Принципы и нормы права в сфере местного самоуправления

Рассмотрим и проблемы разграничения муниципальной собственности. Правовую основу разграничения собственности составляют ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно этим нормативным актам был установлен, а затем уточнен порядок разграничения имущества между муниципальными образованиями. Так, согласно принятым изменениям, внесенным Федеральным законом от 18 октября 2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее - Федеральный закон № 230-ФЗ), которые вступили в силу с октября 2007 г., установлено осуществление разграничения имущества не только в соответствии с законами субъектов РФ о разграничении имущества, но и на основании иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в том числе нормативных правовых актов исполнительных органов власти субъектов РФ, принимаемых по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Также введена новая правовая норма о разрешении судом споров о праве собственности на имущество, в отношении которого в связи с разграничением полномочий ставится вопрос о передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Разграничение имущества в соответствии с установленным порядком осуществляется только между вновь образованными муниципальными образованиями. Анализ правоприменительной практики указывает на необходимость урегулирования порядка и сроков разграничения муниципального имущества не только между вновь образованными муниципальными образованиями, но и муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу гл. 12 Федерального закона №131-ФЗ. С необходимостью наличия у всех муниципальных образований объектов собственности в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения разграничение муниципального имущества должно предшествовать его перепрофилированию и отчуждению Макварт Э., Михайлова Е. Правовые проблемы разграничения муниципальной собственности и возможные пути их решения. - М.: Эксмо, 2007. - С.69..

Необходимо также учитывать, что законы субъектов РФ о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления.

Кроме прочего, серьезной проблемой при разграничении собственности является разграничение единых имущественных комплексов в сфере здравоохранения, электро-, тепло-, газо и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом между уровнями публичной власти, а также между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Как показывает практика, разграничению препятствуют такие проблемы, как отсутствие необходимой документации, разница в тарифах при предоставлении одной и той же услуги в соседних муниципальных образованиях, отсутствие единого порядка при передаче имущественных комплексов. Все это привело к тому, что муниципальные образования пытаются сохранить и восстанавливать существовавшие ранее имущественные комплексы (в особенности в жилищно-коммунальной сфере) в масштабе муниципального района с использованием усредненных тарифов на услуги ЖКХ) для всех расположенных на его территории поселений.

Общие проблемы перераспределения и разграничения муниципального имущества.

На формирование муниципальной собственности существенное влияние оказывают правовые проблемы в определении состава муниципального имущества. Анализ статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» позволяет сделать следующие выводы:

- имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, предназначено для решения вопросов местного значения, исполнения отдельных государственных полномочий, осуществления специальных прав, реализация которых предоставлена муниципалитетам законами, а также для обеспечения деятельности органов и муниципальных организаций, чем устанавливается принцип целевого назначения муниципальной собственности;

- статья 50 указанного закона приводит закрытый перечень муниципального имущества;

- перечень муниципального имущества может быть изменен только путем изменения (дополнения, исключения) перечня вопросов местного значения и соответственно перечня муниципального имущества, установленного Федеральным законом Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Муниципальная власть, 2009. - №2. - С.8..

Из приведенных выше положений следуете что состав муниципального имущества напрямую зависит от вопросов, решаемых муниципалитетами, а также от сформулированного ограниченного «закрытого» законом перечня муниципальных объектов, что само по себе не означает, что законодательное изменение круга вопросов местного значения автоматически изменяет круг объектов муниципальной собственности.

Перечень вопросов местного значения постоянно пополняется, так большинство из 30 федеральные законов, вносивших изменения и дополнения в Федеральный закон №131, затрагивали именно вопросы компетенции местного самоуправления, изменяя тем самым перечень вопросов местного значения. Это нередко осуществлялось без соответствующего изменения перечня имущества, что на практике порождало серьезные проблемы, т.к. не всегда дополнительные вопросы можно решать без имущественного обеспечения

Многие вопросы в новом законе о местном самоуправлении сформулированы крайне расплывчато, отсутствует четкая грань между компетенцией различные типов муниципальных образований, А также между вопросами местного значения, относимыми к компетенции местного самоуправления, и государственными полномочиями. В связи с чем, неясно, какое имущество должно находиться в том или ином муниципальном образовании, а какое должно быть передано (перепрофилировано, отчуждено).

