Финансовое и налоговое право Республики Казахстан

Правовое регулирование государственного финансового контроля - это институт общей части финансового права, устанавливающий систему и компетенцию органов государственного финансового контроля, а также порядок проведения финансовых проверок.

Финансовый контроль должен осуществляться с соблюдением определенных принципов. В их числе можно назвать следующие:

а) всеобщность и универсальность;

б) действенность и оперативность;

в) конкретность и деловитость;

г) постоянство и оперативность;

д) достоверность и обоснованность;

е) гласность и публичность;

ж) правомерность и законность.

Разумеется, эти принципы выражают категорию желаемого -- в действительности они могут быть и не реализованными.

В процессе осуществления финансового контроля возникает особая разновидность финансовых правоотношений - финансово-контрольных.

Сторонами этого правоотношения выступают субъект контроля и объект контроля. Субъект контроля - это финансово-контрольный орган, представляющий в этом правоотношении государство. Наиболее типичными субъектами контроля являются специализированные органы государственного финансового контроля (налоговые органы, контрольный орган министерства финансов и т. п.). Как уже отмечалось, проведение проверки может быть поручено и негосударственной организации, специализирующейся на проверках финансово-хозяйственной деятельности (например, аудиторской организации). Признак государственности -характерный признак финансово-контрольных отношений, позволяющий их отличить от всех других видов контрольно-денежных отношений.

В качестве объекта контроля выступают любые лица, несущие те или иные обязанности финансового характера (материальные и организационные) перед государством. В их числе государственные органы, юридические лица (государственные и негосударственные), граждане.

Финансово-контрольным правоотношениям, подобно любым другим финансовым правоотношениям, свойственен признак «власти и подчинения». Причем, здесь он выражен весьма отчетливо -- у проверяющего субъекта всегда больше полномочий, чем у проверяемого.

Так, он может требовать от проверяемого предоставления соответствующей документации, объяснений по поводу совершения тех или иных финансовых операций, производить выемку документов и предметов и т. д.

В то же время нельзя сказать, что субъекта контроля одни права, а у объекта - одни обязанности. Каждый обладает и тем, и другим. Например, субъект контроля обязан осуществлять проверку таким образом, чтобы не создавать помех производственной деятельности проверяемого объекта (разумеется, если только сама проверка не направлена на пресечение этой деятельности как незаконной). Последний имеет право не выполнять требования проверяющего, если они выходят за пределы предмета государственного финансового контроля.

Финансово-контрольные правоотношения относятся к числу организационных финансовых правоотношений, т. е. они не опосредуют какого-либо движения денег, а призваны обеспечить нормальное функционирование финансовой, и даже шире - денежной системы государства. Поэтому предметом финансово-контрольного правоотношения (и он совпадает с предметом финансового контроля) выступают не деньги, а финансовые обязанности субъектов перед государством. Если в сфере финансового контроля находятся материальные финансовые правоотношения (например, налоговые), то предметом контроля выступают финансовые обязательства.

Так, если в процессе осуществления государственного финансового контроля проверке подвергается полнота и своевременность уплаты налогов в бюджет, то предметом данного контроля выступает исполнение финансового обязательства перед государством. Если же вышестоящий налоговый орган проверяет деятельность нижестоящего (насколько он качественно исполняет возложенные на него задачи), то предметом контроля выступает исполнение финансовой обязанности.

Финансовый контроль можно классифицировать по различным основаниям. Наиболее традиционной является классификация контроля по формам и видам, хотя, надо заметить, в этом вопросе существует много путаницы: то, что одни авторы считают формой финансового контроля, другие считают видом, и наоборот.

Говоря о форме финансового контроля, мы должны ответить на вопрос, как он выглядит. Внешнее выражение контроля в основном зависит от способа его осуществления.

В наиболее общем виде формы финансового контроля следующие: 1) непосредственный контроль; 2) опосредованный контроль.

Непосредственный контроль характеризуется тем, что, во-первых, проверка ведется на самом объекте контроля (на предприятии, в учреждении и т. д.); во-вторых, проверяющие лица изучают и анализируют первичную документацию (счета, бухгалтерские проводки, платежные поручения, ведомости начисления заработной платы и т. п.), производят перерасчет денег, товарно-материальных ценностей, заслушивают личные объяснения работников проверяемой организации, осуществляют осмотр помещений и территорий. Иначе говоря, имеет место непосредственное контактирование субъекта и объекта контроля.

Эта форма финансового контроля наблюдается при таких методах его осуществления, как ревизия, инвентаризация и во всех других случаях, когда проверка совершается с так называемым «выездом на место».

На практике такой контроль называют «выездная финансовая проверка».

Опосредованный контроль характеризуется, во-первых, тем, что субъект и объект контроля пространственно разобщены, т. е. проверка носит заочный характер. Во-вторых, проверяющие лица имеют дело главным образом с отчетной или плановой финансовой документацией (финансовые планы, отчеты об их исполнении, справки, балансы, статистические и другие отчетные сведения и т. п.).

На практике такой контроль называют «камеральная финансовая проверка».

