Объекты муниципальной собственности представлены имуществом на территориях муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-Ф3 устанавливает исчерпывающие виды имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности (ст.50 ФЗ №131-Ф3). Указанный закон разделил имущество муниципального образования на три вида в зависимости от целей его использования: имущество, предназначенное для решения установленных федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В зависимости от типа муниципальных образований - поселения, муниципальные районы, городские округа - состав принадлежащего им имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, может различаться.

В состав муниципальной собственности поселения входит следующее имущество (ч.2 ст.50 Федерального закона №131-Ф3):

- имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

- жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фондам пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

- имущество библиотек поселения;

- имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

- имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

- имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

- имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуги и содержания мест захоронений;

имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

- земельные участки, отнесенные муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

- пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

- леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

- имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

- имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

К собственности муниципальных районов могут относиться (ч,3, ст.50 Федерального закона №131-Ф3):

- имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

- автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной полицией;

- имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

- имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

- имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

- имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронений и организации ритуальных услуг;

- имущество межпоселенческих библиотек;

- имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

- земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

-пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

- имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

- имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации Ореховский П.Г. Дилеммы муниципальной собственности и особенности модели местного самоуправления в России (политико-экономический анализ). М.: Гардарики, 2007. - С.102..

В состав имущества городских округов могут входить все виды имущества, перечисленные для поселений и муниципальных районов, (ч.4, ст.50 Федерального закона №131-Ф3).

В собственности муниципальных образований также могут находиться объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам перечисленного имущества, то указанное имущество подлежит перепрофилирование (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливается федеральным законом.

В соответствии с п.3 ст.212 ГК РФ, законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения и в зависимости от того, в чьей собственности находится имущество: гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, аналогичная норма содержится в ст.50 Федерального закона №131-Ф3.

Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливается федеральным законом.

Статья 9 Конституция России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы, правовой режим муниципальных земель определяется Земельным кодексом Российской Федерации, правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользованием.

К объектам права муниципальной собственности не может быть отнесен ряд объектов, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, например, боевое оружие.

Таким образом, в состав муниципального имущества в силу Федерального закона №131-Ф3 включено только то имущество, которое необходимо для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти, то есть определяется компетенцией муниципальных образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть перепрофилировано или передано другим собственникам в силу закона.

Хотя в российских условиях не выявлено прямой зависимости эффективности использования имущества от того, какому собственнику, публичному или частному, эта собственность принадлежим понятие «необходимости имущества для осуществления возложенных полномочий» не может быть единственным. Поэтому проблема сохранения в публичной собственности имущества, не отвечающего напрямую требованиям выполнения возложенных полномочий, но работающего на интересы населения сообщества и приносящего доход в бюджет, также может быть признана крайне актуальной.

Принятые в муниципальную собственность социально-значимые объекты требуют постоянного финансирования, а потому в собственности муниципалитетов должно быть имущество, служащее не только целям благоустройства, но и приносящее доход в городской бюджет, для того, чтобы в рамках целостности муниципального хозяйства путем перераспределения средств внутри этого единого хозяйства содержать бездоходную собственность за счет доходной муниципальной собственности.

В законах многих субъектов Российской Федерации состав объектов права муниципальной собственности дополняется унитарными предприятиями, торговли, общественного питаниям, бытового обслуживания, ремонтно-строительными, жилищно-эксплуатационными, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронениям и др. Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований.

После вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. №122-ФЗ право муниципальной собственности на недвижимость подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимость (ЕГРП). Однако это не освобождает муниципалитеты от необходимости вести собственный реестр муниципального имущества, учитывающий не только объекты недвижимости, но и другие основные средства, находящиеся на балансе муниципальных предприятий и учреждений. Учетные карты составляются по каждому учреждению и предприятию. В реестре ежеквартально фиксируются все текущие изменения в составе муниципального имущества (списание, приобретение основных средств) ежегодно начисляется износ Кухтин П.В., Левов А. А. Межевание и государственный, кадастровый учет земельных участков, выделенных под строительство // Практика муниципального управления. - 2007. - №3. - С.24...

Такой реестр практически невозможно вести, не создав специальную компьютерную базу данных по учету муниципального имущества. Кроме учета, база данных дает возможность структурного анализа использования имущества. С ее помощью легко просчитываются объемы имущества (в стоимостном выражении), закрепленного в оперативное управление за учреждениями культуры или образования, доля муниципального имущественного комплекса, закрепленного в хозяйственном ведении за предприятиями сферы ЖКХ, доля муниципального имущества, переданного юридическим и физическим лицам на условиях договоров аренды и т.д. Результаты анализа необходимы для выработки или корректировки муниципальной имущественной политики.

Ведение реестра муниципальной собственности требует унификации программ учета основных фондов в муниципальных учреждениях и предприятиях с тем, чтобы данные учета могли заноситься в базу данных муниципалитета непосредственно с электронных носителей, что упрощает процедуру и снижает число ошибок. Желательно подключение систем учета всех муниципальных учреждений и предприятий к единой муниципальной информационной сети.

Муниципальная собственность, состоящая из имущества плюс финансы, является материальной основой исполнения функций, возложенных на органы местного самоуправления Конституцией, законодательством Российской Федерации, субъектов Федерации.

Расскажем о субъектах муниципальной собственности. В ст.ст. 51,52 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дано достаточно широкое толкование гражданские прав органов местного самоуправления, а именно они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальном имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иное сделки в соответствии с федеральными законами, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы реорганизации и ликвидации, с соблюдением гражданского законодательства Российской Федерации.

Органы муниципальные образований, как и государственные органы, могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридические лиц - муниципальные учреждений, обладающих самостоятельным вещным нравом оперативного управления на закрепленное за ними имущество в силу ст. 296 Гражданского кодекса РФ. Частью этого имущества, а именно денежными средствами, они отвечают по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования, они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество, подобно государственному, также делится на две части в порядке ст.215 п.3 Гражданского кодекса Российской Федерации. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченные вещные правам хозяйственного ведение и оперативного управление, а другая, нераспределенная часть составляет казну соответствующего муниципального образование. С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет важное значение, прежде всего, для обоснование раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридические лиц по их долгам Бялкина Т.М. О некоторых проблемах эффективности осуществления местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - №2. - С.24-30..

Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного самоуправления, согласно п.2 ст. 125 Гражданского Кодекса Российской Федерации. Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. - 1997. - №9. - 102-111..

В гражданско-правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом - их представителями. Таким образом, участие органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований по управлению муниципальным имуществом.

Наиболее важными из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием как субъектом гражданских правоотношений, являются права собственника муниципального имущества. В данном случае субъектами права муниципальной собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования.

Однако и Гражданский Кодекс Российской Федерации, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования Лопина Л. О. Взаимодействии участников бюджетного процесса // Вопросы местного самоуправления. - 2007. - №2(4). - С. 126.. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом, и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Этот вывод подтверждает п.2 ст.212 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающий, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субьектов и муниципальных образований.

Таким образом, население от своего имени не владеет, пользуется, распоряжается муниципальном имуществом, то есть не осуществляет ни одного из перечисленных понятий как собственника имущества. Оно может выступать только от имени органов местного самоуправления, избираемых им же на территории которой проживает.

А. Уваров, анализируя соотношение прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих населению муниципального образования и органам (должностном лицами) местного самоуправления, указывает: Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно п.1 ст.130 Конституции Российской Федерации - это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления» Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. - 2001. - №3/4. - С.79-89..

Из сказанного вьше вытекает вывод о том, что в России проделана большая нормотворческая работа на федеральном, региональном и местном уровне по правовому закреплению многообразия объектов права муниципальной собственности, которые составляют материальную основу муниципальных имущественных отношений. последние могут позитивно развиваться только при условии соблюдения на территории муниципалитетов динамического равновесия между капиталопоглощающими и капиталообразующими объектами муниципальной собственности. Такой принцип должен соблюдаться при формировании муниципальной собственности. В противном случае муниципалитет будет лишен возможности качественно и в полном объеме удовлетворить потребности местного сообщества Шугрина Е. Некоторые примеры судебной практики, связанной с формированием муниципальной собственности. - М.: Куренков и сыновья, 2009. - 270 с..

Отсюда вытекает основная задача управления муниципальной собственностью, которая состоит в обеспечении наиболее эффективного использования объектов муниципальной собственности в интересах местного сообщества, что позволит увеличить доход бюджета, и будет способствовать росту чистого регионального продукта, решение поставленной задачи возможно лишь через комплексной подход к управлению с использованием совокупности нормативно-правовых, организационных и экономических инструментов.

Наделение населением территории муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника - муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.

Из приведенных выше положений становится понятным, что субъектами права муниципальной собственности выступает население муниципальных образований, муниципальных поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, а также органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.

3. Правовой механизм и актуальные проблемы формирования и управления муниципальной собственностью

Как показала практика, процесс формирования муниципальной собственности в России сопровождался множеством судебных разбирательств между органами государственной и муниципальной власти, вызванных несовершенством нормативно-правовой базы. При передаче государственного имущества муниципальным образованиям возникли правовые проблемы:

- разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- разграничения собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки;

- перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципального имущества;

- формирования. муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ;

- регистрации имущества;

- прочие проблемы формирования муниципального имущества.

Рассмотрим каждую из них.

Исследуем проблему разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

В Российской Федерации была установлена необходимость передачи в муниципальную собственность объектов, принадлежавших государству, согласно требование распоряжения Правительства РФ от 17 октября 2002г. №1453-р во многих регионах России осуществляется передача объектов собственности социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства в муниципальную собственность Земченков Н.Ф. Правотворческая и правоприменительная деятельность в практике муниципальных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. -№2. - С. 5-12..

Однако во многих регионах России наблюдалось торможение этого процесса. К тому было немало причин правового характера. Анализ практики разрешения споров показал, что во многих муниципальных образованиях региона не были выполнены требования российского законодательства, что породило немало судебных разбирательств, некоторые предприятия и организации, передававшие объекты в собственность муниципалитетов, были вынуждены обратиться в арбитражные суды. Наиболее характерными основаниями для судебных разбирательств стали жалобы:

- на несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездной передачи имущества муниципальным образованиям;

- на бездействие администраций некоторых муниципальных образований, выраженных:

- в задержке приема объектов собственности;

- в непринятии некоторыми муниципалитетами объектов в собственность по причине неудовлетворительного технического состояния передаваемых объектов, требующего проведения их технического обследования.

Несколько позже (в 2006 году) проблема передачи объектов имущества в муниципальную собственность еще более усложнилась. Это вызвано выходом в свет постановления Правительства РФ от 14 июля 2006г. №437 отменяющим распоряжение Правительства от 17 октября 2002г. №1453-р и постановление Правительства РФ от 07 марта 1995г. №235 и изданием Указа Президента РФ от 12 июня 2006 г. №603 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации», отменившим распоряжение Президента РФ от 18 марта 1992г. №114-рп.

Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2006г. №437 и Указом Президента РФ- от 12 июня 2006г. №603 названные выше нормативные документы, регулирующие передачу государственных и иных объектов в муниципальную собственность, отменены, за исключением письма от 05 мая 2003г. №ЮМ-8/8781, в котором имеются ссылки на отмененные документы.

В результате сложилась с юридической точки зрения казусная ситуация, когда одни нормативно-правовые акты уже отменены соответствующим указом, а в действующем и поныне письме продолжают ссылаться на отмененные законодательные акты. Такая ситуация, на наш взгляд, разрушала сложившуюся практику законодательного регулирования передачи государственных объектов в муниципальную собственность, тем самым усложняла работу как организации, передающих и принимающих в собственность государственные объекты, так и затрудняла работу арбитражных судов Шугрина Е. Некоторые примеры судебной практики, связанной с формированием муниципальной собственности. - М.: Куренков и сыновья, 2009. - С177...

Кроме того, принятое постановление Правительства 13 июня 2006 г. №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации» не позволяла в правовом плане урегулировать ту проблему, поскольку законодатель устанавливает необходимость наличия у государственного органа, передающего имущество, только справки от организации, осуществляющей государственный технический учет и (или) характеристиках и адресах, предлагаемых к передаче объектов - в случае передачи отдельных помещений в зданиях в целях индивидуализации предлагаемого к передаче имущества Макорин Г.Н. Предложения по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений в сфере регулирования имущественных отношений. Перспективы развития муниципального управления. Материалы конкурса «Лучший муниципальный служащий Московской области в 2009 году». - М.:Городец, 2010. - С.122..

В соответствии с этим положением основанием для отказа в приеме имущества в муниципальную собственность может стать лишь отсутствие такой справки, а при наличии таковой органы муниципальной власти обязаны были принять объекты в собственность без учета технической характеристики передаваемых объектов. По всей видимости, было бы целесообразно законодательно урегулировать данную проблему в виде указания в подзаконном акте необходимого состояния технической характеристики передаваемых объектов.

Таким образом, при передаче в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы многие муниципальные образования России получили от государства большое количество технически неисправных объектов, без соответствующей технической и эксплуатационной документации, чему способствовала несовершенная нормативно-правовая база. В результате органы местного управления взяли на себя дополнительную финансовую нагрузку, с которой не в состоянии справиться местным бюджетом. Все это обусловлено отсутствием единой методики передачи государственного имущества в муниципальное распоряжение. Предлагается разработать и методику, и принять постановление правительства РФ, закрепляющее правила и порядок приведения объектов, жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, переданных государством в собственность муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние, а также оформления соответствующей технической документации, не указанной в Постановлении правительства РФ от 13 июня 2006 года «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации». Нормативно обязать органы государственной власти материально содействовать приведению объектов собственности, переданных муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние и оформленной технической документацией. На наш взгляд, эта проблема должна найти правовое разрешение.

Перейдем к проблеме разграничения собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки. Напомним, что действующая Конституция РФ предусматривает многообразие форм собственности на землю - собственности: публичную, федеральную, субъектов РФ, муниципальную и частную.

Основополагающим в данной области законом является Конституция Российской Федерации (2003 г.). При решении проблем правового регулирования следует учитывать императивность норм Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в области земельных отношений. Так статья 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В настоящее время разграничение собственности на землю по-новому урегулировано Федеральным законом от 14 апреля 2006 г. №53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ», Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими отдельных положений законодательных актов РФ».

Статья 3.1. Закона №53-ФЗ от 14 апреля 2006 г. в целях разграничения государственной собственности на землю определяет основания отнесения земельных участков к федеральной собственности, к собственности субъектов Российской Федерации, к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов и к собственности субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга.

Здесь законодатель указал три критерии разграничения собственности на землю, в результате него в муниципальную собственность должны перейти земельные участки под объектами муниципальной собственности и муниципальными организациями, а именно это:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

- земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

- иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Таким образом, одним из оснований перехода земельных участков в муниципальную собственность с 1 июля 2006 года является прямое указание закона.

Другим из важнейших оснований определенных данной статьей закона, для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки являются действующие акты Правительства Российской Федерации, изданные до 1 июля 2006 года об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, в порядке п.5 ст.3.1 указанного закона.

Из этого следует, что согласно данной норме государственная регистрация права собственности муниципального образования возможна лишь при наличии' соответствующих актов Правительства Российской Федерации по разграничению государственной собственности на землю. К сожалению, в настоящее время такие акты изданы в отношении только части земельных участков Российской Федерации. В результате возник правовой пробел в вопросе отнесения земельных участков к той или иной собственности субъектов прав.

Статьей 30.1 Закона о государственной регистрации, государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.

Перечень документов, необходимые для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утверждается Правительством Российской Федерации.

Среди них особую группу составили судебные споры о праве собственности на не разграниченные земельные участки и регистрация права собственности на них за Российской Федерацией. В ходе судебных разбирательств между муниципальными образованиями и Федеральной регистрационной службой Российской Федерации, зарегистрировавшей (на достаточно спорных правовых основаниях) не разграниченные земельные участки как собственность, закрепленную за Российской Федерацией, выяснилось, что в Федеральном законе от 25 октябре 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса РФ» право пользования не разграниченными земельными участками, находящимися в пределах административно-территориальных границ муниципальных образований, закреплено за муниципальными образованиями Кухтин П.В., Левов А. А. Межевание и государственный, кадастровый учет земельных участков, выделенных под строительство // Практика муниципального управления. - 2007. - №3. - С.24-31.. Поэтому многие муниципальные образования, считая себя пользователями не разграниченных земель, зачастую становились их арендодателями, закладывая полученные неналоговые поступления от арендной платы в местные бюджеты. После регистрации права собственности на не разграниченные земельные участки за Российской Федерацией, арендная практика муниципальных образований вступила в противоречие с российским законодательством, согласно которому арендодателями могут стать только субъекты права собственности. Возникла ситуация, в которой регистрация Федеральной регистрационной службой Российской Федерации права собственности на не разграниченные земельные участки за Российской Федерацией вошла в противоречие с положениями Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса РФ», дающими правовые основания органам местного самоуправления пользования не разграниченными земельными участками, а также противоречит экономическим интересами муниципального образования как органа местного самоуправления и как арендодателя.

Механизм разрешения данного противоречия в настоящее время отсутствует, потому, на наш взгляд, целесообразно на законодательном уровне решить вопрос поступления денежных средств от использования муниципальными образованиями земельных участков (предоставление их в аренду) в местный бюджет, даже в том случае если право собственности и ее регистрация на такие земельные участки будут признаны судом за Российской Федерацией. При этом требуется установить факт, в чьей собственности находится тот или иной земельный участок, была ли ранее разграничена на него собственностью. Если нет, то следует обратить внимание на правовую природу возникновения права на спорный земельный участок, т.е. в чьей собственности изначально он находился и какова была его дальнейшая судьба.

Радикальное же решение данной проблемы заключается в скорейшем завершении процесса разграничения собственности на землю (размежевание земель) для чего целесообразно теоретически обосновать и нормативно установить конкретные сроки завершения процесса.

До того момента необходимо разработать перечень актов Правительства РФ на земельные участки, собственность на которые до настоящего времени не разграничены, чтобы у регистрирующего органа были законные основания для регистрации земельного участка за тем или иным субъектом.

На наш взгляд, реализация этого предложения будет способствовать более эффективному правовому регулированию регистрации прав на земельные участки.

Проведенный анализ позволяет в обобщенном виде выделить группу проблем, связанных с разграничением муниципальной собственности на землю:

- основная масса земель остается не разграниченной государственной собственностью полномочиями по распоряжению которой, поселения не наделены (по общему правилу эти полномочия переданы муниципальным районам и городским округам; у последних они также могут быть изъяты органами государственной власти, если речь идет о городах административных центрах субъектов Федерации, что происходит сейчас в большинстве регионов. Отсутствие указанных полномочий лишает поселение управления на своей территории по реализации плана его развития.

- не менее значительным моментом, является несоответствие между полномочиями по распоряжению неразграниченными землями, которые изъяты органами государственной власти в центрах субъектов Федерации, и тем, что все градостроительные полномочия остаются у органов местного самоуправления (разработка и принятие генеральных планов, правил землепользования и застройки, планировка территории, выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию;

- разграничение земель не связано с разграничением собственности на остальное имущество. Следовательно, у муниципальных районов отсутствует заинтересованность в оформлении земель под объектами, которые должны быть переданы поселениям. То же касается других муниципальных образований Кухтин П.В., Левов А. А. Межевание и государственный, кадастровый учет земельных участков, выделенных под строительство // Практика муниципального управления. - 2007. - №3. - С.24-31..

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не учитывает существование различных типов муниципальных образований. В связи с чем, неясно, к какому типу муниципальных образований и какому критерию должны относиться указанные территории местного значения? Что ставит под сомнение, какое муниципальное образование вправе зарегистрировать земли на таких территориях в свою собственностью;

- отсутствуют принципы, критерии и порядок разграничения земель в случае наличия на земельном участке объекта, помещения которое принадлежит разным публичным собственникам, либо нормирования общей долевой собственности на земельные участки.

Осмысление проблем нормирования муниципальной земельной собственности позволяет рекомендовать следующие дополнения в действующее законодательство в виде следующих положений:

- до завершения процесса размежевания земель и выхода в свет соответствующих законодательных актов о разграничении собственности на землю необходимо нормативно отрегулировать проблему не разграниченных земель специальным Постановлением Российской Федерации, в котором необходимо закрепить право собственности Российской Федерации на не разграниченные земельные участки, а также отразить положение о поступлении денежных средств от использования муниципальными образованиями земельных участков (предоставление их в аренду) в местный бюджет, даже в том случае если право собственности и ее регистрация на такие земельные участки признаны за Российской Федерацией;

- необходимо урегулировать отношения по разграничению земель под так называемыми «общими» объектами и (или) формированию общей долевой собственности на такие земли;

- целесообразно уточнить в соответствующем Федеральном законе, к какому типу муниципальных образований относятся охраняемые территории местного значения.

Реализация указанных предложений будет способствовать более эффективному правовому регулированию владения пользования и распоряжения земельными участками принадлежащих муниципальным образованиям как одной из составляющих экономической основы местного самоуправления.

Остановимся в нашей работе и на проблеме перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципальной собственности.

В Федеральном законе о местном самоуправлении №131-Ф3 от 06.10.2003г выделены такие термины как «перераспределение» и разграничение собственности

Перераспределение применительно к муниципальной собственности - это законодательно урегулированный порядок передачи публичной собственности из одной формы в другую, а именно из государственной в муниципальную и, наоборот, в целях приведения имущества в соответствие с целями и задачами этих структур. Такое определение закреплено в п.2 ч.7 ст.85 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» где говориться об обязанности Правительства Российской Федерации утвердить порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом разграничением вопросов местного значения и положениями ст. 50 настоящего Федерального закона. Порядок перераспределения собственности также закреплен нормами п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных «представительных» и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее Федеральный закон №122-ФЗ от 24 августа 2004 г.).

Разграничение муниципальной собственности определяется как законодательно урегулированный порядок передач муниципального имущества от одного образования к другому в целях приведения имущества муниципальных образований в соответствие с их задачами, что также закреплено в п.2 ч.7 ст.85 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. А именно в указанной норме говориться о необходимости утверждения правительством Российской Федерации «порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами в соответствии с установленным настоящим Федеральным законом разграничением вопросов местного значения и положениями ст.50 настоящего Федерального закона» Анашкина Р.А. Проблемы формирования бюджетов муниципальных образований. Перспективы развития муниципального управления. Материалы конкурса «Лучший муниципальный служащий Московской области в 2011 году». - М.:Городец, 2011. - С.48..

Муниципальная собственность, хотя и отнесена Конституцией РФ к самостоятельной форме собственности, в то же время наравне с государственной собственностью является разновидностью собственности публичной, другими словами - часть публичной собственности. Таким образом, разграничение муниципальной собственности регулирует один из способов передачи публичной собственности между муниципальными образованиями. При разграничении изменяется не сама форма собственности (муниципальная на государственную или наоборот), а меняется только публичный собственник внутри одной формы публичной собственности (муниципальной). Перераспределение и разграничение в силу закона осуществляется с одинаковой целью - приведения имущества в соответствие с компетенцией соответствующего публично-правового образования и требованиями ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

В процессе формирования муниципальной собственности возникло множество правовых проблем, связанных с перераспределением и разграничением собственности. Поэтому возникает необходимость в регулировании отдельной правовой нормой приема в муниципальную собственность объектов имущества, например, если они находятся в ветхом или аварийном состоянии. Здесь важно было уточнить регламент деятельности согласительных комиссий по передаче таких объектов собственности.

При решении проблем перераспределения собственности также необходимо учитывать мнение Конституционного суда РФ. А именно в соответствии с п. 1 резолютивной части определения Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 № 828-0-П положения ч. 11 СТ. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, устанавливающего порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В соответствии с выводом сделанным Конституционным Судом РФ в определении от 04.12.2007 № 828-0-П при решении вопроса о передаче в муниципальную собственность имущества предполагается ввести в систему действующего правового регулирования необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, обязательность согласования действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации, такие действия не могут рассматриваться как позволяющие принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органа местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий Карчевская С.А. Хворостухина Д.С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления // Практика муниципального управления. - 2008. - №6. - С.38..

Данная правовая позиция по смыслу означает, что процесс безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества.