Главная
Коллекция "Revolution"
Государство и право
Принципы и нормы права в сфере местного самоуправления
Принципы и нормы права в сфере местного самоуправления
Исследование правового механизма и актуальных проблем формирования и управления муниципальной собственностью. Характеристика и анализ особенностей систематизации объектов муниципальной собственности. Ознакомление с сущностью полномочия владения.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 31.10.2014 |
| Размер файла | 141,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Размещено на http://www.allbest.ru/
Оглавление
Введение
1. Становление и развитие института муниципальной собственности
1.1 История понятия муниципальной собственности
1.2 Современный этап развития института муниципальной собственности
2. Правовая основа, объекты и субъекты муниципальной собственности
2.1 Характеристика правовой составляющей и политики в отношении института муниципальной собственности
2.2 Объекты и субъекты муниципальной собственности
3. Правовой механизм и актуальные проблемы формирования и управления муниципальной собственностью
3.1 Актуальные проблемы формирования муниципальной собственности
3.2 Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе
Заключение
Список использованных источников
Введение
Актуальность темы исследования. Российская Федерация перешла к рынку, и кардинальные преобразования системы местного самоуправления заставили нашу страну вплотную подойти к изменению имущественных отношений в муниципалитетах. Сегодня муниципальная собственность считается одной из равноправных формы собственности. Статус муниципальной собственности позволяет ее оценивать в качестве экономической основы развития системы местного самоуправления.
Даже после того, как Конституция РФ была принята, принципы формирования и управления муниципальной собственностью в правовом поле четко не определялись. Данный факт не позволял должным образом стимулировать муниципальные имущественные отношения. Принятие Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления принципам в Российской Федерации» не принесло существенных преобразований в отношения муниципальной собственности. Это рождало многочисленные вопросы в становлении указанного института, уменьшало его значимость как источника получения местных доходов, минимизировало значение экономических основы местного самоуправления.
Потребовалось принимать действенные меры. В их ряду значимость приобрели оптимизация механизмов формирования муниципального имущества, повышение эффективности расходования муниципальных бюджетов, развитию имущественных прав муниципальных образований, а также повышение результативности действий органов местного самоуправления и должностных лиц по управлению муниципальной собственностью, увеличению эффективности органов местного самоуправления в аспектах социально-экономического развития на подведомственных территориях на основе грамотного управления муниципальной собственностью.
Применение Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления принципам в Российской Федерации» на практике дало почву для судебных споров в арбитражных судах по предмету перераспределения собственности и разграничения собственности муниципалитетов, формирования местных бюджетов, а также управления собственностью как источником приобретения местных доходов. Данные судебные споры во многом обусловлены несовершенством правового регулирования процессов, связанных с управлением муниципальной собственностью.
Это обусловило интерес юристов, специалистов в конституционном и муниципальном праве, а также представителей других направлений науки, к проблеме конституционно-правового управления собственности муниципалитетов как экономической основы местного самоуправления.
Практика применения норм Федерального закона №131-ФЗ продемонстрировала целый спектр проблем правового регулирования отношений собственности муниципалитетов. Данный факт обусловил необходимость проведения новых исследований и актуальность темы настоящей выпускной квалификационной работы.
Состояние научной разработанности темы исследования. Исследованию вопросов, связанных с правовыми аспектами развития муниципальных отношений, посвящено немало трудов известных ученых и экспертов в области местного самоуправления.
Вопросы, посвященные институту муниципальной собственности, рассматривались в работах О.Е.Петрунина, М.Л.Гаскарова, Е.В.Гриценко, В.В.Старженецкого, Д.О.Ежевского, В.Б.Евдокимова, В.В.Еремян, Е.Г.Анимица, С.В.Прокина, Я.Ю.Старцева, А.Т.Тернышного и других авторов.
Исследованию принципов формирования и управления собственности муниципалитетов в России посвящены работы Е.Н.Михайловой, Т.В.Аникеевой, Л.В.Базлуцкой, В.Н.Черникова, С.С.Исуповой, Л.Н.Рагозина, Э.Макварт, Н.И.Мироновой, П.А.Ореховского, Е.С.Шугриной, Л.И.Прониной, С.Н.Рябухина, О.Л.Савранской, В.С. Тимченко и др.
Проблемы взаимоотношений субъектов по регулированию собственности муниципалитетов посвятили свои работы Н.С. Бондарь, И.В. Шилова, С.В. Ошурков, Г.Н. Макорин и др.