Разумеется, указанные формы финансового контроля не существуют как нечто изолированное друг от друга. Материалы, полученные в процессе одной формы финансовой проверки, могут использоваться для другой формы контроля. Скажем, изучение налоговой декларации, осуществляемое в процессе камеральной финансовой проверки, может явиться причиной для направления проверяющих лиц непосредственно к налогоплательщику, т. е. опосредованный финансовый контроль меняется на непосредственный контроль. И наоборот, акт ревизии, составленный в ходе осуществления непосредственного финансового контроля, направляется в вышестоящий орган хозяйственного руководства, где рассматривается и анализируется, т. е. контроль принимает опосредованные формы.

Классификация финансового контроля по видам может производиться по различным основаниям.

Так, по времени осуществления финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения какого-либо финансового мероприятия. В ходе этого контроля выясняется вопрос, будет ли намечаемая финансовая операция законной и целесообразной. Такого рода контроль имеет место при обсуждении проектов всякого рода финансовых планов. Так, применительно к бюджетной деятельности предварительный финансовый контроль производится в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Задача предварительного финансового контроля состоит в том, чтобы обеспечить законность предстоящих финансовых операций, не допустить нарушений финансовой дисциплины или неэффективного использования государственных денежных средств. Поэтому иногда этот вид контроля называют превентивным или предупредительным.

Текущий финансовый контроль осуществляется в процессе производства какого-либо финансового мероприятия. В ходе такого контроля выясняется вопрос, является ли проводимая операция законной. Так, применительно к бюджетной деятельности текущий финансовый контроль производится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп представительных органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Задача текущего финансового контроля состоит в том, чтобы обеспечить законность проводимой финансовой операции, пресечь нарушение финансовой дисциплины и неэффективного использования государственных денежных средств. Иногда этот вид финансового контроля называют оперативным.

Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения финансового мероприятия. В ходе его выясняется вопрос, была ли проведенная финансовая операция законной, не было ли допущено нарушение финансовой дисциплины, насколько эффективно и рационально были использованы государственные денежные средства. Так, применительно к бюджетной деятельности последующий финансовый контроль производится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Наиболее типичными предметами последующего финансового контроля выступает следующее:

а) законность и качественность выполнения органом управления финансами своих функций;

б) своевременность и полнота выполнения финансовых планов;

в) своевременность- и полнота выполнения финансовых обязательств, вытекающих как из односторонних установлений государства (например, налоговых обязательств), так и из финансовых договоров;

г) соблюдение правил функционирования денежной системы государства, включая производство валютных операций;

д) законность и целесообразность использования государственных денежных средств (в первую очередь бюджетных ассигнований).

Задачей последующего финансового контроля является выявление фактов некачественного исполнения финансовых обязанностей и совершения финансовых правонарушений.

Следует сказать, что, по мнению некоторых авторов, существует лишь два вида финансового контроля - предварительный и последующий. Что же касается текущего (оперативного) контроля, то он при внимательном рассмотрении окажется на самом деле либо предварительным, либо последующим50.

Такое мнение представляется ошибочным, хотя оно в значительной степени определяется тем, что понимать под предметом финансового контроля. Если, скажем, в качестве предмета этого контроля понимать непосредственное производство денежной операции, то, действительно, ситуация, когда контролер окажется за плечом кассира, незаконно выдающего заработную плату без удержания подоходного налога, будет весьма редкой, и правильность операции, связанной со взиманием налога с заработной платой, можно проверить либо при ее начислении (что будет предварительным финансовым контролем), либо уже после ее выдачи (что будет последующим финансовым контролем).

Однако предметом финансового контроля выступают не только денежные операции как таковые. Предметом этого контроля выступает исполнение финансовых обязанностей, включая осуществление управленческо-организационных функций в области финансов. Исполнение этих обязанностей обычно носит достаточно долговременный характер. Поэтому есть возможность проверить исполнение этих обязанностей и посредством такого финансового контроля, который укладывается в понимание текущего финансового контроля.

Кроме того, если даже иметь в виду чисто денежные операции, то многие из них тоже растянуты по времени. Поэтому проверка законности и целесообразности проведения таких операций может выпасть на стадию момента их реализации, что и определит данную проверку в качестве разновидности текущего финансового контроля.

Таким образом, текущий финансовый контроль это не контроль за текущей деятельностью хозяйствующего субъекта, а контроль за реализацией им своих финансовых обязанностей.

С позиций разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, взаимодействующих менаду собой с использованием системы сдержек и противовесов, финансовый контроль можно подразделить на: 1) контроль, осуществляемый органами представительной власти; 2) контроль, осуществляемый органами исполнительной власти; 3) судебный контроль.

Предметом контроля представительных органов выступает две группы вопросов: а) исполнение тех нормативных актов, носящих финансово-правовой характер, которые данные представительные органы приняли в пределах своей компетенции (например, парламент осуществляет проверку исполнения принятого им акта о том или ином налоге); б) исполнение акта, которым представительный орган утвердил соответствующий финансовый план (например, парламент осуществляет контроль за исполнением утвержденного им республиканского бюджета, маслихат - за исполнением утвержденного им местного бюджета).

Представительные органы могут создавать специальные контрольные органы, которые при осуществлении проверок финансового характера играют роль субъекта финансового контроля.

Так, применительно к бюджету контроль представительных органов предусматривает право на: а) получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; б) получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении; в) создание собственных контрольных органов (например, комиссии по проверке финансирования той или иной программы); г) вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Предметом контроля исполнительных органов также выступает две группы вопросов: а) исполнение финансового законодательства (главным образом, в части выполнения юридическими и физическими лицами своих финансовых обязательств перед государством); б) рациональность и эффективность использования государственных денежных средств.

Характер судебного контроля во многом определяется тем, какую роль в стране играет суд при рассмотрении финансовых правонарушения и жалоб на действия финансовых органов (например, производится ли взыскание пени и штрафа за несвоевременную уплату налога по решению суда или самого налогового органа).

В наиболее типичных случаях суд выступает в качестве органа финансового контроля в следующих случаях: а) при взимании недоимок, пени и штрафов с налогоплательщиков (если, разумеется, они не взимаются на основе решения самого налогового органа); б) при рассмотрении жалоб налогоплательщиков на действия финансовых органов, что обычно имеет место в сфере налогообложения; в) при рассмотрении правонарушений (обычно речь идет об уголовных делах) финансового характера; г) при рассмотрении споров, вытекающих из финансово-правовых договоров; д) при обжаловании в суд законности финансово-правовых актов (как нормативных, так и индивидуальных).

Во всех указанных случаях суд дает оценку поведения лиц (ответчиков, правонарушителей и т. п.) с точки зрения его соответствия финансовому законодательству, т. е. косвенным образом проверяет, была ли законной или незаконной та или иная финансовая операция, было ли выполнено или нет то или иное финансовое обязательство.

Кроме того суд выступает в качестве органа финансового контроля при рассмотрении заявления о признании недействительным нормативного правового акта, носящего финансово-правовой характер.

Исходя из характера и правового статуса финансового контроля, его можно подразделить на: 1) специализированный; 2) функциональный.

Специализированный финансовый контроль-это контроль, осуществляемый специализированными финансовыми органами государства. Примером такого рода контроля выступает контроль, осуществляемый Министерством финансов, Министерством государственных доходов и т. п.

Функциональный финансовый контроль - это контроль, осуществляемый теми государственными органами, для которых финансовая деятельность вообще и финансовый контроль в частности представляют лишь одно из направления (функцию) их деятельности. Возьмем, к примеру, Парламент Республики Казахстан. Согласно Конституции он «является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции» (пункт 1 статьи 49). И в этом его общее назначение. Однако в перечне его функций значится, что он «утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении» (подпункт 2 статьи 53 Конституции). При реализации этой функции Парламент, следовательно, выступает в качестве финансово-контрольного органа государства. Поскольку в этом качестве он выступает при реализации одной из многих своих функций (остальные к финансово-контрольным не относятся), то данный вид контроля можно именовать функциональным. В аналогичной ситуации находятся местные представительные органы -- маслихаты, которые контролируют исполнение местного бюджета, Правительство, отраслевые министерства и другие государственные органы, для которых функция контроля в той или иной сфере финансов представляет одну из многих других (нефинансовых) функций.

В свое время было общепризнанным деление финансового контроля на внутренний (внутриведомственный) и внешний (надведомственный). В основу этой классификации положена форма организационного взаимодействия контролирующего субъекта и подконтрольного объекта.

Внутренний контроль - это когда субъект и объект контроля являются звеньями одной организационной системы. Например, министерство проверяет финансовые операции подчиненного ему предприятия.

Внешний контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов. Например, Министерство финансов проверяет предприятие, находящееся в ведении того или иного министерства (ведомства).

Такая классификация видов контроля в принципе вполне обоснованна. Особенно рельефно она просматривается в социалистических странах, где в силу господства государственной собственности существуют мощные организационно-хозяйственные системы, все звенья которой связаны административной подчиненностью и где министерство не просто орган государственного регулирования, но и руководящий центр этой системы. Министерство вместе с подведомственными предприятиями формирует отрасль государственного управления, совпадающую с отраслью народного хозяйства. Организованный в этой отрасли финансовый контроль будет носить характер внутриотраслевого (внутриведомственного) контроля. В качестве субъекта этого контроля будет выступать министерство. Для практического осуществления контроля в аппарате министерства обычно создается контрольно-ревизионная служба. Функция контроля в деятельности министерства выступает в качестве одной из основных управленческих функций.

В странах, экономика которых основана на частной собственности, таких мощных и разветвленных государственно-хозяйственных структур обычно не существует, поскольку большинство предприятий находится в частной собственности. Преобладающим видом финансового контроля здесь является внешний контроль, осуществляемый в основном специализированными финансово-контрольными органами государства.

Применительно к внутриведомственному финансовому контролю обычно выделяют внутрихозяйственный финансовый контроль. Под ним понимают контроль, осуществляемый в конкретных организациях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, отделом планирования и нормирования заработной платы и т. п.). Таким образом речь идет, по существу, о самоконтроле хозяйствующего субъекта. Такого рода контроль и поныне признается за разновидность финансового контроля.

В том, что такой контроль нужен, сомнения быть не может: каждый хозяйствующий субъект должен стремиться к тому, чтобы все его денежные дела, включая расчеты с государством, были в порядке. Однако считать, что данный контроль является государственным финансовым контролем, являющийся элементом финансовой деятельности государства, нет оснований.

Во-первых, государственный финансовый контроль - это такой контроль, который осуществляется государством в лице уполномоченного на то органа. Здесь же поверка производится лицами, которые в качестве государственного органа не выступают.

Во-вторых, любой контроль строится по схеме «контролирующий субъект -- подконтрольный объект». В условиях самопроверки нет субъекта контроля; подконтрольный объект проверяет самого себя. То, что одно из его структурных подразделений выполняет роль контролирующего субъекта (например, главный бухгалтер), а другая - подконтрольного объекта (например, какой-либо цех) существа дела не меняет, так как бухгалтер -- не орган государства, а работник данной организации.

Поэтому, не отрицая важности внутрихозяйственного контроля и признавая его большое значение в укреплении финансового правопорядка, данный контроль все-таки следует отнести не к финансовому, а к разновидности негосударственного хозяйственного контроля.

В зависимости от своей сферы наиболее типичными видами государственного финансового контроля являются: 1) контроль в сфере организации денежной системы и обеспечения ее нормального функционирования; 2) валютный контроль; 3) бюджетный контроль; 4) налоговый контроль; 5) контроль в сфере государственной банковской деятельности; 6) контроль в сфере государственного страхования; 7) контроль в сфере государственных децентрализованных финансов (финансово-хозяйственный контроль).

Государственный контроль в сфере денежной системы призван обеспечить ее нормальное функционирование и соблюдение того законодательства, посредством которого организуется сама денежная система. Государство является творцом существующей в стране денежной системы. Оно заинтересовано в том, чтобы эта система бесперебойно обслуживала потребности общества, экономики и, в конечном счете, самого государства. Так, зачастую государство в целях стабилизации собственной валюты устанавливает всякого рода запреты и ограничения на использование наличных расчетов, вводит правила хранения и инкассации наличных денежных знаков. Такого рода запреты и ограничения становятся предметом государственного финансового контроля.

По большому счету валютный контроль является частью контроля в сфере денежной системы, поскольку бесконтрольное и нерегулируемое движение иностранной валюты на внутреннем рынке выступает одной из главных причин расстройства обращения национальной валюты, т. е. приводит в расстройство собственную денежную систему. Поэтому любое государство всегда ревниво относится к обращению иностранной валюты на собственной территории и регулирует эти вопросы особенно тщательно. Однако в силу специфики предмета контроля - обращение иностранной валюты и иных валютных ценностей - этот вид контроля традиционно выделяется в самостоятельный вид государственного финансового контроля.

Целью валютного контроля является обеспечение соблюдения валютного законодательства, что одновременно выступает средством обеспечения нормального функционирования денежной системы страны, представленной национальной валютой. Все это достигается посредством выявления случаев нарушения валютного законодательства, несоблюдения валютной дисциплины и привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Предметом валютного контроля выступает соблюдение требований валютного законодательства.

Обычно проверяется:

а) соблюдение установленного порядка приобретения валютных средств юридическими и физическими лицами (легальность происхождения валюты);

б) выполнение валютных обязательств перед государством, включая обязательную продажу иностранной валюты государству или на внутреннем валютном рынке;

в) соблюдение установленных правил ввоза и вывоза иностранной и других валютных ценностей;

г) соблюдение банками правил банковских операций с иностранной валютой;

д) наличие у банков установленных разрешений и лицензий, дающих им право на совершение операций с иностранной валютой;

е) обоснованность совершения платежей в иностранной валюте, соблюдение правил расчетов между резидентами и нерезидентами, а также между резидентами в этой валюте;

ж) наличие необходимых разрешений у резидентов на совершение валютных операций;

з) правильность ведения операций нерезидентами в национальной валюте - казахстанском тенге;

и) соблюдение правил ведения бухгалтерского учета по валютным операциям резидентами.

Субъектом валютного контроля обычно выступает Национальный банк, поскольку именно он осуществляет основные функции валютного регулирования. По определенным операциям в качестве такого субъекта выступают таможенные органы. Кроме того, в данной сфере действуют весьма своеобразные субъекты контроля, которые именуются агентами валютного контроля. Это так называемые «уполномоченные банки», которые в качестве агента подотчетны Нацбанку. Данный случай является классическим примером того, как негосударственные лица могут выступать в роли субъектов государственного финансового контроля, т.е. выступать исполнителями государственной функции.

Бюджетный контроль имеет своим предметом бюджет в двух его качествах: и как финансовый план, и как фонд денежных средств.

В первом случае контролируются процессы прохождения акта о бюджете через стадии бюджетного планирования, т. е. проверяется исполнение соответствующими государственными органами своих обязанностей по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению и заключению бюджета.

Во втором случае контролируется материальная сторона бюджета - его формирование, распределение и организация использования как фонда денежных средств, включая контроль за использованием государственными предприятиями и учреждениями, а также иными организациями полученных бюджетных ассигнований.

Субъектами бюджетного контроля выступают в первую очередь те органы, которые утверждают бюджет (Парламент в отношении республиканского бюджета, маслихаты по поводу местных бюджетов). При них могут создаваться специальные органы бюджетного контроля.

Использование бюджетных ассигнований, выделенных учреждениям и предприятиям, проверяется контрольными органами Министерства финансов, а также органами внутриведомственного финансового контроля. Причем проверка ведется не только на предмет законности расходования денежных средств, но и по поводу разумности их траты. В роли подконтрольного объекта выступают любые получатели бюджетных средств как государственные, так и негосударственные.

К бюджетному контролю примыкает налоговый контроль. Собственно, в том случае, когда все налоги поступают только в бюджеты, налоговый контроль можно рассматривать в качестве разновидности бюджетного контроля, связанного с формированием доходной части бюджета. Однако традиционно налоговый контроль рассматривают в роли самостоятельной разновидности финансового контроля. В настоящее время это мнение получило дополнительную аргументацию в виде существования специального органа налогового контроля - Министерства государственных доходов, а также наличия специального правового акта - Налогового кодекса, в котором подробно регламентируется данный вид контроля.

Предметом налогового контроля является исполнение налоговых обязанностей, главным образом - налоговых обязательств перед государством, а иначе говоря -- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет.

Попутно отметим, что налоговым обязательством признается обязательство налогоплательщика перед государством, возникающее в соответствии с налоговым законодательством, в силу которого налогоплательщик обязан встать на регистрационный учет в налоговом органе, определять объекты налогообложения, исчислять налоги, составлять налоговую отчетность, представлять ее в установленные сроки и уплачивать налоги.

Предметом налогового контроля могут также выступать действия самих налоговых органов (например, Министерство государственных доходов проверяет работу своих структурных подразделений).

Субъектами налогового контроля в основном выступают Министерство государственных доходов и его территориальные органы, а также органы налоговой полиции и в некоторых случаях таможенные органы. В качестве органов налогового контроля могут выступать органы внутриведомственного налогового контроля (например, министерство проверяет своевременность уплаты налогов подведомственными предприятиями).

Контроль в сфере государственной банковской деятельности нельзя отождествлять с государственным контролем в сфере банковской деятельности.

Предметом государственного контроля в сфере банковской деятельности выступает деятельность негосударственных банков и в какой-то мере их клиентов. Однако все это относится к категории частных финансов, которые, как уже отмечалось выше, не выступают предметом финансовой деятельности государства и в равной мере - объектом финансового права. Поэтому такого рода контроль, реально существуя и широко применяясь, не относится вопреки распространенному мнению к категории государственного финансового контроля. Исключение составляют лишь те виды деятельности негосударственных банков, которые охватываются контролем в сфере организации денежной системы, а также валютным контролем, которые действительно относятся к категории государственного финансового контроля. Поэтому не всякие контрольные полномочия Нац-банка можно отнести к полномочиям в сфере государственного финансового контроля.

К государственному финансовому контролю в сфере банковской деятельности относится контроль за теми банковскими финансами, которые относятся к государственным финансам, и за той банковской деятельностью, которая относится к государственной банковской деятельности. К числу государственных банков относится в первую очередь сам Национальный банк Республики Казахстан, который, как это не может не показаться странным, выступает в качестве подконтрольного объекта в сфере государственного финансового контроля за банковской деятельностью.

То же самое можно сказать и по поводу государственного контроля за страховой деятельностью.

Сама по себе страховая деятельность подвергается довольно тщательной правовой регламентации, а равно и значительному контролю со стороны государства. Для этой цели нередко создаются специализированные органы государственного страхового надзора. Однако в той мере, в какой предметом контроля выступают негосударственные страховые организации, выражающие собой частные финансы страхования, этот государственный контроль не выражает собой осуществление финансовой деятельности государства и соответственно -- государственного финансового контроля.

Предметом государственного финансового контроля в сфере страхования в основном относится два момента:

осуществление государственного страхования (т. е. страхование имущественных интересов государства, финансируемое за счет государственных денежных фондов). В настоящее время такое страхование осуществляется в отношении некоторых категорий государственных служащих, чья деятельность носит характер повышенной опасности (военнослужащие, работники правоохранительных органов и т. п.). Предметом контроля в данном случае выступает правильность использования тех денежных средств, которые государство отпускает на оплату страхования своих имущественных интересов и своих государственных служащих;

деятельность государственных страховых организаций. Здесь предметом контроля выступает законность и целесообразность использования денежных фондов такой страховой организации. Впрочем, следует иметь в виду, что в рыночных условиях государственные страховые организации создаются весьма редко.

Финансово-хозяйственный контроль - это контроль за соблюдением установленного государством порядка формирования, распределения и использования децентрализованных государственных денежных фондов.

Еще раз обратим внимание на то, что само по себе использование денег осуществляется в расходных отношениях, построенных по схеме «продавец - покупатель», которые финансовыми не являются. Финансовым будет контрольное отношение, построенное по схеме «государственный контрольный орган - лицо, тратящее государственные деньги».

В качестве подконтрольных объектов при данном виде финансового контроля обычно выступают государственные предприятия и учреждения.

Субъектами этого вида контроля вступают контрольные органы Министерства финансов и субъекты государственного внутриведомственного контроля.

К органам финансового контроля можно отнести практически любой государственный орган, осуществляющий финансовую деятельность, поскольку контроль является неотъемлемой частью этой деятельности. Скажем, Парламент, в компетенцию которого входит утверждение республиканского бюджета, вправе заслушать вопрос о ходе исполнения этого бюджета, где он уже будет выступать в качестве контролирующего органа. Кстати, в данном случае будет иметь место текущий финансовый контроль. Бесспорно, что утверждение Парламентом отчета об исполнении бюджета также будет содержать в себе элементы финансового контроля, поскольку в данном случае речь пойдет о контроле за исполнением показателей бюджетного плана. Здесь будет иметь место последующий финансовый контроль. В процессе рассмотрения проекта бюджета на предстоящий год также обязательно возникнут вопросы контроля за законностью и целесообразностью тех или иных показателей проекта. Попутно отметим, что в данном случае проявит себя предварительный финансовый контроль. Таким образом, осуществляя бюджетное планирование, Парламентом на каждом этапе этого планирования выступает в роли органа финансового контроля.

Однако имеются органы, которые специально созданы для осуществления финансового контроля и обладают в силу этого особыми контрольными полномочиями.

Таким органом является Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Данный Комитет является государственным органом по контролю за исполнением республиканского бюджета. Он непосредственно подчинен и подотчетен Президенту Республики Казахстан. Отметим, что обычно такой орган является органом самого парламента.

Основными задачами и функциями Счетного комитета являются:

контроль за исполнением законов Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов по исполнению республиканского бюджета;

выполнение поручений Главы государства (т. е. Президента Республики Казахстан) по вопросам, связанным с исполнением республиканского бюджета;

контроль за полнотой поступления средств в республиканский бюджет и законностью их использования;

контроль за целевым использованием средств республиканского бюджета, выделяемых на выполнение государственных программ, программ Правительства и финансирование государственных потребностей;

представление на утверждение Парламенту Республики Казахстан отчета об исполнении республиканского бюджета.

Счетный комитет при выполнении своих задач и функций имеет право:

а) осуществлять проверки и ревизии государственных органов и организаций всех форм собственности по вопросам, касающимся полноты поступления и использования средств республиканского бюджета;

б) запрашивать и получать от Правительства Республики Казахстан, иных государственных органов и организаций всех форм собственности необходимую документацию и информацию по вопросам, касающимся
полноты и использования средств республиканского бюджета;

в) получать от банковских и иных кредитных организаций необходимые сведения об операциях и состоянии счетов проверяемых объектов в части поступления и использования средств республиканского бюджета;

г) привлекать к проведению проверок и ревизий соответствующих специалистов государственных органов и организаций республики;

д) заслушивать отчеты должностных лиц государственных органов и организаций по вопросам исполнения республиканского бюджета;

е) вносить Президенту Республики Казахстан представления по выявленным Счетным комитетом фактам отступлений должностными лицами государственных органов и организаций от требований законодательных и иных нормативных правовых актов об исполнении республиканского бюджета;

ж) в случаях выявления признаков преступлений в действиях должностных лиц в использовании бюджетных средств, иных фактов нарушения законодательства передавать материалы проверок и ревизий в правоохранительные органы.

Состав Счетного комитета состоит из девяти человек и включает в себя: Председателя, назначаемого Президентом Республики Казахстан, четырех членов, назначаемых Парламентом (причем, каждая палата назначает самостоятельно по два члена), четырех членов, назначаемых Правительством Республики Казахстан. Все члены Счетного комитета назначаются сроком на пять лет. Таким образом Счетный комитет формируется на паритетных началах и в его формировании участвуют как Глава государства, так и законодательная и представительная ветви государственной власти.

Председатель и члены Счетного комитета вправе вносить представления в государственные органы, организации и должностным лицам об устранении недостатков в работе по исполнению республиканского бюджета, а также в правоохранительные органы и суды по вопросу привлечения к уголовной и имущественной ответственности виновных лиц.

Кроме того они вправе давать предписания должностным лицам государственных органов и организаций всех форм собственности об отмене или приостановлении действия принятых им решений, а также об исполнении должностными лицами поручений Счетного комитета, касающихся вопросов поступления и расходования средств республиканского бюджета. Счетный комитет принимает постановления.

Постановление Счетного комитета принимается на его заседаниях путем голосования. Постановление Счетного комитета считается принятым, если за него проголосовало более половины присутствующих на заседании членов Счетного комитета. При равенстве голосов голос Председателя Счетного комитета является решающим. Постановление Счетного комитета вступает в силу после его подписания Председателем.

Требования, изложенные в постановлении Счетного комитета, обязательны к исполнению и руководству всеми государственными органами, организациями и должностными лицами, к которым оно обращено.

Рекомендательный или информативный характер носят постановления Счетного комитета, направленные в адрес Президента Республики Казахстан, Парламента и Премьер-Министра Республики Казахстан.

Постановления Счетного комитета могут быть направлены в адрес правоохранительных органов для решения ими вопроса о наличии или отсутствии состава преступления в действиях должностных лиц.

Центральные исполнительные, местные представительные и исполнительные органы обязаны всемерно содействовать членам и служащим Счетного комитета в выполнении возложенных на них функций, оказывать им необходимую помощь в проведении проверок и ревизий.

Должностные лица, препятствующие чем-либо проведению проверок, ревизий и не обеспечивающие необходимых условий для работы членам и служащим Счетного комитета, несут ответственность в установленном законодательством порядке.

Счетный комитет является юридическим лицом.

Специализированным органом государственного финансового контроля является Комитет финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан.

Основными задачами Комитета финансового контроля являются: 1) осуществление финансового контроля за формированием и исполнением местных бюджетов, за финансово-хозяйственной деятельностью министерств, государственных комитетов, ведомств, а также иных центральных и местных исполнительных органов, государственных предприятий и организаций, содержащихся за счет бюджетных средств, за целевым и эффективным использованием государственных займов, а также негосударственных внешних займов, привлеченных под гарантии государства, средств государственных внебюджетных фондов, соблюдением законодательства при осуществлении валютных операций;

2) разработка на основе обобщения материалов ревизий и проверок предложений по рациональному использованию государственных денежных средств, улучшению платежной дисциплины, расчетов с бюджетом и государственными внебюджетными фондами, совершенствованию контроля с целью предотвращения хищений и недостач, а также фактов неэффективного использования финансовых средств и имущества на государственных предприятиях и в организациях.

В целях реализации поставленных задач на Комитет и его местные органы возлагаются следующие функции:

а) проведение в соответствии с утвержденным Министром финансов Республики Казахстан планом работ Комитета ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности министерств, государственных комитетов, ведомств, а также иных центральных и местных исполнительных органов, государственных предприятий, бюджетных организаций, сохранности денежных средств и товарно-материальных ценностей в них, тематических проверок по другим финансовым вопросам, касающихся интересов государства и подготовка на их основе предложений, направленных на обеспечение режима экономии, целевое и эффективное использование государственных средств и ресурсов, их сохранности;

б) проведение в пределах своей компетенции и в соответствии с действующим законодательством проверок и ревизий на предприятиях и в организациях по поручениям Правительства Республики Казахстан и акимов, по обращениям иных центральных исполнительных органов, по письмам и заявлениям граждан;

в) проведение проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий и организаций по представлениям правоохранительных органов;

г) осуществление контроля за эффективным и целевым использованием государственных займов, а также негосударственных внешних займов, привлеченных под гарантии государства, гуманитарной, финансовой и технической помощи международных финансово-экономических организаций и стран-доноров, расходы на заграничные командировки работников органов государственной власти и управления, а также государственных предприятий и организаций, проведением государственных лотерей;

д) осуществление контроля за экспортно-импортными операциями хозяйствующих субъектов всех форм собственности, в части обеспечения полноты и своевременности поступления валютной выручки, ведением учета и отчетности по валютным операциям;

е) проведение проверок финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц, в уставном фонде которых имеется доля Республики Казахстан не менее 50 процентов;

ж) осуществление проверок целевого использования бюджетных средств, выделяемых на финансирование посольств и представительств Республики Казахстан за рубежом;

з) проведение проверок целевого использования бюджетных средств, выделяемых для погашения срочных обращаемых векселей и государственных казначейских обязательств;

и) осуществление контроля за правильностью начисления дивидендов на государственные пакеты акций и полнотой их поступления в доход бюджета;

к) осуществление проверок и ревизий государственных органов и организаций всех форм собственности по вопросам, касающимся использования выделяемых бюджетных средств и финансово-хозяйственных взаимоотношений с бюджетными организациями;

л) проведение ревизий и проверок в государственных внебюджетных фондах;

м) осуществление проверок соблюдения установленного порядка при проведении приватизации государственной собственности и проверки государственных предприятий, переданных в управление иностранным фирмам (инвесторам).

Комитет и его местные органы при осуществлении возложенных на них задач имеют право:

а) проверять на ревизуемых объектах соответствующую документацию (планы, сметы, отчеты, бухгалтерские, банковские и финансовые документы) и фактическое наличие денежных средств, ценных бумаг и материальных ценностей;

б) беспрепятственно посещать министерства, государственные комитеты и иные центральные, а также местные исполнительные органы, государственные предприятия, бюджетные организации, государственные банки, воинские части и их подразделения при проведении ревизий и проверок;

в) опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых предприятий и организаций, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений изымать в установленном порядке необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия, копии или опись изъятых документов;

г) требовать и получать от руководителей и других работников проверяемых предприятий и организаций письменные объяснения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок;

д) привлекать для участия в ревизиях и проверках специалистов других ведомств;

е) принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями ревизуемых предприятий и организаций необходимые меры к устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, порядка ведения бухгалтерского учета, возмещению причиненного ущерба;

ж) давать министерствам, государственным комитетам и иным центральным исполнительным органам, предприятиям и организациям по материалам ревизий и проверок обязательные для исполнения указания об устранении и предотвращении вскрытых нарушений, возмещении ущерба за счет виновных лиц и привлечении их к ответственности в установленном законом порядке;

з) направлять в следственные органы материалы ревизий и проверок по выявленным фактам недостач, хищений и злоупотреблений; получать от этих органов информацию о результатах принятых по этим материалам мер либо мотивированное заключение с приложением копии постановления об отказе в возбуждении дела или прекращении рассмотрения материалов, решении вопроса о возмещении материального ущерба;

и) передавать в налоговые органы материалы ревизий по выявленным фактам нарушений налогового законодательства для учета и принятия мер по взысканию в бюджет неуплаченных налогов.

Комитет финансового контроля возглавляет председатель, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством Республики Казахстан по представлению Министра финансов Республики Казахстан.

Комитет является юридическим лицом и входит в систему Министерства финансов Республики Казахстан.

Типичными специализированными органами государственного финансового контроля являются органы налоговой службы.

Органы налоговой службы состоят из налоговых органов и органов налоговой полиции. Налоговые органы состоят из уполномоченного государственного органа, в качестве которого в настоящее время выступает Министерство государственных доходов, и территориальных налоговых органов. Органы налоговой полиции состоят в настоящее время из Комитета налоговой полиции и территориальных органов налоговой полиции.

К территориальным налоговым органам относятся налоговые комитеты по областям, городам Астана и Алматы, межрайонные налоговые комитеты налоговые комитеты по районам, городам и районам в городах.

К территориальным органам налоговой полиции относятся управления налоговой полиции по областям, городам Астана и Алматы, межрайонные (региональные) отделы налоговой полиции или отделы налоговой полиции по районам, городам и районам в городах.

Территориальные органы налоговой службы подчиняются непосредственно по вертикали соответствующему вышестоящему органу налоговой службы и не относятся к местным исполнительным органам.

На налоговые органы возлагается задача по обеспечению полноты поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет, полноты и своевременности перечисления обязательных пенсионных взносов, а также по осуществлению налогового контроля за исполнением налогоплательщиком налоговых обязательств.

На органы налоговой полиции возлагается задача по выявлению, пресечению и расследованию преступлений, совершенных с целью сокрытия или занижения доходов, укрытия объектов налогообложения и объектов, связанных с налогообложением, и иного уклонения от исполнения налоговых обязательств в соответствии с уголовным законодательством Республики Казахстан.

Налоговые органы обязаны осуществлять налоговый контроль за исполнением налогоплательщиком налоговых обязательств.

При осуществлении налогового контроля налоговые органы имеют право:

а) производить у налогоплательщика проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, смет, наличия денег, ценных бумаг и других ценностей, расчетов, деклараций и иных документов, связанных с исполнением налоговых обязательств;

б) требовать от налогоплательщика предоставления документов по исчислению и уплате (удержанию и перечислению) налогов и других обязательных платежей в бюджет, а также документов, подтверждающих правильность исчисления и своевременность этой уплаты;

в) в ходе осуществления налоговой проверки производить у налогоплательщика изъятие документов, свидетельствующих о совершении налоговых нарушений, в случаях, когда есть основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;

г) обследовать любые используемые для извлечения доходов объекты налогообложения и объекты, связанные с налогообложением, независимо от места их нахождения, проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика;

д) получать от налогоплательщика информацию в виде электронных документов в порядке, установленном Министерством государственных доходов;

е) по вопросам, связанным с налогообложением проверяемого налогоплательщика, получать от банков или организаций, осуществляющих отдельные виды банковских операций, сведения о наличии и номерах его банковских счетов, об остатках и движении денег на этих счетах с соблюдением установленного законодательными актами Республики Казахстан требований к разглашению сведений, составляющих коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну.

Налоговые проверки подразделяются на следующие виды: 1) документальная проверка; 2) рейдовая проверка.

Документальные проверки подразделяются на следующие виды:

комплексная проверка - проверка исполнения налогового обязательства по всем видам налогов и других обязательных платежей в бюджет;

тематическая проверка - проверка исполнения налогового обязательства по отдельному виду налога и другого обязательного платежа в бюджет;

встречная проверка - проверка, проводимая в отношении третьих лиц в случае, если при проведении налоговых проверок у налогового органа возникла необходимость в получении дополнительной информации о правильном отражении в налоговом учете проведенных операций налогоплательщиком, связанным с указанными лицами.

Рейдовая проверка проводится органами налоговой службы в отношении отдельных налогоплательщиков по вопросам соблюдения ими отдельных требований законодательства, а именно: 1) постановки налогоплательщиков на регистрационный учет в налоговых органах; 2) правильности применения контрольно-кассовых аппаратов с фискальной памятью; 3) наличия лицензии и иных разрешительных документов; 4) соблюдения правил производства, хранения и реализации подакцизной продукции; 5) проведения хронометражных обследований.

Основанием для проведения налоговой проверки является предписание, содержащее следующие реквизиты: а) дата и номер регистрации предписания в налоговом органе; б) наименование налогового органа, вынесшего предписание; в) полное наименование налогоплательщика; г) регистрационный номер налогоплательщика; д) вид проверки; е) должности, фамилии и инициалы проверяющих лиц; ж) срок проведения проверки.

Началом проведения налоговой проверки является момент предъявления налогоплательщику предписания. Должностные лица налогового органа, проводящие налоговую проверку, обязаны предъявить налогоплательщику служебное удостоверение.

...