Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Список принятых сокращений

Введение

Глава 1. Теоритические основы государственной миграционной политики

1.1 Миграция как социальное явление

1.2 Понятие и сущность миграционной политики

1.3 Исторический опыт миграционных процессов в России

1.4 Зарубежный опыт миграционной политики

Глава 2. Государственное управление миграционными процессами в северных регионах Российской Федерации

2.1 Социально - экономическая и демографическая характеристика северных регионов Р.Ф. в контексте миграционных потоков

2.2 Основные проблемы реализации государственной миграционной политики в северных районах Российской Федерации

2.3 Нормативно-правовое регулирование миграционных процессов и основные направления совершенствования миграционной политики

Заключение

Список использованных источников и литературы

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

РФ - Российская Федерация

СНГ - Содружество Независимых Государств

СССР - Союз Советских Социалистических Республик

ФМС - Федеральная миграционная служба

УФМС - Управление Федеральной Миграционной службы

АО - Автономный округ

ХМАО - Ханты-Мансийский Автономный округ

ЯНАО - Ямало-Ненецкий автономный округ

МВД - Министерство внутренних дел

ООН - Организация Объединенных Наций

МИД - Министерство иностранных дел

ФЗ - Федеральный Закон

КНДР - Корейская Народная Демократическая Республика

США - Соединенные Штаты Америки

ФРГ - Федеративная Республика Германии

ЮАР - Южно-Африканская республика

КоАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ВВЕДЕНИЕ

В современном мире миграция населения приобрела небывалый размах, поставив перед человечеством комплекс сложных и многоплановых проблем. Миграция выступает универсальным средством приспособления к происходящим социально-экономическим, политическим и другим изменениям, а роль и значение миграционной политики в международной жизни и обеспечении национальной безопасности государств повышается.

Россия относится к числу стран, в которых процессы миграции населения традиционно играли важную роль, обеспечивая освоение территории страны, перераспределяя население и трудовые ресурсы. По словам В.О. Ключевского, многовековая история Российского государства - это история непрерывно колонизуемой страныСм.: Ключевский И.О. Курс русской истории Часть I.-M., 1987. C. 50. .

Современная миграционная ситуация в России сформирована в результате изменений в политической, социально-экономической, правовой, демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 90-х годов XX века. Глобальные последствия распада СССР чрезвычайно обострили проблемы миграции в России, качественно изменив ее характер, мотивацию миграционного поведения населения, направления, масштабы и структуру миграционных потоков. Становление новых межгосударственных отношений как с ближним, так и с дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической почве, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля -- эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе незаконных, а также повлекли за собой рост миграции на территории государства.

В разработке государственных концепций социально-экономического развития, национальной безопасности, национальной политики миграции предстоит сыграть роль одного из основных государственных приоритетов в достижении позитивных целей общественного развитияСм.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета.11.05.2006. С.2. .

Рассмотрение проблем миграции и необходимость ее эффективного регулирования на государственном уровне приобретают особую значимость и актуальность, что определяется следующими условиями:

Феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных проблем современности, оказывающих воздействие на направления и интенсивность всех наиболее значимых политических, экономических и социальных процессов в мире, напрямую связанных с проблемами устойчивого развития. Ключевой проблемой проведения миграционной политики в условиях глобализации является проблема повсеместного обеспечения свободы передвижения, выбора места жительства и проживания.

Процессы миграции имеют повсеместное распространение и оказывают огромное влияние на социально-экономические, политические и демографические характеристики общества и государства. Мигранты превратились в многозначный по своему воздействию фактор современной жизни. Интенсивный миграционный приток вызывает напряжение на рынках труда, усиливает нагрузку на социальную инфраструктуру. Изменения, привносимые миграцией в жизнь принимающих обществ, стали для них испытанием на демократичность, политическую и социально-экономическую стабильность.

Острая демографическая ситуация в России предопределяет миграционную политику в качестве стратегического направления государственной политики на длительную перспективу. Прогнозы роста численности населения позволяют сделать вывод, что Россия не может опираться только на внутренние демографические ресурсы. В среднем число жителей страны, несмотря на некоторое улучшение демографической ситуации, ежегодно уменьшается на 600-700 тысяч человекСм.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 11.11.2009. С. 3.. Уменьшение трудоспособного населения уже в ближайшем будущем может негативным образом сказаться как на росте экономики, так и на возможностях исполнения ряда социальных обязательств. Проблема России, как и многих развитых стран, не только в сокращении численности населения, но и в изменении возрастных пропорций, увеличении доли старших возрастных групп. Значительная территория страны при ограниченности населения на фоне растущего мирового населения делают реальной геополитическую угрозу государству.

Продолжает оставаться серьезной проблемой существование в России большого числа незаконных мигрантов. Приток различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства оказывает все большее воздействие на внутриполитическую ситуацию в России, сказывается на социальной сфере, влияет на национальный рынок труда, усугубляет криминогенную обстановку. При этом связь незаконной миграции и международного терроризма, организованной преступности создает угрозу национальной безопасности страны и становится опасной для всего мирового сообщества.

Вопросы миграционных процессов рассмотрены в трудах авторов: Е.М Андреева, С.К. Бондыревой, Д.В. Колесова, И. М. Кабузан, Е. С. Красинец и др.

Миграционная политика и ее реализация рассматривалась такими авторами как: О.Д. Воробьевой, М. Г. Арутюновым, М. А. Демидовым, О. А. Васильченко и др.

Несмотря на то, что труды некоторых авторов имеют большую теоретическую и практическую значимость, на данный момент миграционные исследования в целом представляют набор отдельно взятых в зависимости от субъективных интересов направлений. Кроме того, не уделяется должного внимания изучению роли и значения государства в решении проблем, связанных с перемещениями людей. Также в настоящее время недостаточно представлены исследовательские и аналитические работы в области изучения миграционных процессов в субъектах Федерации, а особенности их значительны.

Объектом исследования выступают миграционные процессы в России, а предметом исследования - государственное регулирование миграционных процессов в северных районах Российской Федерации.

Цель исследования - выявить особенности управления миграционными процессами в России и обосновать пути совершенствования государственной миграционной политики в северных регионах РФ.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

1.Уточнить специфику управления миграциями как особым объектом в системе управления социально-демографическими процессами.

2.Изучить эволюцию отечественного опыта управления миграционными процессами и выявить возможность использования его элементов в современной ситуации.

3. Обобщить опыт государственного регулирования миграционных
процессов в период социально-экономических реформ в России и обосновать
необходимость дальнейшего использования положительных результатов.

4. Определить наиболее проблемные компоненты современной
миграционной ситуации в России, требующие активных мер
государственного управления.

5. Выявить особенности трансформации миграционной политики в
период 1991-2009 гг. и определить основные направления по ее
совершенствованию.

Методологической основой исследования стал системный подход к исследованию проблем, связанных с миграцией населения. В качестве основных научных методов применялись:

- изучение и анализ научной литературы;

- изучение и обобщение отечественной и зарубежной практики;

-сравнительный (сравнительно-правовой, сравнительно-исторический). При поиске и обобщении эмпирического материала использованы специальные методы сбора информации (анализ документов, метод экспертной оценки, метод опроса).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения и выводы могут быть использованы для дальнейшей разработки и корректировки государственной миграционной политики Российской Федерации на региональном уровне.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

1.1 Миграция как социальное явление

Население и миграция -- два неразрывных понятия. С тех пор, как появились люди, они перемещаются по планете. Люди всегда направлялись туда, где по их представлению будет лучше жить, где можно получить средства существования. На переломных этапах истории, наблюдая, куда и почему едут люди, -- можно получить более ясное представление о сути общественных процессов.

Миграция (от лат. migratio) -- этимологически означает переселение, перемещение. Понятие «миграция» многозначно. Под миграцией населения в широком смысле имеется в виду любое территориальное перемещение населения за границы определенной территории (обычно - населенного пункта), независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности. Однако в научной литературе гораздо чаще используется узкая трактовка этого понятия - как перемещения, связанного с пересечением территориально-административных границ и изменением места (населенного пункта) постоянного проживанияСм.: Моисеенко В. М. Внутренняя миграция населения. - M., 2004. С.40.

Согласно наиболее широкой трактовке, к миграциям относятся все виды движения населения, имеющие общественную значимость. Сюда включают не только все пространственные перемещения, но и текучесть кадров, их движение внутри предприятия, социальные перемещения. Отраслевое, профессиональное и иное движение, не будучи собственно миграцией, связано с ней, но лишь в том случае, если оно сопровождается территориальным перемещением.

Под миграцией понимается все многообразие пространственного движения населения, независимо от его характера и целей. Сюда относят переезды из одних населенных пунктов в другие, ежедневные поездки на работу или учебу за пределы населенных мест, прибытие в тот или иной район на временные, в том числе сезонные, работы, поездки в командировки, отпуск и другие перемещения.

В миграции включают такие пространственные перемещения, совершающиеся между населенными пунктами, которые ведут к постоянной и временной смене места жительства, а также представляют собой регулярное двустороннее движение между местами жительства и местами труда и учебы. В этом определении нет возвратных, эпизодических поездок из одних населенных пунктов в другие.

К миграции относят такой процесс пространственного движения населения, который ведет к его территориальному перераспределению. В этом случае отнесение пространственного перемещения к миграции определяется фактически переселением из одной местности в другую. В результате переселения происходит соединение места жительства с местом приложения труда, учебы или иной деятельности в одном населенном пункте.

С учетом целей и задач нашего исследования мы будем исходить из первого понимания миграции в широком смысле. Необходимо отметить, что нормативные правовые акты, направленные на регулирование различных аспектов процесса миграции населения, не дают формулировки понятия «миграция».

В соответствии с первым подходом к определению миграции можно выделить четыре основных вида пространственного движения населения:

эпизодические миграции - деловые, рекреационные и иные поездки, совершающиеся нерегулярно по времени и необязательно по одним и тем же направлениям. По своим масштабам этот вид миграции, видимо, превосходит все остальные, но изучается он весьма слабо;

маятниковые (челночные) миграции -- ежедневные или еженедельные поездки населения от мест жительства до мест работы (учебы) и обратно, расположенных в разных населенных пунктах. В наибольших масштабах эти миграции совершается в тех агломерациях, центрами которых являются крупные города;

сезонные миграции - перемещения главным образом экономически активного населения к местам временной работы и жительства на срок несколько месяцев, с сохранением возможности возвращения в места постоянного жительства. Подобные миграции возникают вследствие того, что в экономике ряда районов доминирующее положение принадлежит отраслям, в которых потребность в рабочей силе неравномерна во времени;

безвозвратная миграция -- это понимание миграции в узком смысле, как переселение, в отличие от представления миграции как любого пространственного перемещения населения. Ряд исследователей безвозвратную миграцию называют полной, полноценной, т. е. совершающейся насовсем . Безвозвратная миграция одновременно отвечает двум условиям: во-первых, население перемещается из одних населенных пунктов в другие, и, во-вторых, перемещения сопровождаются сменой постоянного места жительства. Этот вид миграции в статистической практике называют механическим движением населения. См.: Карачурина Л. Мигранты и рынки труда крупных российских городов: согласование взаимных интересов // Демоскоп. 2010. № 2. С.17.

В зависимости от того, происходит миграционное движение внутри одной страны или между государствами, выделяют два типа миграции населения: международную (межгосударственную, внешнюю) и внутреннюю (внутригосударственную). Международная миграция связана с такими понятиями, как иммиграция (въезд в другую страну) и эмиграция (выезд из страны). Также она подразделяется на межконтинентальную (например, миграция из Европы в США и Австралию) и внутриконтинентальную (например, в рамках Европы). Внутренние миграционные потоки подразделяют по направлениям: из города в город; из села в село; из села в город; из города в село. Такие направления в определенной мере могут выделяться и в международной миграции.

Также, рассматривая внешнюю миграцию, выделяют еще один вид -- незаконную (нелегальную) миграцию. При этом незаконные мигранты -- это лица, которые в поисках работы въезжают в другую страну как нелегально, так и на законных основаниях с последующим переходом на незаконное положение и нелегальное трудоустройство. В настоящее время наблюдается небывалый рост числа нелегалов во всем мире, при этом определить истинные масштабы данной миграции практически невозможно. Проблема незаконной миграции признается в современном мире одной из самых серьезных.

По формам миграции можно разделить на общественно-организованные, осуществляемые с помощью государства или различных общественных структур (например, организованный набор рабочих, миграция по общественным призывам), и неорганизованные, которые осуществляются без помощи государства.

Для классификации миграционного движения необходимо рассматривать причины, влияющие на принятие решений о миграции: экономические, социальные, культурные, политические, этнические (национальные), религиозные, расовые, военные и др. Но какие бы причины не определяли современную миграцию населения, главная роль среди них принадлежит социально-экономическим.

Кроме того, принято различать вынужденную и добровольную миграции. Хотя четко разграничить их трудно, а подчас и невозможно, но различны общие причины миграции: вынужденные перемещения происходят под воздействием выталкивающих факторов, тогда как прочие формы миграции вызваны притяжением тех или иных обстоятельств. Неодинакова и обстановка, в которой принимается решение о переезде: для вынужденной миграции, как правило, характерны стрессовость ситуации, неподготовленность к отъезду, неопределенность нового места жительства, отсутствие информации о возможностях трудоустройства. См.: Карачурина Л. Мигранты и рынки труда крупных российских городов: согласование взаимных интересов // Демоскоп. 2010. № 2. С.18.

Некоторые исследователи рассматривают миграционные процессы, используя формационный подход: форма миграции определяется на основе анализа процессов, происходящих в обществе, с учетом исторической, философской, социально-экономической точек зрения.См.: Иноземцев В.Л. Иммиграция: Новые проблемы нового столетия. Методологические аспекты // СОЦИС. 2003. №6. С.29. К традиционным формам миграции относятся: расселение (эта форма свойственна первобытному обществу); колонизация (сопровождается захватническими войнами или мирным переселением людей, в результате происходит образование новой культуры и установление политики мигрантов, либо влияние отдельных элементов культуры переселенцев); переселение (сопровождается изменением места жительства, часто носит вынужденный характер); перемещение (осуществляется на определенный срок с учетом цели миграции - например, выполнение деловых функций).

Государства могут создавать препятствия для движения миграционных потоков по причинам сохранения чистоты нации или угрозы национальной безопасности. Однако данные препятствия будут носить либо формальный, либо временный характер -- из-за исключительно миграционного способа эффективного решения отдельных государственных проблем (например, демографических или связанных с заполнением рабочих мест), а также из-за того что мигранты, как наиболее активная часть населения, найдут пути проникновения через государственные границы, доказательством чему являются данные о незаконной миграции.

Совокупность переселений, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы, составляет миграционный поток. Структура миграционного потока может быть расчленена по полу и возрасту переселенцев, их семейному состоянию, национальности, времени проживания, в районах выхода, образованию, профессиям и т.д., а также в зависимости от географии районов выхода и мест вселения мигрантов, а также от типов поселений (городская, сельская и сельско-городская миграция). См.: Карачурина Л. Мигранты и рынки труда крупных российских городов: согласование взаимных интересов // Демоскоп. 2010. № 2. С.21.

Миграция - естественное проявление мобильности человека, мотивированное его стремлением к улучшению условий своего существования, к более полному и надежному удовлетворению своих потребностей.

Миграции могут быть «вертикальными», связанными с повышением или понижением статуса места жительства, и «горизонтальными», когда переезд осуществляется между населенными пунктами одного и того же ранга. С вертикальными миграциями ассоциируются, прежде всего, процессы урбанизации, необходимым элементом которых является миграция населения из сел в города. Миграция сельского населения в город может служить средством и горизонтальной, и вертикальной социальной мобильности в зависимости от изменения характера, сложности и квалификации выполняемого мигрантом труда.

Историю человечества можно рассматривать с точки зрения непрерывной миграции племен и народов. С одной стороны, миграция оказывалась следствием внешней экспансии зрелых социальных систем с устойчивой структурой и сложившимся комплексом социальных связей и отношений. С другой стороны, нередко миграцию порождала и хаотическая эволюция кочевых племен и народностей, социальные структуры и политическая система которых находились в стадии зарождения.

В течение XIX и XX вв. формы миграционных процессов претерпевали масштабную модификацию. Становление новых типов совпало с периодом формирования в Европе гражданского общества и национального государства. Определились границы отдельных стран, утвердились принципы гражданства и личной свободы; вслед за этим и появились понятия эмиграции и иммиграции.

На рубеже XX-XXI вв. миграционная политика стала важным фактором международной жизни и обеспечения национальной безопасности государств. Миграция ускоряет процессы глобализации, способствует складыванию системы общего труда, общей культуры, общей системы ценностей. Связность политики, экономики, территорий мирового пространства не позволяет ускользать какой-либо локальности от решения общих проблем, что означает развитие международного права. Глобализация и развитие интеграции в современном мире резко усилили межгосударственные миграционные процессы, имеющие специфические особенности в каждой стране. России предстоит определиться с приоритетами и целями миграционной политики в условиях глобализации.

1.2 Понятие и сущность миграционной политики

Глобальные политические, экономические и социальные изменения, произошедшие в связи с распадом СССР, чрезвычайно обострили проблемы миграции в России, качественно изменив ее характер и структуру. Миграционный прирост населения России за прошедший между переписями населения период (с 1989г. по 2002г.) составил 5,4 млн. человек, тогда как за два предыдущих межпереписных периода (1970-1979гг. и 1979-1989гг.) -200 тыс. человек и 350 тыс. человек соответственно. Одновременно объемы внутренних миграций сократились с 6,8 млн. человек в 1989 году до 4,1 млн. человек в 2008 году.

Возникло и стало масштабным такое принципиально новое для Российской Федерации явление, как вынужденная миграция, причем как внешняя, так и внутренняя. Ее объемы (включая внутриперемещенных лиц из районов вооруженных действий на Северном Кавказе) в совокупности составили около 3 млн. человек.

В широких масштабах началось использование на внутреннем рынке труда иностранной рабочей силы. По официальным данным в 2008 году работодатели получили разрешение на использование 702,5 тыс. иностранных работников, и от 4 млн. до 10 млн. человек (по экспертным оценкам) работали без соответствующих разрешений. См.: Воробьева О.Д. Миграционная политика и ее реализация //Народонаселе-ние. Журнал. 2009. №4. С.20-21. Российские граждане все активнее трудоустраиваются на работу за рубежом.

Изменение масштабов и направлений миграционных процессов повлияли на размещение населения и трудовых ресурсов, на состояние рынка труда, и в конечном итоге - на экономическое развитие страны в целом. Если миграционный прирост в первой половине 90-х годов позволил на три четверти сократить уменьшение численности населения Российской Федерации, то в последнее время миграционный прирост постепенно снижается и сейчас компенсирует естественную убыль населения менее чем на четвертьСм.: Демографический ежегодник России 2007. Госкомстат России. М., 2008. .

В недалекой перспективе депопуляционные процессы осложнятся
уменьшением доли и абсолютной численности трудоспособного населения
при увеличении доли населения старше трудоспособного возраста.

В разработанную и одобренную Правительством Российской Федерации Концепцию демографического развития России на период до 2015 года включен самостоятельный раздел, касающийся воздействия на миграционные процессы в целях улучшения демографической ситуации. В этом документе определены приоритеты демографического развития в области миграции и расселения:

- привлечение иммигрантов в Российскую Федерацию, в первую очередь из государств - участников СНГ, а также Латвии, Литвы, Эстонии;

- создание экономических условий для сокращения эмиграционного оттока и сохранения научно-технического потенциала, интеллектуального и творческого потенциала Российской Федерации;

- проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов в Российской Федерации;

-совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов и регулирования миграционных процессов.

Миграционные процессы, как особый объект управления, имеют ряд специфических особенностей.

1. Прежде всего, миграция населения - очень чуткий социально-
демографический процесс, мгновенно реагирующий на изменение различных факторов, например, экономических. Поэтому при управлении миграцией, в
отличие от управления иными социальными процессами, эффект
управленческих воздействий, равно как и эффект действия факторов,
затрудняющих их осуществление, достигается за очень короткий промежуток времени.

2. Государственное управление миграцией не может и не должно охватывать все виды миграционных перемещений населения по территории страны, а только наиболее «проблемные» миграционные процессы. Критерий проблемности должен стать краеугольным камнем миграционной политики в силу объективных ограничений возможностей к ее осуществлению.

3. Управление миграцией не может осуществляться только в рамках социально-экономической, или расселенческой, или демографической политики. Оно синтезирует в себе их элементы, равно как и само является важным компонентом в комплексе проводимых ими мер.

4. Отличие управления миграцией, прежде всего, внутренней,
заключается в сущности миграции как межтерриториального явления. Исходя из такой сущности миграции, ею можно управлять в двух местах - районах исхода и районах вселения мигрантов. В этой связи можно использовать два основных пути воздействия на миграцию: изменением факторов, обусловливающих желание жителей одних мест переселиться в другие районы страны; б) изменением возможностей вселения.

Управление миграционными процессами в районах исхода мигрантов по сути своей принципиально иное, чем в районах их вселения. Кроме того, -вследствие распада ранее единого государства - Союза ССР Россия в настоящее время очень ограничена в средствах и мерах воздействия на условия формирования миграционных потоков в новых независимых государствах.

5 Миграционные процессы тесно связаны с потоками информации, прежде всего о местах вселения и средствах их достижения, не случайно одна из моделей миграции увязывает направления миграционных потоков с путями распространения информации. Поэтому важна информационная поддержка принятия управленческих решений, направленная на объект управления.

Можно выделить следующие цели миграционной политики:

1. привлечение мигрантов на временное место жительства,

2. создание постоянного состава населения,

3. обеспечение рабочей силой промышленных объектов, создаваемых в районах нового освоения, стабилизация населения в тех или иных местностях,

4. повышение миграционной активности коренных жителей ряда территорий, сдерживание притока мигрантов в некоторые населенные пункты и т.д.

Реализация этих целей призвана обеспечить достижение общей генеральной цели - оптимизации миграционных процессов, что находит выражение в сочетании общественных и личных интересов, при котором в наибольшей мере удовлетворяются интересы государства и потребности мигрантов. Это характеризуется их высоким уровнем приживаемости.

В настоящее время одно из принципиальных направлений в решении проблемы приживаемости состоит в сближении сроков формирование

производственных комплексов с созданием необходимого уровня социально-бытовой инфраструктуры. Он должен быть выше, чем в районах выхода мигрантов. Во-первых, потому что привлечение в районы нового освоения, а это главным образом северные районы Сибири - населения предполагает его отрыв от привычной среды: природно-географической и социальной (родственные, имущественные и другие связи), компенсация этого отрыва - в лучшем комплексе жизненных условий в районах вселения. Во-вторых, рассматриваемый тип территорий характеризуется сложными природно-географическими условиями (удаленность, суровость климата) и своеобразной структурой населения и его расселением. То и другое требует для формирования социально-бытовой инфраструктуры применения повышенных нормативов. В ином случае отрыв мигрантов от привычной им социальной и природной среды не может быть прочным и длительным.

Результаты осуществления миграционной политики в том или ином районе, в тот или иной период выражаются с помощью такого показателя как миграционное сальдо, или миграционный прирост населения (этот показатель тем объективнее выражает результативность миграции, чем за более длительный период он исчисляется). Другим показателем результативности миграционной политики являются абсолютные и относительные величины территориального перераспределения населения (либо как изменение доли населения того или иного района во всем населении страны, либо как превышение темпов роста населения конкретного района над темпами роста населения страны или региона).

Экономико-демографическая эффективность миграционной политики может быть исчислена соотнесением сальдо миграции или числа прижившихся из совокупности переселенцев и суммы экономических затрат или какой-либо их части. При этом должны учитываться затраты со стороны государства и его социальных институтов.

При оценке затрат государства можно учитывать различные расходы и потери, такие, например, как снижение производительности труда в местах выхода и в районах вселения во время подготовки к выезду и адаптации на новом местеСм.: Бондырева С.К. Миграция (сущность и явление). - М., 2004. С. 32-35..

Государственная миграционная политика находится во взаимодействии с: Экономической политикой, прежде всего - ее региональной составляющей. Экономическая политика, проводимая в стране, позволяет определить необходимые стране или региону трудовые ресурсы, а также меры экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях. В свою очередь, миграционные процессы могут влиять на экономическую политику как с позитивной, так и с негативной сторон.

Социальной политикой, т.к. миграционные процессы являются не только следствием «позитивных» притягивающих факторов, но и следствием социального неблагополучия. В результате миграции люди нередко оказываются в тяжелом материальном положении, утрачивают имущество, и необходима помощь государства в их адаптации и обустройстве на новом месте жительства.

Демографической политикой. Миграционные процессы влияют на демографическую ситуацию как в стране в целом, так и в отдельных регионах: в одних способствуют снижению «демографического давления», в других позволяют компенсировать естественные потери населения. Миграционная политика выступает как важный компонент демографической политики.

Геополитикой, т.к. выступает мощным рычагом к перераспределению населения по территории страны. Численность населения отдельных регионов, его национальный и конфессиональный состав во все времена являлись либо средством, либо объектом экспансии.

Национальной политикой, в силу того, что миграция населения находится в тесной связи с этническими процессами. В результате межэтнических конфликтов, возникших в результате существенных просчетов в национальной политике, в нашей стране появились вынужденные мигранты. Миграция способствует как расселению отдельных народов, появлению многочисленных диаспор, так и национально-территориальному размежеванию.

Таким образом, управление миграционными процессами - сложный процесс, имеющий свое место в системе управления социальными процессами, но, в силу специфики объекта управления, ею не ограничивающийся, имеет собственную теоретико-методологическую базу, базирующуюся на историческом опыте, на практике реализации миграционной политики.

В настоящее время в Российской Федерации процесс территориального перераспределения населения идет в разрез с геополитическими интересами. Глобальное изменение миграционных потоков с севера на юг и с востока на запад приводят (а в некоторых случаях уже привели) к обезлюживанию обширных территорий, наиболее благоприятных с точки зрения хозяйственного освоения и политически важных с точки зрения географического, зачастую приграничного положения.

Следует подчеркнуть, что для разработки целей, задач и направлений миграционной политики не столь важны точные количественные прогнозы миграционных процессов, а точное прогнозирование тенденций, их оценка, с точки зрения влияния на социально-экономическую ситуацию.

1.3 Исторический опыт миграционных процессов в России

Процессы миграции населения всегда играли важную роль в жизни России и ее отдельных регионов, обеспечивая освоение территории страны, перераспределяя население и трудовые ресурсы. Особенно велико было значение миграций в XIX-XX веках. На протяжении длительного исторического периода государственная миграционная политика занимала одно из центральных мест во внешней и внутренней политике России и была направлена на решение проблем, связанных с заселением новых земель, освоением природных ресурсов новых территорий.

Для истории России характерны массовое расширение осваиваемой территории, массовая колонизация во всех направлениях, где этому не было достаточно мощных природных и общественных препятствий. Постепенно роль государства в расширении территории России возрастала. Однако миграционная политика отличалась противоречивостью: власть то поддерживала миграцию на новые земли, то ей препятствовала, а часто смотрела сквозь пальцы на серьезные нарушения собственных запретов на переселение.

Население Московского государства сложилось в результате упадка Киевской Руси, что вызвало передвижение от центра Киевской Руси к ее окраинам. В период своего максимального расширения страна почти в 50 раз превышала существовавшие некогда собственные минимальные размеры. С конца XVI века за век с небольшим территория Сибири, присоединенная к России, в 11 раз превысила Европу. В целом миграционные процессы проходили в условиях низкой плотности населения. В XVI веке Европейская Россия в 10 раз уступала по данному показателю Германии и в 20 раз - Франции.См.: Ахисзер А.С. Диалектика урбанизации и миграции в России //Общественные науки и современность. Журнал. 2000. №7. С. 24-25.

За 300 лет существования династии Романовых на юг Европейской России переселилось 11 млн. человек. До XIX в. Россия имела незаселенные территории - свободные земли Центрально-земледельческого района, Южного Приуралья и Новороссии. Первые меры по заселению Сибири относятся еще к 1590 г. В XVI в. казаки основали Тобольск, Березов, Обдорск; в XVII в. - Петропавловск-Камчатский. Эти меры вызывались сознанием необходимости создать осязаемые признаки русского владычества во вновь приобретенных краях. С того же времени правительство начало пользоваться Сибирью для выдворения преступников, имели место миграция беглых крестьян, казачьих переселений и иммиграция. Отчетливая миграционная (в большей степени иммиграционная) политика начала проводиться уже в конце XVII века, когда Россия начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий. См.: Кабузан И. М. Естественный прирост, миграция и рост населения Европы и Российской империи в XVIII - начале XX века // Отечественная история. 2001. №2. С.155.

Во времена царствования Екатерины II (1762-1796 гг.) иммиграция в Россию приобретает массовый характер. В 12-13 главах «Наказа» (своеобразной программы нового царствования) говорится о необходимости максимального роста населения и колонизации пустынных пространств. В 1762-1764 гг. издаются специальные манифесты и указы, направленные на привлечение иностранцев на пустующие земли между Доном и Волгой (в декабре 1762 г. - манифест «О свободном поселении иностранцев в России», в 1763 г. - второй манифест и императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают»). Когда иностранцы стали приезжать, составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев». Наиболее существенными льготами были: освобождение от уплаты налога и другие льготы по платежам и в казну, причем сроки устанавливались дифференцированно, в зависимости от региона вселения, от численности населения в поселении и от рода занятий пере-

Манифестом 1763 г. в Санкт-Петербурге была создана специальная Канцелярия (по сути -- одна из первых в мире государственных служб по миграции), которой ежегодно выделялось до 200 тыс. рублей на оказание помощи иностранцам при переселении в Россию. Впоследствии этот Указ был дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Эти манифесты были обнародованы в Германии, где вызвали сильное движение среди бедной части ее населения. За 1791-1830 гг. число переселенцев из Европы составило 260 тыс. человек. Затем объемы миграции возрастают. По данным десятой ревизии (1857г.), в 12 губерниях, где селились иммигранты, их насчитывалось уже более 450 тыс. человек.

В 1803г. началось переселение немецких колонистов в степи южной Новороссии. Правила «О приеме и водворении иностранных колонистов» от 20 февраля 1804 г. облегчали положение колонистов и способствовали их притоку в Россию. Иностранных колонистов рекомендовалось направлять в Новороссию, расселяя ближе к портовым городам. Колонисты получили льготу от уплаты податей и отправления повинностей на 10 лет, им выдавалось на хозяйственное обзаведение до 300 руб. в год с возвратом этих денег по прошествии льготного срока в течение 10 лет, выделялся надел в 60 десятин на семейство (в отличие от них отечественные переселенцы не получали от казны никаких пособий и льгот). До 60-х годов XIX в. в Новороссию переселилось более 70 тыс. немецких колонистов.

В 1806 г. было принято положение для населения Сибири, которое определило обязанности губернаторов и дало переселенцам значительные льготы. Таким образом, в дореформенные годы начинают формироваться основные направления миграционных путей, по которым Сибирь заселяется в пореформенный период. Почти 520 тыс. свободных и подневольных крестьян, переселившихся в Сибирь в 1796-1858 гг., сыграли важную роль в деле хозяйственного освоения этого района.

С 1825 г. наступает очередной этап в истории освоения Северного Кавказа. Указом 22 марта 1824 г. было вновь дозволено переселение государственных крестьян в окраинные многоземельные районы России. Право на переселение получили государственные крестьяне малоземельных губерний, в которых на ревизскую душу приходилось менее 5 десятин земли. Миграция разрешалась в губернии, где новоселы могли получить на каждую ревизскую душу от 8 до 15 десятин земли. Прибывшие освобождались от повинностей, включая и рекрутскую, и уплаты податей на три года. Это оживило темпы заселения Ставрополья.

В XIX - начале XX в. из Европы, включая Российскую империю, выехало 57635 тыс. человек. Основную массу эмигрантов дали Англия (почти 30%), Россия (17,6%), Италия (15,3%), Германия (10,2%), Австро-Венгрия (8,1%), Испания (7,6%), остальные европейские страны - чуть более 11 % общей численности эмигрантов. Миграционные потоки за пределы России и извне практически никогда не прекращались. По данным паспортного контроля, в 1898 г. из России выбыли за границу 175796 русских подданных и 225996 иностранцев, а въехали или вернулись из-за рубежа 136354 русских подданных и 279691 иностранец. Эта тенденция была долговременной. По некоторым сведениям, за период с 1828 по 1915 гг. Российскую империю покинуло от 2,5 до 3 млн. ее подданных. См.: Кабузан И. М. Естественный прирост, миграция и рост населения Европы и Российской империи в XVIII - начале XX века // Отечественная история. 2001. №2. С.156.

После реформ 1861 г. потребность в переселениях была велика в силу объективных причин: снижение урожайности на выделенных крестьянам землях, высокая арендная плата, высокая плотность населения на черноземных губерниях. С

На рубеже XIX и XX веков вплоть до Первой мировой войны вытекавшая из архаичной формы земледелия ограниченность земли, пригодной для земледелия, служила фактором миграции крестьянства в Сибирь. Начавшееся в этот же период развитие фабрик и заводов уничтожило многие кустарные промыслы, которые поддерживали малоземельных крестьян, усовершенствование технической базы промышленного производства создало избыток рабочей силы среди групп населения, которые уже перешли от кустарных промыслов к фабричному труду. В связи с недостаточностью сельскохозяйственных земель в центральных районах страны конца XIX - начала XX вв. правительство России активно стимулировало данное направление миграции. В Сибири имелись богатые лесные угодья, которые могли прокормить большое количество людей из Центральной России.

Главным условием успеха стал ориентир на долгосрочное закрепление переселенцев в новых территориях. К переселению на Дальний Восток стимулировались социальные группы, способные благополучно адаптироваться в новых условиях и создать социальные основы для закрепления господства России в новых землях. С 1862 г. переселение проводилось за счет самих мигрантов. До 1905 г. разрешение на переселение в Амурскую и Приморскую области предоставлялось крестьянам, способным привезти с собой на новое место не менее 600 рублей -- для приобретения хозяйственного инвентаря и на обустройство. См.: Романов И.А. Особенности государственного регулирования миграции на Дальнем Востоке // СОЦИС. 2004. №11. С.52

В переселенческом процессе применялись методы: экономические -- переселения за счет государства (казеннокоштные) и за счет колонистов (своекоштные); социального регулирования - семейные, индивидуальные переселения и переселения обществом (не менее 15 семей); политические - организация ускоренного процесса переселений в соответствии с политическими целями. Органы государственного управления отдавали предпочтение своекоштным переселениям. Однако для большинства крестьян затраты на длительный и трудный путь на восток оказались непосильными, поэтому в законодательстве предусматривалось осуществление перевозки основной части переселенцев за казенный счет

В начале XX в. усиливается эмиграция из России за рубеж, в основном из западных губерний России. Одновременно с этим отмечается приток иностранцев в Россию, главным образом из Персии, Германии, Турции, Австро-Венгрии. Абсолютное большинство мигрантов (около 87%) общего числа выбыло в США. В это же время получает распространение незаконная эмиграция, которая по своим масштабам была более значительной, нежели официальная, и была вызвана в частности, сложностями, зачастую не разрешимыми, при получении документов на выезд за рубеж (паспорта, а для сезонных рабочих легитимационных карточек).

В 1904-1916 гг. иммиграция в Россию значительно сокращается в связи с ухудшением политической и экономической ситуаций, поражением в русско-японской войне и началом Первой мировой войны. В эти годы принимаются наиболее одиозные указы в отношении иностранцев. Так, в 1916 г. издается закон против «немецкого засилья», в развитие которого было подготовлено намеченное на апрель 1917 г. изгнание из Поволжья немцев, осуществлению чего помешало свержение монархии. Но это реализовал в 1941 г. И.Сталин, правда, с тем изменением, что выслал всех немцев не за пределы страны, а в казахстанские степи.

Первая мировая война и последовавшие за ней революционные потрясения практически разрушили упорядоченный процесс организованного переселения. В соответствии с законом о социализации земли, принятым в октябре 1917 г., миграционная политика изменилась коренным образом - если раньше значительная часть расходов по переселению оплачивалась самим переселенцем, то теперь все бремя расходов брало на себя государство.

С 1917г. политические и идеологические мотивы занимают главное место в миграционной политике, хотя в некоторые периоды, например нэпа, учитывался и экономический фактор. С введением нэпа открылись новые возможности освоения слабозаселенных земель. Уже тогда стало очевидно, что стихийно начавшимся миграциям необходимо придать организованный характер.

1929 год стал переломным в динамике сельского населения, с этого года оно начало сокращаться. Голод в начале 30-х годов усугубил положение. Тяготы деревенской жизни в период становления коллективизации сформировали устойчивое стремление покинуть село. Ритм оттока был задан вплоть до распада СССР.

Центральной проблемой 20-х годов стала организация переселения из малоземельных регионов в многоземельные. Особый интерес в этом отношении представлял Дальний Восток, где экономическая потребность в населении как рабочей силе для освоения природных ресурсов края усиливалась военно-стратегическим и политическим значением этих огромных слабозаселенных территорий и необходимостью укрепления восточных границ. Только с конца 1924 г. до начала 1930 г. на Дальний Восток проследовало 147,3 тыс. переселенцев, что свидетельствует о значительных масштабах переселений.

В 20-х годах начала формироваться система переселенческих льгот для отдельных местностей страны. В 1923 г. принят декрет «О льготах для командируемых на работы в. отдаленные местности РСФСР», под который подпадали не только временные служебные командировки, но и направления на постоянную работу. В соответствии с декретом и последующими правовыми актами 20-30-х годов были выделены отдаленные местности, в которых рабочим и служащим предоставлялись специфические льготы. К началу Великой Отечественной войны сформировалась сложная система льгот для работающих в районах Крайнего Севера и отдаленных местностях РСФСР.

В 30-х годах возникла государственная система организованного набора рабочих как форма перераспределения трудовых ресурсов между селом и городом. Индустриализация требовала большого притока рабочих в промышленность. В то же время деревня располагала огромным количеством свободных рук. Рабочую силу для городов европейской части страны в больших масштабах стали набирать в сельской местности, при этом село отдавало неквалифицированную рабочую силу. Все мероприятия по переселению носили характер жесткой плановости. Районы вербовки рабочих на стройки, а также на вводимые промышленные предприятия и транспорт определял Народный комиссариат труда СССР, а хозяйственные органы предприятий этих районов несли ответственность за подбор рабочей силы. За 10 предвоенных лет путем оргнабора было перераспределено 28,7 млн. чел. (в основном - сельских жителей).

Приток рабочей силы из сельского хозяйства превышал потребности промышленности и вел к чрезмерно быстрому росту ряда городов. В июне 1931 г. был поставлен вопрос об ограничении роста Москвы и Ленинграда, впоследствии эти меры распространились и на другие крупнейшие города. В 1932 г. в стране были введены единая паспортная система и обязательная прописка по месту жительства. Эти меры фактически установили разрешительный характер миграции и государственный контроль за перемещением трудовых ресурсов по стране. Нельзя обойти вниманием такое явление в национальной миграционной политике, как депортация целых народов и групп населения. Она рассматривалась в качестве одной из мер по ослаблению конфликтов между властью и народами, в первую очередь, между разными народами - во вторую. Депортации и предвоенные зачистки приграничных районов явились крайней формой организованной миграции, опиравшейся на весь арсенал силовых средств государства, носившей репрессивный характер.

Репрессивные депортации приводили к массовым людским потерям. Так, из 79 тыс. депортированных карачаевцев погибло 27 тыс. человек. Депортации сопровождались упразднением национальных образований, изменением административно-территориального деления. Принудительные переселения продолжались и в послевоенный период. По некоторым расчетам, репрессивным, принудительным миграциям внутри страны в 30-50 годы подверглись около 6 млн. человек.См.: Поляков Ю.А. Население России в XX веке. Исторические очерки. 1900-1939.- М., 2000. С.214.

В послевоенные годы начался новый этап в проведении переселенческой политики. С одной стороны, потребовалась концентрация усилий масс трудящихся на восстановлении народного хозяйства, с другой - происходило освоение новых территорий, что диктовало усиление организационных мер. Однако мероприятия по мобилизации рабочей силы проводились отдельными ведомствами или отдельными предприятиями, что придавало им элемент неорганизованности.

К 60-м годам демографические ресурсы староосвоенных районов России истощались, и Северо-Западный и Центральный районы сами стали ощущать дефицит трудовых ресурсов. С этого времени главный вектор миграционных движений приобретает центростремительную ориентацию, которая утвердилась со второй половины 70-х гг., чему способствовали аграрное перенаселение, жесткая конкуренция на рынках труда, быстро увеличивающийся слой квалифицированных кадров коренных национальностей в Закавказье, Средней Азии, Казахстане.

С 1967 г. оргнабор рабочих осуществлялся государственными комитетами по использованию трудовых ресурсов, созданными в республиках. Только за 1951-1970 гг. было направлено по оргнабору 5,6 млн. рабочих, а всего с начала 30-х годов - 28 млн. рабочих.

Новое направление в миграционной политике было связано с решением проблемы стабилизации населения в сельской местности Нечерноземной зоны РСФСР. Значительно увеличивались размеры единовременных пособий семьям с детьми, переселяющимся в колхозы и совхозы. При этом ограничительные меры системы управления миграцией продолжали действовать и развиваться. Регулирование роста крупных городов осуществлялось не только системой прописки, но и экономическими мерами, в частности, путем ограничения капитальных вложений в промышленность и другие сферы народного хозяйства. Постановлением 1981 г. было запрещено промышленное строительство и расширение действующих предприятий в 91 крупном городе и ограничено в 57 городах. Были установлены ограничения при приеме на работу тех людей, которые не проживают в данном городе или его пригородной зоне. В итоге фактически «закрытыми» для мигрантов оказались 200 из 300 городов с населением 100 тыс. человек и более.

В 1951-1990 гг. миграция обусловила существенные изменения численности, демографической структуры, территориального размещения населения. О масштабах миграционных процессов можно судить по данным переписи населения 1979 г.: 47% всего населения страны проживало не там, где они родились; 16,3% всех проживающих вне мест своего рождения жили в месте переписи менее двух лет. Это более 20 млн. человек, или 7,7% всего населения страны .

...