В обозначенном контексте также имеются правовые проблемы перепрофилирования и отчуждения муниципальной собственности.

Статья 50 Федерального закона №131-ФЗ, предусматривает обязательность перепрофилирования и отчуждения непредназначенного для решения указанные вьше задач имущества. Не соблюдение указанного ограничения влечет принудительное отчуждение муниципального имущества.

Постановка вопроса о перепрофилировании объектов муниципальной собственности важна не только в силу ст.50 и ст.85 Федерального закона №131-ФЗ по обязанности изменить целевое назначение или приватизировать «непрофильное» имущество, но и для обеспечения эффективности муниципального управления.

Под перепрофилированием понимается изменение профиля, то есть совокупности основных типических черт, характеристик хозяйствования, а в отношении имущества - его хозяйственного использования. В законодательстве о местном самоуправлении перепрофилирование понимается как изменение целевого назначения имущества.

На наш взгляд механизм перепрофилирования муниципального имущества можно разделить на несколько этапов.

Первый этап заключается в проведении анализа наличия и использования объектов муниципальной собственности, выявление структурных несоответствий, на данном этапе одновременно проводится анализ имеющегося имущественного комплекса на соответствие требованиям законодательства.

Второй этап заключается в определении стратегические целей муниципальной деятельности и потребности в использовании муниципального имущества как одного из ресурсов достижения цели. Цели выполняют роль критерия оценки деятельности.

Третий этап связан с формированием перечня объектов, не соответствующих стратегии законодательства и подлежащих перепрофилированию. Здесь изучаются заявки на имущество со стороны отраслевых органов управления и муниципальных организаций, изучается техническая возможность перепрофилирования объектов, проводиться приблизительная опенка затрат на перепрофилирование и оценка сроков перепрофилирования и соответствия сроков введения перепрофилированного объекта в эксплуатацию с потребностями в материальных ресурсах на соответствующих этапах реализации стратегических целей.

В перечень объектов, подлежащих перепрофилированию необходимо включить объекты, входящие в имущественные комплексы МУПов и МУ.

До принятия решения о перепрофилировании или приватизации объектов муниципальной собственности поселений или муниципальных районов необходимо оценить потребность в данных объектах без их перепрофилирования другого типа муниципальных образований, находящихся на той же территории. При наличии такой потребности передать данные объекты в муниципальную собственность иного типа муниципальных образований. В таком случае муниципальная власть будет действовать в интересах населениям

Приведенный механизм перепрофилирования муниципального имущества в соответствии с требованиями ст.50 и ст.85 Федерального закона №131-ФЗ будет способствовать правильному и эффективному управлению муниципальной собственности при достижении баланса различных сторон (организаций, населения, органов местного самоуправления) и возможностей функционирования и развития муниципального образования.

В общих вопросах перераспределения и разграничения муниципального имущества возникла проблема, связанная с неопределенностью статуса прав местного самоуправления, которые должны осуществляться только за счет собственных доходов местных бюджетов, но в тоже время, для решения которых может использоваться муниципальное имущество п.4 ч.1 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ. По сути своей эти права представляют собой полное отступление от принципа четкого разграничения компетенции различных уровней публичной власти, который был заложен в основу Федерального закона №131-ФЗ.

В принятом Законе №131-ФЗ сохраняется некоторая неопределенность в отношении имущества, используемого для извлечения доходов, то есть для пополнения местных бюджетов, что для многих муниципалитетов является весьма существенным. Поскольку отдельные объекты муниципального имущества могут одновременно служить как решению вопросов местного значения, так и исполнению государственных полномочий, с одной стороны это извлечении доходов, с другой - другие случаи.

Закон не исключает наличия в муниципальной собственности любого имущества, призванного решать местные задачи и приносящего доход в местный бюджет того или иного муниципального образования.

Эмиль Маркварт и Елена Михайлова делают вывод о возможной замене существующей модели ст.50 Закона №131-Ф3, сформулированной как «условно закрытый» перечень имущества, моделью, основанной на установлении критериев допустимости нахождения имущества в муниципальной собственности» Макварт Э., Михайлова Е. Правовые проблемы разграничения муниципальной собственности и возможные пути их решения. - М.: Эксмо, 2007. - С.108..

Таким образом, несовершенство правового регулирования перераспределения и разграничения муниципальной собственности как способа нормирования муниципальной собственности, породило множество правовых проблем, которые в обобщенном виде можно сформулировать следующим образом:

- отсутствие обязательности разграничения имущества между муниципальными образованиями, которое возложено на Правительство РФ и не исполненное им до настоящего времени;

- отсутствие последовательности действий муниципальных образований по перепрофилированию, приватизации и разграничению имущества, в результате чего муниципальные районы приватизируют и перепрофилируют свою собственность, не передавая ее поселениям, оставляя последние без имущества;

- неопределенность в вопросах о сроках и порядке отчуждения и перепрофилирования имущества, которое окажется в муниципальной собственности на законных основаниях.

Для разрешения этих проблем, на наш взгляд, требуется внесение ряда поправок в действующее законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации, а именно:

- исключение из п.2 ч.7 ст.85 Федерального закона №131-Ф3 указания на постановление Правительства РФ о прядке перераспределения имущества путем включения в переходные положения норм обязывающих разграничения собственности между муниципальными образованиями;

- приватизация и перепрофилирование «излишнего» (непрофильного) имущества должно производиться государством или муниципальным образованием только после исполнения обязанностей по перераспределению и разграничению имущества;

- распространить указанную обязанность на любое имущество, поступающее в собственность муниципального образования.

Исследуем проблемы формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ.

Около 20 тыс. муниципальных образований являются сельскими поселениями, которые смогут в полной мере реализовать свои полномочия только на основе межмуниципального сотрудничества посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения Тимченко B.C., Пронина Л.И. Правовое регулирование и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в муниципальных образованиях // Практика муниципального управления. - 2008. - №6. - С. 11.. Поэтому во многих муниципальных образованиях в рамках межмуниципального сотрудничества создаются новые имущественные комплексы в форме межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения нескольких поселений.

Формирование межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется законодательно. В силу требований части 1 статьи 68 Федерального закона №131-Ф3 представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Требования Федерального закона №131-Ф3 предполагают создание межмуниципальных хозяйственных обществ в качестве одной из форм межмуниципального сотрудничества, и не предполагают возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц. (ст.1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества).

Следует заметить, что в соответствии с ч.1 ст.13 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ все способы приватизации касаются только открытых акционерных общества в том числе одним из способов приватизации является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. В таком случае требуется изменение правового статуса межмуниципальных хозяйственных обществ и учреждение их в форме открытых акционерных обществ. Однако в соответствии с концепцией Федерального закона №131-Ф3 учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ не могут выступать, кроме представительных органов местного самоуправления, иные лица, что не соответствует Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах» при создании межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и Федеральному закону от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» - при создании межмуниципальных хозяйственных обществ в форме обществ с ограниченной ответственностью.

На основании изложенного полагаем, что в целях учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ, требуется внесение соответствующих изменений в гражданское законодательство и законодательство о местном самоуправлении. Суть изменений состоит в следующем.

Разграничение совместно используемого имущества, когда единый объект имущества (например, здание) используется одновременно несколькими субъектами (Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальными образованиями) может осуществляться двумя способами. Способом разграничениям, когда имущество является делимым, передаются каждому из субъектов отдельные части в этом имуществе. Способом долевого участия, если имущество является неделимым, то есть не может быть разделено в натуре без изменения своего целевого назначения и несоразмерного ущерба всему имуществу или не подлежит разделу в силу закона, оно должно поступить в общую долевую собственность использующих его субъектов.

Расскажем о проблеме регистрации имущества. В соответствии с нормами гражданского законодательства Российской Федерации право собственности на имущество возникает только после его регистрации. Согласно требованиям Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество и на правоустанавливающие документы, на которые оформлено имущество после введения в действие данного Федерального закона (после 1 января 1998 г.) Кухтин П.В., Левов А. А. Межевание и государственный, кадастровый учет земельных участков, выделенных под строительство // Практика муниципального управления. - 2007. - №3. - С.29.. Следовательно, муниципальное имущество, в силу Закона о государственной регистрации имущества, подлежит государственной регистрации и последующему разграничению.

Однако реализация этого положения сталкивается с рядом проблем. Первая, вызвана отсутствием регистрации прав на недвижимое имущество, подлежащее передаче из областной в муниципальную собственность, а также отсутствие в достаточном объеме правоустанавливающих документов, необходимых для осуществления государственной регистрации прав собственности. Эта проблема, на наш взгляд, может быть решена изданием федеральными и региональными министерствами, службами и агентствами, ответственными за передачу собственности, соответствующих нормативных актов.

Другая проблема связана с инвентаризацией и учетом объектов собственности. В настоящее время учет имущества, находящегося в федеральной собственности, регламентирован постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «0 совершенствовании учета федерального имущества» в отношении имущества всех видов, а именно: недвижимого имущества по всем категориям, движимого имущества, ценных бумаг. В отношении же муниципального имущества такой регламентации не предусмотрено. На практике это вносит определенную долю неразберихи в муниципальных имущественных отношениях. Так, задержки в разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами, не позволили муниципалитетам своевременно провести инвентаризации и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов РФ имущества в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения, что бумерангом вернулось обратно - привело к замедлению процесса разграничения муниципального имущества,

Регионы отмечают необходимость принятия федерального закона, устанавливающего сроки и порядок учета муниципального имущества Тимченко B.C., Пронина Л.И. Правовое регулирование и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в муниципальных образованиях // Практика муниципального управления. - 2008. - №6. - С. 12..

Для разрешения этой проблемы, на наш взгляд, требуется нормативно установить порядок учета муниципального имущества по аналогии с порядком учета федерального имущества. При этом необходимо учесть и такие требования, как: обеспечение высокого уровня прозрачности информации об активах и результатах деятельности объектов собственности; регулярной оценки эффективности использования указанных объектов в муниципальной собственности; расширение доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности.

Реализация этих нормативно-организационных мер может существенно повысить эффективность управления муниципальной собственностью, а значит позитивно сказаться на благосостоянии населения территорий.

Еще одна проблема связана с отсутствием финансовых средств в муниципальных образованиях на паспортизацию и регистрацию права муниципальной собственности на передаваемые объекты. Для решения этой проблемы, по нашему мнению, необходимо нормативно закрепить отдельной сметой в бюджетных расходах муниципальных образований расходы на паспортизацию и регистрацию права муниципальной собственности на передаваемые объекты. Кроме того, решение этой проблемы кроется в своевременном издании министерствами, службами и агентствами федерального и регионального уровней соответствующих нормативных актов, более детально регламентирующих финансовое обеспечение деятельности муниципальных образований по паспортизации и регистрации права муниципальной собственности на объекты муниципального имущества. Среди прочих проблем формирования муниципальной собственности, на наш взгляд, целесообразно выделить:

- проблему негативного влияния на социально-экономическое развитие территорий жесткой привязки перечня муниципального имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований.

- проблему передачи автомобильных дорог. В частности по автомобильным дорогам, подлежащим передаче в муниципальную собственность, как правило, отсутствует техническая документация, необходимая для государственной регистрации прав и, соответственно, права на данные объекты до настоящего времени не зарегистрированы. На наш взгляд, необходимо нормативное закрепление требования об обеспечении автомобильных дорог соответствующей технической документацией с указанием сроков решения этой задачи.

- отсутствие методических рекомендаций по распределению муниципального имущества внутри муниципальных районов, указывает на необходимость проведения значительного объема дополнительных согласительных процедур после передачи дополнительных полномочий муниципальным образованиям в области культуры, физической культуры и спорта и водных объектов Рябухин С.Н. Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6.10.2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципальная власть. - 2008. - №5. - С. 36.. И эта проблема требует нормативного правового разрешения.

На основании проведенного анализа можно сделать следующий вывод. В России к 1 января 2009 года официально завершился этап формирования муниципальной собственности, что создало условия для самостоятельной экономической деятельности муниципальных образований. Однако в наследство от этого этапа муниципальным образованиям осталось множество нерешенных правовых проблем, которые не позволяют органам местного самоуправления эффективно управлять муниципальной собственностью, а значит развивать вверенные им территории, поэтому в ближайшей перспективе решение обозначенных выше проблем остается для органов законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровня актуальной нормативной правовой задачей. На наш взгляд, для ее решения требуется принять ряд первоочередных нормативно-правовых мер:

- законодательно ввести упрошенный порядок оформления права муниципальной собственности на имущество, приобретенное муниципальными образованиями в ходе его разграничения, с компенсацией затрат на его регистрацию за счет средств федерального бюджета;

- решить вопрос об освобождении от уплаты государственной пошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества предприятий, учреждений и организаций в муниципальную или государственную собственность в связи с разграничением полномочий, для чего требуется внести изменения в налоговое законодательство;

- внести изменения в ст.50 Федерального закона №131-Ф3 дополнить перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, видами имущества, необходимого органам местного самоуправления для решения отдельных вопросов местного значения, в том числе связанными обеспечением предоставления населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы муниципальных образований, а также наличием «локальных (местных) монополий» при условии реализации принципа эффективного использования данного имущества;

- установить порядок и сроки разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями, неуказанными в ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона №122-ФЗ, а именно между муниципальными образованиями созданными до вступления в силу гл12 Федерального закона №131-Ф3;

- определить установление в законодательстве Российской Федерации о приватизации специального порядка отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона №131-Ф3, а также в случае невыполнения органами местного самоуправления в добровольном порядке указанные требований;

- урегулировать в законодательстве Российской Федерации порядок учета и налогообложения имущества, поступавшего в казну муниципального образованиям определить единый порядок ведения реестров муниципальной собственности;

- урегулировать порядок и условия передачи в собственность муниципального образования объектов в процессе безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями разного типа бесхозяйного имущества и непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, а также порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием такого имущества;

- урегулировать порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае не достижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего образования отдельные объектов имущества, а также в случае перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, поселениями, муниципальными районами и городскими округами;

- определить сроки, в течение которых объекты муниципального имущества должны использоваться органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в целях уточнения оснований для передачи объектов из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации или субъектов РФ;

- определить сроки рассмотрения органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ предложений органов местного самоуправления о передаче объектов имущества из собственности Российской Федерации и собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, а также предложений о перераспределении имущества между поселениями, муниципальными районами и городскими округами.

Не менее важно внести изменения в подзаконные акты:

- в постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственностью из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственностью из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации»;

- включение в перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче федерального имущества в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, предложений органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о передаче указанного федерального имущества в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность;

- законодательное урегулирование в виде указания в подзаконном акте необходимого технического состояния (характеристика) передаваемых объектов в муниципальную собственностью;

- принятие специального постановления правительства РФ регламентирующего перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества в процессе его разграничения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами;

- принятие постановления Правительства РФ, регламентирующего и ускоряющего завершение процесса размежевания территорий и окончательному правовому закреплению границ муниципальных образований, окончательному закреплению объектов муниципальной собственности за конкретными муниципальными образованиями. В завершении этого процесса, на наш взгляд, должны быть разработаны и нормативно закреплены реестры прав на недвижимость во всех муниципальных образованиях Российской Федерации, согласно которым будет дополнен и уточнен Государственный реестр прав на недвижимость (ЕГРП). Выше перечисленные предложения по совершенствованию действующего законодательства в области регулирования отношений муниципальной собственности являются правовым основанием для принятия федерального закона «О муниципальной собственности».

Конечно, изложенные выше предложения не решают всего спектра проблем муниципальных имущественных отношений, связанных с нормированием муниципальной собственности. Но, тем не менее, их реализациям на наш взгляда позволит существенно улучшить ситуацию в муниципальных образованиях и создаст условия для эффективного управления муниципальной собственностью.

3.2 Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе