання взаємовідносин Президента України з Верховною Радою України та органами державної виконавчої влади.

Основою реалізації цих напрямків має бути відповідне законодавство. Президент (хоча і обраний всенародно) як орган у державі, не може стояти над гілками влади, оскільки це дає йому фактично неконтрольовану владу та відповідно ні про яку демократичну та правову державу не може іти мова.

У такому аспекті є необхідною функція арбітражу Президента України.

6.3 Система органів виконавчої влади України

Органи виконавчої влади формують своєрідну систему, основним призначенням якої є виконання і забезпечення виконання положень Конституції та законів держави.

Система органів виконавчої влади передбачає необхідність формування дієвої вертикалі виконавчої влади, яка б забезпечувала належну реалізацію законодавчо визначених політичною системою цілей і владних рішень зверху донизу.

Система органів виконавчої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

Вищий рівень - Кабінет Міністрів України.

Центральний рівень - міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади, прирівняні до державних комітетів та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Місцевий, або територіальний рівень, на якому діють такі органи:

виконавчої влади загальної компетенції - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

спеціальної - галузевої та функціональної - компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади або перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органам виконавчої влади.

Центральні органи виконавчої влади

Кабінет Міністрів України: структура та компетенція

Кабінет Міністрів України посідає місце вищої ланки відносно всіх інших органів виконавчої влади, тобто він очолює систему цих органів, «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади» (п. 9 ст. 116 Конституції).

Організація Кабінету Міністрів України включає визначення його структури: керівництва, структурних підрозділів і посад.

Відповідно до ч. 1 ст. 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять такі посадовці: Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри.

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем'єр-міністр України, який спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів; координує і контролює діяльність першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Для здійснення функціональних повноважень за Прем'єр-міністром, першим віце-прем'єром і віце-прем'єрами закріплюються міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, а також місцеві органи виконавчої влади, які вони координують, контролюють і спрямовують їх діяльність (безпосередньо або в межах своїх повноважень).

Порядок формування Кабінету Міністрів України визначається Конституцією України. Процедура призначення Прем'єр-міністра регулюється як Конституцією України, так і Регламентом Верховної Ради України. На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем'єр-Міністр України призначається не главою держави, а парламентом. Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-Міністра вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента.

Інші члени Кабінету Міністрів, Голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр-міністра.

Керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра.

З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою, - до Уряду та його глави.

Відповідно до свого Регламенту Кабінет Міністрів для забезпечення здійснення повноважень утворює урядові комітети, а також постійні та тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, що діють на підставі положень, затверджених Кабінетом Міністрів.

Урядові комітети очолюють Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри. До складу Урядового комітету входять: члени Кабінету Міністрів, заступники міністрів, а також керівники центральних органів виконавчої влади, що не належать до сфери спрямування і координації міністрів.

Міністерства у системі органів виконавчої влади України

За роки незалежності в Україні сформувалася певна система міністерств як органів центральної виконавчої влади, покликаних виконувати функції державного управління у відповідних галузях. Вона є не досить стабільною, оскільки належним чином не визначено правовий статус міністерств.

Сучасна система державного управління з наявним дублюванням функцій між органами влади та складною системою підпорядкування і координації призводить до того, що довіра до держави з боку пересічного громадянина втрачається.

Міністерство - основний центральний орган у системі органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики та здійснює функції державного управління у відповідній галузі.

Суттєва особливість правового статусу міністерств полягає у тому, що будь-який їх акт може бути скасований Кабінетом Міністрів України або Президентом України без зазначення причин такого скасування.

Зміни у будові системи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади передбачають перехід до використання функціонального принципу їх створення. Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі як промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, енергетика).

Серед основних напрямів удосконалення структури міністерств найважливіше місце належить концентрації та спеціалізації лінійного управління, поліпшенню механізмів міжвідомчої координації.

Державний комітет у системі органів виконавчої влади

До центрального рівня управління виконавчої влади належать державні комітети. Неефективність і суперечливість їх діяльності породжені недостатньо чітким нормативно-правовим регулюванням. У зв'язку з цим, державні комітети без достатніх на те підстав нерідко перетворюються у міністерства.

Метою утворення державних комітетів як державних органів, було здійснення координації і забезпечення єдності діяльності інших центральних органів, а також підприємств та установ, які їм безпосередньо не підпорядковані.

Що стосується міністерств, то вони, на відміну від державних комітетів, були органами галузевого управління, що здійснювали державне управління певною системою підпорядкованих органів, підприємствами та установами, безпосередньо впливаючи на їх діяльність.

Однак, на сучасному етапі відбулося невиправдане звуження обсягу міжгалузевих повноважень державних комітетів і водночас розширення його щодо міністерств. Це призвело до певної дестабілізації роботи ряду державних комітетів і невизначеності їх ролі в системі органів виконавчої влади, а також до послаблення їх впливу на певні міжгалузеві сфери державного управління. Відсутність закріплених у законі спеціальних ознак, притаманних лише державним комітетам, дає можливість утворювати в їх системі невластиві для нього органи.

Проблеми системно-структурної організації центральних органів виконавчої влади були, є і найближчим часом залишатимуться серед основних напрямків реалізації адміністративної реформи в Україні.

Вони мають вирішуватися системно, поступально, науково обґрунтовано, на чіткій законодавчій основі. Без цього неможливо забезпечити належний функціональний стан усього механізму державного управління, спроможність консолідації зусиль і ресурсів на формування та виконання його стратегічних цілей, забезпечити узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття та виконання управлінських рішень.

Тема 7. Регіональні органи державного управління

7.1 Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління

Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління.

Централізація в управлінні підкреслює замкненість системи управління, коли вона будується у напрямку «зверху до низу» з дотриманням строгих принципів єдності та чіткості розпорядництва.

Характерними рисами централізації є такі: збільшення кількості рівнів в управлінській ієрархії; зосередження прийняття більшості рішень на верхніх рівнях управління; обмеження участі органів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.

Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкритість системи управління для рішень «знизу».

Багато локальних рішень можуть прийматися на середніх і нижчих рівнях організаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле.

Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнуто оптимальної пропорції між ними), є по суті відкрито-замкнутою.

Централізація у державному управлінні покликана внести організуючий момент у функціонування органів державної влади за рахунок Кабінету Міністрів України, який забезпечує загальне спрямування діяльності з організації виконання законодавчо-нормативних актів і якому підпорядковуються всі інші органи виконавчої влади.

Однак надмірна централізація, локалізуючи прийняття рішень на вершині державної піраміди, пригнічуючи ініціативу місцевих органів виконавчої влади у виробленні управлінських механізмів, слабо враховуючи інтереси окремих регіонів, територіальних громад, колективів, організацій не може забезпечувати ефективності та конструктивності управління.

Реальне здійснення державного управління постає як органічне переплетіння централізації і децентралізації. Вирішити проблему оптимального та раціонального поєднання централізації і децентралізації покликана адміністративна реформа в Україні.

7.2 Місцеві державні адміністрації як єдиноначальний орган загальної компетенції

Територіальні органи центральних органів виконавчої влади

На місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні та підконтрольні відповідним центральним органам.

Ці підрозділи реалізують на відповідній території політику держави та функції державного управління у питаннях охорони здоров'я, праці та зайнятості, соціального захисту населення тощо, що фактично відповідає галузевим повноваженням місцевих адміністрацій.

Кожен із цих органів у межах дорученої йому сфери відання здійснює таке: організовує виконання законодавчих актів і контроль за їх реалізацією; прогнозує перспективні напрямки та стратегічні цілі; бере участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм економічного та соціального розвитку, реалізує функції з державного регулювання економіки, виконує функції внутрішньо-організаційного забезпечення роботи.

Місцеві державні адміністрації: їх завдання, правовий статус та компетенція

Місцеві державні адміністрації - це ланка виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі, які в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами загальної компетенції, що уособлюються головами місцевих державних адміністрацій. Голів адміністрацій призначає на посаду Президент України за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень Президента.

Голови місцевих державних адміністрацій одноособово приймають рішення шляхом розпорядження і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Для обговорення найважливіших питань діяльності місцевих державних адміністрацій створюються комісії державних місцевих адміністрацій.

Структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій є галузеві та функціональні управління (управління економіки, управління охорони здоров'я тощо).

Місцеві державні адміністрації, реалізуючи надані їм повноваження, здійснюють управління дорученими сферами суспільного життя і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях.

Концепцією адміністративної реформи передбачається поступове реформування місцевих державних адміністрацій.

Зокрема передбачається запровадження нової моделі організації державних адміністрацій обласного рівня за схемою:

надання статусу політичних діячів голові обласної державної адміністрації та його першому заступникові, статусу державних службовців заступникам (за аналогією із заступниками міністрів) ;

розподіл повноважень між заступниками відповідно до розподілу функціональних повноважень між віце-прем'єр-міністрами;

запровадження посади секретаря обласної державної адміністрації.

Повноваження місцевих державних адміністрацій

Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені статтею 119 Конституції України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації» і поділяються на власні та делеговані.

Законодавством визначено основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій, а саме в галузях:

економічного та соціального розвитку - розробка програм соціально-економічного розвитку і забезпечення їх виконання;

бюджету та фінансів - складання проекту відповідного бюджету та забезпечення його виконання;

управління майном, приватизації та підприємництва - здійснення на відповідній території управління об'єктами, що перебувають у переданій до сфери управління державної адміністрації власності;

містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку - організація експертизи містобудівної документації, забезпечення обслуговування населення підприємствами вказаних галузей;

використання та охорони земель, природних ресурсів і довкілля - розробка та забезпечення виконання програм у сфері екології;

науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури та спорту, материнства та дитинства, сім'ї та молоді, соціального забезпечення і соціального захисту - реалізація державної політики в цих сферах;

зайнятості населення, праці та заробітної плати - реалізація державних гарантій у сфері праці;

міжнародних і зовнішньоекономічних відносин - забезпечення сприяння розвитку міжнародного співробітництва;

оборонної роботи - забезпечення законодавства про військовий обов'язок.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами, а також повноваження органів виконавчої влади вищого рівня, делеговані їм у межах, визначених законами, Кабінетом Міністрів України. Передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

7.3 Діяльність місцевих державних адміністрацій у горизонтальних і вертикальних проекціях

Відносини місцевих державних адміністрацій - це складова державно-управлінських відносин, які виникають між органами державної влади у процесі горизонтальних і вертикальних зв'язків.

За характером вони поділяються на адміністративні (субординаційні), функціональні (координаційні), дисциплінарні, відносини ініціативи.

Чинним законодавством визначено відносини місцевих державних адміністрацій з Президентом України, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента та щорічно звітують перед ним про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства України та практики його реалізації.

Відносини з Кабінетом Міністрів України передбачають відповідальність місцевих адміністрацій перед ним, їх підконтрольність і підзвітність. Голови обласних адміністрацій інформують Кабінет Міністрів України про виконання наданих адміністрації повноважень і про соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України та практики його реалізації, системи державного управління.

Відносини з міністерствами та іншими ЦОВВ ґрунтуються на засадах взаємодії і підзвітності та підконтрольності їм управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших ЦОВВ, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. У свою чергу керівники територіальних органів міністерств та інших ЦОВВ з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні їх головам.

Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими ЦОВВ питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого ці органи мають у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

У рамках структур виконавчої влади важливими є відносини між обласними та районними місцевими держадміністраціями. Обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій і здійснюють контроль за нею.

Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших ЦОВВ.

Відносини між державою і суспільством значною мірою реалізуються у системі відносин місцевих державних адміністрацій з місцевими радами та їх посадовими особами. Голови місцевих державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях відповідних рад, виносити на розгляд питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, інші пропозиції. Вони звітують перед відповідними радами про виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій.

У процесі управлінської діяльності на відповідній території місцеві державні адміністрації вступають у відносини із сільськими, селищними та міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами.

Голови місцевих адміністрацій, їх заступники, керівники підрозділів або представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування, бути заслуханими з питань, що їх стосуються.

Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації.

Тема 8. Місцеве самоврядування та його роль у державному управлінні

8.1 Місце та роль місцевого самоврядування в системі органів державної влади

Найважливішою ознакою побудови демократичної держави є розвиток місцевого самоврядування.

Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є відповідними органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад.

Місцеве самоврядування - це право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України.

На відміну від місцевого управління, місцеве самоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпечення потреб та інтересів населення.

Нормативне регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування здійснюється внутрішнім правом кожної держави, а також відповідними актами міжнародного рівня, зокрема Європейською Хартією місцевого самоврядування. Ця хартія визначила принципи, основні напрями місцевого самоврядування, його співвідношення з місцевим управлінням.

Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є Конституція України, яка закріпила систему місцевого самоврядування, його фінансову та матеріальну базу, роль територіальної громади, фінансові гарантії місцевого самоврядування з боку держави та роль місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод.

Основними рисами місцевого самоврядування в Україні є такі: демократичний характер, здійснення на всіх щаблях адміністративно-територіального устрою держави (крім Автономної Республіки Крим), відсутність ієрархії між територіальними громадами, їх органами та посадовими особами, характер соціальної служби, фінансово-економічний, політичний характер, специфічний правовий статус.

Важливими ознаками будь-якого органу місцевого самоврядування є його правова, організаційна та фінансова автономія, яка виявляється у наявності в органів місцевого самоврядування власних повноважень, визначених Конституцією і законодавством.

8.2 Система місцевого самоврядування в Україні

Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить такі: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Суб'єктом і основним носієм функцій у системі місцевого самоврядування є територіальна громада - це спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об'єднана спільними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, у межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Територіальні громади села чи міста є організаційною основою місцевого самоврядування і чинним законодавством наділені функціями та повноваженнями в різних сферах місцевого життя: управляють майном, що є у комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку та контролюють їх виконання; затверджують місцеві податки та збори, бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; утворюють, організують і ліквідують комунальні підприємства, установи та організації, здійснюють контроль за їх діяльністю.

Для реалізації завдань виконавчо-розпорядчого характеру створюються виконавчі органи рад - це виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи, які наділено власними та делегованими повноваженнями.

Власні (самоврядні) повноваження стосуються сфер соціально-економічного та культурного розвитку, планування та обліку, фінансів, цін тощо і полягають у встановленні порядку діяльності суб'єктів правовідносин, підготовці проектів документів на розгляд відповідної ради.

Делегованими повноваженнями виконавчих органів сільських, селищних і міських рад є ті, які належать до сфери виконавчої влади та передаються виключно цим органам для реалізації її виконавчо-розпорядчих функцій.

Очолює відповідну раду її виконавчий орган територіальної громади сільський, селищний чи міський голова, який обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради (вторинний рівень місцевого самоврядування), які покликані захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними державними адміністраціями і наділені власними та делегованими їм територіальними громадами сіл, селищ і міст повноваженнями.

Районні та обласні ради не мають своїх виконавчих органів. Їх діяльність забезпечується виконавчим апаратом рад на чолі з головою, якого обирають районні та обласні ради.

Органічним доповненням місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні та ін.), які утворюються з ініціативи жителів сіл, селищ і міст з дозволу відповідних рад. Вони діють у межах Конституції і законів України, статутів територіальних громад, регламентів відповідних рад і забезпечують реалізацію актів місцевих референдумів, підтримання зусиль органів місцевого самоврядування, здійснення громадських ініціатив.

Органи місцевого самоврядування для більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації або входити до відповідних міжнародних асоціацій.

Концепцією адміністративної реформи передбачається трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об'єднання на основі чинних положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування - такої територіальної громади (комунального об'єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних громадських послуг.

...