Отметим, что комплексного и системного изучения проблем нормативного регулирования развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления пока в полном объеме не проведено. Учитывая нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления принципам в Российской Федерации» отдельные правовые моменты регулирования отношений собственности муниципалитетов отражались в юридических изданиях, но лишь относительно к проведению конкретных научных изысканий.
Объектом настоящего исследования являются отношения собственности, связанные с деятельностью муниципалитетов, возникающие при осуществлении своих функций по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, а также отношения финансово-экономического обеспечения муниципальных образований.
Предметом данной выпускной квалификационной работы являются принципы и нормы международного права в сфере местного самоуправления, конституционные положения, законодательные и иные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие становление и развитие собственности муниципалитетов как экономической основы местного самоуправления.
Цель данной работы - системный и комплексный анализ правовых вопросов регулирования отношений муниципальной собственности, в выработке предложений по решению проблем развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.
Достичь данную цель нам позволит последовательное решение следующих задач:
- проанализировать ход становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления России;
- дать комплексную характеристику правовой основы муниципальной собственности, объектов и субъектов собственности муниципалитетов;
- исследовать правовой механизм и актуальные проблемы формирования и управления муниципальной собственностью. В рамках этой задачи также мы подробно остановимся на возможных путях развития правовых основ управления муниципальной собственностью в современных условия нашей страны.
Методологическая основа исследования. В настоящей выпускной квалификационной работе применялись общенаучные методы научного познания (формально-логический, диалектический, системно-структурный), а также специальные методы исследования (историко-юридический, структурно-функциональный, метод-переход от общего к частному).
Теоретическую основу выпускнойквалификационной работы составили исследования, содержащиеся в трудах отечественных специалистов в области конституционного и муниципального права, посвятивших свои работы вопросам местного самоуправления, а также муниципальной собственности, в частности.
Нормативная база выпускной квалификационной работы - нормы Европейской хартии местного самоуправления и других международных нормативно-правовых актов, имеющих отношение к регулированию отношений, связанных с собственностью муниципалитетов, Конституции Российской Федерации, федеральных законов, муниципальных правовых актов.
Научную новизну выпускной квалификационной работы можно отметить в комплексном исследовании вопросов реализации конституционно-правовых установлений, касающихся института муниципальной собственности в качестве экономической основы местного самоуправления. При этом будут учитываться особенности реализации Федерального закона №131-ФЗ.
Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, трех глав, каждая из которых разделена на два параграфа, заключения и списка использованных источников. Данная структура обусловлена системой изложения материала для достижения постижения поставленных цели и задач.
1. Становление и развитие института муниципальной собственности
1.1 История понятия муниципальной собственности
Вопрос о собственности является одним из ключевых моментов в жизни любого общества, поэтому понятие «собственность» входит в состав фундаментальных понятий многих наук, в первую очередь, юридической. В современном обществе собственность является ценностью, которая защищается различными отраслями права, и муниципальное право в данном случае не является исключением.
В энциклопедической литературе собственность рассматривается как «исторически определённая общественная форма присвоения материальных благ, прежде всего, средств производства» Чемоданов М., Глазырин М. Вопросы местного самоуправления // Экономист. - 2009. - №3. - С.59..
Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, подробно урегулировано в гражданском законодательстве, оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота, Конституция Российской Федерации (ст.35) и Гражданский кодекс Российской Федерации (ст.209), определяют понятие права собственности, как совокупность прав владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Еще в дореволюционной России в юридическую лексику прочно вошло понятие «государственное имущества», иными словами «государственная собственность». Тогда монархическая власть серьезное внимание уделяла вопросам эффективного управления этой собственностью, для чего создавались и модернизировались специальные ведомства, ответственные за политику управления государственными имуществами.
Со времен становления российской государственности и до петровских времен управление государственными имуществами находилось в ведомстве Приказов - органов центрального управления. Реформы Петра Великого, направленные на централизацию и коллегиальность решения вопросов управления Россией, привели к созданию Сената, и в помощь ему - Коллегий, заменивших Приказы.
С момента вступления на престол Императора Александра I предпринимается ряд реформ во всех отраслях государственного управления, в том числе в области государственного хозяйства России. В 1802 году на смену Приказам приходят министерства.
При учреждении министерств не предусматривалось создание отдельного ведомства для надзора за государственными имуществами. Эти функции распределялись между подразделениями Министерства внутренних дел и Министерства финансов.
Желая упорядочить управление государственными имуществами, государственными крестьянами (землями, им принадлежавшими), Александр 1 учреждает 8 декабря 1811 года при Министерстве финансов особый Департамент Государственных имуществ. Департамент стал первым государственным органом централизованного управления государственными имуществами и государственными крестьянами, переданными из разных учреждений и ведомств.
26 декабря 1837 года вышел Указ об учреждении Министерства государственных имуществ, которому были переданы дела по управлению государственными имуществами и государственными крестьянами.
В 1843 году в состав этого Министерства из Финансового ведомства переходит Лесной департамент вместе с Корпусом лесничих. В 1845 году образуется Департамент лесного хозяйства, который в 1866 году преобразован в Департамент земледелия и сельской промышленности.
В 1894 году ведомство было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. В мае 1905 года оно снова меняет статус - реорганизуется в Главное управление землеустройства и земледелия, в котором сосредоточились все дела по реализации столыпинских аграрных реформ.
В октябре 1915 года Главное управление вновь преобразуется в Министерство. На то время Министерству государственных имуществ вверялось: управление государственными имуществами; общий надзор за исполнением повелений о сбережении лесов и поощрение лесоразведения и устройства лесов на землях частных владельцев; заведование «предметами сельского хозяйства»; заведование кустарными промыслами; попечение над некоторыми категориями населения, организация управления государственными крестьянами, которое бы повысило их благосостояние Миронова Н.В. Муниципальная реформа: разграничение имущества, проблемы и предложения. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. - М.: Норма, 2007. - С. 11..
Таким образом, в дореволюционной России управление государственными имуществами (собственноствю) выделялось в разряд особо важных государственных функций.
В историю развития муниципального управления в России в начале XX в. был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, образование которых, начато в 1917 г.
Советы были образованы по социально-классовому признаку, интересы отдельных социальных групп составили основное содержание их деятельности, особенно на первом этапе. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти.
Территориальное управление в советский период базировалось на следующих принципах:
- иерархичности социальных отношений в структуре страны;
- авторитарности в управлении государством,
- принцип, сочетающий функциональное содержание государствам с одной стороны, как регулятора социальных отношений, и с другой как инструмента политической мобилизации
Перечисленные принципы сформировали неоднозначное экономико-политическое понимание природы Советов вместе с тем, на развитие Советов, их трансформацию в местные органы государственной власти и управления повлияли и конкретные экономические и политические условия в России. Тольку к концу 80-х гг. в России начались процессы, которые коснулись и системы местного управления.
В 30-е годы произошло быстрое и почти полное огосударствление промышленности и торговли, Массы крестьян были объединены в колхозы, минуя простейшие, промежуточные формы кооперации. В управлении народным хозяйством превалировали административно-командные методы. Демократические принципы в экономической жизни не получили необходимого развития. В теории и на практике субъектом общенародной собственности выступало лишь государство. Роль предприятий сводилась к исполнению государственной воли в крайне ограниченных пределах.
В послевоенные годы продолжались попытки форсировать решение экономических проблем с помощью дальнейшего усиления государственного централизма в использовании средств и продуктов труда, административного ущемления самостоятельности предприятий и колхозов, запретов и ограничений на подсобные личные хозяйства и промыслы, преобразования колхозов в совхозы Макварт Э., Михайлова Е. Правовые проблемы разграничения муниципальной собственности и возможные пути их решения. - М.: Эксмо, 2007. - С. 24..
В конце 70-х начале 80-х гг. в государственном регулировании отношений собственности преобладал консерватизм, сопровождавшийся еще большим усилением бюрократизма, бесконтрольными действиями многих руководящих органов, отношения собственности в тех конкретных нормах, которые сложились в СССР к середине 80-х годов, превратились в один из главных факторов, противодействующих социально-экономическому прогрессу общества. Эти нормы привели комплекс отношений собственности к глубокому противоречию с потребностями развития производительных сил и с экономическими законами, регулирующими процессы воспроизводства.
Таким образом, на этом этапе назрела необходимость изменения отношений собственности, их социалистического характера, направленных, на превращение трудящихся в реальных хозяев средств и продуктов производства. Решению этой задачи способствует перевод предприятий на полный хозрасчет, самофинансирование, развитие бригадного и семейного подрядов, широкое использование арендных отношений. С их помощью нормируется действенный механизм экономической реализации собственности.
В Советском Союзе правовые нормы о собственности были закреплены в Законе СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В документе получило нормативное закрепление понятие «местное хозяйство», включающее предприятия (объединения), организации учреждения, объекты производственной и социальной инфраструктуры, являющиеся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления Российской Федерации. - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Гардарики, 2006. - С. 63..
Проводя исследования систем муниципального управления в России, необходимо отметить, что в период социалистического развития нашей страны была утрачена экономическая основа функционирования муниципальных образований. В качестве исходной категории экономических отношений сформировалась социалистическая собственность, которая в своем экономическом содержании представляла собой всю совокупность системы исторически определенных производственных отношений, то есть общественно экономических отношений людей в процессе производства, распределения, обмена и потребления, материальных благ.
Таким образом, в рамках общественной категории присвоения, распоряжения и пользования отсутствовала муниципальная собственность, что лишало муниципальные образования экономической основы функционирования и противоречило сущности систем муниципального управления.
В целом необходимо отметить, что становление системы местного управления в России имеет богатые традиции, исторический опыт муниципального управления второй половины XIX начала XX вв. свидетельствует о том, что в нашей стране в конечном итоге реализуется общемировая тенденция децентрализации государственной власти.
1.2 Современный этап развития института муниципальной собственности
На развитие отношений муниципальной собственности в демократических странах существенное влияние оказывает международная нормативная база, представленная Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.); Международным пактом о гражданских и политических правах (1966 г.); Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Европейской конвенцией о заприте прав человека и основных свобод (1950 г.); Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.), а также Европейской Хартией местного самоуправления; Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах (1966 г.); Европейской декларацией прав городов 1992 года, Европейской Хартией городов, Европейской Хартией регионального самоуправления и другими международными актами. Эти документы заложили правовую основу для развития национального законодательства Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран. - М.: Фонд Мира, 2008. - С.16-17.
За рубежом в странах Северной Америки и Западной Европы муниципальная собственности уже давно стала экономической основой местного самоуправления, там накоплен достаточно богатый опыт правового регулирования отношений муниципальной собственности.
В современной России демократические преобразования общества, привели к необходимости формирования наряду с государственной и иных форм собственности, среди которых особое место занимает муниципальная собственность.
Впервые институт муниципальной собственности получил правовое закрепление посредством внесения изменений в Конституцию РСФСР в 1990 году. Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР» впервые введено понятие «частная собственность» и провозглашено равноправие всех форм собственности. Ранее советское законодательство регулировало только вопрос государственной собственности, собственности общественных и кооперативных организаций.
Согласно данному закону, имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций).
Далее в 1991 году был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г. Земченков Н.Ф. Правотворческая и правоприменительная деятельность в практике муниципальных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. -№2. - С. 6. Эти нормативные акты закрепили не только право органов местного самоуправления на обладание собственностью, но и право самостоятельно распоряжаться ею, которым наделялись местные Советы и местные администрации.
В настоящее время понятие «муниципальная собственность», порядок ее образования, а также порядок владения, пользования и распоряжения ею определяются Конституцией Российской Федерации 1993 г., Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-Ф3 и другими федеральными и региональными законами.
В первой главе Конституции Российской Федерации - «Основы конституционного строя» - содержатся положения о признании и защите государством муниципальной собственности наравне с государственной, частной и иными формами собственности. В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции Российской Федерации закрепляется право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью. В статье 130 Конституции РФ отмечается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Коституционализация муниципальной демократии в России. - М.: НОРМА, 2008. - С.33..
Таким образом, основополагающим фактором развития отношений, возникающих но поводу муниципальной собственности является конституционное регулирование отношений собственности. В этом плане юридическое содержание собственности предопределяет важнейшие характеристики демократические институтов конституционного строя, включая института местного самоуправления в их экономическом и социальном проявлении.
Гражданский Кодекс Российской Федерации развивает конституционные положения. Согласно нормам статьи 215 Гражданского кодекса, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальном образованиям, является муниципальной собственностью, имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ. Средства бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Статья 212 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что имущество может находиться в собственности муниципальных образований. Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования, распоряжения им зависит от того в чьей собственности оно находиться, а именно гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, которое устанавливается только законом. Таким образом, закон определяет виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.
В соответствии с нормами статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28.08.1995 г. закрепил состав муниципальной собственности. Так в соответствии со ст. 29 Федерального Закона в состав муниципальной собственности вошли средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество Корсби П. Согласованность в управлении - совместное управление // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации: Ежеквартальный бюллетень. - 2010. - №1. - С. 9..
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-Ф3 от 06.10.2003г. закреплен принцип «муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления». Закон установил перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
В соответствии с указанным законом имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью, которое закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в силу Гражданского кодекса Российской Федерации. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования - ст.215 ГК РФ.
Особенность муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного социального значения, с другой стороны они исключительно многофункциональны, поскольку задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории, в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования, стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.
Большое разнообразие объектов муниципальной собственности требует их систематизации, которую можно привести по следующим основаниями:
а) по видовому составу - это материальные (движимые и недвижимые, в т.ч. права на недвижимые объекты) и нематериальные;
в) по назначению - для осуществления хозяйственной деятельности и для обеспечения выполнения управленческих и иных нехозяйственных функций;
г) по режиму функционирования - находящиеся в муниципальной казне и непосредственно управляемые самим собственником:
- находящиеся в муниципальной казне и передаваемые в аренду;
- переданные на праве хозяйственного ведения муниципальным унитарным предприятиями;
- переданные на праве оперативного управления муниципальным упреждениями;
- находящиеся в безвозмездном пользовании.
д) по характеру сферы удовлетворяемых общественных потребностей -это объекты социальной сферы и ЖКХ, транспорт и связь, торговля, бытовое обслуживание, строительство, недвижимость, прежде всего земельные ресурсы
ж) по степени доходности - доходообразующие, самофинансируемые, обремененные бюджетом;
з) по происхождению - естественные или природные, искусственные, т.е. созданные человеком;
к) по готовности к эксплуатации - готовые к использованию; предназначенные для реконструкции и капитального ремонта, незавершенные строительством Ореховский П.Г. Дилеммы муниципальной собственности и особенности модели местного самоуправления в России (политико-экономический анализ). М.: Гардарики, 2007. - С.72..
Круг объектов муниципальной собственности законодательно ограничен. Так ст.50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» делит объекты муниципального образования на три вида в зависимости от целей его использования, а именно:
1) имущество, предназначенное для решения установленных федеральным законом вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Приведенные выше нормативные положения и классификация позволяют уточнить понятие «муниципальная собственность» в широком и узком смысле. В широком смысле муниципальная собственность представляет собой систему правовых норм, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу муниципальной собственности. В узком смысле содержание муниципальной собственности можно представить как нормативно закрепленные порядок и правила формирования муниципального имущества, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а также средствами местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, осуществляемые муниципальными образованиями в целях развития территорий.
Появление муниципальной собственности в России неразрывно связано с восстановлением и развитием одного из важнейших элементов демократии - института местного самоуправления. По мнению ряда ученых, «...местное самоуправление, а именно его органы являются разновидностью государственного управления» Чемоданов М., Глазырин М. Вопросы местного самоуправления // Экономист. - 2009. - №3. - С.61.. Есть и другая точка зрения «...муниципальная власть имеет общественно-государственную природу» Юшмаков А.А. Структура органов местного самоуправления // Практика муниципального управления. - 2007. - №3. - С. 45., т.е. «...представляет собой пограничное явление между государством и обществом, сочетающее государственное и самоуправленческое начало» Курилова О.Н. Сравнительный анализ термина «Местное самоуправление», закрепленного в международном и российском законодательстве // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - №2. - С. 36.. Последняя точка зрения, на наш взгляд, наиболее верно отражает сущность местного самоуправления, поскольку именно она доминирует во взглядах политического руководства России Ветров Г.Ю. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России / Ветров Г.Ю., Ланцев Д.М. // Аналитический вестник. - 2007. - №2. - С. 17-32..
В развитии института местного самоуправления Российской Федерации прослеживается некая периодичность, которую можно представить четырьмя этапами: первый, с 1990 г. по октябрь -- декабрь 1993 г.; второй, с октября -- декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; третий, с 1 сентября 1995 г., начало этого периода характеризуется вступлением в силу Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Завершается период принятием и вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-Ф3, который открывает новый - четвертый этап развития правовой основы местного самоуправления, продолжающийся по настоящее время.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-Ф3, согласно ст.4 определил правовую основу местного самоуправления:
- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения президента Российской Федерации, постановления и распоряжения правительства Российской Федерации), иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
- уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
С принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-Ф3 было дано более широкое и детальное определение организации местного самоуправления. Закон определил виды муниципальных образований в России и установил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности (ст.50 ФЗ №131-ФЗ), а также ввел новые принципы территориальной организации местного самоуправления, предусматривающие формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях (городские и сельские) и в муниципальных районах. Это позволило создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.
Поскольку местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, новый закон зафиксировал возможность существования различных муниципальных образований - городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов внутригородских территорий, городов федерального значения, а также установил компетенцию каждого из них.
Свобода в выборе варианта территориального устройства местного самоуправления ограничена необходимостью соблюдения требований ст.ст. 11-13 Закона №131-ФЗ.
Весьма важным аспектом в организации муниципальных образований является вопрос об их границах. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации и устанавливаются с учетом таких требований как плотность населениям включаемая в территорию поселения, территории всех поселений входят в состав муниципальных районов. Основными требованиями при определении муниципальных границ являются: учет пешеходной доступности сельских поселений и учет транспортной доступности при определении, территорию поселения составляют в исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользованиям территории традиционного природопользования населения соответствующего поселениям рекреационные земли, земли для развития поселения.
В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Поселения делятся на городские и сельские, а также с высокой и низкой плотность населения. В состав городских поселений входит одни город или поселок, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями Киреева Е.Ю. Правовые гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. М.: Норма, 2007. - С.112..
Муниципальный район составляет несколько поселений или поселений и межселенных пунктов (территории, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, а также для осуществления отдельных государственных полномочий переданных в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Городской округ состоит из городского поселения, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Часть территории города федерального значения, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления является внутригородской территорией города федерального значения.
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о конституционно-правовой природе муниципальной собственности. Правовое становление института муниципальной собственности в России имеет свою историю и неразрывно связано с правовым развитием системы местного самоуправления. За этот период на федеральном и региональном уровне сформировано законодательство, устанавливающее конституционно-правовые основы становления в России новой формы собственности - муниципальной. И, наряду с этим, сформировано законодательство, устанавливающее развитие института местного самоуправления. В результате принятых правовых мер в стране сложились условия для развития отношений муниципальной собственности, которые в свою очередь тоже требуют правого регулирования.
2. Правовая основа, объекты и субъекты муниципальной собственности
С признанием муниципальной собственности и по мере становления института местного самоуправления на территории России начали формироваться и развиваться муниципальные имущественные отношения, основу которых составляют:
- российское законодательство (правовая основа муниципальные имущественные отношений);
- объекты муниципальной собственности (материальная основа);
- субъекты муниципальной собственности (организационная основа);
- правам обязанности и полномочия по отношению к муниципальной собственности;
- муниципальная политика (политическая основа);
- муниципальный бюджет (финансово-экономическая основа муниципальных имущественных отношений).
2.1 Характеристика правовой составляющей и политики в отношении института муниципальной собственности
Правовую основу нормирования и развития отношений муниципальной собственности составляют следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; Земельный кодекс Российской Федерации; Лесной кодекс Российской Федерации; Водный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс, Российской Федерации; Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; Федеральный закон от 14.12.2002 года №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; Федеральный закон «О недрах»; Федеральный закон «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон 2001 года №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса» (с учетом изменений и дополнений по состоянию на 29.06.2012), а также законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов муниципальной власти Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Муниципальная власть, 2009. - №2. - С.7..
Далее подробно остановимся на правах, обязанностях и полномочиях по отношению к муниципальной собственности. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляет орган местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования.
Орган местного самоуправления (определенный Уставом муниципального образования) вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов в соответствии с законодательством Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы: Сборник научных трудов / Под ред. К.О. Магомедова. - М.: МАКС Пресс, 2006. - С.250..
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Так, на примере г. Новодвинска Архангельской области городской Совет вправе в соответствии с федеральными законами и уставом муниципального образования «Город Новодвинск» создавать муниципальные предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации Устав муниципального образования «Город Новодвинск» принят решением 12-й сессии Совета депутатов муниципального образования «Город Новодвинск» третьего созыва от 22.02.2006.
Наряду с правами собственники и иные лица муниципальных образований законодательно наделены определенными обязанностями. Все лица по отношению к муниципальной собственности выступают в качестве обязанных лиц. Их обязанность состоит в том, что они не должны посягать на целостность муниципальной собственности. В свою очередь, собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, которые не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.
Содержание права муниципальной собственности предоставляет собственнику определенные правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе.
Полномочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью.
Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие распоряжения.
Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению этой вещи.
Далее посвятим наше внимание муниципальной политике по отношению к собственности. Муниципалитет как собственник принадлежащего ему имущества, обязан формировать свою политику, чтобы: обеспечить эффективное использование муниципального имущества в интересах развития территории по целевому назначению с извлечением максимального социального и (или) коммерческого эффекта; поддерживать имущественный комплекс в работоспособном состоянии; осуществлять эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и (или) коммерческого эффекта; приобретать (или создавать вновь) имущество, необходимое для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности.
К наиболее часто встречаемым на практике недоработкам муниципальной имущественной политики относятся: недостаточный контроль за использованием муниципального имущества муниципальными учреждениями и предприятиями, допускающий несанкционированные списание и продажу имущества, сдачу помещений в аренду; препятствующее развитию муниципального образования искусственное сдерживание приватизации муниципальных предприятий, работающих в конкурентной среде, не приносящих муниципалитету дохода и не несущих никаких социальных нагрузок; сохранение монопольного положения муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйствам препятствующее эффективному использованию имущественного комплекса ЖКХ; отсутствие системного подхода к нормированию муниципальной нормативно-правовой базы по управлению муниципальной собственностью и др Савранская О.Л. О муниципальной собственности, земле и местных финансах // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. Автономная некоммерческая организация. - 2006. - 126 с..
Имущественная муниципальная политика является существенным инструментом в нормировании и управлении муниципальной собственности, которая реализуется через местные нормативные и ненормативные акты.
Экономическую основу развития муниципальных имущественных отношений составляет муниципальный бюджет. Бюджет представляет собой одно из средств перераспределения созданного на территории местного сообщества чистого продукта (национального дохода). Он выполняет три функции. Во-первых, отражает политические приоритеты местного большинства; во-вторых, является демократическим средством регулирования политических планов и решений представительного органа, поскольку требует представления их в виде хозяйственной программы для исполнительных органов. В-третьих, сравнивая доходы и расходы, бюджет обеспечивает контроль финансового состояния местного сообщества и муниципальных предприятий, даёт представление о тенденциях развития муниципального хозяйства Киреева Е.Ю. Правовые гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. М.: Норма, 2007. - С.139..
Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований в составе расходов бюджета Российской Федерации образуется региональный фонд финансовой поддержки, из которого предоставляются дотации органам местного самоуправления, согласно ст.ст.60, 61 Федерального закона №131-ФЗ.
Статья 62 федерального закона №131-ФЗ устанавливает иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней, а именно: фонды муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов, иная финансовая помощь из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также осуществлять контроль за его исполнением (ст.ст.14-16 Федерального закона №131-ФЗ). В ведении местных органов находятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, которые являются важнейшими источниками доходов местных бюджетов.
Статья 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет следующие бюджетные полномочия органов местного самоуправления:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
- детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;
- в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативные правовые актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетные правоотношений;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, а также они устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате.
Органам местного самоуправления по осуществлению своих полномочий принадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. В интересах населения органы местного самоуправления вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. - М.: Норма, 2011. - С.201..
На основании проведенного анализа можно сделать вывод о конституционно-правовой природе муниципальной собственности, которая является экономической основой местного самоуправления.
В научных исследованиях высказываются различные точки зрения о понятии и содержании экономической основы местного самоуправления. Общим является признание того, что экономическая основа местного самоуправления - муниципальная собственность - призвана отразить государственные гарантии самостоятельного осуществления населением местного самоуправления, создать необходимые экономические условия для эффективного решения вопросов социально-экономического развития территорий.
Экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - составляют: муниципальное имущество, находящееся в муниципальной собственности; средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований.
Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления понимается в широком и узком смысле. В широком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления составляет система правовых норм, установленных конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу муниципальной собственности. В узком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления можно представить по сути как нормативно закрепленные порядок и правила формирования муниципального имущества, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а также средствами местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, осуществляемые муниципальными образованиями в целях развития территорий.
...Подобные документы
Понятие муниципальной собственности, принципы ее формирования, наступление и прекращение права собственности. Анализ управления муниципальной собственностью муниципального образования город Омск Омской области. Полномочия органов местного самоуправления.
научная работа [41,6 K], добавлен 21.11.2010Право муниципальной собственности, как институт муниципального права. Исследование вопросов соотношения муниципальной собственности с государственной и частной. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью.
реферат [30,6 K], добавлен 18.08.2011Понятие государственной и муниципальной собственности. Проблемы управления муниципальной собственностью в России. Анализ деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, их компетенция и эффективность деятельности.
курсовая работа [471,5 K], добавлен 22.04.2013Понятие, состав и формирование муниципальной собственности. Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью. Проблемы эффективного управления муниципальной собственностью города Челябинск и пути их решения.
курсовая работа [51,0 K], добавлен 05.12.2016Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, классификация ее объектов. Управление муниципальной собственностью в Октябрьском муниципальном районе Пермского края: общая характеристика, проблемы и их решение.
дипломная работа [98,6 K], добавлен 30.10.2009Объекты права муниципальной собственности на землю. Основания отнесения городских земель к объектам муниципальной собственности. Полномочия местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Приватизация государственного имущества.
контрольная работа [13,1 K], добавлен 30.07.2010Основы местного самоуправления. Экономическая основа местного самоуправления. Формирование муниципальной собственности. Деятельность департамента муниципального имущества и земельных отношений по управлению муниципальной собственностью города Красноярска.
курсовая работа [851,9 K], добавлен 27.06.2013Природа и сущность муниципальной собственности, подходы к ее формированию на различных этапах реформирования местного самоуправления. Анализ структуры городского хозяйства муниципалитета, способы распоряжения его имуществом и структура основных доходов.
дипломная работа [357,3 K], добавлен 06.07.2012Состав, структура и законодательные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Анализ и формирование предложений по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью г. Ярославля.
дипломная работа [131,8 K], добавлен 31.05.2014Становление и развитие муниципальной собственности, ее разграничение между субъектами по законодательству Российской Федерации. Организация управления муниципальной собственностью в Белгородской области, совершенствование его правового регулирования.
курсовая работа [65,1 K], добавлен 15.03.2012Экономическая роль и функции государства. Понятие государственной и муниципальной собственности и финансов. Состав и процесс формирования муниципальной собственности. Роль Департамента имущественных отношений. Муниципализация социальных объектов.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 16.12.2011Характеристика системы управления муниципальной собственностью. Анализ нормативно-правовой базы по этому вопросу. Методы выявления проблем в управлении муниципальной собственностью Иркутска. Разработка проекта по совершенствованию системы управления.
дипломная работа [4,0 M], добавлен 04.06.2010Понятие, природа и сущность муниципальной собственности. Формирование состава муниципальной собственности на различных этапах реформирования местного самоуправления. Анализ структуры городского хозяйства на примере Администрации города Сочи.
курсовая работа [160,0 K], добавлен 30.01.2015Сущность понятия муниципальной собственности, нормативно-правовые основы ее регулирования. Проблемы эффективности управления муниципальной собственностью на примере МО ГО "Улан-Удэ". Оценка доходов и пути совершенствования управления этой сферой.
курсовая работа [186,1 K], добавлен 16.09.2017Экономические основы местного самоуправления: понятие, структура. Положения Европейской Хартии о местном самоуправлении. Правовое положение муниципальной собственности, владения, пользования, распоряжения ею. Объекты муниципальной собственности поселений.
контрольная работа [27,8 K], добавлен 26.02.2012Право муниципальной формы собственности, закреплённой в ст. 8 Конституции РФ, возникает из оснований, предусмотренных целым рядом законодатель-ных и иных правовых актов. Органы местного самоуправления. Способы формирования муниципальной собственности.
реферат [13,5 K], добавлен 27.12.2003Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальным имуществом. Проблемы использования муниципальной собственности и пути их решения. Разработка критериев распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города.
дипломная работа [130,4 K], добавлен 06.02.2018Эффективность управления, содержание, состав и проблемы формирования муниципальной собственности. Деятельность органов местного самоуправления Чугуевского муниципального района по управлению муниципальной собственностью Чугуевского муниципального района.
дипломная работа [697,0 K], добавлен 26.04.2011Становление и развитие института муниципальной собственности. Порядок формирования муниципальной собственности. Особенности института собственности в муниципальном праве Санкт-Петербурга. Компетенция органов местного самоуправления.
курсовая работа [43,9 K], добавлен 23.11.2006Состав муниципальной собственности и разграничение собственности по законодательству Российской Федерации. Основные проблемы эффективности управления муниципальной собственностью Тюменского городского округа, разработка мероприятий по ее повышению.
курсовая работа [108,4 K], добавлен 12.10.2012
